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출처: 전국기능직공무원노동조합 정책연구소 원문보기 글쓴이: ≪동해바다≫
구분 |
계 |
행정부 |
입법부 |
사법부 |
기타 | |||
소계 |
국가 |
지자체 |
지방교육청 |
헌법기관 | ||||
인원 |
129,142 |
125,402 |
43,723 |
46,656 |
35,023 |
431 |
2,833 |
476 |
비율 |
100.0 |
97.1 |
33.8 |
63.2 |
0.3 |
2.2 |
0.4 |
자료: 행정안전부, 2009a.
부처 및 기관별로 살펴보면 중앙행정부서로는 지식경제부가 2만403명으로 가장 많은 기능직을 고용하고 있고 이어 교육과학기술부가 3,366명, 그리고 경찰청이 3,009명을 차지하고 있다. 지자체별로는 서울이 1만 782명으로 가장 많고 이어 경기도가 6,329명, 경북이 3,850명으로 뒤를 잇고 있다(행정안전부, 2009).
(2) 처우
기능직 공무원은 직급체계나 승진제도, 기술수당, 그리고 교육훈련 기회 등에서 일반직과 다른 기준을 적용받는다. 먼저 직급체계를 살펴보면 기능직 공무원의 직급은 1급에서 10급까지의 체계를 이루고 있다. 현실적으로 정보통신현업 직군을 제외하고는 원천적으로 6급까지만 승진할 수 있다. 결과적으로 1~9급으로 분류되는 일반직에 비해 하위직급인 10급이 추가로 존재할 뿐 아니라 5급 이상 상위직으로 올라갈 수 없는 계급체계를 갖고 있다(남우근, 2008).
승진에는 일반승진, 특별승진, 근속승진, 그리고 우대승진이 있다. 먼저 근속승진의 소요연수라는 점에서 기능직 10급을 제외하면 일반직과 기능직 공무원 사이에 차이는 없다. 그러나 문제는 일반직은 대부분 일반승진을 하고 있는 데 비해 기능직들은 주로 근속승진을 하고 있다는 점이다. 이는 직급별 정원책정기준에서 기능직은 일반직에 비해 하위직의 비율이 높기 때문이다. 실제로 국가기능직의 경우 79.3%인 3만3,968명이 8~10급에 속한다. 반면 5급 이상은 2%에도 미치지 못하는 799명이며 이들은 모두 정보통신현업직군으로 방송통신위원회와 지식경제부(우정사업본부)에서 근무하고 있다. 그 결과 기능직은 평균승진 연수가 일반직에 비해 길다는 점에서 기능직 공무원들은 승진상의 불이익을 받는다고 할 수 있다.
기능직 공무원에게 적용되는 급여제도는 같은 직급, 같은 호봉일 경우 일반직 과 동일하다. 기본급 이외의 정근수당, 급식비, 시간외 근무수당, 교통보조비, 직급보조비, 성과상여금, 연가보상비 등에서도 차이가 없다. 다만 일반기술직에 적용되는 기술수당은 적용되지 않는다. 임금에서 외형적인 차이는 없으나 승진이 지연되면서 사실상 차이가 난다는 점에서 이 또한 승진문제와 연계되어 있다고 할 수 있다.
한편 2007년 12월 14일, 최초의 대정부 중앙교섭 당시 노동조합이 요구한 기능직의 처우개선 사항이 비교섭사항이 되면서 노동조합은 이를 정책건의 사항으로 처리하였다2). 이에 따라 2008년 12월 행안부의 대통령 보고에 이어 2009년 6월에는 기능직의 일반직 전환지침이 발표되었다. 또한 9월에는 「기능직 처우개선지침」이 국무회의에서 의결되었다. 여기에는 기능 5급의 신설과 기능직 직급구조의 조정(조리직렬의 신설 등), 직급명칭의 변경, 그리고 우수기능인재를 특별 채용하는 ‘기능인재 추천 채용제도’의 도입 등이 포함되었다(행정안전부, 보도자료, 2009.9.1.).
(3) 기능직 공무원 인원조정과 조직개편
신자유주의적 ‘작은 정부론’과 경제위기를 핑계로 정부가 조직개편과 구조조정을 단행하면서 특히 기능직 공무원의 고용불안이 대두되고 있다. 굳이 ‘작은 정부론’을 들지 않더라도 기능직 공무원의 수는 지난 25년간 지속적으로 감소되어 왔다. 기능직 공무원의 수를 연도별로 살펴보면 1994년의 19만 명을 정점으로 지속적으로 감소하여 2008년에는 12만 5천명으로 6만5천명이 줄었다. 같은 기간 동안 기능직 공무원이 행정직 공무원 전체에서 차지하는 비율도 21.3%에서 13.2%로 8%p이상 감소하였다. 특히 IMF위기 당시였던 1997~2000년 사이에 전체 공무원은 6.4만 명이 준 반면 기능직 공무원은 4만 명이 준데서 보듯이 경제위기로 인한 정부의 인력감축이 기능직에 집중되었음을 알 수 있다.
<표2> 기능직 공무원 인원수의 추이
연도 |
계 |
기능직 공무원 |
기능직비율(%) | ||
국가직 |
지방직 |
계 | |||
1992 |
871,410 |
83,630 |
102,743 |
186,373 |
21.4 |
1993 |
884,828 |
84,030 |
105,805 |
189,835 |
21.5 |
1994 |
892,463 |
83,343 |
106,980 |
190,323 |
21.3 |
1995 |
889,762 |
82,898 |
104,115 |
187,013 |
21.0 |
1996 |
909,802 |
81,674 |
105,854 |
187,528 |
20.6 |
1997 |
919,154 |
79,647 |
107,054 |
186,701 |
20.3 |
1998 |
870,887 |
74,050 |
89,964 |
164,014 |
18.8 |
1999 |
857,616 |
67,666 |
86,710 |
154,376 |
18.0 |
2000 |
851,684 |
63,610 |
83,580 |
147,190 |
17.3 |
2001 |
850,032 |
63,556 |
80,714 |
144,270 |
17.0 |
2002 |
871,066 |
63,759 |
81,663 |
145,422 |
16.7 |
2003 |
896,579 |
65,600 |
82,032 |
147,632 |
16.5 |
2004 |
916,452 |
66,221 |
83,910 |
150,131 |
16.4 |
2005 |
910,452 |
44,235 |
83,723 |
127,958 |
14.1 |
2006 |
936,158 |
44,362 |
83,625 |
127,987 |
13.7 |
2007 |
953,352 |
44,260 |
82,219 |
126,479 |
13.3 |
2008 |
952,846 |
43,723 |
81,679 |
125,402 |
13.2 |
자료: 행정안전부, 2009a.
주: 2005년 국가직의 기능직 공무원이 급격히 감소한 것은 철도청이 철도공사로 바뀐데 따르는 현상임.
이명박 정부는 급격한 구조조정과 인원감축, 그리고 총액인건비제도 등을 통해 조직개편을 추진하여왔다. 공기업의 민영화는 물론이거니와 정부는 제2단계 정부조직 개편에서 특별행정기관의 지방이관과 중앙정부기능의 민간이양을 추진한다고 밝힌 바 있다. 이에 따라 공공서비스의 민간위탁이 늘어나면서 공무원의 비공무원화가 확산될 것으로 보인다(한국비정규노동센터 외, 2009). 또한 ‘업무의 통폐합을 통한 조직의 효율화․최적화’, 그리고 ‘공무원 퇴출제’는 이러한 구조조정을 가속화시키는 기제로 작용하여 왔다. 이러한 구조조정에는 공공서비스의 확대를 통한 서비스 질의 향상보다는 공무원의 감축을 우선시하는 이른바 ‘작은 정부론’이 사회적인 이데올로기의 역할을 담당하고 있다. 이 과정에서 가장 직접적으로 피해를 입는 노동자는 비정규직이겠지만 기능직 공무원 역시 이로부터 자유롭지는 못할 것이다.
2. 공무원의 노동조합 조직 현황
<표3>에서 보듯 2008년말 현재 공무원 노조의 조합원은 95개 노조, 21만 5,537명으로 대상공무원 29만명의 약 74.3%에 이른다. 전국을 조직대상으로 하는 노조(5개)를 제외하고 지자체에는 62개 노조(46,226명), 그리고 교육청에는 19개 노조(27,367명)가 조직되어 있다.
<표3> 공무원 노조 조직현황(2008.12.31 현재)
합 계 |
연합(A) |
전국(B) |
법원(C) |
행정부(D) |
지자체(E) |
교육청(F) | |||||||||||
조합수 |
조합원수 |
조합 수 |
조합원수 |
조합 수 |
조합원수 |
조합 수 |
조합원수 |
조합 수 |
조합원수 |
소계 |
시․도 |
시군구 |
조합수 |
조합원수 | |||
조합수 |
조합원수 |
조합수 |
조합원수 |
조합수 |
조합원수 | ||||||||||||
95 |
215,537 |
7 |
|
5 |
113,453 |
1 |
8,266 |
1 |
20,225 |
62 |
46,226 |
19 |
24,670 |
43 |
21,556 |
19 |
27,367 |
자료: 행정안전부, 2009c.
공무원의 조직현황에서 두드러지는 사실은 높은 조직률과 아울러 다수의 노동조합이 난립하고 있다는 점이다. 노조 조직의 파편화 현상에도 불구하고 주요 전국조직 및 연합단체(공노총, 민공노, 전공노)의 점유율이 80%에 이르는 등 전국중앙조직으로 집중화되는 현상이 나타나고 있기도 하다. 노동조합 간 통합의 움직임도 가속화되고 있다. 특히 전국공무원노동조합(전공노)과 민주공무원노동조합(민공노), 그리고 법원노동조합의 통합은 공무원 노동계의 축을 ‘전국통합공무원노동조합’으로 이동시키고 동시에 노동조합의 조직개편을 가속화시키는 기제로 작용할 것이다3).
