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 [인사노무닷컴]퇴직연금도입에 따른 임금채권보장제도 개편방안

요  약

I. 퇴직연금의 도입과 지급보증

1. 퇴직연금제도의 도입

Ÿ 2004. 12       ‘근로자퇴직급여보장법’ 국회 통과

Ÿ 2005. 12       퇴직연금제도 시행

→ 기업은 기존의 퇴직금제도와 퇴직연금 플랜(확정급여형, 확정기여형) 중 선택

2. 퇴직연금제의 형태 

<표 1> 퇴직연금제도의 형태 비교

구 분	확정급여형(DB형)	확정기여형(DC형)
개 념	-노사가 사전에 근로자가 받을 급여수준 및 내용을 약정 -근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 약정에 따른 급여를 지급 받음	-노사가 사전에 기업이 부담할 기여금 액수를 정함 -기업은 기여금만 제공하고 자금운용은 근로자가 자유롭게 선택 -근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 적립금 운용실적에 따라 퇴직급여를 지급 받음
사외적립	-재정건전성 확보를 위해 대통령령에 구체적 수준을 규정	-근로자별 연간 임금총액의 1/12 이상 적립
적립금 운용	-사용자가 운용 지시	-근로자가 운용 지시
급여수준	-퇴직금과 동일(일시금 기준)	-적립금 운용결과에 따라 근로자별로 다름
중도인출	-성격상 인정 안됨	-일정한 경우 인정
이직시 퇴직연금의 이전	-개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능	-새 회사의 확정기여형 또는 개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능
적합한 기업/근로자	-연공급 임금체계를 가진 사업장 -장기근속을 유도하고자 하는 기업	-연봉제 채택 사업장 -체불위험이 높은 사업장의 근로자 -직장이동이 빈번한 근로자

3. 제도 도입상의 우려

- 경영계는 비용부담 가중과 확정급여형의 위험부담 우려로 확정기여형 도입 선호

- 노동계는 확정기여형의 경우 노후생활 재원의 불안정성과 주식시장 부양대책으로 이용되는 것을 우려하여 확정급여형 도입 선호

- 기업의 도산이나 수탁기관의 부실 등을 대비한 수급권 보장에 대한 관심과 우려 증대

  → 퇴직급여의 수급권 보장이 제도시행 초기에 성공의 열쇠이므로 지급보증제도

     도입 방안 연구

II. 지급보증제도의 이론적 배경

 1. 연금지급보증제도의 필요성

- 정보 비대칭성으로 인한 시장실패 문제 교정

→ 현 임금과 미래 퇴직소득 간에는 trade-off 관계로 인해 기업의 파산 가능성이 낮을수록 퇴직연금의 대가로 고용주는 근로자로부터 임금양보 요구 가능

→ 실제로는 정보 비대칭성의 문제가 존재하기에, 기업 상태의 악화시 기업파산에 더 크게 노출되어 있다는 신호로 작용, 이직 또는 임금인상의 요구로 파산을 더욱 촉진시키는 결과를 야기할 수 있으나, 지급보증제도는 이러한 문제를 교정

- 리스크 집중으로 근로자의 문제 교정

→ 근로자는 특정 직장에 개인의 경제적 리스크가 집중되어 있고, 리스크를 분      산 시킬 수 있는 충분한 자산과 전문성을 결여하고 있으며, 충당금 방식으로 퇴직연금이 조달될 시 분산 문제가 더욱 심각

2. 연금지급보증제도의 문제점

- 모럴해저드, 즉 연금지급보장제도가 존재함으로 인해 연금플랜의 재무건전성이 취약하여도 연금급부 수준 인상, 기업주의 기여율 인하 또는 고위험 투자전략 추구 등 무책임한 행동을 취할 동기가 생김

- 연금보험료율 책정시 기업의 파산리스크 등이 반영되지 못하면 우량기업은 리스크에 비해 높은 보험료를 부담하게 되어 불량기업을 보조하는 문제 발생하며, 상호보조(cross-subsidization)가 악화되면서 역선택으로 인한 시장실패 우려

