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- 환경형법과 환경행정법과의 관계 -
김용환 고대 법
* 참고서적 : 박기석, 『환경범죄의 효율적 대처방안에 관한 연구』 1995년, 박사학위 논문
성태용, 『환경보호의 형법적 규제에 관한 고찰』 1996년, 석사학위 논문
Ⅰ. 서론
환경형법과 환경행정법의 관계는 당연히 입법적 결단에 의해 형성된다. 따라서 양 규범의 관계에 대한 논의의 핵심은 입법적 결단, 즉 환경형법과 환경행정법의 관계를 어떻게 설정하여야 하는지 이다. 구체적으로 환경형법규범이 전적으로 여러 가지 환경보호조치들의 관철, 즉 해당 행정법규의 위반을 전제로 하는 형벌부과에 봉사하여야 할 것인지, 아니면 환경행정법과는 전혀 무관하게 존재할 수 있는 것인지에 관한 문제라는 것이다. 이것은 환경형법이 특정한 수범자에 대한 행위지침이 되는 특별한 형법법규에 의존함이 없이 독자적인 범죄구성요건 및 처벌규정을 완비할 수 있느냐라는 문제를 의미한다. 이와같은 문제가 제기되는 이유는 환경보호라는 문제는 형법 스스로가 가벌성을 확정짓기에는 그 소재가 너무 행정법적인 규율에 영향을 받는 영역이라는 법 소재적 특성에서 기인하고 있기 때문이다.
아래에서는 우선 환경형법과 환경행정법과의 관계에 대해서 살펴본 후 주요 국가 입법체계와 각각의 입법체계에 대한 장단점을 검토하기로 한다.
Ⅱ. 환경형법과 환경행정법과의 관계
1. 학설의 검토
1) 환경형법의 행정독립성을 주장하는 입장
환경형법의 행정독립성을 주장하는 입장에 의하면, (1)형법은 우선 법익보호에 봉사하므로, 단순한 행정규칙위반을 처벌해서는 안된다는 점, (2) 환경형법을 환경행정법으로부터 독립시키는 경우에 절대적인 환경침해에 대한 일반의 문제의식이 점점 고양될 수 있다는 점, (3) 환경보호규범의 기능을 행정법의 관철에 국한하는 것은 환경형법의 작용방식과 보호기능을 매우 축소시킬 것이라는 점, 그리고 (4) 환경보호를 위해 추상적 위험범을 창설하는 것의 전제로서 완전히 독자적인 형벌법규가 필요하다는 점을 논거로 삼고 있다.
그러나 환경사안은 법소재의 특성상 필연적으로 허용된 부담과 허용되지 않는 부담사이의 한계설정이라는 문제를 제기하기 마련이고, 그 한계설정에는 매우 복잡하고 다양한 이익들을 고려에 넣을 수밖에 없는데, 이러한 한계의 설정에 형법이 적당하지 않다는 점은 쉽게 이해될 수 있을 것이다. 왜냐하면 수질오염, 해양오염 또는 대기오염 등으로 이어지는 인간의 행위가 절대적으로 금지될 수는 없으며, 특정한 한계 내에서 그러한 행위는 산업화된 우리 사회에서 불가피한 것이기 때문이다. 이러한 점에서 환경형법의 구성요건을 환경행정법과 완전히 분리하여 독자적으로 구성하는 것은 명확한 범죄구성요건의 기술이 어렵다는 의미에서 우선 형벌규정에 대한 명료성을 저해할 수 있다. 또한 그것은 많은 환경손상적 행위방식이 당장 일시에 포기될 수 없을 뿐만 아니라, 환경침해의 일반적 금지는 이미 실제적으로 실현불가능한 것이라는 의미에서 개별적인 자유영역을 지나치게 축소시킬 수 있다.
여기에서 개별적 자유영역의 지나칙 축소라는 의미는 두가지 점으로 나타날 수 있다. 즉 첫 번째로 형벌규정에 대한 명료성을 저해한다는 점에서 일반의 개별적인 자유영역이 포괄적으로 유보될 수 있다는 점과 둘째로 오늘날 폭넓게 정당화사유로 인정될 수 있는 각종 환경행정법규의 규정들이 형법적으로 도외시되어 가벌성이 확장될 수 있다는 점으로 나타날 수 있다.