공무원 노조법에 의해 복수노조가 허용됨으로써 복수노조가 광범위하게 결성되어 있다는 점도 특징의 하나이다. 노동조합의 조직현황을 보면 83개의 단위기관별 노조와 5개의 전국노조, 그리고 7개의 연합단체가 존재한다. 단위기관별로 살펴보면 41개의 단위기관에서 97개의 노조가 복수로 존재하고 있다. 먼저 행정부를 살펴보면 1개의 단위노조 외에도 민공노 13개 지부와 전공노 12개 지부, 그리고 기공노 2개 지부 등 총 28개의 노조(지부)가 존재한다. 경찰청이나 통계청 등 4개 기관에서는 기관단위의 복수노조가 결성되어 있다. 지자체의 경우에는 전국단위노조의 지부 171개를 제외하고도 62개의 기관별 단위노조가 존재하며 이 중 27개 기관에서 60개의 복수노조(지부)가 존재한다. 특히 서울시의 경우 서울시의 4개 노조(지부)외에도 동작(3), 강서(3), 종로, 광진, 관악, 송파구 등 7개 지역에서 노조가 복수로 결성되어 있다. 한편 교육청에는 19개의 단위기관노조와 17개의 전국단위노조의 지부가 존재한다. 이 가운데 13개 기관에서 33개의 노조(지부)가 복수로 존재한다. 서울시 교육청의 4개 이외에도 대구, 인천, 경기, 충북, 전북에서는 3개씩의 노조가 결성되어 있다. 그 외에도 울산, 강원, 충남, 전남, 경북 및 경남교육청에서도 노조가 복수로 존재한다(행정안전부, 2009d).
구분
|
단위노조
|
전국단위 |
복수노조
| ||
민공노 |
전공노 |
기타 | |||
합계 |
83 |
88개 지부 |
116개 지부 |
21개 지부 |
41개 기관 97개 노조 |
헌법기관 |
2 |
14 |
14 |
2 |
1(4개 노조) |
지자체 |
62 |
72 |
96 |
3 |
27(60개 노조) |
교육청 |
19 |
2 |
6 |
9 |
13(33개 노조) |
자료: 행정안전부, 2009d.
조직대상의 측면에서 대부분의 노조들은 일반직과 기능직을 구분하지 않은 채 포괄하는 이른바 공무원 ‘일반’노조의 형태를 취하여 왔다. 일부 기능직 공무원은 독자적인 정체성의 유지와 기능직의 권익옹호를 위해 기능직 공무원 독자노조를 출범시켰다. 전국기능직공무원노동조합(기공노, 4,560명)과 한국공무원노동조합(한공노, 870명), 한국공무원노동조합연맹(한공연, 3,898명) 등이 대표적인 조직들이다. 경찰청 노조(2,700명) 역시 기능직을 조직대상으로 삼고 있다. 그러나 이러한 조직들은 규모가 크지 않을 뿐 아니라 조직대상도 시도 교육청이나 경찰청과 같은 특정기관에 한정되어 있어 기능직 일반의 대표성이라는 점에서는 한계를 갖는다4). 한편 <표3>이나 <표4>에는 포함되지 않았지만 전국체신노조(25,000명)와 국립의료원노조(150명)가 이미 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 노조로서 결성되어 있다5). 그러나 이들 노조는 그간 노동조합 및 노동관계조정법의 적용을 받음으로써 공무원 노조법의 적용을 받는 다른 공무원 노조와는 상당부분 활동이 분리되어왔다. 이러한 사실을 바탕으로 이하에서는 헌법재판소의 결정과 그것이 가져올 영향을 살펴보기로 한다.
III. 헌법재판소 결정의 경과 및 ‘노무 공무원’의 범위
1. 경과
‘사실상 노무에 종사하는 공무원’(노무공무원)6)의 노동기본권 보장에 대해 헌법재판소에 위헌 소송을 제기한 것은 전국기능직공무원노동조합(기공노)이었다. 기공노는 1988년 출범한 전국교육부소속기능직연합회에 바탕을 두고 있다. 기능직 연합회는 전국교육기관기능직공무원노동조합을 결성, 노동조합 및 노동관계 조정법에 따른 노조 설립신고를 하였으나 반려되었다(2005. 12). “각 시도 교육청 교육감이 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 지정하지 않았다“는 게 이유였다. 노조는 2006년 2월, 공무원 노조법에 따라 신고필증을 교부받았으며 2007년 전국대의원대회에서는 조합명칭을 전국기능직공무원노동조합으로 변경하였다. 기공노가 헌법재판소에 헌법소원을 제기한 것은 2006년 3월이었다. 헌법소원을 제기한 요지는 다음과 같다.
서울시․인천시 등의 각급 학교에서 지방방호원, 지방전기원 등으로 근무하고 있는 기능직 공무원들은 지방공무원법이 노동운동을 할 수 있는 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위’를 조례에서 정하도록 위임했는데도 조례를 제정하지 않았다. 그 결과 이들은 헌법상 기본권인 노동3권을 침해받고, 행정부 소속 국가직 공무원 중 사실상 노무에 종사한다는 이유로 노동3권이 인정되는 정보통신부 및 국립의료원 소속의 기능직․고용직 공무원 및 법원공무원 규칙 제91조에 정하고 있는 고용직 공무원과 사이에 합리적 이유없는 차별대우를 받아 헌법상 평등권을 침해당했다(전국기능직공무원노동조합, 2006)
헌법재판소의 결정은 2009년 7월30일 이루어졌다. 헌법재판소는 먼저 2005년(헌재 2005.10.27. 2003헌바50), 지방공무원법 제58조제1항 단서에 의하여 노동운동이 허용되는 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’이란 “공무원의 주된 직무를 정신활동으로 보고 이에 대비되는 신체활동, 즉 육체노동을 통한 직무수행에 종사하는 공무원”으로 해석한 바가 있음을 상기시키고 있다. 또한 그 범위를 각 지방자치단체의 특수한 사정을 감안하지 아니하고 법률에서 일일이 정하는 것은 곤란하다고 판시하였다.
이를 바탕으로 헌법재판소는 재판관 6(위헌): 3(각하)의 의견으로 지방자치단체가 지방공무원법 제58조 제2항의 위임에 따라 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위’를 정하는 조례를 제정하지 아니한 것은 정당한 사유없이 조례를 제정하여야 할 헌법상 의무를 해태함으로써 청구인들이 단체행동권을 향유할 가능성 자체를 봉쇄한 것으로 헌법에 위반된다는 결정을 내렸다. 나아가 헌법재판소는 ”사실상 노무에 종사하는 공무원은 단결권, 단체교섭권, 단체행동권까지 갖고 일반기업의 노동조합과 같이 노동조합 및 노동관계 조정법의 적용을 받게 돼 공무원 노조에 가입, 단체행동권을 제한받게 되는 공무원보다 강하게 근로3권을 보장받는다“고 설명하고 있다. 즉 지방공무원법 제58조 제2항에 따라 조례가 제정되어 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위‘에 포함되면 그들은 공무원 노조법의 적용대상에서 제외되면서 단결권과 단체교섭권은 물론 단체행동권까지 가질 수 있게 된다.
2. 헌법재판소 결정의 의의 및 ‘노무 공무원’의 범위
(1) 헌법재판소 결정의 의의
헌법재판소의 결정이 갖는 의의는 우선 법률적인 측면에서 살펴볼 수 있다. 헌재의 위헌결정은 무엇보다도 공직사회에서 부분적이나마 합법적인 쟁의행위가 가능한 공무원이 늘어난다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 또한 공무원 노동기본권 쟁취투쟁이 매우 어려운 상황에서 이를 사회적인 쟁점으로 만들 수 있는 계기를 마련하였다는 점도 긍정적으로 평가할 수 있다(전국공무원노동조합 내부자료). 그러나 여기에서 확인할 사실은 노무공무원에 대한 노동3권의 보장이 공무원의 단체행동권을 부정하고 있는 공무원 노조법에 대한 판단이 아니라는 점이다. 이러한 점에서 헌재의 결정을 공무원 전체가 단체행동권을 확보할 수 있는 출발로 여기는 것은 무리라고 여겨진다7).
결론적으로 말해 이번의 헌재결정은 단지 기존의 헌법과 법률체계에서 ‘입법 부작위’를 시정하는 의미일 뿐 공무원 단체행동권에 대한 일반적인 문제제기로 해석할 사항은 아닌 것으로 보인다. 오히려 이를 계기로 단체행동권이 보장되는 공무원의 범위와 규모, 그리고 그것이 조직구조나 단체교섭구조에 미치는 영향이 관심의 대상이 된다. 각 기관별로 공무원 노조법의 적용대상과 노동3권을 적용받는 대상으로 나누어짐으로써 각 공무원 노조들은 자신들을 중심으로 단결할 것을 선전하고 조직할 것으로 예상되어 조직적 혼란이 나타날 수도 있다. 노동조합 및 노동관계조정법이 적용됨으로써 정부와 노동조합 간 교섭당사자와 교섭대상, 단체행동을 둘러싼 갈등도 심화될 전망이다. 그런데 이러한 효과는 직접적으로 노무공무원의 범위와 관련된다. 따라서 다음 절에서는 노무공무원의 범위와 규모를 살펴보기로 한다.
(2) ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 범위
사실상 노무에 종사하는 공무원의 규모를 살펴보기 위해서는 먼저 행정안전부에 의해 마련된 기능직의 일반직 전환지침에 대해 살펴볼 필요가 있다. 일반직으로 전환되는 기능직 공무원은 노무공무원의 범위에서 제외될 것이기 때문이다.
행정안전부가 지난 6월에 발표한 「사무분야 기능직 개편을 위한 조직․인사사무 처리지침」의 주요내용은 다음과 같다. 업무영역이 축소된 사무분야 기능직 인력 감축을 목표로 시행되는 일반직 전환은 중앙행정기관에서 사무직렬 기능직이 자연 감소할 때 신규충원을 금지하는 한편 사무직렬 기능직을 단계적으로 일반직으로 전환하겠다는 것이다. 전환규모는 자연감소인원 외에 사무직렬 기능직 정원의 15% 이내에서 가산이 가능하도록 했다. 형식은 직제개정으로 증가된 일반직 직위에 대해 특별채용의 기회를 부여하되 필기시험을 통해 우수인력을 선발하는 방식을 취한다. 미전환 인력은 자연감소 시까지 그에 상응하는 사무직렬 기능직 정원이 따로 있는 것으로 보아 유지하게 된다.
현재 일반직 전환방침은 중앙행정기관의 사무직렬 기능직에 한정되지만 그것이 지방공무원까지 확대될 것인가라는 점과 아울러 특히 지방조무원의 일반직 전환여부가 관심의 대상이 된다. 이에 대해서는 현재까지 정부의 입장이 정리되지 않고 있다. 또한 국가직의 경우 조무직은 직류(사무원)로 분류되는 반면 지방직은 직렬(지방조무원)로 분류된다. 문제는 이들이 사무업무와 아울러 현장업무를 동시에 수행한다는 점이다8).
