KT 민영화 폐해와 대안 토론회: 통신비 못 내리는 진짜 이유

[새벽길]

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KT 민영화 폐해와 대안 토론회
-통신비 못 내리는 진짜 이유-
2011년 6월 27일 (월) 14시∼17시, 국회 의원회관 소회의실(128호)
■ 주관 : 민주당 백원우 의원실/민주노동당 이정희 의원실
■ 주최 : 민주사회를 위한 변호사모임/참여연대(민생희망본부)/투기자본감시센터/새세상연구소/KT노동인권센터
 
발제1: KT 민영화 10년 : 노동자와 소비자를 쥐어짜 수익 챙기는 투기자본 경영수법의 전형
- 소유·지배구조, 이익분배구조, 통신비 부담 가중을 중심으로
정종남 기획국장(투기자본감시센터)
0. 요약
기업 재무재표상의 경영실적은 흠잡을 데 없다. 투자자들의 배당수익이 엄청나게 증대했고 지속적으로 높은 수준에서 유지되고 있으므로 주식시장의 평가도 좋을 수밖에 없다. 경영진과 정부 관계자들도 효율성과 수익성 향상을 가리키는 지표를 앞세워 신자유주의 민영화 정책의 대표적 성공 사례로 KT를 꼽고 있다. 그러나 우리가 던져야 할 진정한 물음은 따로 있다. 민영 KT의 수익증대가 KT노동자들을 포함해 통신서비스를 이용하는 절대 다수 국민들에는 무엇을 뜻하느냐 하는 것이다.
이 물음은 대단히 중요하다. 한국통신 민영화 추진의 논거가 곧 효율성과 수익성 증대로 국민에게 더 좋은 서비스를 제공하겠다는 것이었다. 게다가 정부는 지금도 민영화·시장화를 통해 수익이 늘면 국민 삶의 질도 향상된다는 논리를 앞세워 산업은행과 우리은행을 포함해 몇 개 남지 않은 기간산업의 민영화는 물론, 교육과 의료부문의 시장화, 경쟁도입, 민영화를 추진하고 있기 때문이다. 
 그러나 ‘효율성과 수익성이 높아지면 전체 국민에게 이롭다’는 민영화 옹호 논리는 좋게 얘기해서 미신에 가까운 헛된 믿음이고, 정확하게 말하면 자산가, 거액 투자자들, 기업주와 전문 경영인 그리고 투기자본의 수익 증대를 위한 사기나 다를 바 없는 억지 주장이다. 민영화된 이후 KT에서 벌어져온 일이 바로 그 사실을 압축해서 보여준다.
몇 가지 측면을 고려할 때 KT의 투기적 경영행태는 다른 경우보다 더 심각하게 봐야 한다.
첫째, 일반적으로 투기자본으로 불리는 다른 사모펀드들이 단기간의 급속한 구조조정 후 재매각 강행이라는 정치적 부담을 감수해야 한다면, KT에 투자한 펀드들은 ‘장기 지속 투자’라는 미명하에 다른 분야에 투자한 ‘먹튀펀드’들에 비해 결코 낮지 않은 수익률을 오히려 더 오랫동안 구가할 수 있었다. 즉, KT에 투자한 자본들은 안정적이고 지속적인 투기적 수익 창출 구조를 갖추고 있다.
투기자본의 공익에 반하는 행태에 사회적 경각심을 일으키고, 공공연히 고발하려는 초점은 자본의 고수익을 위해 노동자와 소비자, 다수 국민 등 사회 구성원 모두의 이익을 공격하는 행위 즉, 공공의 이익을 희생하는 자본의 투기적 투자 패턴 그 자체다. 따라서 시세차익을 노리고 기업 경영권을 확보한 후 짧은 기간 동안 급격한 구조조정을 통해 단기간에 치고 빠지기식으로 투자하는 펀드만을 투기자본으로 봐서는 안 된다. 핵심은 투자의 기간이 아니라 경영행태다.
KT에 투자한 펀드들이 지난 10년 동안 막대한 이익을 올리면서 공익을 훼손한 점, 더 정확히 말해서 공공의 이익을 축소하고 국민이익 갈취에 바탕해 투자자들만의 수익 증대를 꾀한 경영패턴이야말로 진정한 문제다.
둘째, 통신산업이 국민의 실생활에 미치는 영향을 고려할 때 이들이 전체 국민에게 끼친 폐해 정도 역시 ‘치고 빠지기 식 투자’로 공분을 샀던 몇몇 사모펀드들에 비할 바가 아니다. KT의 대주주들은 설비투자와 연구개발 투자 축소로 확보한 현금과 비정규직·외주화 확대 등 강압적 방식의 인건비 축소 정책에 바탕해 형성한 자금, 이에 더해 KT의 독점적 지위에 기댄 기본요금 과다책정과 같은 부당한 요금 체계를 통해 국민들로부터 뽑아낸 막대한 수익을 고율 배당으로 고스란히 빼가고 있다. 그 피해의 범위가 특정 집단에 국한되는 다른 ‘먹튀’ 사례에 비해 크고, 따라서 사회가 감당해야 하는 비용도  훨씬 막대할 수밖에 것이다.
셋째, 이 같은 사태를 초래한 장본인이 바로 한국 정부인데, 정부는 지금도 낙하산 인사와 특혜성 정책을 통해 투기자본의 횡포 지속과 사태 악화를 방조하고 있다. 투기자본이 일반 기업들의 평균적인 수익률 보다 높은 수익을 짧은 기간에 낼 수 있는 비결은 단 한가지다. 해당 기업이 이전 시기에 쌓아놓은 자산이나 오랫동안 사회적 부담을 통해 축적해 놓은 성장 잠재력을 과감하고 거친 방식으로 갈취하는 것에 달려 있는데 대량해고, 자산매각, 유상감자, 고율배당 같은 수법이 동원된다. 이런 방식을 통해 주가를 올리면 주식시장은 해당 기업의 효율성이 증대한 것으로 간주하는데 이는 착시현상에 불과하다.
KT에 투자한 사모펀드들이 막대한 수익을 올리게 된 비결도 그들의 경영기법 혁신에 있지 않다. 그들은 지난 수 십년 동안 한국 정부가 투자하고, 국민적 부담을 통해 축적해 놓은 통신망과 유무형의 자산을 건네받아 자르고, 팔고, 쥐어짜고, 가격을 올리는 수법으로 부를 빼내갔을 뿐이다. 이 때문에 보통 공공부문의 자산에 투자한 투기자본이 큰 수익을 내기 마련인데, 그래서 영국은 ‘횡재세’를 통해 국유부문 투자로 큰 이익을 낸 투자자들에게 높은 세율로 과세하기도 했다.
그런데 이 과정에 필요한 또 다른 중대 요소가 바로 정부의 특혜성 정책 지원이다. 론스타, 칼라일을 비롯해 지난 시기 악명을 떨친 사모펀드들이 부동산, 은행, 제조업, 공기업 등의 인수합병 시장에서 떼돈을 벌 수 있었던 것은 정부의 정책적 특혜나 흔히 불법적인 권력자들의 ‘정무적 지원’ 덕분이었다. 법이 걸림돌이 되면 법을 바꾼 사례가 허다했고 이것이 불가능하면 자의적으로 해석하기 일쑤였다. 그리고 이 과정에 김앤장으로 상징되는 파워엘리트 집단과 정부 관료들이 거미줄처럼 연루돼 있다. 
KT 사례가 보여주는 것은 과거의 잘못된 정책 결정이 일회적인 손실이나 한 시기의 피해에 그치지 않고, 일상적이고 광범하게 다수 국민으로 하여금 그 대가를 지속적으로 지불하도록 강요한다는 사실이다. 이를 바로잡는 길은 KT를 다시 공기업화 하는 것이다.
