행정상 손실보상2(구필승 행정법총론)

[jenny lee]

https://youtu.be/1PBsVPbzpLM

1. 정당한 보상의 원칙: 일반적 원칙

헌법제23조

③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

•헌법 제23조제3항은 공용침해로 인한 손실보상은 법률에 의한 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있다. 정당한 보상의 의미에 대해 학설은 완전보상설과 상당보상설로 나뉘고 있다. 헌법재판소와 대법원은 완전보상설을 취하고 있다. 【2014 서울시 9급】

2. 정당한 보상의 의미

1) 학설

(1) 완전보상설

•완전보상설은 공용침해로 인하여 발생한 객관적 손실을 전부 보상하여야 한다는 입장이다. 완전보상의 의미도 객관적 가치만을 의미하는가 아니면 부대적 손실도 포함하는가에 관해 견해가 갈리고 있다.

(2) 상당보상설

•상당보상설은 재산권의 사회적 제약성, 피해이익의 성질 등 공익과 사익을 형량하여 보상내용이 결정되어야 한다는 입장이다. 이 견해는 완전보상을 원칙으로 하되 합리적인 이유가 있는 경우에는 완전보상을 하회할 수도 있다는 입장이다.

2) 대법원 판례

•대법원은 완전보상설을 취하고 있다. 정당한 보상은 객관적 가치를 완전하게 보상하는 것이다. 【2014 서울시 9급】

《대법원 판례》
◈ 수용에 따른 손실보상액 산정의 경우 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻한다(대판 2000두2426).

3) 헌법재판소 판례

•헌법재판소도 완전보상설을 취하고 있다. 정당한 보상은 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이다. 개발이익은 완전보상에 포함되지 않는다.

《판례》
◈ 헌법 제23조 제3항에 규정된 “정당한 보상”이란 원칙적으로 수용되는 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 이른바 “완전보상”을 뜻하는데, 토지의 경우에는 그 특성상 인근 유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 그 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없다(헌재 2008헌바6).
◈ 「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하며, 토지의 경우에는 그 특성상 인근 유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 토지의 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없는데 이 때, 소유자가 갖는 주관적인 가치, 투기적 성격을 띠고 우연히 결정된 거래가격 또는 흔히 불리우는 호가, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용이나 그 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 가격 등에 좌우되어서는 안되며, 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되지 아니한다(헌재 2000헌바31).

3. 토지보상법상의 손실보상의 원칙

1) 사업시행자 보상

•‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법)’에 따라 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상함을 원칙으로 한다(제61조). 【2017 서울시 9급】 【2013 국가직 9급】

2) 사전보상

•사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액을 지급하여야 한다(제62조). 다만 천재지변 시의 토지 사용과 시급한 토지 사용의 경우 또는 토지소유자 및 관계인의 승낙이 있는 경우에는 사후보상 가능

3) 현금보상

•손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다(제63조제1항).

•다만 토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다(제63조제1항 단서).

•또한 사업시행자는 토지소유자나 관계인이 원하는 경우에 채권으로 지급할 수 있으며(제63조제7항), 토지투기가 우려되는 지역에서는 일정한 경우에 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급한다(제63조제8항).

4) 개인별 보상

•손실보상은 토지소유자나 관계인에게 개인별로 하여야 한다. 다만, 개인별로 보상액을 산정할 수 없을 때에는 그러하지 아니하다(제64조). 【2012 국가직 9급】

5) 일괄보상

•사업시행자는 동일한 사업지역에 보상시기를 달리하는 동일인 소유의 토지 등이 여러 개 있는 경우 토지소유자나 관계인이 요구할 때에는 한꺼번에 보상금을 지급하도록 하여야 한다(제65조). 【2017 서울시 9급】 【2013 국가직 9급】

6) 사업시행 이익과의 상계금지

•사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부를 취득하거나 사용하는 경우 해당 공익사업의 시행으로 인하여 잔여지의 가격이 증가하거나 그 밖의 이익이 발생한 경우에도 그 이익을 그 취득 또는 사용으로 인한 손실과 상계(相計)할 수 없다. 【2013 국가직 9급】

7) 보상액의 가격시점

•보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다(제67조제1항). 【2017 서울시 9급】 【2014 사회복지 9급】 【2013 국가직 9급】

•보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다(제67조제2항). 【2017 서울시 9급】

☞ 땅 값 오르기 전의 공시지가로 보상한다는 것임. 해당 공익사업으로 인한 가격변동은 보상에서 제외하므로, 해당공익사업과는 관계없는 다른 사업의 시행으로 인한 가격변동은 보상액에 포함하여야 함(대판2013두21182)

핵심18	토지보상법상 손실보상의 절차

1. 사업인정 및 보상준비

1) 사업시행의 공익사업을 위한 토지수용 또는 사용

•사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 토지보상법에서 정하는 바에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다(제19조제1항).

•공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지 등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다(제19조제2항).

2) 국토교통부장관의 공익사업 인정

•공익사업을 위해서 토지를 수용 또는 사용하려는 사업시행자는 국토교통부장관으로 부터 그 공익사업에 대한 사업인정을 받아야 한다(제20조).