이를 둘러싸고 노동계에서는 기능직에 대한 차별철폐와 처우 개선의 일환으로 기능직의 포괄적인 일반직 전환(기능직 폐지)을 요구하여 왔다(한국비정규노동센터 외, 2009 참조). 특히 「전국기능직제도개선 공동추진위원회」9)는 2009년 7월 29일, ‘의견’을 통해 기능직 공무원을 전면적으로 일반직으로 전환하되 우선은 사무직렬과 조무직렬을 통합한 사무직군이 전환대상이 되어야 한다고 주장하고 있다(전국기능직제도개선 공추위, 2009). 이에 대해 이번 행안부의 지침은 기능직의 포괄적인 일반직 전환이 아니라 사무직렬의 폐지과정으로 보아야 한다는 의견도 존재한다(행정안전부,「2009년 대통령 업무보고」참조). 즉 행정직제상 일반직이 담당하는 행정사무와 기능직이 담당하는 단순사무(기능사무)를 ‘사무’로 통합하는 과정이라는 것이다. 물론 이들 역시 사무직렬 기능직의 일반직 전환은 필요하고 지속적으로 추진할 필요가 있다는 사실을 부정하는 않는다. 그렇지만 현실적으로 가능하지도 않은 기능직의 전면적인 일반직 전환을 추진하는 일은 오히려 기능직의 차별해소에 바람직스럽지도 않다고 주장한다. 기능직이 일반직으로 전환될 경우 역량상 업무수행에 문제가 발생할 수 있기 때문이다(면담). 이러한 주장은 기능직의 다수가 일반직 전환을 요구하는 것이 아니라는 통계로 뒷받침된다. 실제로 전국공무원 노조가 실시한 설문조사에 따르면 기능직 공무원의 제도개선과 관련하여 노조의 가장 중요한 요구안으로서는 기능직의 45.7%만이 일반직 전환을 주장하고 있으며 특히 중앙부처 기능직의 경우 25.0%만이 찬성하는 등 어느 직군에서도 과반을 차지하는 경우는 없다(<표5>참고)10).
<표5> 노조의 단체교섭 요구사항
응답자 |
구분 |
일반직전환 |
10급 폐지 |
승진기회확대 |
임금체계개편 |
근무환경개선 |
개선필요성없다 |
기타 |
계 | |
전체 |
직종 |
기능직 |
45.7 |
6.7 |
40.7 |
2.8 |
3.4 |
0.2 |
0.5 |
100.0 |
행정직 |
19.9 |
7.6 |
30.0 |
7.1 |
23.9 |
10.3 |
1.3 |
100.0 | ||
기술직 |
23.8 |
9.0 |
26.6 |
8.6 |
22.1 |
8.5 |
1.3 |
100.0 | ||
연구직 |
11.8 |
11.8 |
17.6 |
0 |
52.9 |
0 |
5.9 |
100.0 | ||
기능직 |
소속 |
중앙부처 |
25.0 |
8.3 |
62.5 |
0 |
4.2 |
0 |
0 |
100.0 |
지자체 |
48.3 |
6.9 |
38.6 |
2.4 |
3.1 |
0.2 |
0.4 |
100.0 | ||
교육기관 |
39.2 |
5.2 |
45.9 |
3.7 |
4.9 |
0.4 |
0.7 |
100.0 | ||
기타 |
42.9 |
0 |
42.9 |
14.3 |
0 |
0 |
0 |
100.0 | ||
일반직 |
소속 |
중앙부처 |
19.4 |
5.6 |
30.6 |
5.6 |
36.1 |
2.8 |
0 |
100.0 |
지자체 |
21.3 |
8.1 |
28.2 |
7.8 |
23.5 |
9.9 |
1.3 |
100.0 | ||
교육기관 |
20.4 |
9.1 |
35.2 |
5.7 |
20 |
7.4 |
2.2 |
100.0 | ||
기타 |
22.2 |
11.1 |
33.3 |
11.1 |
11.1 |
11.1 |
0 |
100.0 |
자료: 한국비정규노동센터, 2009.
이러한 사실을 바탕으로 조례에 의해 지정될 노무공무원의 범위가 어떻게 결정되고 그 규모는 어느 정도일지를 살펴보자. 먼저 국가공무원 복무규정 제28조(사실상 노무에 종사하는 공무원)에 따르면 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’이라 함은 “정보통신부소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 기능직 공무원(기능직 공무원의 정원을 대체하여 채용된 일반계약직 공무원 및 시간제 일반계약직 공무원을 포함한다) 및 고용직 공무원으로서 다음 각 호의 하나에 해당되지 아니하는 자에 한한다”고 규정되어 있다. 여기에는 구체적으로 다음과 같은 공무원이 포함된다.
1. 서무인사 및 기밀업무에 종사하는 자
2. 경리 및 물품출납사무에 종사하는 자
3. 노무자의 감독사무에 종사하는 자
4. 「보안업무규정」에 의한 보안 목표시설의 경비업무에 종사하는 자
5. 승용자동차 및 구급차의 운전에 종사하는 자
다시 말해 국가공무원 중 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 기관 단위의 제한과 업무특성에 따른 제한이라는 이중적인 제한에 묶인 채 규정되고 있다. 또한 법원 공무원의 경우(규칙 제91조)에는 업무 특성에 따른 제한 외에도 ‘고용직 공무원으로 한정하여 규정함으로써 그 범위를 축소하여 적용하고 있다.
그럼에도 불구하고 구체적인 조례제정과정에서는 국가공무원 복무규정 제28조에 바탕을 두고 있는 우정사업본부나 국립의료원과 같은 기존의 노무공무원의 범위가 커다란 영향을 미칠 것으로 보인다. 헌재도 지적하였듯이 ‘평등권’의 침해문제가 따를 수 있기 때문이다. 참고로 체신노조의 직렬구분을 보면 <표6>과 같다. 표에서도 보듯이 3급까지 조합에 가입하고 있으며 사무보조와 계량직렬를 제외한 나머지 직렬은 물론 비정규직(상시집배)까지 모두 조합원으로 포괄하고 있다11). 계량과 사무보조 직렬은 폐지되었다. 결과적으로 우정사업본부의 경우 정보통신현업직군 이외에도 전체 기능직 직렬이 노무종사자로 분류되어 조합원으로 포함되어 있다.
<표6> 체신노조의 기능직 공무원 직종․직급별 인원현황 (2009.6.30 현재)
단위: 명
구분 |
1급 |
2급 |
3급 |
4급 |
5급 |
6급 |
7급 |
8급 |
9급 |
10급 |
합계 |
전기 |
|
|
|
1 |
16 |
31 |
42 |
137 |
4 |
|
231 |
전송 |
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
1 |
기계 |
|
|
1 |
5 |
8 |
20 |
13 |
61 |
5 |
|
113 |
운전 |
|
|
|
6 |
22 |
56 |
81 |
136 |
5 |
2 |
308 |
집배 |
|
|
1 |
73 |
329 |
1,033 |
1,935 |
3,974 |
2,386 |
1,852 |
11,583 |
우편 |
|
|
|
21 |
9 |
321 |
1,019 |
551 |
64 |
197 |
2,272 |
계리 |
|
|
3 |
26 |
215 |
573 |
1,494 |
2,926 |
3 |
278 |
5,518 |
계량 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
방호 |
|
|
|
|
|
8 |
34 |
194 |
|
|
236 |
난방 |
|
|
1 |
2 |
24 |
47 |
41 |
53 |
|
|
168 |
위생 |
|
|
|
|
|
|
3 |
23 |
2 |
1 |
29 |
환경미화 |
|
|
|
|
|
|
|
7 |
|
|
7 |
사무보조 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
별정집배 |
|
|
|
|
|
17 |
109 |
749 |
707 |
152 |
1,734 |
별정사무원 |
|
|
|
|
|
|
736 |
807 |
190 |
|
1,733 |
상시집배 (비정규직) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,875 |
1,875 |
합계 |
|
|
6 |
134 |
713 |
2,106 |
5,508 |
9,618 |
3,366 |
4,357 |
25,808 |
자료: 전국체신노동조합
노무공무원의 범위와 관련하여 노동계는 체신노조의 경우에서 보듯이 일반직 전환에서 제외되는 전체 기능직을 노무공무원으로 지정하여야 한다는 입장이다. 여기에는 현장업무와 사무업무를 동시에 담당하는 기능직 공무원은 물론 일반직으로 전환되지 못한 사무분야 기능직까지 포함된다. 한편 노무공무원을 사람 중심으로가 아니라 업무중심으로 분류하여야 한다는 주장도 설기되고 있다. 즉 특정업무를 수행하는 ‘사람’을 영구적인 노무직으로 분류할 것이 아니라 ‘특정부서와 업무’를 노무현업으로 분류하고 그 일을 수행하는 사람을 한시적인 노무직으로 분류하여야 한다는 것이다. 특히 기초지자체나 지역교육청에서는 이른바 ‘종합행정’을 수행하고 있어 업무를 구분하기가 쉽지 않다. 따라서 특정부서를 현업부서로 지정하여 기능직이 개인차원에서 신분이 고착되는 것을 막을 필요가 있다고 주장한다(면담). 그러나 기능직의 일반직 전환을 추진하더라도 나머지 기능직을 노무공무원으로 분류하여 노동3권을 보장하는 것이 노동조합의 관점에서는 보다 바람직스러울 것이다. 노무공무원의 일반직 전환 역시 노동조합의 힘을 바탕으로 지속적으로 추진하여야 할 과제이기 때문이다.