 
1. 민영화 이후 KT 소유·지배 구조의 문제점
1)민영화의 동기
첫째, 재정위기 타개는 가장 직접적 동기 가운데 하나였다. 각국 정부는 1980년대 재정위기 상황에서 압박을 덜기 위한 실용적 방편으로 민영화를 시행했다. 그들은 수익성 좋은 공기업의 지분을 매각하거나 통째로 팔아서 다량의 현금을 확보해 이런 저런 문제들을 일시적으로 해결할 수 있었다. 한국의 김대중 정부 때 추진된 대대적인 공기업 민영화가 대표적이었다. 이명박 정부도 종부세 감면 등으로 생긴 재정 부족분을 공기업 매각대금으로 충당하고자 한다.
둘째, 각국 정부는 민영화를 노동자에 대한 착취 강화의 수단으로 활용했다. 이런 시도는 공기업이 노동자를 충분히 쥐어짜지 않는다는 인식에 기초했는데, 공기업 자체의 구조조정과 노동자 감원조처를 통한 효과는 물론이고 공공부문의 구조조정을 지렛대 삼아 경제 전체의 구조조정을 강제하는 효과를 내고자 했다. 실제로 ‘외주화’ 등을 통해 노동시장 유연성도 증대되었다.
셋째, 정치적 효과도 있었다. 호황기에 정부는 국유 산업을 통해서 국가가 계급 갈등을 초월한 중립적 기관이라는 신화를 뒷받침할 수 있었고, 경제적 안정뿐 아니라 정치적 안정도 일부 담보할 수 있었다. 그러나 30년 전 자본주의가 장기 불황에 접어들자 공공부문이 불황의 여파로 국민들을 보호해주리라는 기대심리가 확산될 위험이 생겼다. 이런 상황에서는 국가로부터 산업을 떼어내 시장에 내맡기면 경제위기 시 뒤따르는 노동자들에 대한 공격이 마치 국가와 무관한 시장 경제의 자연스런 섭리인 양 공격을 탈 정치화할 수 있었다.
마지막으로, 공기업을 인수한 일부 자본가들이 큰 이득을 봤다. 경제 침체 시 민영화는 민간자본에게 새로운 투자처를 제공하는 것으로 각광받기도 했다.
2) 민영화의 신화와 현실
민영화에 관한 많은 연구 결과는 민영화 자체가 효율성을 높이는 것은 아니라는 점을 보여 준다. 친자본주의적 케인스주의 경제학자들은 민영화로 인한 ‘효율성’ 증가폭이 가령 공기업에서 신기술 도입 같은 혁신을 단행하는 경우보다 별반 높지 않거나 똑같으며, 오히려 공기업에서 그런 혁신을 더 효과적으로 수행할 수도 있다는 연구 결과를 발표하기도 했다. 민영화가 효율성을 높일 것이라는 기대는 검증되지 않은 가설일 뿐이다. 공기업 민영화 이후 설비투자 삭감, 요금·가격 상승, 노동자 해고 등으로 얻은 일시적 수익증대는 있을 수 있지만 이조차 계속 지속된다는 보장은 없다. 그래서 삼성경제연구소는 '일본 공기업 민영화의 성공 요인과 시사점'이라는 보고서를 통해 직접적인 민영화 말고도 “경쟁력 강화, 효율개선, 경영 합리화, 서비스 개선, 관료 개입 축소”(정호성, 2008) 등 구조조정의 다양한 방식이 있으니 굳이 민영화만 고집하지 말라고 충고하기도 했다.  
민영화가 그 자체로 새로운 잉여가치를 만들지도 않는다. 국유기업을 저가에 인수받아 새로운 투자처를 얻게 된 해당 민간 기업은 분명히 이익을 얻겠지만, 이는 다른 자본가에게서 이전된 것일 뿐 새롭게 만들어진 것은 아니다. 국가 경제 전체로 보면 단지 위치이동에 지나지 않는 것이다. 오직 노동자에 대한 강화된 착취를 통해서 새로운 잉여가치를 창출할 수 있으며, 그렇지 않을 경우 특정 자본가가 얻는 이익은 다른 자본가로부터 이전된 잉여가치일 따름이다.
민영화가 경제 전반의 ‘투자 활성화’에 기여하는지도 검증되지 않았다. 매각 대상 기업 인수에 돈을 쓰는 자본가야 있겠지만, 국내 재벌들이 잉여자금을 쌓아놓고도 투자하지 않는 것은 전체 경제의 수익률이 낮아서이지 규제나 인건비 부담 때문이 아니다.
민영화 그 자체의 모순도 있다. 규모가 커서 통째로 매각하는 것이 곤란한 공기업의 경우 분할 매각을 해야 하는데, 문제는 분할할 경우 독점적 이윤이 사라지는 효과가 생길 수 있다. 이런 경우 흔히 정부는 매각을 강행하려고 인수기업의 수익률 보장을 위해 국고지원을 약속하게 되는데, 결국 정부의 재정부담은 줄어들지 않은 채, 해당 민간기업만 이득을 챙기게 된다. 
게다가 정부가 재정 부담을 줄이기 위해서는 비효율적인 기업을 우선 매각할 필요가 있겠지만, 수익성이 낮은 공기업은 사려는 민간 기업은 없다. 그런 점에서 ‘공기업 민영화로 효율성을 증대한다’는 얘기는 핑계일 뿐이다. 현실에서는 비효율적인 공기업을 민영화해서 효율을 높이는 방향이 아니라 그 역으로 진행된다. 즉, 수익성이 높은 곳만이 쉽게 매각될 수 있는데, KT가 우선적으로 매각됐던 것도 이 때문이었다.
보다 근본적인 논점으로 지금은 국유기업 자체가 골칫거리 취급을 받고 있지만, 자본주의 경제에서 늘 그랬던 것은 아니다. 국유 산업 부문은 오히려 지난 30여 년 전 호황 때에는 경제의 중요한 버팀목 구실을 했다. 특히 한국을 포함한 신흥공업국들에서는 유력한 발전모델로서 경제정책에 대한 강력한 국가주도와 국유산업 부문의 기여는 짧은 시기에 그토록 급속한 성장을 할 수 있었던 비결이기도 했다. 즉, 공기업이 비난 대상이 됐던 것은 자본주의 경제 자체의 위기 때문이었지 국가 소유라는 운영방식 때문이 아니었다.
3) KT 민영화 추진 과정과 결과
완전 민영화 이후 ‘주주이익 극대화’는 KT 경영의 핵심 가치로 자리잡았다.  민영 KT는 스스로의 비전을 "The Value Networking Company"로 표현하고 있으며 이를 고객의 가치(Value)와 KT의 가치(Value)를 상호 효과적으로 연계(Networking)하여 주주/고객/사원에게 최고의 가치를 실현하는 것으로 설명하고 있다. 이는 ‘국가신경망의 차질 없는 관리’를 핵심 가치로 했던 공기업 시절의 비전과는 사뭇 다른 것이었다.
이러한 ‘주주이익 극대화’의 경영 가치는 현실에서는 주가관리 중심의 경영으로 나타나고 있다. 이는 민영화 이후 가장 두드러지게 변화된 경영 현실의 하나이다. 주가 관리의 가장 유력한 수단은 주식소각과 고율의 배당이다. 2003년 한 해에만 KT 경영진은 주가관리를 위해 자사주 소각에 무려 1조1천981억원(1839만주)을 쏟아 부었다.
4) KT의 소유 지배구조 변화
 
2. KT의 수익 분배 구조의 문제점
1) 주주배당의 변동내역
2) 임원보수의 변동내역
3) 일반 직원의 보수 변동내역
임금 문제는 노사간의 역관계를 기본적으로 반영한다는 측면에서 보면. 민영화와 더불어 노동조합이 급격하게 자본에 포섭되면서 무력화되었음을 임금지표를 통해서도 확인할 수 있다. 특히 이석채 회장이 재임하던 2009년 KTF와 합병 이후, 전체 매출액 대비 인건비 비율은 12%대 이하로 대폭 감소한 반면 2009년도 배당성향(주주배당율)은 무려 당기순이익의 94.2%에 달한다.