3. 현실적 이슈

- 지급보증제도 도입은 주로 경제적 효율성 보다는 정책적 고려에 의해 추진되었음

→ 파산기업의 증가는 주로 구조적 문제로 인하여 초래되므로 지급보증의 필요성은 더욱 강조되고 있음

- 연금지급보증은 엄격한 적립규제와 자산운용 규제를 통해 보완적 역할을 하고, 우선변제권 같은 안전장치와 병행해야 운영의 경제성 성립

III. 주요국 제도 및 시사점

1. 주요 국가의 연금지급보증제도

<표 2> 주요국 연금지급보증제도 비교

구분	지급보증기관	지배구조(설립년도)	노후소득보장체계	퇴직연금의 역할 형태
미국 (PBGC)	Pension Benefits Guarantee Corporation	국영공사 (1974)	국민연금(기초+소득비례) + 퇴직연금(임의)	보완 / 임의가입 / DB, DC
캐나다 (PBGF)	Pension Benefits Guarantee Fund	온타리오州 주립공사 (1980)	국민연금(기초+소득비례) + 퇴직연금(임의)	보완 / 임의가입 / DB, DC
영국 (PPF)	Pension Protection Fund	국영공사 (2005. 4 설립∙운영)	국민연금(기초+소득비례) + 퇴직연금(적용제외 or 임의)	적용제외 or 보완 / 임의가입 / DB, DC
독일 (PSVaG)	Pensions-Sicherungs-Verein	상호보험협회 (1974, 경영자협회/ 기업연합회/생보협회)	국민연금(소득비례) + 퇴직연금(임의)	보완 / 임의가입 / DB
스위스 (BVG)	Sicherheitsfonds BVG	공적기관 (1986, 연방정부)	국민연금(기초+소득비례) + 퇴직연금(강제)	DB, DC
스웨덴 (FPG)	Forsakringsbolaget Pensionsgaranti	상호신용보험회사 (1961, 기업연합회)	국민연금(기초) + 퇴직연금(법정, 강제)	부분대체/강제/DB
핀란드* (CPSI)	Central Pension Security Institute	상호신용보험회사 (1962, 국영기업)	국민연금(기초)+ 퇴직연금(법정, 강제)	부분대체/강제/DB
일본	퇴직연금 지급보증사업	후생연금기금협회 사업 (1989)	국민연금(기초+소득비례) + 퇴직연금(적용제외 or 임의)	후생연금기금(소득비례부분대행) DB, DC(2001 도입)

* 핀란드는 1994년 CPSI의 지급보증사업이 Garantia로 민영화되기 이전 자료임

구분	가입대상(규모)	지급보증 금액	보험료
미국 (PBGC)	DB 근로자(4,420만명) • 단일기업주플랜: 3,450만명 • 복수기업주플랜: 970만명	연령별로 상이 최대 年 $44,386 (65세)	• 단일기업주플랜: 고정보험료(1인당 $19) + 변동보험료(미적립연금부채 $1,000당 $9) • 복수기업주플랜: 1인당 $2.60
캐나다 (PBGF)	DB 근로자 (약 100만명)	최대 年 CAD12,000($10,000) (인플레이션 미연동)	가입자 수 및 미적립금액 기준(미국과 동일)
영국 (PPF)	DB 근로자 (약 1,000만명)	年 GBP25,000 ($46,000) 예상 (노령 및 질환 퇴직자: 100%, 기타 퇴직자: 90%)	고정요율+리스크비례요율 (리스크비례요율은 전체요율의 최소 50%)
독일 (PSVaG)	DB 근로자 (약 800만명)	年 28,900 유로 ($37,333)	연금부채 + 과거경험으로 결정 → 전년도 추정손실¸기여기준(보장 연금부채)
스위스 (BVG)	DB, DC 근로자 (약 320만명)	100% 정부의 최저급부 보장, 사회보장제도에서 정하는 최고소득기준의 1.5배 한도	연금부채에 비례 → 0.04%*(연금부채+지급연금의 10배) +추가 보험료(법정최소급여액의 0.06%)
스웨덴 (FPG)	DB(ITP 민간사무직) (60만 ITP 중 35%)	연금액 전액	연금부채액에 비례 → 0.3% 부과 (연금부채의 펀드투자 시 0.1% 할인)
핀란드 (CPSI)	DB 근로자 (약 135만명)	연금액 전액	연금부채액에 비례
일본	후생연금기금의 후생연금(국민연금) 대행부분 (약 1,169만명)	대행부분의 급부현가의 30% + 이를 상회하는 부분의 50%	① 인수비례부분: 가입원 수에 비례 ② 수익비례부분: 지급보증한도액의 0.119% ③ 적립부족비례부분: 미적립채무액의 0.352% (상한: ①+② 1,260만엔, ③ 246.4만엔)

구분	운영 방식	재정 상태	비 고
미국 (PBGC)	Take-over (계약이전 후 자체운용)	01년 $77억 잉여금 발생 이후, 03년 $112억 자본잠식 (자산 $349억, 부채 $452억)	• 과도한 적자 (항공산업, 철강의 쇠퇴) • 강한 노조(임금인상 소급적용), ALM 미흡, 취약한 적립방식, 정치논리의 개입, 부적절한 보험료 문제
캐나다 (PBGF)	현금 지원 (연기금이 종신연금 구입)	04년 3월 현재, CAD1.7억 자본잠식	• 중공업이 집중된 온타리오 주만 운영 • 미국 PBGC의 문제점 보완: 보장 축소 등
영국 (PPF)	Take-over	연 ₤3억($5.5억) 적립 필요	• 2005년 실행 예정 • PBGC를 기초로 많은 보완장치 마련 예상
독일 (PSVaG)	Buy-out (계약이전 후 기관에서 종신연금 구입)	매년 보험료 재조정(사후 보험료)으로 건전성 유지	• 파산시 62개 생보사 컨소시움에서 연금을 구매 • 퇴직연금은 장부가 방식으로 운용, 지급보증보험료를 기업이 내부재원조달에 대한 수수료로 인식
스위스 (BVG)	Buy-out	90년대 초 $2.2억에 해당하는 적립금이 $14백만까지 소진	• DC까지 연방정부에서 의무가입화(최저수익률) • 기업이 파산이 아닌 연금지급 불능시도 적용
스웨덴 (FPG)	Buy-out	03년 말 현재, $170억 상당의 적립금 유지	• 퇴직연금이 장부가 방식으로 기업의 연금부채에  신용보험을 제공, 파산시 보험금으로 연금구입 • 기업은 FRP/PRI 또는 Alecta(연금보험사) 중 택일 • 강력한 권한(부실징후시 계약청산)으로 안정적
핀란드 (CPSI)	Buy-out	90년 5억 마르카 적립금 유지, 92, 93년 각각 10억 마르카 지급 요구 → 제도 붕괴	• 스웨덴과 매우 유사(단 퇴직연금은 완전적립) • 기업의 연금대출 시 정부기관이 신용보험 제공 • 90년대 초 경제난으로 파산→신용보험사업 민영화
일본	Take-over (해산기금의 잔여재산분배금을 연금수령 선택 시)	300억엔($2.9억) 준비금 적립	• 퇴직연금의 국민연금 대행부분에 지급보증 유지 • 확정급부형연금에 대한 지급보증제도는 미도입   (기업이 보험료부담으로 반대)