한편 행안부는 단체행동권이 허용되는 공무원의 범위를 최대한 축소하려 들 가능성이 있다. 국가공무원의 경우 노무공무원의 범위는 기관과 업무 특성에 따라 제한하고 있다. 따라서 지자체나 교육청 소속 노무공무원 역시 일부에 한하여 규정될 가능성도 없지 않다. 정부는 운전이나 방호 분야에서 육체노동만 하고 있는 노무직으로 대상을 한정할 것이라는 전망도 나오고 있다(매일노동뉴스, 2009.8.10). 이렇게 된다면 집단행동이 가능한 기능직 공무원은 대폭 축소될 수 있다. 또한 노무공무원으로 분류되더라도 체신노조의 경우에서 보듯 정부는 이들의 일부를 필수유지업무로 지정하거나12) 민영화․민간위탁을 늘려 단체행동이 가능한 노무공무원의 규모를 줄이는 방안을 강구할 수도 있다.
|
행정부 |
지방직 |
국회 |
법원 |
헌법재판소 |
선거관리위원회 |
계(117,990) |
41,343 |
73,916 |
179 |
2,180 |
51 |
321 |
정보통신현업 |
20,276 |
|
|
|
|
|
토목 |
88 |
144 |
|
|
|
|
건축 |
258 |
253 |
|
|
|
|
통신 |
282 |
713 |
(방송)4 |
|
1 |
|
전화수리 |
22 |
|
3 |
|
|
|
교환 |
479 |
425 |
|
28 |
1 |
2 |
전기 |
611 |
3,730 |
2 |
9 |
|
1 |
기계 |
1,428 |
5,799 |
15 |
49 |
1 |
1 |
난방 |
445 |
874 |
|
|
|
|
운전 |
2,234 |
12,710 |
(차량)7 |
233 |
|
17 |
화공 |
32 |
364 |
|
|
3 |
|
가스 |
|
8 |
|
|
|
|
선박 |
593 |
446 |
|
|
|
|
선박기관 |
428 |
180 |
|
|
|
|
등대 |
160 |
|
(건축)1 |
(건축)2 |
(건축)1 |
(건축)1 |
농림 |
268 |
323 |
(원예)5 |
(원예)3 |
1 |
1 |
사육 |
|
136 |
|
(병기)1 |
|
|
산림보호 |
41 |
|
|
|
|
|
보건 |
259 |
153 |
|
|
|
|
간호조무 |
505 |
101 |
|
|
|
|
위생 |
656 |
3,953 |
|
127 |
|
5 |
사무 |
11,061 |
21,104 |
53 |
1,322 |
40 |
279 |
조무 |
|
17,256 |
(안내)7 |
(속기) 297 |
|
|
방호 |
1,217 |
5,264 |
82 |
(경비관리) 109 |
3 |
4 |
자료: 행정안전부
결론적으로 살펴보면 기능직 공무원 12만 명 가운데 현재 단체행동권이 보장되고 있는 체신노조 등의 2만여 명과 사무분야에 종사하는 중앙행정기관과 지방자치단체의 기능직 공무원 약 3만 2천 명을 제외하면 노무공무원으로 분류될 수 있는 기능직 공무원의 규모는 최대 6만 2천명 내외가 될 것으로 보인다13). 만일 지방조무원 1만 7천명이 일반직 전환대상에 포함되면 그 규모는 4만5천명 내외가 된다(<표7> 참조). 그런데 사무분야 기능직의 일반직 전환에서 매년 ‘15% + α(자연감소인원)’가 3년간 적용되면 일반직으로 전환되는 사무분야 기능직은 절반가량에 지나지 않는다. 그런데 일반직으로 전환되지 못한 사무분야 기능직이 노무공무원으로 분류되면 단체행동권이 보장되는 공무원의 규모는 늘어나겠지만 그 가능성은 적어 보인다. <표8>은 행정직과 지방직을 대상으로 노무공무원의 규모를 추정한 것이다.
<표8> 노무공무원의 규모추정(행정직 및 지방직)
|
|
행정직 |
지방직 |
추정 규모 |
계 |
|
41,343 |
73,916 |
115,259 |
제외대상 |
정보통신현업 |
20,276 |
|
94,983 |
제외가능대상 |
①국가 사무직 제외 |
11,061 |
|
83,922 |
|
②지방사무직 추가 제외 |
|
21,104 |
62,818 |
|
③지방 조무직 추가 제외 |
|
17,256 |
45,562 |
|
④비전환 사무직포함(50%) |
|
|
78,900 |
|
⑤? |
|
|
? |
그런데 기능직 공무원들은 해당 조례에서 ‘신체활동에 종사하는 공무원’의 범위가 어떻게 정해지는지에 따라 지방공무원법 제58조 제1항 단서의 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’이 될 수도 있고 그에 포함되지 않을 수도 있다(헌법재판소 결정). 즉 현행 법령상 기능직․고용직 공무원의 개념과 노무공무원의 개념은 명백히 구별되는 것으로서 모든 기능직․고용직 공무원이 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’이 될 수는 없다(헌법재판소 결정 중 소수의견). 따라서 지방 사무분야 종사원의 일반직 전환이 결정되지 않았을 뿐 아니라 행안부나 교과부의 조례개정 지침조차 없는 현재로서는 노무공무원의 범위와 규모를 짐작하기란 쉽지 않다. 또한 이러한 범위와 규모는 후술하는 공무원 노조의 조례제정투쟁과 밀접히 연관될 것이다. 그러면 이러한 노무공무원의 지정이 노조의 조직구조나 단체교섭 구조에는 어떠한 영향을 미치게 될까?
IV. 조직 및 단체교섭구조에 미치는 효과
공무원 노조는 단체행동권을 갖지 않는다. 그러나 노무 공무원은 공무원 노조법의 적용대상에서 제외됨으로써 단체행동권을 갖는다. 뿐만 아니라 노무공무원 노조는 공무원 노동법이 규정하고 있는 조직 및 교섭상의 제한을 받지 않는다. <표9>는 공무원 노조법과 노동조합 및 노동관계조정법을 비교한 것이다.
<표9> 공무원 노조법 vs 노동조합 및 노동관계 조정법의 비교
|
|
공무원 노조법 |
노동조합 및 노동관계조정법 |
단결권
|
가입범위 |
6급 이하 공무원 |
자유롭게 가능 |
설립단위 |
최소설립단위, 복수노조 허용 |
최소설립단위 없음, 복수노조 불허 | |
전임자 |
무급 휴직(보수지급 금지) |
전임활동 허용(임금지급) | |
단체교섭
|
교섭창구 단일화 |
단일화 의무 |
단일화 의무 없음. 자율교섭 |
노조 교섭위원 |
조합 대표자 및 조합원(공무원) |
위임 가능(규약) | |
비교섭사항 |
정책결정이나 기관의 관리․ 운영에 관한 사항 |
경영 및 인사사항. 단 근로조건과 유관하면 교섭사항 | |
단체협약의 효력 |
예산, 법령, 조례에 관한 사항은 효력이 없음 |
체결될 시 효력 있음 | |
단체행동권
|
쟁의행위 |
금지 |
허용. 필수유지업무 존재 |
조정신청 등 |
중앙노동위원회 공무원 노동관계조정위원회의 조정 |
지방노동위원회 또는 중앙노동위원회 | |
기타
|
정치활동 |
금지 |
허용 |
부당노동행위 |
형사처벌규정 없음 |
법원 구제명령 불이행시 과태료 | |
|
|
|
1. 조직구조에 미치는 효과
단결권과 관련하여 먼저 검토할 사항은 공무원 노조법 제2조(정의)이다.
제2조. 이 법에서 ‘공무원’이라 함은 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에서 규정하고 있는 공무원을 말한다. 다만 국가공무원법 제66조 제1항 단서 및 지방공무원법 제58조 제1항 단서의 규정에 의해 사실상 노무에 종사하는 공무원과 교원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률의 적용을 받는 교원인 공무원은 제외한다.
공무원노조법 제2조의 단서조항에 따르면 조례 등에 의해 노무공무원으로 분류될 경우 일반 공무원 노조는 이들을 조직대상으로 삼을 수 없게 된다. 다시 말해 적용 노조법을 달리하는 노무 공무원과 일반 공무원을 하나의 조직으로 묶는 기존의 공무원 노조는 법적으로 성립될 수 없다. 이 경우 일반 공무원 중심의 노조에 소속된 노무공무원이나 노무공무원 노조에 소속된 일반 공무원은 탈퇴가 불가피할 전망이다. 노무공무원의 범위가 어떻게 결정되는가에 따라 조합원의 대이동과 노조 조직규모의 급격한 부침이 나타날 수 있는 지점이라 할 것이다. 가령 기능직 조합원이 소수의 노무공무원과 다수의 비노무 기능직으로 분류될 경우 기존 기능직 독자노조의 조직분화는 불가피하여진다. 따라서 조례제정과정에서는 물론 조례제정 이후에도 노조 간 조합원 확대를 겨냥한 움직임은 활발하게 전개될 것이다.
기존의 공무원 노조는 조례가 제정되어 조합원 이탈이 불가피할 경우 이들을 조직에 묶어둘 수 있는 방안을 강구할 수밖에 없어 보인다. 가령 조직의 결정에 의거, 이탈 조합원을 중심으로 별도의 노무공무원 노조를 결성하고 이를 기존의 공무원 노조(또는 연맹)와 함께 연맹형태로 결합하는 방식이 그것이다.
단결권과 관련하여 또 하나 검토할 사항은 노동조합 및 노동관계조정법에 의한 복수노조 금지규정이다. 이 경우 문제가 되는 것은 산별노조의 지부와 사업(장)내 노조가 복수노조 금지조항에 해당되는가의 여부이다. 대법원의 판례(대판 2001.2.23. 2000도4299)에 따르면 독자적인 규약과 집행기관, 그리고 단체교섭권을 가지지 않을 경우 산별노조이 지부(지회)는 ’기업별 단위 노동조합에 준하는 지부나 분회‘가 아니기 때문에 노조법 제5조(복수노조 금지)의 적용을 받지 않는다(박제성 편, 2009 참조). 따라서 노무공무원을 조직대상으로 하는 단위기관별 노동조합이 존재하지 않는 상황에서 초기관별 노조는 물론 기관별 노동조합의 설립은 복수노조에 해당되지 않는다. 물론 2010년 1월 1일자로 복수노조가 허용되는 형태로 노동조합 및 노동관계 조정법이 정리되면 이는 더 이상 쟁점이 되지 않는다.
여기에서 우려되는 사항은 기존의 기능직 노조가 기능직에 대한 대표성을 발휘하지 못하고 있는 상황에서 다양한 노조가 설립되면서 노동조합의 파편화가 가속화될 수 있다는 점이다. 다수의 노무공무원 노조를 부추길 수 있는 요인은 다음과 같다. △기존의 기능직 독자 노조가 교육기관에 편중되어 있을 뿐 아니라 규모도 적어 이른바 기능직(노무공무원) 대표 노조가 없다는 점, △ 공무원 노조법에 규정하고 있는 최소설립단위가 삭제된다는 점, △’기능직‘ 노조가 없는 기관이 다수 존재하고 있다는 점, 그리고 △ 이념의 차이에 따른 노조의 결성 등을 들 수 있다. 이 경우 노무공무원 노조의 정체성을 확립하고 조직의 난립을 방지하는 일은 중요한 과제로 등장한다. 현실적으로 다수 노조의 난립을 방지할 수 있는 방법은 없다. 그렇게 될 경우 노무공무원 노조 역시 기존의 공무원 노조와 마찬가지로 조직의 통합이라는 과제에 직면하게 된다. 물론 기존의 공무원 노조가 조직적으로 노무공무원 노조의 결성에 나설 경우 조직의 난립은 일정부분 제어된다.