3. 통신비 과다 책정의 원인이 된 투기자본의 수탈
IMF이후 KT를 민영화시키는 방침이 결정된 이유 중에 하나는 일단 매각을 통해 '정부재원 조달'을 하여 급한 불부터 끄자는 논리였다. 그렇다면 외환위기를 극복한 상황에서는 다시 보편적서비스를 제공하는 공기업으로 환원시키는 것이 마땅할 터인데 모두가 기업이 자율적으로 통신비를 인하할 것을 요구하거나 기대하는 방식에서 아직 못 벗어나고 있다.
통신비 인상의 원인
첫째, 통신사업은 독과점으로 지난 10년간 수요가 팽창하면서 막대한 이익을 냈지만 요금인하 등을 통해 고객에게 환원되지 않고 대부분 단기 배당금으로 외국인 주주들에게 흘러갔다. 막대한 이익금을 내던 시기 노동자 수는 급격히 감소하고 직원 1인당 매출은 급성장하였다. 결국 수요 팽창, 투자 감소와 노동착취의 강화로 늘어난 이익은 고객이나 사회로 돌아가지 않고 배당금 형태로 주주에게, 그것도 외국인들에게 돌아갔다.
KT 민영화의 결과 수혜자는 초국적 자본과 그들이 이익 대변자인 경영진이며, 피해자는 투자 감소, 구조조정에 따른 고용불안, 막대한 이익에도 높은 통신비를 지불해야 하는 소비자들이며, 한미FTA가 체결될 경우 이러한 추세는 보다 가속화될 것이다.
둘째, 높은 통신비를 인하하지 못하는 다른 이유로는 출혈 경쟁이 있다. 민영화 당시 정부와 재벌이 주창하였던 논리는 경쟁을 통해 저렴한 가격에 질 좋은 통신서비스를 제공한다는 것이었는데 막상 민영화하고 여러 통신사업자에게 사업권을 부여하다보니 과도한 출혈 경쟁 때문에 마케팅 비용이 폭증하고 있다.
4. 결론 : 정부의 책임과 재국유화 대안
우리가 투기자본을 문제삼는 가장 큰 이유는 이들이 투자수익 극대화를 위해 현행법조차 무시하는 과감한 횡포를 일삼으며 그 대가를 고스란히 노동자에게 떠넘긴다는 점 때문이다. 눈여겨 볼 것은, 이들 투기자본에는 정체불명의 자금만이 아니라, 국민연금과 퇴직연금, 각종 대학연기금이 들어와 있는 것은 물론이고, 심지어 정부가 투기자본을 만들기도 한다. 그러니 투기자본을 각별히 파렴치한 몇몇 자본의 문제로만 여겨서는 곤란하다. 즉, 기금의 성격이나 주인이 누구냐 와는 하등 관계없이 투기자본은 반 노동자적이고, 반공익적이다. 제도자체가 문제인 것이다.
투기자본은 경제성장에 기여하지 않는다. 외자유입이 기업의 수익성을 높였다는 거의 증거는 없다. 한국의 외국계 은행은 여타 일반은행과 비교하여 수익성에서 별다른 차별성을 보여주지 못했다. 또한 선진경영기법의 전수도 거의 없었다. 국내에 진출한 외국계 은행들은 수익을 크게 내려, 공격적 경영보다는 리스크 관리위주의 보수적 경영행태를 보이고 있을 뿐이다.
외국자본은 투자자의 수익 높이기에 골몰하다보니 주주가치 중시 경영에 집중하는데 이 때문에 당기순이익 중 상당부분을 재투자보다는 배당과 주가관리를 위한 자사주 매입에 사용하고 있다.
효과적인 자금조달과 자금배분도 없었다. 투기자본은 M＆A시장에서 차익 추구할 뿐이다. 이 때문에 투기자본은 순기능을 하지 않았다. 투기자본의 공격과 활동이 가장 왕성한 곳은 시기별로 금융위기를 겪은 남미에서 가장 먼저 시작되었고, 90년대 후반 동유럽 국가들이 뒤를 이었다. 투기자본은 경제시스템이 취약하여 구조조정이 시작된 지역의 M＆A시장에 집중한다. 신흥시장의 저평가되어 있는 기업에 투자하여, 구조조정 후 차익을 취하는 형태로 활동하고 있을 뿐이다.
상황이 이렇게 된 것은 정부가 신자유주의 세계화와 금융세계화 정책을 앞장서 일관되게 추진했기 때문이다. 이윤율 압박이 심해지고 있는 세계적 경제 불황에 대응하여 노동자에 대한 비용전가와 절감을 통해 줄어드는 이윤을 만회하는 수법의 전형이 바로 투기자본의 횡포다. 따라서 투기자본의 급증과 그 폐해에 대한 책임은 전적으로 신자유주의 정책을 강력히 추진하고 있는 정부에 있다. 정부는 노동자와 다수 국민의 이익을 희생시켜서 기업과 금융자본가 그리고 투기세력의 이익에 봉사하고 있는 것이다. 
그러므로 KT에서 벌어지고 있는 투기적 횡포를 근절하기 위해서는 KT를 다시 공기업화 해서 투기자본의 이윤몰이의 도구가 아니라, 국민의 삶에 기여하는 보편적 기간산업으로 기능하도록 해야 한다.
 
토론: 상업화된 공공부문의 문제점이 KT에 주는 시사점(선행연구 검토를 중심으로)
한인임 연구원(노동환경건강연구소)
1. 들어가며
우려했던 내용은 현실로 드러났고 이는 이미 많은 주요 공공부문의 민영화과정에서 충분히 드러났다. 아직 (지방)정부가 대주주인 공공부문으로 남아있는 궤도(철도, 지하철)의 영역에서는 수익성에 기반한 운영이 이루어지고는 있지만 민주노조를 ‘반드시 없애야 할 대상’으로 보거나 노동자 개개인에 대한 반인륜적 행위까지 저지르지는 않는다. 또한 공익적 기능을 담당하기 위하여 한 해에 수천억원의 관리비용(노인 등을 위한 무임권 발행, 장애인 이동권 확보를 위한 시설 투자 등)을 발생시키기도 한다.
공공부문이 민영화되면서 극도의 상업주의 경영전략이 판을 치게 되는 것은 당연한 원리이다. 왜냐하면 오로지 이윤논리만이 작동하게 되기 때문이다. 특히 선진국가들처럼 사회적 톨레랑스가 없는 우리나라의 경우 노동자 개인에 대한 극도의 탄압과 민주노조 파괴라는 덤이 있기도 하다.
2. 민영화 시도과정에서 나타난 문제로 몸살을 앓는 두 사례
(1) 전력산업구조개편으로 인한 발전 자회사의 사례
① 설비증가와 현장 인력의 부족으로 인한 보수 부실
② 계획예방정비 기간의 단축으로 인한 안전 위험수위 증대
③ 경쟁격화로 인한 비용증대
(2) 인천공항 민영화 진행 과정에서 나타난 문제점
① 해외 사례에서의 부정, 그리고 종사자의 부정
인천국제공항의 민영화 문제는 MB정부의 뜬금없는 “선진 공항운영 기법을 도입하기 위해서”라는 논거에 근거하여 불거지게 되었다. 그러나 인천공항은 중국 등 아태지역의 높은 항공수요 증가를 바탕으로 빠른 속도의 성장세를 지속하고 있다. 이에 따라 수요 증가에 대비하여 3단계 공항 건설사업(4조386억원)을 국가 재정지원 없이 자체 재원으로 2009년부터 본격 추진하고 있다. 동시에 미래 성장잠재력을 크게 높일 수 있는 주변지역 개발, 해외사업 진출 등 핵심사업들이 추진되고 있으며 이 때문에 현시점에서는 인천공항의 적정한 기업가치를 평가하기 어렵다는 지적이다.