2. 시사점

- 확정기여형 퇴직연금 플랜의 경우 100% 사외위탁 운영되며 근로자가 투자대상을 선택하므로 지급보증제도 불필요

? 퇴직연금이 국민연금을 대체하는 스위스와 칠레의 경우 수익률보증제도 채택

? 퇴직연금이 임의적인 미국과 영국 등의 경우 수익률 보증을 원하는 근로자는 생명보험회사의 금리보장형 상품 구입

- 확정급여형 플랜의 경우 위탁 형태 등에 따라 다양한 형태의 지급보증제도 운영

? 미국과 캐나다는 정부 산하의 지급보증기구 유지

? 독일과 스웨덴은 민영상호보험회사 등을 통한 보험 방식으로 운영

? 일본은 확정급여형 플랜이지만 기업의 보험료 부담과 모럴해저드 문제 등으로 미도입

보증제도 운영방식

- 기업 파산시 보증기구가 계약이전 후 자체운영하는 take-over 방식(미국, 영국 등 채택)과 계약이전 후 대체할 연금보험을 구입해 주는 buy-out 방식(독일, 스웨덴 등에서 채택)으로 크게 구분

- 스웨덴은 지급보증기구가 기업의 장부상 연금부채에 대한 신용보험을 판매하여 결과적으로 지급보증을 제공하는 효과

- 캐나다는 지급보증기구에서 파산 연기금에 현금을 지원하나 대체연금 구입은 해당 연기금에서 수행하여 take-over와 buy-out 방식의 중간 형태를 유지

- 보편적으로 완전적립방식의 경우 take-over, 불완전 적립방식일 경우 buy-out 방식을 채택

지배구조

- 정부기관과 민영기관으로 구분

? 대체로 take-over 방식은 정부기관 형태로, buy-out 방식은 민영기관 형태

- 확정급여형은 대체로 완전적립방식 사용하나, 독일과 스웨덴은 장부상 적립방식으로 운영

- 장부가 방식에서 기업의 대차대조표상 연금부채에 대한 보증이 필요하므로 이를 보완하기 위한 지급보증제도가 보험의 형태로 존재

? 스웨덴과 핀란드의 신용보험(완전적립방식이나 기업의 연금대출 가능)이 그 예

? 독일 기업들도 지급보증 보험료를 장부가 방식 유지에 대한 대가로 인식

- 퇴직연금의 관리형태에 따라 지급보증기구의 차이 존재

? 계약형은 금융회사의 기금운용 및 관리를 일괄 위탁하는 형태로 금융회사의 예금자보호제도로 전부/일부 보호 가능

? 기금형은 회사와 독립된 기금(기업연금기금)을 설치하여 정책결정은 노사가 하고, 기금운용은 외부기관에 위탁 Ò 정부 산하의 보증기구와 take-over 방식과 일치

지급보증기구의 성패

- 실패사례는 핀란드를 들 수 있으며, 미국의 PBGC는 대규모의 자본잠식과 기업연금 미적립액으로 지급보증제도의 대수술이 불가피

? 실패 원인은 사양산업에의 리스크 집중, 자산부채관리 실패, 취약한 적립방식, 정치권 개입, 부적절한 보험료 등

- 핀란드의 CPSI는 기업의 연금적립금에 대한 신용보험을 공급하였으나 90년대 초 경제위기로 인한 파산급증으로 제도 붕괴, 민영화로 전환

? 실패 원인은 경제난, 정치권의 개입, 통제장치의 부재, 신용위험관리 실패 등

- 비교적 성공적인 독일과 스웨덴에서는 탄력적 보험료 적용과 강력한 통제장치가 발견됨

? 독일은 전년도 손해율을 금년 보험료에 반영시키며, 연말에 지급보증 청구액이 추정손실액을 초과할 시 추가기여 요구

? 스웨덴은 부실징후 기업에 대한 보증보험계약 철회 등 강력한 통제장치 존재

IV. 국내 지급보증제도 도입 방향

1. 도입시기

- 확정급여형 기업연금의 비중 추이 등 퇴직연금제도의 도입경과를 보아가며 점진적으로 도입

- 도입 초기에 연금급여의 보장에 대한 근로자의 우려를 고려하여 기존의 임금채권보장기금을 활용하는 방법 검토

2. 정부의 책임 여부

- 대부분의 주요국은 보증기구의 운영방법 및 운영주체에 관계없이 정부가 직간접 적으로 개입하거나 또는 영향력 행사하여 궁극적인 책임을 부담

- 우리나라 경우에도 퇴직연금을 통한 국민 노후복지 달성이라는 목표를 달성하기 위해서는 정부의 적절한 개입 필요

3. 지급보증제도의 운영요건

① 지급보증 한도 설정

② 리스크 반영 보험료율 책정

③ 적정수준의 준비금 유지

④ 자산운용 규제

⑤ 적절한 행정력

⑥ 보험료 인상한도의 설정

4. 보증기구의 지배구조와 지급보증 운영방식

- 보증기구 지배구조, 보증제도 운영방식, 퇴직연금 적립방식의 세 가지 요소 종합적으로 검토하여 선택 → 완전적립방식의 경우 take-over 방식과 정부기관의 조합이 적용되고, 장부가 방식의 경우 buy-out 방식과 민영기구의 조합이 적용