또한 행정독립적 환경형법은 그 법소재의 특성상 명확한 구성요건의 기술이 어렵다는 점에서, 반대로 명확성을 추구한다면 기껏해야 구체적 위험범의 입법형식으로 입법하게 되므로 환경보호를 위한 형법의 역할이 지극히 뒷단계에서 포착하게 되어 사후적 응보의 역할에 치우치게 될 우려도 있다.
환경형법의 행정종속성이 주장되는 이유는 바로 이러한 점에 있다.
2) 환경형법의 행정종속성을 주장하는 입장
어떤 법률의 상태가 다른 법률의 상태에 의존하고 있는 관계를 종속성이라 한다. 형법이 행정종속성을 갖는다 함은 형법의 구성요건표지의 일부 또는 전부가 행정법에 의존하고 있음을 의미한다. 그리하여 여기에서는 불가피하게 백지조항의 사용이라는 입법기술, 특히 참조지시라는 입법기술이 사용되고 있다. 각종의 행정법규들은 대부분 각각 말미에 벌칙규정을 두고 있는데, 이러한 행정법규상의 벌칙규정들은 보통 여기에 해당한다. 우리나라 형법각칙상의 규정으로는 제112조(중립의무위반)만이 유일하게 여기에 해당한다. 이렇게 볼 때 행정종속성이라는 법현상은 실정법상으로 전혀 낯선 것만은 아니다.
환경형법의 행정법규에의 종속성은 행위자가 당해 행정법규 및 행정관청의 행정처분에 따랐다면 형법적 제재위험으로부터 해방됨, 즉 행위의 가벌성이 조각됨을 의미한다. 따라서 범죄의 성립이 실질적으로 형법만으로 결정되지 않고 행정법이나 행정행위에 의존하게 된다는 점에 있다.
환경형법의 행정종속성의 이러한 결론은 우선 위에서 지적하였듯이 개별환경사안에서 형법적 당벌성의 범위를 개별 환경행정법규의 도움없이 형법내재적으로 확정하기 어렵다는 점에서 연역된 입법론적 결론이다. 즉 환경의 법적 규제라는 측면에서 형법이 완전히 독자적으로 가벌적인 영역과 불가벌적인 영역의 한계를 설정하기란 거의 불가능할 뿐만 아니라, 그 법소재의 특성상 적합하지도 않다는 것이다. 형법의 죄형법정주의는 명확성의 원칙의 뒷받침이 없이는 공허한 것이 될 수 밖에 없을 것이다.
또한 이것은 법질서의 단일성의 요청이기도 하다. 이에 의하면 법치국가원리의 요청상 규범상호간에는 모순이 없어야 하며 예측가능해야 한다는 결론이 도출되어 진다. 따라서 입법자는 서로 모순되는 규정들을 제정하여 시민들로 하여금 혼란을 야기하게 해서는 안되며, 이에 따라 행정법적으로 규율되어지는 생활영역에서 형법적 규율을 하고자 할 때에는 행정법적 가치결정으로부터 독립하여 결정할 수 없다는 결론, 즉 행정법적으로 허용되어진 사항은 형법적으로 금지될 수 없다는 주장이 도출되어 진다.
형법은 전체 법 질서내에서 최후적 수단이기 때문에 전체 법질서에서 추구하는 법익의 방향이 유사할 때는 그 단계적 고려가 있어야 한다. 즉 행정법적인 규범위반과 형법적인 규범위반이 단계적으로 선후의 위치가 구체적 사례마다 분명해야 하는 것이다. 만일 공동의 영역에서 행정법에서 전혀 규제하기 않는 것을 형법이 나서서 가벌적인 것으로 포착한다면, 행정규제의 권위는 추락하고 말 것이고 전체 법질서는 조화를 잃게 된다.