또한 인천공항은 수년에 걸쳐 계속적인 서비스 수준 세계 1위를 기록하고 있다. 이미 세계 정상급 효율성을 갖춘 공항으로서 경영효율성 향상을 목적으로 민영화를 추진한다는 주장은 설득력을 갖기 어렵다. 영국, 호주 등은 공항 민영화 이후 공항의 독점성을 활용하여 높은 여객이용료를 통한 이윤 확보에만 치중하고 있다는 비판을 받고 있다. 수익을 중시하는 민영화 공항은 인상이 어려운 항공료보다는 여객이용료를 대폭 인상하여 여객부담을 가중하고 있다. 일례로, 여객이용료가 히드로공항은 공공부문 공항대비 약 6∼7배, 시드니공항은 약 4∼5배에 이른다.
전세계 공항서비스 평가에서 히드로 공항은 45위에서 민영화 이후 103위로, 코펜하겐 공항은 1위에서 30위로 하락한 바 있다.영국과 호주 정부는 별도기구를 설립하여 항공요금에 대한 규제장치를 마련했음에도 민간독점의 폐해를 막지 못하고 있다. 특히 영국 히드로 공항의 경우 스페인 건설회사(페로비알)에 매수(93%)된 이후 정부 의사와 무관하게 상장 폐지됨으로써 국부 유출 논란을 불러왔다.
현장 조사 결과에 따르면 ‘민간 대주주의 등장’에 대하여 인천국제공항공사 정규직 노동자들이나 협력업체의 노동자 모두 ‘현재까지 유지되었던 공공성의 후퇴’, ‘전략의 낮은 완수 가능성’을 지적하고 있었다. 특히 비용축소를 위한 노력이 현재보다 더욱 강화될 가능성이 높기 때문에 노동자 구조조정이나 근로조건 하락이 우려된다는 입장을 보이고 있다.
② 상업주의 관리전략이 관철되는 공기업의 문제점
인천공항의 각 시설을 운영, 유지보수하기 위하여 당초 개항 시기 때부터 전체 운영부분의 87%에 이르는 분야를 아웃소싱으로 운영하고 있다. 한국공항공사의 경우 약 50% 수준의 위탁용역을 보이고 있다. 네덜란드의 스키폴 공항의 경우 아웃소싱 규모가 76%에 가까운 높은 수준이다. 스키폴 공항 관계자는 유럽 공항에서 스키폴이 가장 유연한 조직이라고 설명하였다. 독일계 자본에 45% 주식이 매각된 아테네 공항의 경우에도 아웃소싱 규모는 61%에 이른다. 이러한 조건을 고려한다면 양적인 면에서 인천공항은 가장 높은 아웃소싱 규모를 가진다고 말할 수 있다. 여기에서 주목되는 바는 두 가지이다. 하나는 유럽과 한국의 노동시장 차이이다. 두 번째는 국내의 아웃소싱이 실제로 인천국제공항공사의 비용절감에 크게 기여하고 있는가 하는 점이다.
첫째, 네델란드의 공공운수노조 관계자는 지속되어 온 외주화 및 유연화 문제에 대해 적극 개입하고 있으나 정부와 직접 만나 협의를 하는 수준에서 이루어지고 있다는 것이다. 그 이유는 노동시장이 수평적 직무급 형태로 되어 있고 설사 실업상태에 몰린다 할지라도 안정적 사회복지제도가 이를 떠받치고 있기 때문에 노동자들의 집단적 저항이 크지 않다는 것이다. 이러한 노동시장 구조는 그리스의 경우도 마찬가지여서 우리나라와는 상당한 격차를 보인다.
두 번째, 아웃소싱 노동자들의 임금수준이다. 인천국제공항공사에서 입찰 및 계약을 요구할 때 설정하는 기준이 인천국제공항공사 엔지니어링사업대가 등 각 용역별 특성에 맞게 고시된 정부 노임기준 및 공항공사의 아웃소싱 대가 산출기준에 따라 정규직 노동자들의 임금을 기초로 한다는 점이다. 일정한 자격을 가져야 하는 위탁 업무의 경우 동일한 수준의 임금을 설정하여 가격이 제시되지만 정작 아웃소싱 업체의 노동자들 손에는 그 금액이 다 제공되지 않는다. 이는 필연적으로 발생해야 할 아웃소싱 업체의 이윤 때문이다.
특히 최저임금을 받고 있는 청소미화 등의 영역에서 실제로 개별 노동자들에게 지급되는 임금은 연간 급여 1천만원 수준인 것으로 나타난다. 이들의 임금수준이나 임금체계는 ‘생애임금’이 적용되지 않는 문제가 발생하여 낮은 직무만족을 나타내고 있었다. 뿐만 아니라 휴게시설 미비로 먼지 나고 비좁은 탈의시설에서 식사를 해야 하는 어려움을 토로하고 있었다.
(3) 공공부문이 민간독점화 된 상태에서 나타난 문제점
① 4개사 독과점 시장의 형성과 민영화 특혜시비
SK가 국내 굴지의 재벌이 된 배경은 유일하게 하나이다. 공기업을 인수했기 때문이다. SK가 인수한 공기업들은 모두 ‘대박’이 났다. SK의 시발점이 된 ‘선경직물’(적산 敵産이어서 정부 귀속재산이었던 회사였는데 SK의 창업주는 이 회사의 기계공이었다.)을 이미 1953년에 인수했다. 이후 1982년 ‘대한석유공사’를 인수하였고, 다시 1994년에는 ‘한국이동통신’을 인수하여 지금의 SK텔레콤을 만들었다. 그리고 2000년 ‘송유관공사’의 최대주주로 올라섰고 2001년에는 ‘KT’의 최대주주가 된 바도 있다. 공기업 인수를 통해 성장, 육성해 온 SK는 현재 에너지 종합기업으로 목표를 굳히고 ‘남동발전’ 인수를 적극 추진하고 있으며 이미 가스, 발전에도 진출해 있다(대한도시가스, 부산도시가스 등 9개사, SK가스<LPG>, K-파워). 이명박 정부의 '공기업 민영화 계획(2008.3.31)'에 따르면 석유공사도 민영화 우선검토대상으로 올라 있는 점을 고려할 때 역시 SK에게는 호재로 작용할 것이다. 이렇게 된다면 SK는 에너지 분야에서 범위의 경제, 규모의 경제를 갖춘 국내 최고의 에너지 기업이 되는 것이다.
③ 높은 배당과 경영 무능력
④ 미흡한 재투자·시설고도화
⑤ 잘 챙긴 이윤은 고배당 아니면 자회사 확대로
⑥ 대주주는 할 일이 없는 정유기업
⑦ 전근대적 노무관리와 지역사회로부터의 소외
3. 사례분석 결과가 KT에 주는 시사점
한국통신은 민영화 과정 및 그 이후 지속되는 외주 하청화, 민주노동조합 탄압, 빈번한 해고 등을 통해 노동권을 공격하고 통신 서비스 요금 인상, 공중전화의 감축 등을 통해 공공성을 훼손해 왔다. 주식가치 극대화(즉, 주주이해 최대화)를 경영의 제일 원리로 삼아 주주의 이익(외국인 주주)에 봉사하고 형식적이기는 하지만 49%지분율을 소유한 국내 (소액)투자자를 대변하는 정부의 말도 되지 않는 낙하산 인사를 통해 거대 공룡 기업을 주무르고 있다.
우리나라의 통신산업 및 한국통신의 민영화과정은 통신산업과 한국통신을 초국적 금융자본이나 재벌에게 넘겨주는 과정이었다. 이 과정에서 과잉중복투자로 인한 낭비, 과당경쟁으로 인한 수 개의 통신사업체 몰락, 비싼 통신요금, 구조조정으로 인한 노동자로의 고통 전가 등의 문제가 있었다. 이제는 외국인 의사결정의 규모가 더 커진 상황이라 부도덕한 정부와 이윤욕구 밖에 존재하지 않는 투기자본의 수혈처로 밖에 기능하지 않고 있다. 이 바탕에 소비자의 자중손실과 노동자의 고혈이 존재하고 있음은 두말할 나위가 없다. 