- 퇴직연금과 공적연금 간의 역할분담에 따라 지급보증제도 특성 차별화

→ 임의가입방식의 국가들은 정부에서 take-over 방식으로, 단체협약에 따라 공적연금의 소득비례부분 대체하는 국가들은 민간기구에서 buy-out 방식으로 운영

- 지배구조, 보증제도 운영방식에 관계없이 가입자의 안전성(security)과 정부의 재정부담을 감안한 비용측면을 동시에 고려해야 성공적인 정착 가능

- 지급보증기구가 계약이전부터 계약이행(연금지급)까지 자체 운영하는 take-over 방식이 근로자 입장에서 안정감 있어 보임

- 비용 측면에서는 buy-out 방식이 부실 연기금을 정상화 시킨 후 금융기관으로 이전 시킴으로써 상대적으로 저비용 구조이며 보증보험료 수준도 낮출 수 있음

→ Take-over 방식은 인수 연금자산에서 발생하는 자산운용 수익으로 연금지급 및 보증기구 운영비용 일부 부담할 수 있으므로 고비용 구조라고 단언하기 어려움

- 정부기구가 운영주체가 되는 것이 근로자들에게 신뢰감을 줄 수 있으나, 민간기구도 법정기관이며 정부가 최종대부자임을 명기하면 안전성 측면에 큰 차이는 없을 것임

<표 3> 지급보증기구의 지배구조 비교

구분	정부기관	민영기관
국가	미국, 영국, 캐나다, 스위스	독일, 스웨덴, 핀란드, 일본
운영 방식	Take-over (예외: 캐나다)	Buy-out (예외: 스위스)
지급보증의 안전성	국가기관의 직접보증으로 안전성 우위	민영보험으로 해결 (단, 최종적인 책임은 국가)
비용효율성	자산운용 수익으로 비용을 일부 충당하는 이점	비교적 단순한 운영으로 비용 우위
운영의 독립성	독립성 확보가 어려울 수 있으므로 관련 법규나 정관 등 규정에 독립성 명확하게 확보 필요	원칙적으로 독립성 측면에서 유리하지만 관련 법규나 정관 등 규정에 따라 결정

5. 향후 연구과제

- 지급보증제도의 도입시기는 선호되는 연금플랜 형태에 따라 정책적으로 조정될 수 있음

- 퇴직연금의 조기정착과 안정적 운영 위해 지급보증제도의 세부적 조사 및 주요국가들의 구체적 운영사례 연구 필요

→ 지급보증기구 운영방식, 보증보험료 산정방식, 적정책임준비금 적립방식, 지급보증한도 등

- 지급보증기구 운영자들의 국제적 회의 참가 및 네트워크 형성 필요

I. 퇴직연금의 도입과 지급보증

1. 도입 배경

현행 퇴직금제도는 퇴직자에 대해 기존 소득의 일정 부분을 보장할 목적으로 1953년에 제정되었으며, 5인 이상 사업장 근로자가 퇴직시 법정퇴직금 이상을 받을 수 있도록 하는 제도이다.  현행 제도 하에서 이직 또는 중간정산 등을 통해 지급되는 퇴직일시금은 정년퇴직 시점까지 보전되기가 어려운 형편인데, 이는 근로자들이 퇴직금을 퇴직 당시의 생계비 또는 목돈 수요에 사용함으로써 노후소득원으로서 실질적인 기능을 하지 못하고 있기 때문이다.

또한 근로자의 수급권을 보장할 수 있는 장치가 미흡하여 회사가 도산하거나 경영사정이 악화되는 경우 퇴직금을 지급받지 못하는 경우가 많다.  이는 상당수 기업들이 퇴직적립금을 사내에 장부상으로만 적립하거나 다른 자금수요에 충당하고 있기 때문이다.

한편 핵가족화와 급속한 노령화의 진전으로 근로자들의 노후소득보장은 더욱 절실하게 되었다.  이에 따라 노사에게는 불이익이 없도록 하면서 기업도산 시에도 근로자의 수급권이 보호되면서 ‘근로자의 노후소득보장’이라는 목표를 달성하기 위하여 퇴직연금제도가 도입되었다.  이로서 선진국에서 일반화 되어있는 노후생활자금 확보의 3층 보장체계 즉 사회보장(국민연금), 기업보장(퇴직연금), 자기보장(개인연금)의 기반이 우리나라에도 마련되게 되었다.

퇴직연금의 도입 경위를 보면 정부에서 2000년부터 도입을 검토하다가 2002년 10월 경제정책조정회의에서 도입추진을 결정하였으나, 확정급여형 퇴직연금 도입을 주장하는 노동계와 확정기여형 퇴직연금 도입을 주장하는 경영계의 이견으로 합의도출에 실패하였다.  그 후 2003년 2월 노동부는 도입추진실무위를 구성하여(노동부, 재경부, 금감원, 관련 연구원 및 학자들 20명으로 구성) 퇴직연금법안의 초안을 마련하게 되었고, 본래 시행목표였던 2004년 7월보다 약 1년여 기간이 지연된 2005년 12월부터 시행하게 되었다.