2. 단체교섭구조에 미치는 효과
단체교섭의 구조에 관련하여서도 몇 가지의 고려사항이 존재한다. 노무공무원은 더 이상 공무원 노조법의 적용을 받지 않는다는 사실은 보다 구체적으로 다음과 같은 사실을 포함한다. △교섭대상 제한 규정이 삭제되고, △교섭주체로서 공무원 아닌 자의 참여나 외부인에 대한 위임도 가능하며, △사용자의 부당노동행위에 대한 처벌규정도 존재하게 된다. △창구단일화 의무는 삭제되며 △단체행동도 가능하여진다.
그럼에도 불구하고 노무공무원 노조는 조합원의 신분이 공무원이면서 노동조합 및 노동관계조정법의 적용을 받는다는 점에서 단체교섭과 관련하여 다양한 문제가 나타날 수 있다. 여기에는 다음과 같은 문제들이 포함된다.
1. 중앙정부를 상대로 교섭을 할 경우 사용자측 대표는 누구인가?
2. 노무공무원 노조가 일반 공무원 노조와 공동으로 교섭을 할 수 있는가?
3. 교섭의 대상에 ‘기관의 관리․운영에 관한 사항’이나 예산․법령․조례에 관련된 사항이 포함될 수 있는가?
4. 노무공무원 노조의 단체행동에서 정부의 정책을 둘러싼 이른바 ‘경제적 정치파업’은 가능한가? 필수유지업무가 적용될 수는 없는가?
먼저 공무원의 경우 근무조건 등 주요 교섭의제는 대부분 법령 등에 의해 정해진다. 그 결과 임용권자의 재량권이 매우 한정적이어서 노조의 요구는 제도적 사항에 귀결되면서 중앙정부에 대해 교섭이 집중되는 경향을 보인다(이화진, 2008). 중앙정부가 법령과 예산 편성에 의하여 보수 등 공무원의 주요 근무조건을 관장하고 있는 현실에서 ‘기관별 교섭’으로 보수․인사제도 등 주요 근무조건을 결정하는 데는 한계가 있기 때문이다(김인재, 2008). 그러면 노무공무원 또는 공무원 일반의 근로조건에 영향을 미치는 사항에 대해 노무공무원 노조가 대정부 중앙교섭을 요청하였을 때 정부가 이에 응할 것인가라는 문제가 제기된다. 달리 말해 공무원 노사관계에서는 행안부 장관에게 정부교섭대표로서의 지위를 부여하고 단체교섭의무를 부과하고 있는데 이것이 노무공무원 노조에게도 적용되는가하는 점이다.
이와 관련하여서는 우선 노무공무원의 경우 임용이나 근로조건의 결정 주체가 법률적으로 각 지자체나 교육기관, 헌법기관, 중앙부서 등으로 행안부 장관이 아닐뿐더러 행안부 장관이 교섭결과에 대해 책임을 부담하기도 어렵다. 그렇다면 노무공무원 노조가 중앙정부에 대해 교섭을 요청하더라도 행안부 장관은 “법령에 의해 스스로 결정하거나 관리할 수 있는 사항”이 아니라는 이유로 교섭을 거부할 수 있다는 주장이 있다(이화진, 2008 참조).
그러나 현 공무원 노조법에서 정부측 교섭대표를 법률상 명문으로 규정한 취지가 분쟁소지가 많은 기관별․부처별 교섭을 피함과 동시에 행정기관의 책임주체를 명확히 함에 있다고 한다면 정부교섭대표를 사용자측 당사자로 볼 수도 있다(김재훈, 2007b). 나아가 이러한 중앙교섭은 노무공무원을 포함한 공무원의 근무조건이 중앙집권적으로 결정되는 구조에서 공무원간 근무․복무조건의 통일은 물론 단체교섭의 효율적인 진행을 위해서도 필요하다. 더욱이 지방공무원의 보수는 법적으로 지방정부가 자체적으로 결정하나 실제로는 국가공무원의 보수수준에 준하여 결정되고 있다(한국비정규센터 외, 2009: 112). 게다가 동일한 의제에 대해 노무공무원과 일반 공무원이 별도의 교섭단위를 구성하여 교섭할 경우 일반 공무원 노조의 경우에는 행안부 장관이 교섭대표로 나가면서 노무공무원 노조에 대해서는 지자체 등 해당기관에 맡긴다는 건 논리적으로도 가능하여 보이지 않는다. 따라서 중앙교섭이 성사되지 않을 경우 이의 성사여부와 사용자측 교섭당사자를 둘러싸고는 지속적으로 노사갈등이 벌어질 수 있다.
두 번째는 노무공무원 노조가 공무원 일반에 영향을 미치는 근로조건을 교섭하기 위해 일반 공무원 노조와 공동으로 교섭단위를 구성하고 참여할 수 있는가의 문제이다. 결론적으로 말해 이는 가능하지 않을 것으로 보인다. 설사 중앙정부가 응하더라도 창구단일화의 문제, 조정의 문제, 교섭대상의 문제 등은 여전히 남기 때문이다. 따라서 현재로서는 중앙정부차원이든 기관별 차원이든 노무공무원 노조는 일반공무원 노조와 별개로 교섭단위를 구성할 수밖에 없다. 만일 2010년 이후 복수노조가 허용되고 창구단일화 조항이 유지되더라도 일반공무원 노조와 노무공무원 노조는 창구단일화의 대상이 아니다. 따라서 동일한 의제라 하더라도 일반 공무원 노조와 노무공무원 노조는 별도로 교섭을 진행할 수밖에 없다. 이는 노무공무원과 일반 공무원 노조 간 연대와 조율이 필요하다는 사실을 말한다.
단체교섭의 대상과 관련하여 공무원 노사관계의 경우 “법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리․운영에 관한 사항”은 교섭의 대상이 될 수 없다. 예산이나 법률․조례와 관련한 사항에 대해서는 단체교섭권과 단체협약 체결권을 갖지만 내용 중 법령․조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령․조례 또는 예산에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다(공무원 노조법 제8조 제1항, 제10조 제1항). 이에 반해 노무공무원 노조는 단체교섭이 이루어질 경우 법적인 구속력을 갖는 체결권까지 갖는다. 따라서 이 경우 사용자(정부)는 교섭을 거부할 것으로 보이는 바 정부가 최종적인 결정권을 갖지 못하는 사항에 대해 법적인 의무를 부담하는 단체협약에 서명할 수는 없기 때문이다. 그러나 일본의 경우에서 보듯이 단체교섭의 결과가 국회에서 승인되기 전까지는 정부(사용자)를 구속하지 않는다는 단서조항으로 단체협약 체결권까지 인정하는 방안을 강구할 수는 있을 것이다14).
공무원 노조법(제8조 제2항 및 시행령 제4조)에서 정하고 있는 비교섭 사항 역시 사용자가 사실상 처분할 수 있는 사항이 아니라는 점에서 교섭의 대상이 되기란 쉽지 않을 것이다. 공무원의 근무조건을 국회의 의사와 무관하게 교섭에 의해 결정하는 것은 재정민주주의의 원칙에 의거, 허용되지 않기 때문이다(김재훈, 2007). 물론 비교섭 사항이라 하더라도 근무조건에 영향을 미치는 경우에는 그 범위 내에서 교섭이 대상이 될 수 있다(김형배, 2008: 122~3)15).
마지막으로 단체행동과 관련하여서는 이른바 경제적 정치파업이 가능한가라는 점도 쟁점이 될 수 있다. 또한 노무공무원의 단체행동권을 제약하기 위해 필수유지업무의 대상으로 삼을 수는 없는가도 문제가 될 수 있다. 헌법 제32조는 근로조건 법정주의를 천명함으로써 근로조건의 향상이 단체교섭뿐만 아니라 국가의 입법이나 정책결정을 통해서도 실현될 수 있음을 예정하고 있다. 이러한 법질서 아래서는 단체교섭을 통하여 근로조건을 향상시키려는 경제파업뿐 아니라 노동법 개정이나 제도개선 등을 목적으로 하는 경제적 정치파업도 근로조건의 향상을 목적으로 하는 것이므로 목적에 관하여 정당성을 가질 수 있을 것이다(김형배, 2008: 24). 물론 근로자의 시민적 자격에서 주장을 관철하려는 순수정치파업의 경우에는 근로조건의 향상을 목적으로 하는 것이 아니므로 정당성을 갖지 못한다(김형배, 2008: 24).
이는 다시 폭넓게 노동조합에 대한 정치활동의 허용여부로 쟁점이 옮겨간다. 노동조합 및 노동관계조정법이나 공직선거 및 부정선거방지법에 의하면 노조의 정치활동은 허용된다. 그러나 국가공무원법 제65조 제1항(지방공무원법 제57조 제1항) 및 국가공무원 복무규정 제27조(지방공무원 복무규정 제9조)는 공무원의 정당가입을 비롯하여 정치운동 일반을 금지하고 있다(이에 대해서는 이계수, 2004; 최홍엽, 2006 참고). 또한 공직선거법은 공무원, 교사를 비롯한 공공부문 근로자들의 선거운동을 금지하고 선거일 전 60일까지 필요적으로 사직하도록 하여 피선거권을 제약하고 있다. 그런데 노무공무원의 경우에는 국가(지방)공무원법의 “노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행동” 금지조항이 적용되지 않아 정치활동의 자유가 주어진다.
한편 필수유지업무란 필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명․보건 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저하게 위태롭게 하는 업무로서 대통령령으로 정한 업무를 말한다. 현재의 노조법 시행령에는 체신업무와 병원사업 및 수도 사업을 제외한 기능직은 포함되어 있지 않다. 공무원 노조법에 의해 단체행동이 원천적으로 부정되고 있기 때문으로 보인다. 그러나 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 범위가 확정되면 정부는 노동법의 개정을 시도할 가능성도 배제할 수 없어 보인다. 그런데 이와 관련하여 헌재는 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대하여 단체행동권을 포함한 노동3권을 인정한 것은 “그 직무의 내용에 비추어 노동3권을 보장하더라도 공무수행에 큰 지장이 없고 국민에 대한 영향이 크지 않다고 입법자가 판단한 것”(헌재 2007.8.30. 2003헌바51)이라고 못을 박고 있다. 따라서 노무공무원에 대해 필수유지업무를 지정하여 단체행동권을 제약하는 것은 논란의 소지가 될 수 있다.