민영화되지 않은 국내 네트워크 형태의 공기업(전력, 궤도<철도·지하철>, 공항 등)은 국가독점 형태를 띠고 있다. 망산업은 특성상 독점의 형태를 띠지 않을 수 없는 구조를 가지고 있기 때문에 결국 민영화된 통신 시장도 민간독점을 형성하고 있는 것이다. 국가독점과 민간독점 중 어느 것이 국민국가의 소비자들에게 유리할까? 당연히 국가독점이다. 민간독점이 형성되고 자유시장 논리가 판치게 되면 국가는 여기에 개입할 수 없다. 특히 통신 시장이 열리기라도 하면 각종 불합리한 조항들 때문에 ‘투자자 국가 제소’ 상황을 겪을 수도 있기 때문에 정부가 국익을 위해 뭔가의 규제장치를 마련하기도 힘들다. 그리고 민간독점은 카르텔 등을 형성해서 지속적으로 소비자들을 우롱하게 될 것이다. 우리는 이미 70년대부터 꾸준히 민영화의 길을 걸어 온 ‘정유산업’을 살펴보면서 에너지 산업조차도 민간독점(SK와 LG)의 형태를 띨 수밖에 없다는 사실을 확인할 수 있었다. 이들은 담합하여 소비자 공급 가격을 높이고 국제유가와는 무관하게 소비자 가격을 결정하였다. 높은 수익률의 에너지 기업을 통하여 수많은 비자금을 조성해 사회적 물의를 빚곤 했다. 예측한 그대로 관철된 셈이다.
이제 통신산업은 누가 무어라 해도 국민의 보편적 권리로 자리 잡았다. 다른 대체제도 없다. 철도나 지하철이 없다면 항공이나 버스, 자가용이라도 이용하겠지만 통신은 그렇지 않다. 또한 통신은 공적/사적으로 상당한 정보를 소유할 수밖에 없는 구조로 작용하고 있어 그 위력은 상당할 것으로 충분히 예측가능하다.
현재의 민간독점적 국내 통신 시장은 이러한 여러 가지 이유로 현재의 모습으로 존재해서는 안 된다. 국민의 보편적 이용 권리와 국민국가 경제에 기여해야 한다. 또한 통신산업 자체가 가지고 있는 위력을 사회적 통제 속에서 관리해야 한다. 현재와 같이 외국인이 주주의 이윤 극대화를 위해 쥐락펴락하는 구조, 무책임한 정부 관료의 자기 뱃속 채우기에 이용되어서는 안 될 것이다.
 
발제2: KT 민영화가 노동자 근로조건에 미친 영향
권영국 변호사(민변 노동위원장)
1. 한국통신의 민영화 추진 현황
2. 민영화 이후 소유지배구조의 변동
2002년 초 정부는 완전민영화를 앞두고 미국에서 투자자 설명회를 개최하였다. 정부는 이 투자자 설명회에서 2005년도까지 매출액 대비 인건비와 투자비용을 15%로 대폭 감축하여 투자자에게 최대한 높은 이윤을 보장하겠다고 약속하였다.
투자자 설명회에서 미국인들을 상대로 한 정부의 약속은 민영화 이후에 벌어질 상황들을 규정짓는 매우 중요한 잣대가 됨을 의미한다. 즉 향후 설비투자 또는 연구개발 투자비용과 인건비를 매출액 대비 대폭 감축하겠다는 것이었다. 투자비용의 축소는 소비자들에게는 저렴한 가격으로 제대로 된 통신서비스를 받을 수 있는 여건을 잃게 된다는 것을 의미하는 것이고, 인건비의 감축은 노동자들에게 끊임없는 인력구조조정과 근로조건의 하락을 예고하는 것이었다.
3. 주주배당, 임원보수, 직원보수의 변동내역
가. 주주배당의 변동내역
나. 임원보수의 변동내역
다. 일반 직원의 보수 변동내역
4. KT민영화와 근로조건
가. 노동자 임금 등 근로조건의 저하
나. 인력감축(인력구조조정)의 폭력적 전개
(1) 민영화 이전 상황과 민주노조 탄생
(2) 민주노조의 패배와 완전민영화 그리고 계속되는 구조조정
(3) 비밀퇴출프로그램(CP)의 등장과 인권탄압
5. 맺는 말
 
토론: KT민영화 폐해와 대안 토론회 기조발제문
조태욱 집행위원장(KT노동인권센터)
1. KT의 민영화 과정과 변화된 소유지배구조 및 이익분배구조
가. 초국적 자본의 통신시장 개방압력
나. 통신시장의 재벌특혜와 해외 매각
재벌들은 공룡기업인 한국통신 그 자체의 완전 민영화보다는 한국통신의 자회사 중 미래 성장성과 수익성이 좋은 부문만을 매입하였고 더 나아가 재벌통신 회사들은 정통부에 신규사업자 보호를 내세워 이른바 비대칭규제를 통해 자신들의 수익을 보장해 줄 것을 요구했으며 정부는 이러한 요구를 대부분 수용했다. 통신을 일컬어 이른바 “황금알을 낳는 거위”이라는 말이 생긴 것도 바로 이 시점이다.
1996년 11월 정부는 공기업 민영화 추진방안을 발표 할 때까지도 공익성 담보 차원에서 “한국통신의 대주주 지위를 유지한다”는 입장이었으나 97년말 IMF구제금융 사태는 한국통신 민영화를 ‘경제위기 수습을 위한 재원 마련’ 차원에서 서둘러 시행하였다. 이에 따라 정부의 한국통신 민영화 정책도 정부지분을 전량 매각하는 ‘완전민영화’로 전환되었다.
공공부문 민영화가 장기적인 논의를 통해 공적 통제의 안전장치를 마련하고 제한 적으로 추진되었던 선진국과는 달리 KT의 민영화과정은 충분한 시민사회의 공론화 과정이 결여된 채 원칙과 기준 없이 또한 어떠한 공적 통제의 안전장치도 없이 국내경제 상황과 정권의 편의에 따라 '완전 민영화'의 결과로 실행되었다.
다. 민영화 이후 소유지배구조의 특징과 문제점
소비자들에게는 설비투자 또는 연구개발 투자비용의 감소로 인해 제대로 된 통신서비스를 저렴한 가격으로 받을 권리가 박탈된다는 것이며 노동자들에겐 끊임없는 강제명퇴(정리 해고) 등을 통한 인력감축의 대재앙이 예고되었다는 의미인 것이다.
KT의 지배구조는 이사회(11명)를 중심으로 경영권 행사가 되는데 이 중 3명이 사내이사이고 8명이 사외이사인데 사외이사 중에는 당시 메트라이프 생명보험 대표이사로 재직 중인 미국 국적의 외국인(솔로몬:2002.8~2008.3까지 KT사외이사)이 포함되었으며 이 사회 의장직(2005~2008)까지 맡기도 하였다.
정부의 통신정책이나 국민적 요구에 따라 사업자가 변하는 것이 아니라 미국의 투기자본의 이해와 요구에 따라 지배적 통신사업자인 KT의 행보가 결정되는 구조로 半영구적으로 정착이 된 것이다.
라. 공공성 침해하는 이익분배구조
2. KT민영화와 노동자
가. 민영화 이전 상황과 민주노조 탄생
나. 민주노조의 패배와 완전민영화 그리고 계속되는 구조조정
다. 비밀퇴출프로그램(CP)의 등장과 인권탄압
라. 낙하산 인사 전횡과 새로운 모색
민영화와 더불어 KT는 정부의 감사원 감사나 국회의 국정감사 대상기업이 아니다. 형식적으로는 민영기업이지만 내용적으로는 아직도 공공성이 강한 국민기업임에도 불구하고 그렇다는 말이다. KT는 민영기업임에도 불구하고 MB정권이 들어서면서 검찰권을 발동하여 전직사장(남중수)을 구속하고 대통령직속 국민경제자문위원으로 있던 이석채씨가 사장으로 내려오는 것을 필두로 사외이사로 여성부장관 청문회에서 낙마한 이춘호와 MB정부 인수위 시절 물의를 일으켜 사퇴한 허증수가 선임되었으며 급기야는 청와대 대변인 출신 김은혜를 전무로 영입하는 등 낙하산 집합소가 된지 오래 되었다.