2. 퇴직연금제도의 형태

일반적으로 퇴직연금의 형태는 확정급여형, 확정기여형, 혼합형으로 나눌 수 있으며, 국내에 도입하는 퇴직연금은 확정급여형과 확정기여형의 두 가지 만을 허용하고 있다.  두 가지 형태의 퇴직연금제도를 비교한 내용이 <표 I-1>에 요약되어있다.

  <표 I-1> 확정급여형과 확정기여형의 비교

구 분	확정급여형	확정기여형
개 념	- 노사가 사전에 근로자가 받을 급여수준 및 내용을 약정  - 근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 약정에 따른 급여를 지급 받음	-노사가 사전에 기업이 부담할 기여금 액수를 정함  -기업은 기여금만 제공하고 자금운용은 근로자가 자유롭게 선택  -근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 적립금 운용실적에 따라 퇴직급여를 지급 받음
사외적립	-재정건전성 확보를 위해 대통령령에 구체적 수준을 규정	-근로자별 연간 임금총액의 1/12 이상 적립
적립금 운용	-사용자가 운용 지시	-근로자가 운용 지시
급여수준	-퇴직금과 동일(일시금 기준)	-적립금 운용결과에 따라 근로자별로 다름
중도인출	-성격상 인정 안됨	-일정한 경우 인정
이직시 퇴직연금의 이전	-개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능	-새 회사의 확정기여형 또는 개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능
적합한 기업/근로자	-연공급 임금체계를 가진 사업장  -장기근속을 유도하고자 하는 기업	-연봉제 채택 사업장  -체불위험이 높은 사업장의 근로자  -직장이동이 빈번한 근로자

 3. 도입에 따른 문제점

    가. 경영계

경영계는 퇴직연금제도의 도입은 기업의 비용부담을 가중시킬 것이라고 주장한다.  그 동안 장부상으로만 적립해 오던 퇴직금을 사외에 적립해야 하고 중간정산제와 현행 퇴직금에 대한 손비인정범위 등이 단계적으로 축소ㆍ폐지될 예정이기에 그러한 주장을 하지만 매년 계산된 연금부담액을 사외에 적립하기 때문에 퇴직금 부담이 평준화되며, 퇴직금 관련 자금관리를 계획적으로 할 수 있는 등 장점이 있다.  또한 확정기여형의 경우 임금피크제ㆍ연봉제 실시가 용이하여 인사ㆍ노무 관리를 유연하게 할 수 있다.

경영계는 운용성과에 따라 기업의 위험부담이 좌우되는 확정급여형보다 확정기여형만을 도입하는 것이 바람직하며, 기업의 총부담 수준이 현재보다 높아지는 것을 수용할 수 없다고 주장한다.  일부 선진국가(프랑스, 독일)는 확정급여형 퇴직연금제도만 운영하고 있으며, 다른 국가들(미국, 일본, 영국, 캐나다) 도 두 가지 퇴직연금 형태를 모두 운영하고 있는 실정을 감안할 때 경영계의 주장은 국제적 기준에 미흡한 측면이 있다.  따라서 두 제도를 모두 도입되는 것이 근로자에게 선택의 기회를 부여할 뿐 만 아니라 책임감을 갖도록 할 수 있어 퇴직연금 도입 취지에 부합된다고 본다.

기업의 연금지급액은 확정급여형의 경우 일시금 기준으로 현행 퇴직금과 동일하도록 조정되므로 기업의 부담이 높아질 것으로 예상되지 않으며, 퇴직연금 적용 사업장의 범위도 사업주의 부담과 준비기간을 고려하여 2008년 이후 2010년을 넘지 않는 기간 내에서 적용할 것이다.

    나. 노동계

퇴직연금제도에 대한 노동계의 우려로 지적되는 것 중 가장 큰 것은 퇴직연금의 수령액이 자금의 운용결과에 따라 달라질 수 있어, 근로자의 노후생활 재원이 불안정하다는 것이다.  이는 확정기여형 퇴직연금을 선택할 경우 적립금의 운용실적에 따라 연금 수령시 급여수준이 달라질 수 있기 때문에 생기는 우려이다. 2005년 퇴직연금 도입 시에 확정급여형도 함께 도입되므로 근로자의 선호에 따라 노사 합의로 둘 중 하나를 선택할 수 있으며, 확정기여형을 선택할 경우에도 퇴직연금을 운용 관리하는 금융기관으로 하여금 원리금보장 상품이 반드시 포함되도록 규정하는 등 안전장치를 갖추고 있기에 우려할 필요는 없다.

또 다른 우려는 퇴직연금 도입이 주식시장 부양대책으로 이용되는 것이 아닌가 하는 것이다.  확정급여형의 경우는 퇴직연금 지급이 전적으로 사용자에게 책임이 있기 때문에 적립금 운용으로 손실이 발생해도 근로자들에게는 아무런 피해가 없으며, 확정기여형의 경우에도 투자운용의 지시권이 근로자에게 있기 때문에 근로자의 뜻에 반하여 주식에 투자할 수 없게 되어 있다. 근로자들의 퇴직금 재원은 수익성보다 안정성이 우선시 되어야 하기 때문에 주식 등 위험자산에의 투자비율을 일정한도 이내로 제한할 것이다.  주식시장이 안정적이고 장기적으로 투자되는 미국이나 영국은 연금자산의 50% 이상을 주식에 투자하는 것으로 알려져 있지만, 우리나라는 주식시장이 아직도 불안정하여, 퇴직후 노후소득을 위한 투자처로 선호도가 낮을 것이므로 퇴직연금제도 도입으로 증시 수요기반 확충은 어려울 것으로 본다.