☞ 사업인정이란 공익사업을 토지수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것을 말함.

•국토교통부장관은 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다(제22조).

3) 토지 및 물건 조서의 작성 및 보상계획의 열람

•사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 사업인정 전에 협의에 의한 토지 등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다(제14조).

•사업시행자가 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 한다(제15조).

2. 협의에 의한 손실보상

1) 보상의 주체와 대상자

•보상의 주체는 공익사업을 수행하는 사업시행자이다.

•보상대상자는 공익사업의 시행으로 인한 보상대상자인 토지 소유자 및 관계인이다.

•관계인은 토지에 관하여 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ저당권ㆍ사용대차, 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자, 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자를 말함.

☞ 토지의 임대차계약에 근거하여 적법하게 설치한 자동차학원시설에 대한 소유자, 어업허가를 받은 자(○)

☞ 공공사업의 실시계획 승인 및 고시 이후에 허가 없이 김종묘생산어업에 종사하던 자 해당 안 됨(X)

2) 협의 및 계약체결

•사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제16조)

•사업시행자는 협의가 성립되었을 때에는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 한다. 토지소유자와 사업시행자의 보상합의는 사법상계약의 성질을 가짐. 【2019 지방직 9급】

《판례》
◈ 손실보상금에 관한 당사자 간의 합의가 성립한 경우에 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간의 합의로 토지보상법 소정의 손실보상의 기준에 의하지 아니한 손실보상금을 정할 수 있으며, 이와 같이 토지보상법이 정하는 기준에 따르지 아니하고 손실보상액에 관한 합의를 하였다고 하더라도 그 합의가 착오 등을 이유로 적법하게 취소되지 않는 한 유효하다.
◈ 따라서 공익사업법에 의한 보상을 하면서 손실보상금에 관한 당사자 간의 합의가 성립하면 그 합의 내용대로 구속력이 있고, 손실보상금에 관한 합의 내용이 공익사업법에서 정하는 손실보상 기준에 맞지 않는다고 하더라도 합의가 적법하게 취소되는 등의 특별한 사정이 없는 한 추가로 공익사업법상 기준에 따른 손실보상금 청구를 할 수는 없다(대판 2012다3517).

3) 협의성립의 확인신청

•협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 재결 신청기간(1년) 이내에 해당 토지소유자 의 동의를 받아 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다(제29조제1항).

4) 협의성립확인의 효과

•토지수용위원회의 확인은 재결로 보며, 사업시행자, 토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다(제29조제3항).

3. 협의 불성립시 토지수용위원회의 재결에 의한 손실보상

1) 재결신청(사업시행자)

•협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(제28조제1항).

2) 재결신청 청구(토지소유자 및 관계인)

•사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자 및 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. 사업시행자는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(제30조).

3) 재결의 방식

•토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다. 재결서에는 주문 및 그 이유와 재결일을 적고, 위원장 및 회의에 참석한 위원이 기명날인한 후 그 정본을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인에게 송달하여야 한다(제34조제1항).

•토지수용위원회의 재결은 수용재결이며 보상금에 대한 결정이다. 이는 원행정행위의 성질을 갖는다. (중요한 것은 행정심판의 재결이 아니라는 것이다).

•토지소유자가 보상협의가 성립되지 않은 경우에 사업시행자로 부터 보상을 받기 위해서는 재결절차를 거쳐야 한다(소송 전 재결전치주의). 재결을 거치지 않고 막바로 행정소송을 제기할 수 없다.

《판례》 재결전치주의
◈ 농업손실보상청구권은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 공익사업의 주체가 그 손해를 보상하여 주는 손실보상의 일종으로 공법상의 권리임이 분명하므로 그에 관한 쟁송은 민사소송이 아닌 행정소송절차에 의하여야 할 것이고, 공익사업으로 인하여 농업의 손실을 입게 된 자가 사업시행자로부터 농업손실에 대한 보상을 받기 위해서는 토지보상법에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 권리구제를 받을 수 있다(대판 2009다43461).
◈ 공익사업으로 인한 사업폐지 등으로 손실을 입게 된 자는 재결절차를 거친 다음, 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 권리구제를 받을 수 있다(대판 2010다23210).

4) 재결사항

•토지수용위원회의 재결사항은 ①수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법, ②손실보상, ③수용 또는 사용의 개시일과 기간 등이다(제50조제1항).

•토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다. 다만, 손실보상의 경우에는 증액재결을 할 수 있다(제50조제2항). 【2011 국가직 9급】

5) 토지수용위원회

•중앙토지수용위원회는 국토교통부장관(위원장)을 포함한 20며 이내로 구성되며, 국가 또는 시ㆍ도가 사업시행자인 사업, 수용하거나 사용할 토지가 둘 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 사업에 대한 재결을 담당.

•지방토지수용위원회는 시ㆍ도지사(위원장)를 포함한 20명 이내로 구성되며, 중앙토지수용위원회의 관할사항을 제외한 사업에 대한 재결을 담당.