정권교체가 된다하더라도 올해 말 임기(3년)만료 전에 차기 회장으로 추천되어 연임에 성공할 경우 차기정권이 MB정권처럼 검찰권을 발동하지 않고서는 정관 규정 상 회장을 교체할 수 있는 가능성은 봉쇄되어 있다. 극단적으로는 종신까지도 가능한 제도이다.
유일한 견제세력인 노동조합이 내부에서 문제제기하지 않는다면 낙하산 인사의 전횡을 막을 방법이 없다. 그러나 노동조합은 이미 민영화 이전 시기부터 다년 간 탄압과 회유로 무력화되었으며 해외투기자본과 경영진 그리고 사외이사가 형성하고 있는 담합구조에 편입되어 조합원 대중으로부터 괴리된 지 오래되었다. 낙하산의 특징은 일종의 먹튀라고 할 수 있는데 현재 KT내부에 있는 작은 규모의 민주 역량(KT민주동지회)만을 바라보고 방치하기에는 상황이 심각하다. 이미 KT만의 문제가 아니라는 의미이다.
국가의 중추신경망이며 국가기간산업인 통신사업자 KT를 해외투기자본과 낙하산인사의 절대적인 영향권으로부터 시민사회의 최소한의 공적 요구가 반영되는 국민기업으로 전환시키는 일은 민주적 통신기본권과 관련된 중대한 의미가 있다.
3. 해외투기자본으로의 민영화와 통신비
가. 통신비를 못 내리는 진짜 이유
(1) 통신비를 좌지우지 하는 지배적 기업 KT와 SKT
(2) 내수기업인 KT와 SKT의 半영구적 국부유출 구조
나. 한미FTA를 백지화시켜야 통신비 인하할 수 있다!
유보조항에 KT와 SKT의 외국인 지분소유를 계속 49%로 유지한다는 항목에 대해 아무런 문제의식이 없다는 의미이다. 이미 49%의 외국인 소유지분은 KT와 SKT 모두 다 소진되었고 자사주를 제외시키면 이미 외국인의 의결권과 배당권은 절반을 훌쩍 넘은 상태이기에 실제로는 외국인 기업이 되어버렸다. 국가의 신경망이 외국자본의 손에 넘어간 것이다.
이 상태에서는 국가의 통신정책이 무용지물이 될 수 밖에 없기에 조속히 특단의 조치를 취해야 한다. 즉 미국의 연방통신법에 상응하는 외국인 소유지분 20% 법규정을 우리도 도입하여 半영구적 국부유출구조부터 바꿔야 한다. 전기통신사업법을 개정해야 한다는 의미이다. 물론 한미FTA 국회비준을 무조건 막아야 가능한 일이다. 일단 FTA가 통과되면 '역진불가' 규정을 적용받게 되어 외국인 소유지분을 축소시키는 것은 불가능하게 된다.
국민들이 납부한 높은 통신요금이 그 동안 해외투기자본에게 유출된 내역을 전면적으로 공개하고 설득하면 여론의 절대적 지지속에 관철시킬 수 있을 것이다. 그리고 정부가 어떤 방식으로 지분을 재매입하게 될지는 다양하게 검토해야 겠지만 KT와 SKT에 대한 공적요구가 반영될 수 있는 안전장치를 마련하여야 한다.
다. 통신의 재공공화가 답이다!
경쟁을 통하여 저렴한 가격에 질 높은 통신서비스를 제공한다는 애당초의 주장은 국민들의 높은 통신비 부담과 계속되는 노동자들의 인력구조조정 고통속에 허구임이 드러났다.
영국의 철도가 공공성을 폐기하고 수익성과 효율성만을 추종하며 민영화되었다가 그 폐해가 너무 심각하여 다시 국유화되었듯이 우리나라도 공기업에서 민영화된 금융부문과 정유(에너지) 그리고 통신부문(KT, SKT)은 반드시 재공공화시켜야 한다.
기업은 비효율적이고 빠르게 변화하는 통신부문의 기술개발도 따라가기 어렵다고 말하는 것은 고정관념이다. 오늘날 중국의 세계적 기업들은 거의 모두 국영회사들이다. 노동자들을 퇴출대상으로 인권탄압하며 내몰 것이 아니라 창조적 열정을 가진 인간으로 인정하는 발상의 전환도 필요하다.
2011.6.21.기준 KT와 SKT의 시가총액은 각각 9조7,525억원과 12조5,559억원이다. 재공공화에 필요한 재정은 KT의 경우에 국민연금관리공단이 보유하고 있는 8.26% (2010. 12월말 기준 1대주주)을 지렛대로 하여 추가 재정을 투입하지 않고도 공적통제가 가능하며, 설사 안전하게 수익을 높여야 할 국민연금이 1대주주로 경영권을 행사하는 것이 문제가 있다면 시가총액의 약10%(약9,752억)만 공적기관에서 매입하면 경영권을 충분히 행사할 수 있다. SKT의 경우에는 자사주와 (주)SK가 보유한 지분 합계가 35.17%이라는 점을 감안하면 시가총액의 약 40%(약5조223억) 정도면 경영권을 확보할 수 있게 된다.
재공공화는 돈의 문제가 아니며 철학과 그에 기반한 정치세력화의 문제이다.
라. 반값 통신비도 가능하다!
민영화 10년차 KT문제 해결을 위해서 재공공화가 답이라고 하였는데 KT뿐 아니라 SKT까지를 공기업화하면 구체적으로 어떻게 반값 통신비가 가능한지를 살펴보기로 하자.
첫째, 고배당을 줄일 수 있다. 2010년도 KT와 SKT의 배당총액은 1조2,557억이며 이 가운데 외국인에 대한 배당총액은 6,802억이다.  배당부문에서 1조원 이상 줄여 요금인하에 반영 할 수 있다.
둘째, 마케팅비를 절감할 수 있다. 현재 통신사업자들은 깨진독 물붓기식의 출혈적인 마케팅 활동을 전개하고 있으며 이로 인해 2010년도 KT와 SKT의 마케팅비용 합계액은 5조8,301억원이며, 단일한 공기업으로 되면 천문학적으로 지출되는 마케팅비용 대부분을 절감 할 수 있다.
셋째, 망관리를 통일적으로 구축하게 되어 중복투자를 방지하여 절감할 수 있다. 과거 90년대 말 PCS사업자(KTF, LGT, 한솔)와 제2이동통신사(신세기)가 난립하면서 한 지역에 5개의 기지국이 중복적으로 세워졌던 경험이 있으며 인수합병을 거쳤음에도 아직 한 지역에 3개의 기지국(SKT, KT, LGU+)이 중복되어 있는 상황이다. 통신사간에 기지국 공동이용이 부분적으로만 이루어지고 있기 때문이며 이것은 기지국에 국한된 문제가 아니라 통신망 전체에 관련된 문제이다. 결과적으로 절반에 가까운 투자비와 망관리에 필요한 유지보수비를 절감할 수 있다.