 4. 퇴직연금 규모 전망

이러한 경위를 겪으며 도입되는 퇴직연금이 향후 얼마만한 규모로 성장할 것인지에 대해 추정을 해보는 것도 연금자산의 운영과 지급보장의 심각성을 가늠해 보는데 의미가 있을 것이다.  2005년 이후 10년간 퇴직연금의 규모 추정을 고광수(2004)는 두 가지 시나리오로 접근하였다.  규모 추정에 필요한 가정은 2005년 이후 국내 인플레이션이 연 3%, GDP 증가율은 연 4%로 하고 근로자의 퇴직연금 조기인출은 없을 것으로 보고 적립액은 연 4% 성장할 것으로 가정하였다.[1]  또한 퇴직급여충당금 누적액이 퇴직연금 전환률에 따라 퇴직연금 재원으로 즉시 현금 적립된다고 가정하였다.

    가. 고정전환율과 점진적 전환

2005년 말에 퇴직금을 10%에서 70%까지 고정율에 의해 퇴직연금으로 전환하는 경우와 시간에 따라 점진적으로 전환하는 경우를 고려하여 임금총액 증가율은 인플레이션 3%에 GDP 성장율 4%를 더한 7%로 가정하였고, 점진적 전환은 2005년 말에 퇴직금의 20%를 퇴직연금으로 전환하고 매년 5%씩 추가 전환하여 2015년에 70% 전환하는 것을 가정하였다.  그 결과 전환비율에 따라 2015년에 35.93조원(10% 전환)에서 251.5조원(70%)까지 가능하지만, 현실적으로 볼 때 2015년에 퇴직연금 규모는 188.86조원 정도가 될 것으로 추정된다.

    나. 경기상황별 점진적 전환

점진적 전환은 2005년 20% 또는 10% 전환에서 매년 5%씩 전환이 증가하여 2015년에 70% 또는 60%까지 증가하는 경우를 말한다.  임금 총액 증가율은 상황별로 5%(저성장), 7%(평균 성장), 9%(고성장)를 가정하였다.  예를 들어, 7%(20%→70%)는 임금총액 증가율이 7%이고, 퇴직연금 전환율이 2005년 20%에서 매년 5%씩 증가하여 2015년 70%가 되는 것을 가정한 것이다.  점진적 시나리오로 볼 때 2015년에 퇴직연금 규모는 131.45조원에서 218.46조원 사이가 될 것으로 추정된다.

5. 지급보증의 필요성 대두

일본은 최초 도입 시 확정급여형을, 2001년에는 확정기여형 연금제도를 도입하였다.  이는 기존의 확정급여형 만으로는 이직률이 높아지는 등 보다 유연해지는 노동시장에 충분히 대응할 수 없기 때문이기도 했는데 기업 입장에서는 기존의 확정급여형과 새로 도입된 확정기여형을 적절히 활용하여 회사 실정에 맞는 다양한 연금제도를 구축하게 되었다는 평이다.

우리나라의 경우 도입 초기부터 기존의 퇴직금제에 확정급여형과 확정기여형을 함께 선택할 수 있게 함으로써 노사가 합의하여 각 기업이 속한 산업과 기업규모, 노동시장의 특성 등에 맞는 연금제도를 설계할 수 있을 것으로 기대된다.  또한 한 사업장 내에서도 근로자 개인별ㆍ집단별로 특성에 맞게 두 가지 퇴직급여 형태를 동시에 실시할 수 있다.

반면에 기업이 도산하더라도 연금급여를 대신 지급할 수 있는 지급보증제도의 도입 필요성이 대두되고 있다.  확정급여형의 경우 수탁기관의 책임준비금제도와 급여지급 보증기구의 설치 등을 고려할 수 있으며, 확정기여형의 경우는 수익률 보장을 위해 적립기금 운용의 규제감독 측면의 지급보증제도에 관한 연구가 필요하다.  근로자 수급권의 확실한 보장이 퇴직연금제도 성공의 열쇠이므로 이에 대한 제도화가 필요한 시점이다.

본 연구에서는 퇴직연금의 지급보증 필요성에 대한 이론적 배경을 II장에 기술하고, III장에는 지급보증제도가 도입«운영되고 있는 주요 국가들의 제도에 관하여 조사ㆍ분석하여 국내 도입에 대비하여 시사점을 도출한다.  끝으로 IV장에서는 국내 퇴직연금 지급보증제도의 도입에 대비한 정책 방향과 향후 추가적인 연구 방향을 제시한다.

II. 연금 지급보증제도의 이론적 배경

1. 연금지급보증제도의 필요성

    가. 시장실패

이론적으로 퇴직연금은 근로자가 기업으로부터 현재 받을 임금 중의 일부를 미래에 받기 위해 이연시킨 것으로 볼 수 있다. 즉, 현재의 임금수준과 미래 퇴직소득 간에는 교환관계(trade-off)가 존재한다. 그런데 퇴직 후 연금 수령 대가로 현 임금 중의 일부를 기꺼이 포기하느냐는 기업이 연금지급 약속을 미래에 얼마나 제대로 이행할 수 있느냐는 생존 가능성과 밀접히 연계되어 있다. 따라서 기업의 파산확률이 적을수록 기업은 퇴직연금 지급의 대가로 현재 시점에서 근로자로부터 임금에 대한 양보를 더 많이 받아낼 수 있다. 다시 말하면, 모든 정보를 공유하는 완전경쟁시장에 있어 만약 기업의 파산 가능성이 높고 연금제도의 적립상태가 부실하다면 근로자들은 기업의 연금 지급이 불투명하다고 보기 때문에 현재 임금협상시 양보를 하고자 하지 않을 것이다.