2. 행정종속성의 유무에 따른 환경형법의 입법형태
이상의 논의를 바탕으로 구체적으로 행정종속성의 유무에 따라 환경형법의 입법형태를 분류하고 그 기본구조를 나타내 보면 다음과 같이 될 것이다.
구분행정종속성보호방향(입법소재지)내용 및 종속성 형태①제1유형없음 생명이나 건강에의 구체적 위험으 로부터의 보호
(주로 형법전) 생명이나 건강에의 추상적, 구체적 위험을 야기한 환경오염②제2유형절대적 행정집행의 이행확보, 행정통제 감독의 확보, 배출기준의 준수
(주로 환경행정법의 말미에 벌칙상으로 규정) 기한부 경고의 불복종, 행정명령위반, 행정적 의무의 위반, 배출기준의 초과③제3유형상대적 개별적 환경재의 보호, 건강위험에서 보호
(주로 형법전) 허가없는 환경오염, 행정명령위반과 환경오염, 행정법적 의무위반과 환경오염
즉, ① 절대적 행정독립적 환경형법, ② 절대적 행정종속적 환경형법, ③ 상대적 행정종속적 환경형법의 세가지가 그것이다.
제1유형인 절대적 행정독립적 환경형법은 형법 고유의 불법유형을 내용으로 한 구성요건을 가지고, 타 법영역의 문언이나 사전적 결정에 거의 영향을 받지 않는 형태이다.
제2유형인 절대적 행정종속적 환경형법은 완전한 종속성을 의미하는 것으로 전형적인 백지형법의 입법기술이 사용되는 형태이다. 이것은 보통 무수히 존재하는 각 전문분야의 행정법들의 각각 말미에 벌칙이라는 장으로 집합제재를 하고 있다. 우리나라의 환경행정법은 대부분 이러한 벌칙의 장을 가지고 있다. 따라서 우리나라의 환경행정법적 부수형법은 대부분 이 유형에 속한다. 제2유형은 다시 형법적 보호의 강도에 따라서 (1) 행정집행의 2단계종속유형, (2)행정관청의 통제, 감시활동에의 종속유형, (3)중앙정부에서 정한 기준치에의 종속유형의 세가지로 나눌 수 있다. (1)의 유형은 행정명령위반이 있을 경우에 기한부의 경고를 하고, 그 후에도 위반이 계속될 경우에 형벌로 보강되는 것이다. (2)의 유형은 전문행정법에 다른 통제와 감시등의 행정활동의 실효성을 확보하기 위한 형태로서 예컨대 행정 공무원의 활동을 방해하거나 회피하는 행위에 형벌을 가하는 것이다. (3)의 유형은 고도의 권한을 가진 중앙정부의 기관이 일반 공청회 등을 통하여 위반의 한계를 결정하는 기준을 확정하면 행정집행관청은 이 기준에 절대적으로 구속되게 되는 경우이다.
제3유형인 상대적 행정종속적 환경형법은 형법고유의 불법유형을 설정하여 구성요건의 주요내용으로 하면서도, 명시적인 또는 묵시적인 참조지시의 입법기술을 사용하여, 어느 정도 백지형법의 특징을 갖게 되는 형태라고 할 수 있다. 즉 구성요건표지의 일부가 종속성을 갖는 것이어서, 제1유형과 제2유형의 양 극단의 중간 쯤에 위치하는 형태의 형법이다.
Ⅲ. 환경범죄의 입법체계
앞에서 살펴본 바와 같이 환경형법의 입법형태는 행정종속성의 강도에 따라 3가지 유형으로 구분될 수 있다. 이는 환경침해행위를 형벌로 규제함에 있어서 그 규정을 입법체계상 어디에 수용하느냐의 문제이다. 즉 환경범죄를 형법전에 수용할 수도 있고 형법의 특별법으로 구성할 수도 있으며 행정법의 벌칙의 장에서 규정할 수도 있다. 이에 따라 일반예방효과, 시의 적절한 규제, 기준의 명확화 등에서 차이를 가져오기 때문에 이를 논의할 필요가 있다.