"통신망을 공동 구축하면 연간 5조원으로 추산되는 국내 이통사들의 망 투자비에서 1조~1조5000억원을 절감할 수 있고 이는 월 5~8%의 통신요금 인하를 가져오는 것“이라는 주장을 참고하자.(LG경제연구소 서기만 연구위원 연구보고서-한겨레 2011.5.29기사)
넷째, 가입비는 폐지하고 기본료는 3,500원으로 인하 할 수 있다. 이동통신의 가입비와 기본료 그리고 통화료 등이 높게 책정된 이유는 초기설비투자비 부담 해소 차원에서 결정된 특혜였다. 하지만 매년 엄청난 순이익(2000년~2010까지 SKT와 KT의 당기순이익 합계액 \27조4,515억원)을 통해 기본적인 시설투자비에 대한 회수는 이미 초과된 상태이기 때문에 더 이상의 가입비는 불필요하며 기본료에 대해서도 대폭적인 인하가 가능하다.
다섯째, 반값통신비가 가능하기 위해서는 인터넷이용료 가격도 대폭 인하해야 한다. 현재 무약정으로 사용시 3만원(부가세 별도)이지만 휴대폰 등과 결합시키고 장기이용약정 할 경우 (해지방어 할인혜택까지 포함하면) 인터넷 1대당 월 15,000원이면 가능하다.
우선적으로 가능한 조치부터 취해 나가야 한다.
첫째, 원내 정당들은 한미FTA협정 비준동의를 무조건 막는 투쟁과 함께 전기통신사업법 제8조(외국정부 또는 외국인의 주식소유 제한)에 외국인 소유지분한도를 49% 에서 미국의 연방통신법과 동일한 20% 한도로 개정하는 법안을 조속히 제출하여 통과시켜야 한다. 소유지배구조를 바꿈으로써 통신부문의 半영구적 고배당 국부유출을 통제하여야 한다는 의미이다.
둘째, KT와 SKT의 재공공화를 위한 특별법 제정 서명운동을 범국민적으로 벌여야 한다. 정유(에너지)와 금융부문까지 포함하여 진행하는 것도 필요하다.
셋째, 통신비 인하의 핵심인 “휴대폰 기본료 3,000원 운동”(전파사용료 540원 제외)을 시민사회단체들이 연대하여 적극적인 캠페인을 벌여야 한다.
넷째, KT와 SKT 노동자들이 건강한 민주노조를 건설하여 내부로부터 자사이기주의가 아닌 공공성을 담보할 수 있도록 지속적인 연대활동과 투쟁이 필요하다.
 
발제3: 한·미 통신산업 현황 및 한미FTA의 영향 분석
김성혁 연구원(새세상연구소)
 
토론: 공공기관 재편방안
박주현 소장(시민경제사회연구소)
1. 서
가. 공공기관 재편의 필요성
○ 공공기관이 일방적인 개혁대상으로부터 벗어나기 위해서는 국민과 함께 하는 공공기관이 되어야 하고, 공공기관이 국민에게 가까이 다가가기 위해서는 그 공공성을 국민으로부터 인정받아야 한다. 그러기 위해서는 현재의 공공기관이 과연 현재의 공공성에 맞게 구성되고 작동되고 있는지를 점검하고, 만약 불일치하는 부분이 있다면 그것을 공공기관 스스로 문제를 제기하고 재편안을 제시하여야 한다.
나. 공공성 평가를 통한 공공기관 재편
○ 공공기관 재편을 위한 공공성 평가는 다음과 같은 단계로 시행할 수 있다.
① 모든 개별사업 목적에 공익성이 있는가
- 예를 들면, (구)토지공사에서 시행한 Project Financing은 부동산금융사업으로서, 토지를 저렴하게 공급하는 토지공사에서 실행할 근거가 불충분하고, 부동산자본활용을 통해 얻은 수익을 어떻게 다른 공익적 사업과 연계하는지에 대한 명확한 기준도 없어서 공익성을 인정받기 어렵다.
- 공공기관은 그동안 기능조정이나 폐지가 원활하지 않았기 때문에 생성 당시의 목적이 달성된 기관들도 새로운 사업(대개는 수익사업)으로 조직을 확대하는 경향이 있었고, 기관 몸집 부풀리기를 위해서 혹은 수익을 올리기 위해서 공공성과 관계없는 사업으로 무리한 확장을 하는 경우가 있었다. 이러한 파생사업이나 자회사들을 정리할 필요가 있다.
② 기관의 재화나 서비스를 시장에 맡기는 것이 가능한가
- 기관의 재화나 서비스를 시장에 맡기는 것이 가능하더라도 공공성이 여전히 남아있으면 기관이나 사업을 유지하여야 한다.
- 만약 이전에는 관련시장이 존재하지 않아서 정부가 적극적으로 개발기관을 만들었으나 현재에는 시장이 존재하고 남아있는 공공성의 정도가 매우 미약하여 공공기관의 존재가 오히려 민간시장의 경쟁을 왜곡하고 정부예산을 비효율적으로 사용하게 되는 경우에는 남아있는 공공성에 대한 규제책을 마련한 후 관련기관이나 사업을 폐지하는 것이 타당하다.
③ 타 기관의 사업과 유사하거나 중복됨이 없는가
- 기관에 대한 업무별 Database를 구축한다면 중복여부를 더욱 편리하게 조사하고 검증할 수 있게 된다. 현재의 유사/중복 상태를 유지할 수 밖에 없는 상황이라면 고객에 대한 서비스 창구 단일화 등에 대한 보완책을 마련하도록 한다.
④ 수행사업이 장기적으로 지속되어야 하는가
- 공공기관은 일단 신설되면 존립 의의가 없어졌다고 해도 사업을 확장하거나 설립 목적 외의 목적 사업을 벌여 조직을 유지하려 하는 경향이 있기 때문에 이러한 면을 정기적으로 점검할 필요가 있다. 장기적인 사업 가능성이 없다면 새로운 사업을 벌이기에 앞서 사업 및 기관의 존폐 여부를 판단하여야 한다.
- 장기적인 사업 가능성이 없음에도 일시적으로 공공기관의 관장이 필요하다면, 사업에 대한 유효 기간을 정하고 기간 경과 후 제로베이스에서 기관의 존속 여부를 검토하도록 해야 한다.
○ 개개의 기관별 사업별로 공공성 평가를 통해 공공성을 판단하여 폐지여부를 판단할 뿐 아니라, 국가 전체적으로 국민들에게 필요한 공공서비스의 범위는 어디까지이고, 기간산업으로써 국가가 보유해야 할 범위가 어디까지인가에 대한 판단을 통해 공공기관의 재편이 필요하다.
- 위와 같은 개별 공공기관에 대한 공공성 평가로는 기왕의 기관과 사업에 대한 존폐논의가 가능할 뿐, 이전에는 존재하지 않았거나 공공성이 미약하였으나 사회의 변화에 따라 필수재로 등장하여 공공서비스가 필요해진 경우에 대한 대응이 되지 못한다. 또한 공공성의 정도가 미약하다고 보아서 관련규제를 만들고 민영화를 시행하였으나 그 후 민간독과점으로 인해 규제가 지켜지지 않고 공공성이 심하게 훼손되는 경우에 대한 대응도 되지 못한다.
- 위와 같이 시대의 변화에 따라 새로운 공공서비스가 필요해졌거나 민영화를 시행하였으나 공공성훼손이 심한 분야는 새로이 기관 혹은 사업을 신설해야 한다.
2. 경제개발 관련 공공기관 정리
가. 정부정책의 변화
○ 공공기관이 정부 기능의 확장이라는 측면에서 본다면 정부의 재원배분 변화 추이에 따라 공공기관의 기능 구성이 일정 정도의 상관관계를 유지해야 할 것이다.
- 7~80년대 개발경제시대에는 정부의 정책과 예산이 철저하게 경제정책 중심이었으나, GDP가 2만불수준에 이르고 사회양극화와 고령화가 심화되면서 정부의 정책과 예산이 사회정책 중심으로 바뀌었다.
- 7~80년대 예산의 30% 이상을 차지하던 경제개발예산은 20%정도로 줄어들었고 계속 줄어들고 있으며, 7-80년대 10%정도를 차지하던 사회개발예산은 30%를 넘어 계속 증가하고 있다. 30-10의 비중에서 20-30의 비중을 지나 15-35로 이행하고 있어서 상황이 완전히 역전되고 있는 것이다.