V. 공무원 노동조합의 과제
1. 조례제정 투쟁
헌법재판소의 결정에 따라 각 지자체에서는 조례를 제정하여야 한다. 그리고 그 결과는 공무원 노조의 대응에 따라 달라질 수 있다. 노조의 조례제정투쟁에서 중요한 것은 투쟁의 원칙을 확립하고 이를 노조 간에 공유하는 일이다. 투쟁의 원칙에서는 두 가지 원칙이 상호 대립될 수 있다. 하나는 일반직 전환 대상과 규모를 확대하는 일이고 다른 하나는 노무공무원의 범위를 확대하는 일이다. 앞에서도 살펴보았듯이 공무원 노조는 일반직 전환을 가능한 한 늘리려하고 있다. 사실 노조로서 기능직 공무원의 포괄적인 일반직 전환을 부정하기란 쉽지 않다. 자칫 일반직 전환을 원하는 기능직의 조직적인 반발을 초래할 수 있기 때문이다. 그러나 현실적으로는 중앙행정기관의 사무분야 기능직에 덧붙여 조무원을 포함한 사무분야에 종사하는 지방 기능직 공무원의 일반직 전환을 추가로 요구하는 선에서 그칠 전망이다.
두 번째로는 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위’를 최대한 늘려야한다는 점이다. 공무원 노조는 노무공무원의 범위를 헌법 제37조 제2항에서 정하는 원칙, 즉 기본권의 제한에서 과잉금지의 원칙과 본질적 내용침해 금지의 원칙에 따라 확대할 필요가 있다. 얼핏 보아 기능직의 일반직 전환과 노무공무원 범위의 확대라는 모순되는 이러한 두 가지 원칙에서 노동조합의 요구는 현실적으로 지방조무원을 포함한 사무분야의 포괄적인 일반직 전환과 나머지 기능직 공무원에 대한 단체행동권 부여로 나타날 가능성이 커 보인다. 물론 일반직 전환은 조례제정 이후에도 노무 공무원 노동조합을 중심으로 지속적으로 추진할 과제로 나타날 것이다.
이러한 두 가지 원칙에 대한 노조의 수용여부는 사실상 기존 공무원 노조가 내부적으로 어떠한 조직방침을 갖고 있는가와 직결된다. 앞에서도 밝혔듯이 노무공무원 노조를 독자적으로 결성하여 연맹형태로 일반공무원 노조와 통합하는 방침을 가질 경우 일반직 전환 규모의 확대와 단체행동권 범위의 확대가 내부의 조직방침과 결합할 수 있다. 일반직으로 전환되든 노무공무원으로 분류되든 기존의 조직틀 내에 머무를 것으로 예견할 수 있기 때문이다. 그런데 만일 내부에서 명확한 조직방침을 갖지 못할 경우 일반공무원 노조는 일반직 전환의 확대를, 기능직 공무원 독자노조는 단체행동권의 확대를 배타적으로 주장할 가능성도 존재한다. 어느 노조나 기존 조합원의 유지와 신규 조합원의 확대에 초점을 맞출 것이기 때문이다. 따라서 노동운동의 전체적인 원칙에 충실하면서 조직전망을 세우는 일은 시급한 과제에 속한다. 한편 노무공무원의 범위를 늘리더라도 그것이 자칫 노무공무원에 대한 구조조정의 가속화나 민간위탁의 확대로 이어질 수 있다는 사실도 고려할 필요가 있다. 이는 후술하는 공공서비스 노조주의의 관철과 직결되는 사안이기도 하다. 또한 이러한 원칙과 대응방안이 노조 사이에서 공유될 때 비로소 연대에 바탕을 둔 공무원 노조의 공동대응이 비롯될 수 있다.
2. 조직확대와 강화
헌법재판소의 결정에 따라 조례가 제정되면 이는 다양한 방식으로 노조의 조직전략에 영향을 미친다. 이는 일차적으로 노무공무원이 기존의 공무원 노조로부터 탈퇴한다는 사실에서 비롯된다. 기능직 공무원 독자노조 간의 통합과 중앙집중성의 강화도 이러한 조직 확대의 문제와 별개가 아니다.
노조의 조직 강화전략으로서 조직의 통합과 조직구조(산별체계)의 문제는 간과할 수 없는 중요성을 가진다. 공무원 노사관계가 갖는 정치적인 성격은 공무원 노조의 조직형태나 운영구조는 물론 노조의 전략이나 정체성에도 영향을 미친다. 이는 공무원 노사관계가 본질적으로 정치적인 과정(Terry, 2000a: 3)이라는 사실에 바탕을 두고 있다16). 이러한 정치적 성격은 무엇보다도 중앙정부를 상대로 표현되며 이는 상대적으로 공무원 노사관계에서 노조의 중앙집중성 강화(산별체제의 확립)와 조직의 통합이 중요하다는 사실을 말한다(자세한 것은 박태주, 2008 참조).
공공부문에서 노조의 통합은 적대적인 정치적 환경에 대응하여 정치적 영향력을 유지 내지 확대하려는 전략과 밀접하게 연관되어 있다(Waddington, 2005)17). 나아가 통합을 계기로 조례제정투쟁은 물론 노무공무원에 대한 흡인력을 강화하고 나아가 조직대상을 확대시킬 수 있는 전초기지를 강화하는 기능도 갖는다. 이러한 점에서 헌재의 결정을 계기로 기능직 노조를 통합하여야 한다는 주장도 힘을 얻고 있다. “전국기능직 공무원 노동조합, 한국공무원 노동조합, 한국공무원노동조합연맹 등 3대기능직 공무원 노동단체들이 단체행동권 등 노동3권을 실질적으로 보장받기 위해 통합을 추진한다.”, 서울신문(2009.8.14)의 지적이다18).
그런데 통합은 기존 ‘기능직’ 독자 노조 사이의 통합을 넘어 향후 우후죽순처럼 솟아날 수 있는 단위기관별 노무공무원 노조를 어떻게 뭉치는가의 문제, 나아가 노무공무원 단일노조의 건설이라는 문제로 이어진다. 일반공무원 노조와 병존하면서 연맹형태로 통합하는 방안도 그 하나이다. 특히 ‘통합일반공무원 노조’와 병행하여 ‘통합노무공무원 노조’가 설립될 경우 이 노조와 노무공무원 노조를 통합함으로써 노무공무원 노조의 중심축을 형성하는 방안도 예상할 수 있다. 이는 후술하는 공무원의 단체교섭구조와도 밀접한 관련을 갖는다. 이러한 문제는 결국 기존의 ‘기능직’ 독자 노조가 노무공무원의 정체성을 바탕으로 어떻게 조직의 대표성을 확립하고 조직대상의 협소함을 뛰어넘을 수 있는가의 과제와 직결된다.
노무공무원 노조의 통합과 관련하여 주요한 고려대상은 전국체신노조의 선택이다. 그런데 체신노조가 이 과정에 결합하고 필요할 경우 리더십을 발휘하기 위해서는 체신노조가 조직적으로 특정기관의 틀을 벗어나 노무공무원으로서 정체성을 확립할 수 있는가, 나아가 이념적으로 노사협조주의 노선을 떨칠 수 있는가가 관건이 될 것이다. 물론 통합이 아니더라도 공무원 노조로서 연대의 필요성과 중요성은 부인할 수 없다. 즉 반드시 통합을 전제로 하지 않더라도 공동사업 내지 전략적 동맹을 통하여 조직간 협력을 강화하고 확대하는 것도 통합의 기능적 등가물(functional equivalent)로 고려가 가능하다(Kellier, 2005).
공무원의 범위를 넘어서는 조직대상의 확대도 관심의 대상이다. 여기에는 고용직은 물론 상용직․별정직과 더불어 비정규직이나 민간 위탁된 공공부문 종사자 등이 포함된다. 조직대상을 공무원에 한정시킬 필요가 없다면 ‘공무원사회의 아랫도리 조직화 논의’도 가능하여진다. 이 경우 노동조합의 요구는 기능직의 정원확대를 통한 비정규직의 정규직화와 차별해소에 초점을 맞추게 될 것이다. 이들을 조직대상으로 삼을 경우 이는 그간 노동운동의 사각지대에 놓였던 공무원 비정규직에 대한 본격적인 조직 활동이 시작되었음을 의미한다. 물론 민간부문 종사자까지도 조직대상으로 삼을 수 있겠지만 이는 우선 공무원 노조의 정착을 전제로 한다. 2006년 노동부의 실태조사에 따르면 중앙행정기관에 3만 명(11.1%), 지자체에 7만 2천명(18.8%), 그리고 교육부문에 11만 2천여 명(21.3%)의 비정규직이 근무하고 있다(노동부, 2009년 대통령 업무보고).
3. 교섭구조의 정립
노무공무원 노조가 노동조합 및 노동관계 조정법의 적용을 받는다면 단체교섭 또한 독자적인 단위로 추진할 수밖에 없다. 그런데 교섭구조의 확립과 관련하여서는 앞에서도 지적하였듯이 중앙교섭구조의 확보가 관건으로 떠오를 것이다.
대정부 중앙교섭이 이루어질 경우 노무공무원의 교섭 구조 역시 일반공무원의 그것과 마찬가지로 중앙교섭을 기본으로 하면서 기관별교섭이 이를 보완하는 이층의 구조가 적합할 것이다. 그런데 대정부 중앙교섭이 이루어지더라도 노무공무원 노조는 일반공무원 노조와 별도로 교섭단위를 꾸려야 한다. 따라서 전체적으로 보았을 때 공무원의 단체교섭구조는 수준면에서 중앙교섭과 기관별 교섭으로 이층화되고 노조측 교섭주체의 측면에서는 노무공무원 노조와 일반공무원 노조로 이원화되는 이른바 ‘2+2’의 구조를 형성하는 것이 바람직스럽다. 이 경우 노무공무원 노조는 비록 창구단일화를 강요당하지는 않지만 대표성을 갖는 노조(연합단체)가 중심이 되어 교섭에 참여하는 방안을 모색할 필요가 있다. 이는 근무조건의 통일적인 유지뿐 아니라 단체교섭의 효율적인 진행을 통한 노노갈등의 방지 및 교섭비용의 절감을 고려한 것이라고 할 수 있다(김재훈, 2007a: 266).
교섭의 대상과 관련하여서는 임금 및 근로조건에 관련한 교섭체계를 확립하는 일이 중요하다. 노무공무원 노조 역시 공무원을 조합원으로 삼는 노조로서 임금의 교섭에는 한계가 따를 수밖에 없다. 그런데 일반공무원의 경우에는 근무조건 법정주의와 아울러 재정민주주의의 원칙이 적용되나19) 노무공무원은 단체교섭에 의해 근무조건을 결정․변경할 수 있다(김재훈, 2007a 참고). 그러나 노무공무원 노조의 경우 임금교섭이 허용되겠지만 현행 법령체계에서 자율적인 노사교섭으로 타결하기는 어려울 것이다20)21). 따라서 노무공무원의 임금교섭에서는 일반공무원 노조와 함께하는 방안을 모색하되 궁극적으로는 중립기관의 권고가 중요한 역할을 담당하는 형태를 지향하게 될 것으로 보인다22). 이러한 임금의 중앙결정제도는 공무원 교섭구조의 집중화 나아가 노조 조직구조의 집중화를 촉진시키는 기제로 작용할 것이다.