1. 일반론
1) 행정형법을 통한 규율
이는 환경행정법의 말미에서 벌칙의 장으로 범죄와 형벌을 규정하는 방식이다. 영국, 미국, 캐나다, 프랑스 등의 국가가 이러한 유형의 입법례를 따르고 있다. 현재 우리나라도 대부분의 환경형법 규정을 환경행정법 내의 벌칙의 장에 두고 있다. 이와 같은 유형의 환경형법은 대체로 절대적 행정종속성에 입각하게 되고 실질적으로는 환경침해의 규제라는 목적을 추구하더라도 형식적으로는 행정명령의 강행이라는 모습을 띠게 된다.
행정형법을 통한 환경침해행위의 규율은 다음과 같은 장점을 가진다. 첫째, 비교적 환경침해의 초기단계에서 범죄화를 꾀하기 때문에 환경침해를 사전에 방지할 수 있고, 둘째, 행정종속성 등을 통해 비교적 명확한 기준으로 범죄를 확정할 수 있으며, 셋째, 환경재의 각 영역에 따른 특수성을 구성요건에 반영할 수 있다는 점 등이다.
행정형법을 통한 환경침해행위의 규율은 다음과 같은 단점도 가진다. 첫째, 사소한 행정명령위반에도 형벌권을 발동할 경우 가벌성이 지나치게 확장되어 형벌권 남용의 우려가 있을 뿐 아니라 단속의 확실성도 꾀할 수 없어 범죄억지에 역효과를 나타낼 수 도 있다. 둘째, 행정종속성에 따른 문제점으로서 형법의 독자적 입장에서 가벌성이 결정되는 것이 아니라 행정법의 유무효에 따라 가벌성이 결정된다. 셋째, 환경형법규정이 단일한 법형식으로 존재하지 않고 분산됨으로써 통일성을 기하기 어렵고 일반예방효과를 거두기 어렵다.
2) 형법전에의 수용
형법전에 환경범죄에 관한 규정을 수용하는 유형으로서는 독일, 네덜란드, 포르투칼, 스페인 등의 입법례를 들 수 있다. 이러한 입법유형은 절대적 행정독립적 혹은 상대적 행정종속셩 범죄유형으로서 일정한 법익침해에 대해 형법 독자적인 기준으로 구성요건화를 꾀한다. 형법전 내에 환경형법규정을 둘 때에도 두가지 형식을 취할 수 있다. 그 하나는 환경범죄에 관한 독립된 장을 신설하여 환경범죄에 관한 규정을 일괄하여 규정하는 방법이고, 다른 하나는 기존의 편별에 따라 관련되는 곳에 환경범죄규정을 분산 삽입하여 규정하는 방법이다.
형법전에 환경범죄규정을 수용할 경우 다음과 같은 장점이 있다. 첫째, 행정법상의 유무효에 따르지 않고 형법 독자적인 입장에서 범죄화를 꾀할 수 있다. 둘째, 환경범죄의 유형을 침해범이나 구체적 위험범으로 구성함으로써 가벌성이 비교적 한정되어 형벌권의 남용을 막을 수 있다. 셋째, 환경범죄규정이 형사법의 대표적 법원인 형법전에 수록됨으로써 일반인에 대한 관심과 고지효과를 기대할 수 있다. 넷째, 환경범죄의 공통적 내용을 형법전에 수용함으로써 각 영역별 규율에 따른 차이점을 극복할 수 있다.
형법전에 환경범죄규정을 수용할 경우 다음과 같은 단점도 있다. 첫째, 모든 영역의 환경침해행위를 집적해서 규정할 경우, 각 영역의 특수성을 살려 구체적 타당성 있는 입법을 하지 못한다. 둘째, 형법전의 지나친 비대화를 가져온다. 셋째, 현실적으로 독일의 경우 국민의 경각심을 고양시켰다는 점 외에는 효율적 규율이 이루어지지 못했다.
3) 형사특별법을 통한 규율
이는 환경범죄를 독립된 단독의 형사특별법에서 규율하는 유형이다. 형법에서의 규율과 유사하게 절대적 행정독립적 혹은 상대적 행정종속형 구성요건으로 일정한 법익 침해에 대해 형법 독자적인 기준으로 구성요건화 한다. 우리나라의 <환경범죄의처벌에관한특별조치법>이 대표적인 경우이다.