이 이론의 문제는 근로자들은 충분한 정보를 가지고 있지 못하기 때문에 제대로 결정을 내릴 수 없다는 것이다. 즉, 근로자와 고용주간 정보의 비대칭성 문제가 발생한다는 것이다. 근로자들은 임금 협상 시 자신들이 추정한 것보다 더 큰 파산 가능성에 노출되게 되는데 최근 영국의 여러 기업의 근로자들이 퇴직연금 급여를 받지 못하는 일이 발생한 것은 실례라 할 수 있다. 이런 개연성 때문에 근로자들은 만약 기업 상태가 매우 심각하다고 인식하는 경우 직장을 옮기거나 더 많은 임금을 요구하게 되는데, 이는 결과적으로 파산을 더욱 촉진시킬 수도 있다. 따라서 연금지급보증제도는 기업 파산에 대비하는 추가적 보장을 근로자에게 제공함으로써 정보의 비대칭성 문제에 대해 보상하고, 동시에 시장실패 문제를 교정할 수 있게 한다는 것이다. 이는 마치 금융권에 예금보험제도가 있어서 대량예금인출사태(bank run)를 예방하고자 하는 것과 유사하다고도 볼 수 있다.

    나. 분산(diversification)

정보의 비대칭성 문제를 차치하더라도, 시장실패는 분산이 여의치 않을 경우 여전히 발생할 수 있다. 통상 근로자는 특정 직장에 근무하면서 현재 소득과 미래 소득을 얻게 된다. 즉, 경제적 측면에서 특정 기업에 자신의 모든 것이 걸려 있기 때문에 그 기업이 파산할 경우 치명적인 영향을 받는다. 투자이론에서 제시하는 것과 같이 근로자가 자신의 리스크를 제대로 분산시킬만한 충분한 자산을 갖기는 통상적으로 어려우며, 또한 퇴직연금자산의 리스크를 헷지(hedge)하는데 적절한 전문성을 갖고 있지도 않다. 특히 연금제도에 강제적으로 가입해야 한다거나 한 직장에 평생 근무하는 경우 분산은 더욱 어렵다. 퇴직연금 리스크를 분산시킬 수 없음에도 불구하고, 근로자들은 자신들의 퇴직연금급부에 대해 리스크를 가능한 한 줄이려고 한다. 따라서 Bodie(1996)는 비록 근로자가 기업의 파산리스크를 정확히 판단할 수 있는 정보를 가지고 있더라도, 향후 예상되는 임금을 증가시키기 위해 연금지급불능 위험을 의식적으로 감수할 근로자는 찾아보기 어려울 것이라고 주장한다.

기업의 퇴직연금의 조달이 충당금 방식에 의해 이루어질 때 이러한 분산 문제는 더욱 심각해진다. 왜냐하면 사외에 분산 투자된 자산에 의해 연금급부가 보장되지 않기 때문이다. 사실상 이는 연금제도 자산이 전적으로 하나의 투자수단(기업의 부채)에 집중되어 있음을 의미한다. 따라서 만약 기업이 파산한다면, 수급권을 갖는 근로자의 모든 이익은 상실될 위험에 처하게 된다. 이런 이유로 독일이나 스웨덴에서는 연금지급보증제도가 충당금 방식과 같이 내부 조달 형태로 퇴직연금을 운영하는 기업에게 의무화되어 있다.

2. 연금지급보증제도의 문제점

    가. 모럴해저드(moral hazard)

연금지급보증제도에 대한 주요한 이론적 반대 근거는 모럴해저드이다. 이는 어느 유형의 보험에서든지 발생하는 것과 유사한 문제이다. 즉, 보험이 존재하게 됨에 따라 보험가입자는 보험이 존재하지 않을 경우보다 더욱 위험한 행태를 보이게 되는 문제가 생기게 된다.

예를 들면 기업은 연금지급보증제도가 존재함에 따라 파산하더라도 퇴직연금급부의 보장이 이루어진다는 것을 알기에, 충분한 대응자산이 없음에도 불구하고 퇴직연금급부의 수준을 대폭 인상시킨다거나, 기업주의 기여율을 낮추거나 또는 리스크가 높은 투자전략을 추구하는 것과 같은 무책임한 행동을 취할 동기가 생기게 된다.