중앙정부와 교섭이 이루어지는 것과 무관하게 다수 노조가 설립될 경우 노조(지부)간 교섭내용과 시기 및 전략을 둘러싼 조율(coordination) 역시 중요한 과제로 나타난다. 공무원 노조의 경우 집중성이 강조되는 이유는 바로 이러한 조율과 아울러 중앙정부와의 관계에서 비롯된다. 이층적인 교섭구조에서 하층수준의 교섭은 지자체나 교육기관별, 헌법기관별 또는 중앙부처별로 이루어질 가능성이 높다. 이 경우 산별체제의 장점을 최대한 활용하여 대각선 교섭체제를 유지하되 ‘조율된 분권화’의 실현에 나서는 방안을 강구할 수 있다. ‘조율된 분권화’(coordinated decentralization)란 하층 수준에서의 교섭을 인정하되 교섭의 시기나 내용, 체결은 물론 단체행동에서 중앙의 강력한 조율을 바탕으로 조직전체의 통일적인 체제를 실현하는 제도를 말한다23)(이에 대해서는 김재훈, 2007b를 참조).
물론 일반공무원 노조와의 연대가 보수교섭에 머무르는 것은 아니다. 노무공무원 노조와 일반공무원 노조 간의 연대와 관련하여서는 이승욱의 주장을 경청할 필요가 있다. 공무원과 민간부문 노사관계의 차이는 공무를 제공하는 점에 있는 것이 아니라 공무원을 사용하는 사용자에 있다는 것이다(이승욱, 2008). 즉 공무원 노사관계를 민간부문의 그것과 구분하는 본질적인 요소를 그는 정부를 사용자로 하는 노사관계로 본다. 실제로 노무공무원의 정체성에도 불구하고 가령 핵심적인 노동조건, 즉 임금은 물론이거니와 공무원 연금, 노동시간이나 휴일․휴가와 같은 근로조건 등은 공무원 전체를 포괄하는 맥락에서 결정된다. 물론 예산이나 법률․조례에 관련한 사항은 공무원 노조법이 아니더라도 단체교섭권에 대한 제약이 따를 수 있다. 즉 노무공무원의 독자적인 이익추구에는 한계가 따른다.
공무원 노조 사이의 연대를 위해서는 비록 교섭단위가 분리되더라도 양 노조 사이에 “대정부 중앙교섭 공동대책위원회”(가칭)를 꾸려 교섭 요구안의 내용이나 교섭의 시기․진행뿐 아니라 합의사항의 이행을 위한 정부예산안 및 법안의 국회통과, 그리고 이행점검 등을 공동으로 실행하는 방안이 있다. 이러한 공동대응은 중앙교섭에서는 물론 기관별 보충교섭에서도 적용될 수 있다. 특히 동일한 공무원 노조로서 ‘2+2 교섭구조’가 형성된다면 공무원 노조 간 연대와 조율은 단체교섭의 성과에 직결된다. 또한 비교섭 사항에 대해서는 공동으로 정책건의를 하거나 ‘공무원 노사관계 정책협의회’(가칭)와 같이 별도로 비교섭 사항을 협의할 수 있는 틀을 만들어 노무 및 일반공무원 노조가 공동으로 참여하는 방안을 강구할 수 있다(김인재, 2008). 그런데 연대의 측면에서 결코 간과되어서는 안 될 부분은 공공서비스 노조주의를 관철시켜내는 일이다.
4. 공공서비스 노조주의의 관철
노무공무원 노조는 비록 공무원 노조법의 적용을 받지는 않지만 주된 조합원을 공무원으로 하는 공무원 노조이다. 이는 공무원 노조법의 적용을 받지 않는다고 해서 공무원 노사관계의 특성으로부터 자유롭지는 않다는 사실을 의미한다.
공무원 노사관계에서 나타나는 주요한 특징의 하나는 그것이 공공서비스 노조주의(public service unionism)의 성격을 띤다는 점이다(박태주, 2002 참고). 이는 내부적으로는 공공서비스의 질의 제고를 축으로 하는 사회적 공공성의 추구로, 그리고 외부적으로는 이를 위한 사회적 연대의 형성으로 나타난다. 이처럼 공무원 노조는 대중에게 제공되는 서비스의 질에 관심을 갖는다는 점에서 민간부문 노조와 구분된다(Terry, 2000b: 216). 이러한 점에서 공무원 노조는 공공서비스를 통해 대중(시민)과 소통하며 이를 통해 정치적 영향력과 사회적 정당성을 획득하여가는 조직이라고 할 수 있다(박태주, 2008; 심용보, 2008 참조).
공공서비스 노조주의의 추구는 공공서비스의 질을 중시한다는 점에서 ‘작은 정부론’과 대척점에 서게 된다. 특히 기능직 공무원의 경우 작은 정부론의 직접적인 희생양으로 나타날 가능성이 높은 게 현실이다. 교육기관에서 민자 유치에 의한 시설관리업무의 용역화나 상수사업소에서 보듯이 지자체 업무의 민간이양, 우정사업본부의 공사화, 나아가 사무직렬의 폐지는 기능직 공무원의 고용안정을 아래로부터 허무는 일이라고 할 수 있다. 작은 정부론과 관련하여 지적할 사항은 우리나라는 이미 충분히 작은 정부를 갖고 있다는 사실이다. <표10>에서 보듯이 한국은 인구대비 공무원의 비율에서 선진국의 1/2~1/3 수준을 벗어나지 못한다. 그렇다면 사회적 양극화가 심화되는 상황에서 시급한 것은 ‘작은 정부’가 아니라 서민들이나 사회적 약자에 대한 복지서비스를 늘릴 필요가 있다는 주장이 오히려 설득력을 갖는다할 것이다.
<표10> OECD 국가들의 인구 1,000명당 공무원 규모
OECD국가 |
OECD 국가 | ||||
국가 |
인구 천명당 공무원수 |
기준연도 |
국가 |
인구천명당 공무원수 |
기준연도 |
호주 |
75.7 |
2004 |
멕시코 |
41.3 |
2003 |
벨기에 |
73.4 |
2000 |
네덜란드 |
64.4 |
2003 |
캐나다 |
83.5 |
2004 |
뉴질랜드 |
53.6 |
2004 |
체코연방 |
68.6 |
2002 |
노르웨이 |
157.2 |
2003 |
덴마크 |
155 |
2004 |
포란드 |
41.3 |
2003 |
핀란드 |
115.5 |
2003 |
포르투갈 |
70.9 |
2002 |
프랑스 |
82.2 |
1997 |
슬로바키아연방 |
46.8 |
2004 |
독일 |
51.5 |
2003 |
스페인 |
60.4 |
2004 |
그리스 |
76.7 |
2000 |
스웨덴 |
132.7 |
2004 |
헝가리 |
86.1 |
2004 |
스위스 |
63.7 |
2001 |
아일랜드 |
62.9 |
1997 |
터키 |
33.8 |
2004 |
이탈리아 |
60.8 |
2000 |
영국 |
90.1 |
2004 |
일본 |
41.2 |
2001 |
미국 |
73.2 |
2004 |
룩셈부르크 |
698.2 |
2000 |
한국* |
19 |
2004 |
OECD 평균 |
75.2 |
|
한국** |
35 |
2006 |
자료: 김태일, 2007.
*공무원 기준
** 공무원 + 비정규직 정부종사자 + 군인 + 비영리기관 종사자
공공서비스 노조주의에 대한 강조는 한편으로는 노조가 경제적 실리주의에서 벗어나야함을 의미한다면 다른 한편으로는 공무원 노조 사이의 연대를 강조하는 이념이기도 하다.
VI. 요약 및 맺음말
지난 7월 30일 헌법재판소가 지자체에 대해 '사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위‘를 조례로 정하지 않은 것은 위헌이라는 결정을 내린 사실은 향후 공무원 노사관계에 커다란 영향을 미칠 것으로 보인다. 이러한 변화에는 무엇보다도 기존 공무원 노조에 소속된 ’사실상의 노무종사자‘는 공무원 노조법이 아니라 노동조합 및 노동관계조정법의 적용을 받게 된다는 사실에서 비롯된다.
이번 헌재의 결정은 조례에서 정하는 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위’가 어떻게 결정되는가에 따라 그 영향력이 달라진다. 그렇지만 이는 무엇보다도 조합원의 대이동을 초래하여 조직구조상의 변화로 이어질 수 있다. 뿐만 아니라 공무원 노조법이 규정하고 있는 최소설립단위가 배제됨에 따라 다양한 노조가 복수로 나타나면서 노조 간 조율과 통합이 과제로 등장할 수도 있다. 또한 단체교섭구조에서도 사용자측 교섭당사자나 교섭단위, 교섭의 대상 등에서 변화가 불가피할 전망이다. 이 과정에서 노조와 정부, 노무공무원노조와 일반공무원 노조, 그리고 노무공무원 노조 사이에 긴장과 갈등이 형성될 수 있다.
이러한 상황에서 노동조합으로서는 먼저 조례제정 투쟁의 원칙을 확립할 필요가 있다. 이는 사무분야 종사자의 일반직 전환을 전제로 하면서도 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위’를 확대하는 것이 그것이다. 두 번째로 조직대상의 확대를 위해서는 기존의 기능직 노조가 조직대상의 협소함을 벗어나면서 동시에 노무공무원 노조로서 정체성을 확립할 수 있는가가 관건이 된다. 사실상 중앙정부를 사용자로 하는 공무원 노조로서 복수노조의 난립에 따른 조직 통합의 문제와 조직 구조상 중앙집중성의 확립도 과제로 나타난다. 아울러 공무원 비정규직의 조직화에 나설 수 있는 기반이 마련되었다는 점도 간과할 수 없다. 마지막으로 이 글에서는 노무공무원 노조 역시 공무원 노조로서 정치활동과 아울러 공무원 노조 사이의 연대, 그리고 공공서비스 노조주의의 실현이 갖는 중요성을 지적하였다.