일반 형법전이 아닌 특별형법으로 환경범죄를 규정할 경우 형법전에 수용하는 경우와 유사한 장단점을 가지게 되지만, 형법전에 수용할 경우에 비해 시의적절한 개정을 용이하게 할 수 있다는 장점이 있다. 반면 단점으로는 형법전에 수용하는 경우에 비해 일반인에 대한 고지효과가 낮을 것으로 보인다. 또한 형법전 및 행정형법과 더불어 형사특별법을 둘 경우 규율범위가 중첩되어 법적용의 혼란을 야기할 우려도 있다.
4) 통일적 환경법전에 의한 규율
이는 환경법 자체가 독립한 법률체계로 분류되어 환경법에 관한 제 법규가 통일적으로 규정된 유형으로서, 노르웨이, 스위스, 그리스 등이 이러한 유형을 택하고 있다. 이러한 입법체계는 환경보전의 중요성을 제고시키고 환경에 관한 통일적 규율을 수행할 수 있다는 점에서는 이점이 있다. 환경관련 규정이 여러 법률에 산재해 있지 않고 한 곳에 집적되어 있어 타 법률규정에의 참조지시도 용이하고 형벌과 행정벌 등의 규제의 한계를 통일적으로 구획할 수 있는 점도 장점으로 들 수 있다.
그러나 환경법이 독립된 법으로 구획되기 위해서는 그에 관련되는 개념들이 상호 모순없이 정의되어야 하고 환경법내의 법률들간에 상호 체계적 조화를 이루는 문제해결이 선행되어야 한다.
구분일반예방적 효과규제의 시의적절성기준의 명확화형벌권의 남용행정형법을
통한 규율적음적절명확남용우려형법전에의
수용큼부적절불명확남용억제형사특별법을
통한 규율적음적절불명확남용억제
2. 현행 우리나라 환경형법의 체계
현행 우리나라의 환경형법은 형법의 특별법으로서의 <환경범죄의처벌에관한특별조치법>과 각 환경행정법 내의 벌칙의 규정으로 이루어져 있다.
1) 환경범죄의처벌에과한특별조치법
<환경범죄의처벌에관한특별조치법>은 1991년 이른바 대구 페놀사건을 계기로 사람의 생명 또는 신체에 위험을 주는 환경오염행위를 방지하기 위해 1991년 5월 30일 법률 제4390호로 제정되었다. 본 법률은 환경범죄에 대한 유일한 형사특별법이다. 본법에서 규율하고자 하는 범죄는 단순히 행정법상의 의무위반이나 환경재의 침해행위가 아니라, 환경재 침해를 통해 공중의 생명, 신체에 위험을 발생시키거나 사람을 사상에 이르게 한 행위이다. 본법의 제정 이전에는 환경재 침해를 통해 사람의 생명, 신체에 위해를 초래한 행위에 대해서는 형법전 내의 살인죄, 상해죄, 업무상과실치사상죄 등으로 처벌하였다. 따라서 본법이 제정됨에 따라 환경재를 통한 사람의 생명, 신체의 위태화 및 사상의 결과는 특별법우선의 원칙에 따라 형법에 앞서 본법에 의해 규율된다.
2) 환경행정형법
전술한 바와 같이 환경보호를 입법의 목적으로 삼고 있는 환경행정법내의 벌칙의 장에서 범죄와 형벌을 규정하고 있는 환경행정형법의 효시는 1963년에 제정된 <공해방지법>이었다. 그 이후 1977년에 <환경보전법>으로 바뀌었고 1990년대에 들어 환경정책기본법을 기본으로 하여 여러 환경 영역에 각각 적용되는 환경행정법이 제정되기에 이르렀다.