나. 정부정책과 공공기관의 불일치
○ 이렇듯 경제개발비와 사회개발비 비중이 완전히 뒤바뀌었음에도 정부구성이나 공공기관구성은 개발시대의 그것 그대로이다.
- 경제개발예산이 20%정도임에 비해서, 경제관련 공공기관은 기관수에서 57%, 인원수에서 70%, 자산에서 93%를 차지하고 있으며, 정부지원금에서조차 54%를 차지하고 있다.
○ 현재 공공기관은 대부분의 기능이 주로 경제 분야(건설, 금융, 사업서비스 및 위탁, 연구개발)에 지나치게 몰려 있다. 반면 사회분야(특히 사회서비스)에서는 그 기능을 하는 기관의 수, 규모, 인원이 상대적으로 매우 적다. 이러한 현상은 과거 개발 시대에 민간에서 수행할 수 없었던 대규모의 투자 사업을 수행하고 관리하기 위해 생성되었거나 이러한 일을 연구하고 자문하기 위한국책 연구기관으로 생성되었으나, 산업적으로 성숙한 지금까지도 계속 남아있거나 기능 전환하지 못해 발생하고 있는 현상이다.  
○ 따라서, 경제성장에 직접적으로 영향을 주는 공공기관에 집중되어 있는 인력과 재원을 사회분야로 분산, 조정하는 일이 필요하다. 또한 경제개발관련 공공기관에 적합한 수익성 위주의 현재의 공공기관 평가 및 임금체계 또한 사회개발관련 공공기관에 적합한 (공무원과 비슷한) 평가 및 임금체계로 전환되어야 한다.
다. 구체적인 경우
○ LH공사
- LH공사는 기존의 단지조성, 주택분양의 경제개발적인 역할을 정리해야 한다. 대신 늘어나는 사회개발적인 역할 즉, 공공임대주택의 건설과 매입(주택의 절대공급량이 늘어나면 공공임대주택도 매입방식으로 이루어져야 한다), 공공임대주택의 관리 및 운영으로 이동하여야 한다.
- 현재 공공임대주택이 전체주택의 4%정도지만 향후 20%까지 늘어나야 한다. 현재 생활보호대상자를 대상으로 한 매우 기본적인 주거복지시스템에서는 공공임대주택의 관리 및 운영도 단순하게 이루어지지만, 공공주택보유량이 20%까지 확대되면 서민층까지도 포함하는 다양한 주거복지시스템이 마련되어야 하고, LH공사는 공공주택관리 및 주거복지서비스제공을 목적으로 하는 공공기관으로 탈바꿈해야 한다.
○ 수자원공사
○ 금융
- 금융의 경우에도 금융규제의 실효성 확보를 위한 국책은행의 기능과, 중소기업등에 대한 저리대출등을 담당하는 정책금융의 기능을 구분하여야 한다. 현재는 위 기능이 뒤섞여있고 평가 또한 혼재되어 있어서, 중소기업은행에서 중소기업에 대한 정책금융을 하지 않고 오히려 우량중소기업에 대해서 민간은행과 경쟁대출을 하는 형편이다. 수익성에 의한 평가를 하기 때문에 정책금융을 하면 할수록 평가에서 뒤떨어지기 때문이다.
- 현재와 같이 금융규제기능도 엉망이고 정책금융도 엉망인 금융관련 공공기관들은 정확한 기능과 역할을 설정하고 그 역할과 관계없는 기관이나 기능은 폐지절차를 밟아야 한다. 또한 현재의 공공금융기관에 대한 임금이 너무 높은 것은 민간금융과 같이 실패위험을 안고 장사를 한다는 전제하에 책정된 것이므로 정책금융관련기능으로 정비한 후 임금 또한 공무원 수준으로 대폭 낮추어야 한다.
3. 사회서비스공단 설립
가. 사회서비스의 확대
나. 사회서비스 민간의존의 문제
다. 사회서비스공단의 설립
4. 재공공화
가. 사회서비스시설의 재공공화
○ 우리나라의 사회서비스는 이미 너무 민간에 의존해 있다. 대학도, 병원도, 보육시설도, 요양보호시설도, 심리지원시설도, 사회복지관도 주택도 모두 민간에 맡겨져 있다.
○ 따라서 공공성의 확보를 위해서는 이 시설들의 상당부분을 재공공화해야 한다. 물론 국공립시설을 새로이 만드는 방법도 있겠지만, 이미 공급량 자체가 충분한 경우에는 민간시설을 정부가 매입하는 방식이 필요하다.
○ 이미 보육시설과 주택의 경우 정부가 매입의 형태로 국공립보육시설화하고 공공임대주택화한 사례가 있다. 대학의 경우에도 등록금문제해결을 위해서도, 산업대로의 전환과 더불어 예산지원확대를 하기 위해서도 공공화 내지 공영화가 필요하다는 논의가 진행중이다.
나. 통신과 에너지의 재공공화
○ 사회서비스뿐 아니라 국민이 필수적으로 사용해야 하는 서비스는 공공화해서 공공서비스로 제공해야 한다.
- 대표적으로 논의되고 있는 것이 통신과 에너지다. 특히 통신과 에너지는 기간산업으로서 국가의 대규모 투자가 필요한 분야다. 또한 대규모 투자의 필요성과 주파수 혹은 자원의 제한으로 인해서 독과점이 발생할 수 밖에 없고 또 그렇기 때문에 민영화하는 경우 특혜논란에서 자유로울 수 없는 분야다.
- 필수재이면서 기간산업인 통신과 에너지는 국유화가 공공성과 효율성을 달성할 수 있는 적절한 방법이다. 통신과 에너지산업 중 경쟁에 친화적이고 수익을 낼 수 있는 부분이 있다면 일부를 민간시장에 넘길 수도 있으나, 그 일부분마저 독과점과 특혜시비를 없애기 위해서 민간시장에 넘기지 않고 정부의 수입원으로 잡는 것도 방법이 될 수 있다.
○ 통신은 SKT 등 3사가 과점을 이루고 있으며 점유율은 SKT 51%, KT 31%, LGT 18%로서 SKT가 과반을 점하고 있다. 노태우대통령이 대통령재임중인 1992년 사돈인 선경그룹에 가장 좋은 주파수를 배타적으로 배정했기 때문이다. KT는 2002년 완전민영화되었다. 하지만 아직도 KT사장인선에 정부가 깊이 관여하고 있다.
- 정유는 SK에너지 등 4개사가 과점하고 있으며, 시장점유율은 SK에너지(35.87%), GS칼텍스(29.11%), 현대오일뱅크(18.5%), S-OIL(14.6%)이다. 대한석유공사가 1982. 7. 선경에 인수되었다.
○ 이제 우편과 유선전화 대신 휴대폰과 인터넷 전국민시대가 되었으므로 KT를 다시 공영화할 것인지 검토할 필요가 있다.
- 에너지는 기간산업임과 동시에 국민에게 필수적인 서비스이다. 따라서 전력과 정유, 가스 등에 대해 어느 정도로, 어떤 방식으로 공공이 개입해야 할 것인지에 대한 판단이 필요하다. 전력과 가스의 부분민영화를 어떻게 할 것인지, 유공을 다시 공공화할 것인지에 대한 검토가 필요하다.
○ KT와 대한석유공사를 재공공화하는 경우 민간경쟁사와의 관계에서 약 30%정도의 시장점유율로 가격통제기능이 가능할 것인지, KT의 경우 현재에도 정부의 관여가 일부 가능한데 공공성 강화의 방향으로의 개입이 가능한지, 그 경우 기존주주들에 대한 배당의 문제는 어떻게 할 것인지, 재공공화를 하는 경우와 가격통제만 하는 경우의 차이는 어떤지, 실제 재공공화의 프로세스는 어떻게 할 것인지 등에 대한 면밀한 검토가 필요하다.