공무원 노사관계에서 정부는 ‘모범적인 사용자’(model employer)로서 노사관계를 선도하여 나갈 필요가 있다. 이는 공무원 노사관계가 ‘갈등의 진원지’로 떠오르는 것을 막을 뿐 아니라 대립과 갈등의 민간부문 노사관계를 참여와 협력으로 바꾸는 계기가 될 수 있을 것이다. 정부가 갖는 사용자로서의 역할은 노무공무원과 일반 공무원을 포괄하는 공무원 노사관계 전반에 적용된다. 더욱이 공무원 노사관계가 두 개의 주체로 분리되고 독자적인 교섭단위가 형성된다고 하면 노사간․노노간 긴장과 갈등이 높아지고 교섭상의 혼란은 가중될 수 있다. 따라서 이 부분을 어떻게 조화시키면서 전체적인 공무원 노사관계를 안정화시킬 것인가에 관한 일차적인 책임은 정부(사용자)에게 있다할 것이다.
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1) 부작위란 “행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것”을 뜻한다(행정소송법 제2조 제1항 제2호).
2) 기능직 관련 사항으로서는 기능직 6,7 급 정원의 상향조정, 근속승진제의 6급 확대 및 근속승진 소요기간 단축, 기능직 명칭변경, 기능직 10급제 폐지, 그리고 기능직 폐지 일반직에 통합 등이 포함되었다(공무원노동조합, 2007).
3) 이 세 노조는 2009년 12월 이내에 전국민주노동조합총연맹을 상급단체로 하는 ‘전국통합공무원노동조합’을 설립하여 신고를 마치기로 결정하였다.
4) 기공노는 서울, 경기 등 9개 교육청과 두 개의 대학에서 지부를 갖고 있으며 지자체에는 조합원이 없다. 한공연에는 서울, 충남, 부산, 인천 교육청 등 4개의 교육기관 기능직 공무원노조가 가입하여 있다. 한편 한공노에는 서울의 동작과 강서구, 그리고 인천 중구에서 조직되어 있다(행정안전부, 2009d 참조).
5) 체신노조는 1993년, 단체행동권의 제한에 대해 헌법소원을 제기하여 승소하였다(88헌마5 노동쟁의 조정법에 관한 헌법소원). 당시 이에 대해 헌법재판소(1993.4.7)는 “노동쟁의 조정법 제12조 제2항에 규정한 ”국가․지방자치단체에 종사하는 근로자는 쟁의행위를 할 수 없다”는 조항은 헌법 제33조 제2항 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다”는 조항에 어긋나는 헌법불합치 규정이라고 결정하였다. 다만 헌재는 입법자가 1995년 12월말을 시한으로 이를 개정할 때까지는 그 효력을 지속한다고 봄이 합당하다고 결정하였다.
6) 이글에서는 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’을 줄여 ‘노무공무원’으로 지칭한다. 반면 비노무공무원은 ‘일반공무원’으로 부룰 수 있을 것이다. 이에 따라 이들을 조직하는 노조는 각각 ‘노무공무원 노동조합’, ‘일반공무원 노동조합’으로 부른다. ‘현업공무원’은 현업부서(부처)에 근무하는 일반직 및 기능직 공무원을 지칭한다는 점에서 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 명칭으로서는 적합하지 않다. 일본에서 현업공무원이란 국영기업 및 지방공영기업에 종사하는 일반직 공무원을 가리킨다.
7) 오히려 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’에 대해 노동3권을 보장함으로써 나머지 공무원에 대한 단체행동의 금지를 합리화시킬 수 있다.
8) 지방직에 속하는 조무직렬에는 조무, 사송, 검침 지도, 검수표, 주차단속, 교통지도 등의 직류가 포함된다. 한편 교과부가 강기정 의원에게 제출한 자료에 의하면 전체조무직렬 9,929명 가운데 796명인 약 8%만이 사무업무를 보고 있는 것으로 나타나고 있다.
9) 전국기능직제도개선 공추위는 2009년 1월에 결성되었다. 전공노, 민공노, 법원공무원노조, 전국시도교육청공무원노조, 한공연 등이 참가하고 있다. 기공노는 의견차이로 탈퇴하였다.
10) 그런데 “기능직을 일반직으로 전환해야 한다고 생각하십니까?”라는 문항에 대해서는 기능직의 88.3%가 찬성하고 있다. 이처럼 일반직 전환과 요구안 사이에 차이가 나는 이유는 단체교섭 요구안이 실현가능성이라는 요소를 포함하고 있기 때문으로 보인다(전국공무원노동조합, 2008).
11) 체신단체협약에는 유니온숍 규정이 존재한다: “지식경제부의 소속 관서에 근무하는 자는 임용 및 채용된 날부터 전국체신노동조합의 조합원이 된다. 다만 법령에 의하여 노동조합 가입이 금지된 자는 그러하지 아니하다“(제4조, 조합원 범위).
12) 체신노조의 경우 기본우편업무, 부가우편업무 중 내용증명과 특별송달 업무 등이 필수유지업무로 지정되어 있다. 필수유지업무의 유지비율은 28.2%로서 전체 조합원 25,210명 중 7,213명이 필수유지업무 조합원에 해당된다(지식경제부․전국체신노동조합, 「필수유지업무 협정서」, 2008.9.22).
13) 행안부가 발표한 사무분야의 기능직 전환은 중앙행정부서의 사무분야 종사자만 포함된다. 그러나 지방직 사무직렬도 일반직 전환에 포함될 것으로 예상하여 이들도 제외하였다.
14) 일본의 경우 현업공무원 노조는 임금 기타 급여․근로시간․휴게․휴일 및 휴가에 관한 사항, 승직․강직․전직․면직․휴직․선임권 및 징계의 기준에 관한 사항, 근로에 관한 안전․위생 및 재해보상에 관한 사항, 기타 근로조건에 관한 사항 등은 교섭이 가능하다. 그러나 예산상 불가능한 자금의 지출을 내용으로 하는 어떠한 협정도 정부를 구속할 수 없으며 또한 국회에 의해 소정의 행위가 이루어지기까지는 이와 같은 협정에 근거한 어떠한 자금도 지출되어서는 아니된다. 아울러 이러한 협정이 체결된 경우 정부는 그 체결 후 10일 이내에 사유를 첨부하여 국회에 부의하여 승인을 구하여야 한다(특정독립행정법인등의 노동관계에 관한 법률, 김재훈, 2007b).
15) 전남공무원 노조연맹이 전남도를 제외한 6개 시․도․군 노조로부터 교섭권을 위임받아 전남도지사에게 사무관 인사교류와 교육훈련 등 35개 조항에 대해 단체교섭을 요청하였지만 전남도지사는 이를 거부하였다. 이에 대해 서울행정법원(2008구합36111)은 “인사교류 기준과 절차 및 교육 훈련에 관한 사항은 시군 공무원의 근무조건과 직접 관련되어 교섭대상에 해당하고 전남도지사가 그 관리․결정할 권한을 가지고 있으므로 교섭의무가 있다”고 판결하였다(2009.3.24).
16) “공무원 노조들은 정치적인 활동 없이 스스로의 목적을 실현시킬 수 없다. 따라서 공무원 노조가 정치적인 영역으로부터 철수한다는 사실은 정치적인 의사결정과정으로부터의 배제를 의미한다는 점에서 노조의 선택사항이 될 수 없다”(Terry, 2000a: 8).
17) 노조의 통합은 △정치적 영향력의 확대 이외에도 △수입의 증대 및 규모의 경제를 통한 경비의 절감, △조합원에게 개선된 서비스의 제공, △미조직 부문에 대한 조직활동의 강화, 그리고 △조직간 경쟁으로 인한 갈등의 방지 등의 효과를 지닌다(박태주, 2008). 그렇다고 조직의 통합을 만병통치약으로 볼 이유는 없다. 가령 Terry(2000a: 23)는 “통합만으로 볼 때 그것은 아픈 사람이 침대에서 돌아눕는 것과 같은 일시적인 안도감을 주는 데 지나지 않아 보인다”라고 말한다.
18) 이후 한공연은 한국노총 탈퇴의 문제가 걸려 통합논의에서 이탈하였다(면담).
19) 국가공무원법 제46조제 3항(지방공무원법 제44조, 제45조) : “공무원의 보수 중 봉급에 관하여는 법률로 정한 것을 제외하고는 대통령령으로 정한다”.
20) 가령 노무공무원으로 구성된 전국체신노조의 경우 보수 뿐 아니라 근무조건 및 복무과정, 급여제도 등이 교섭대상으로 지정되어 있다(단체협약 제7조). 그러나 보수에 관한 예산편성에서는 노조의 의사를 존중하여 반영토록 되어있을 뿐이다(제102조). 또한 임금의 종류와 계산방법 및 지급액 등의 세부사항을 정하기 위하여 임금협약을 따로 체결하도록 되어있으나 이러한 임금협약은 관계법령에 의해 체결된다. 가령 기능직 공무원의 경우 국가공무원법, 공무원 보수규정, 공무원 수당 등에 관한 규정이 적용된다(제103조). 그런데 현실적으로 임금협약은 존재하지 않으며 체신노조는 공무원노조협의회를 통해 행안부장관에게 임금인상을 건의하는 수준에 머물고 있다(면담).
21) 만일 노사가 예산상 불가능한 자금의 지출을 내용으로 하는 협정을 체결하였을 경우 이를 이행하지 않을 방안은 없다. 근무조건 법정주의 및 재정민주주의원칙과 노동기본권을 조화시킬 수 있는 입법이 필요한 부분이라고 할 수 있다. 일본의 경우 현업공무원은 근무조건 법정주의로부터 배제되고 있다. 이에 따라 가령 지방공영기업법에서는 ‘급여의 종류 및 기준’만 정할 뿐이며 금액은 단체교섭의 대상이 되고 있다. 다만 예산상 불가능한 자금의 지출을 내용으로 할 경우 의회의 승인을 구하여야 한다. 그런데 실제로 노사 간 교섭으로 임금이 타결되는 경우는 거의 없고 거의 대부분 중앙노동위원회의 중재재정에 의하여 교섭이 마무리된다(김재훈, 2007a).
22) 이와 관련하여 공무원 노동조합들은 “공무원의 합리적인 보수 개선을 위하여 정부에서 운영하는『공무원 보수조정 위원회』 위원 정원의 2분의 1 이상을 조합에서 추천한 위원으로 위촉한다”는 사항을 2009년 공무원노조 단체교섭 요구안에 포함시키고 있다(공무원 노동조합, 2009).
23) 전국공무원노조는 2008년 초 광역지역본부별로 해당소속기관을 상대로 전국의 모든 본부와 지부가 ‘단일요구-동시교섭-일괄타결’을 원칙으로 하여 단체교섭을 요구한 적이 있다(김인재, 2008). 이러한 전국공통요구방식은 일반공무원 노조는 물론 노무-일반 공무원 노조가 공동으로 추진할 수 있을 것이다.