현재 효력을 가진 환경행정법들로서는 <환경정책기본법>, <자연환경보전법>, <수질환경보전법>, <대기환경보전법>외에 다수의 환경행정법들이 있다. 위에서 본 <환경범죄의처벌에관한특별조치법>의 적용영역이 한정적이고 중한 경우만을 대상으로 한데 비해 환경행정형법이 적용되고 있는 영역은 훨씬 광범위하고 사소한 법익침해까지를 포함하고 있다. 따라서 우리나라의 환경형법의 중심은 환경행정형법이라고 해도 과언이 아니다.
<환경범죄의처벌에관한특별조치법>상의 환경범죄가 공중의 생명, 건강에 구체적 위험을 발생한 경우만을 처벌하도록 함으로써 가벌성의 범위를 협소하게 규정하고 있는 것과 달리 환경행정형법의 경우에는 보호법익의 단계를 상당히 앞당겨 환경재의 침해행위 뿐 아니라 환경재에 대한 위험행위까지 처벌하고 있어 지나친 가벌성의 확장이 아닌가 하는 비판이 있다.
Ⅳ. 결어
지금까지 살펴본 바와 같이 환경형법과 환경행정법의 관계는 규범의 일반예방적 효과, 규제의 시의적절성, 기준의 명확화, 형벌권의 남용문제, 그리고 다양한 이해관계 등을 고려하여 설정되어 짐을 알 수 있다. 위와 같은 고려요소들에 의해 환경형법과 환경행정법과의 관계를 유형별로 나누어 보면 절대적 행정독립 유형과 상대적 행정종속 유형(절대적 행정종속 유형 포함)으로 크게 2가지로 구분될 수 있다.
우선 절대적 행정독립 유형인 형법전에 의한 규율 방식은 환경영역별 특수성을 살릴 수 없고, 형법전의 지나친 비대화를 가져오며 현실적으로 기대했던 효율적 규율이 이루어지지 못했다는 경험적 결과 이외에도 행정종속성과 무관한 구성요건의 경우 형법개정의 경직성으로 인해 시의적절한 규제를 할 수 없다는 문제가 있다. 뿐만 아니라 행정종속성적 규정을 두는 경우에도 이를 형법전에서 개괄적으로 규정할 경우 그 구체적 내용은 개별 행정법에 준거해야 하는데 수많은 개별 행정법과의 관련이 쉽지 않을 뿐 아니라 환경행정법의 영역에 따른 특수성도 이루기 어려운 문제점이 있다.
따라서 시의에 맞는 개정을 통해 상황에 적합한 환경침해 행위의 규제를 할 수 있고 지시관계에 있는 행정법과의 관련을 명확히 할 수 있다는 점, 그리고 환경행정법내의 벌칙규정으로 제1차적 환경형법을 구성하고 법익침해가 구체적 위험을 야기하거나 결과를 발생시키는 가중적 구성요건만을 형법전에 규정하는 이른바 상대적 종속유형인 행정형법을 통한 규율 방식이 바람직스럽다고 보여진다.
그러나 환경행정형법은 가벌성이 행정법이나 행정행위에 의해 확정되도록 규정되어 있다는 문제점이 있다. 그 중에서도 이른바 절대적 행정종속성의 형태로서 벌칙규정이 소속되어 있는 법률의 행정법규정을 지시하고 그 규정에 위반한 행위를 처벌하는 형식은 형법 독자적인 입장에서 범죄의 요건을 확정짓지 못하고 행정법이나 행정행위의 형식적 유효성에 따라 가벌성이 확장된다는 문제점이 있다. 이러한 문제점을 극복하기 위해서는 환경행정형법을 통한 환경침해행위의 규제와 관련하여 기본적으로 행정종속성에 입각하되 형법 독자적인 입장에서 구성요건을 이룰 수 있는 방안을 마련하는 것과 실질적 범죄개념에 비추어 비범죄화하여야 할 행위를 찾아내는 것이라 할 수 있다.
결론적으로 환경형법과 환경행정법의 관계설정은 1차적으로 환경분야의 각 영역을 행정형법에 의해 규제하고 이에 의하여 규제되지 아니하거나 그 행위로 인해 구체적 위험이 발생하거나 법익이 침해되는 경우에만 형법에 의해 규제하는 체계를 갖추는 것이 타당하다고 생각한다.