이러한 문제는 여러 장치를 통해 어느 정도 통제할 수 있다. 예컨대 파산이 임박해서 취해진 연금급부의 인상분은 보상에서 제외한다거나 연금제도의 적립부족이 심해지거나 리스크가 높은 투자전략을 활용하면 이를 반영하여 높은 연금지급보증보험료를 부과하는 조치를 들 수 있다. 그러나 연금지급보증기금에 지급된 보험료가 이러한 모럴해저드로 발생하는 리스크를 제대로 반영치 않는 한 모럴해저드 문제를 제거하는 것은 불가능하다

    나. 역선택(adverse selection)

역선택의 문제 또한 모든 보험제도에서 발생하는 것으로, 리스크에 상응하는 보험료를 부과하지 못할 때 발생한다. 즉, 보험료율을 책정할 때 기업의 파산리스크, 연금플랜의 적립수준, 투자정책 등이 적절히 반영되지 못한다면, 결국 우량한 기업은 리스크에 비해 높은 보험료를 부담함으로써 불량한 기업을 보조하는 문제가 생기게 된다. 이 상호보조(cross-subsidization)의 정도가 심해지면 이때 역선택의 문제가 나타나게 되고, 우량기업은 확정급여형에서 확정기여형플랜으로 바꾸는 식으로 해서 지급보증제도에서 이탈하고자 하는 현상이 나타나게 된다. 이렇게 되면 남아있는 우량기업의 부담이 더욱 높아지게 되므로 이들도 빠져 나가게 되는 악순환이 발생하게 되어, 최종적으로 남게 되는 건전 기업이 모든 파산기업의 부실 적립분을 부담해야 하는 시장실패가 나타나게 된다.

그러나 적정보험료의 산정은 실무적으로 용이하지 않다. Hsieh, Chen and Ferris(1994), McCarthy(2003)등 여러 연구에 의하면 기존의 연금지급보증제도에서 부과하는 보험료 수준은 모든 유형의 리스크를 적절히 반영하여 산정한 보험료가 아니라는 것이다. 대다수의 제도가 캐나다의 온타리오(Ontario) 주처럼 과소적립수준을 반영하지만, 기업의 건전성까지 고려하지는 않는다. 연금지급보증제도를 이제 도입하려는 영국의 경우 연기금의 투자정책까지도 고려하겠다고 하지만 구체적인 내용은 아직 알려지지 않고 있다.  문제는 모든 리스크를 반영하여 산정하는 보험료 수준은 너무 높게 되고 이는 부실한 기업의 부실을 가속화시켜 오히려 보호하고자 하는 기업의 근로자들의 이익을 침해시킬 수 있다는데 있다. 또 다른 문제는 연금지급제도의 지불능력을 든든히 하고자 할 경우 그 비용은 과도하게 높다는 것이다. 따라서 오히려 확정급여제도를 운영하는 기업들이 그 부담 때문에 확정기여형 제도로 전환할 동기마저 제공하게 된다. 이는 다시 한번 연급지급보증제도가 보호하고자 하는 수혜자들의 리스크를 높이는 결과를 야기한다.

    다. 체계적 리스크(systematic risk)

왜 연급지급보증제도의 보험료가 적절히 산정되지 못하는가에 대한 이유로 연금급부의 보장과 관련된 체계적 리스크를 들 수 있다. 이는 기업의 파산과 연금플랜의 과소적립 간에는 상관관계가 있다는 것이다. 보험제도가 제대로 운영되기 위한 조건 중의 하나는 비체계적 리스크의 분담이다. 즉 부보 대상이 되는 리스크의 발생 빈도와 심도가 독립적일 때 보험 원리가 잘 작동하고, 기업의 부실경영이나 사기와 같은 비체계적 리스크가 지급보증제도를 통해 부보 될 수 있다. 그러나 경제의 침체, 금리나 환율의 변동 같은 체계적 리스크는 여러 기업의 건전성에 동시에 영향을 미치므로 지급보증제도라는 보험장치에 의해 적절히 관리되기 어렵다는 본질적 한계가 있다. 설상가상으로 재무 상태가 나빠지면, 기업주는 연금적립을 하지 않게 되기에 파산리스크는 과소적립수준과 밀접한 상관관계를 갖는다. 한편 기업재무구조에서 차지하는 연기금의 비중이 증가함에 따라 이러한 체계적 리스크는 더욱 증가할 수 있다. 그리고 심지어 지급불능상태의 연기금은 기업의 파산을 초래할 수도 있다.

체계적 리스크는 왜 연급지급보증제도가 민영방식이 불가능하고, 정부가 지원하는 공영방식으로 해야만 하는지에 대한 이유가 될 수 있다. 이런 맥락에서 Pesando(1996)는 체계적 리스크 때문에 수요가 있다 할지라도, 그 리스크에 상응하는 보험료가 부과되지 않는 한 민간차원에서 지급보증보험이 제공되기 어렵다고 주장한다. 따라서 필요한 정도의 급부 보장을 수익자에게 하기 위해서는 정부의 개입이 필요해진다는 것이다. 그러나 금융시장에서 파생상품을 비롯한 정교한 리스크 헷지(hedge)용 상품이 갈수록 다양해지는 상황에서 민간부문이 여전히 연금지급보증체제를 제공하기 어렵다고 단정하기는 어렵다. 예컨대 Ippolito(2004)는 적립수준과 자산운용상의 제한을 반영한 요율 책정이 이루어진다는 전제 하에 민영보험을 강제화 하는 급진적 방안을 제안한 바 있다.

그러나 정부가 보장하는 지급보증제도를 운영함에 있어 큰 난제는 납세자에게 연금지급보증의 비용을 부담하도록 설득하는 것이다. 사실 국민 전체의 노후보장(우리나라의 국민연금이나 미국의 Social Security) 혜택이 점점 감소하는 가운데, 기업연금의 혜택을 받을 정도로 상대적으로 여유가 있는 계층을 위해서 납세자의 세금을 사용한다는 것은 국민적 공감대를 얻기 어렵다. 그럼에도 불구하고 퇴직연금이 구조적인 재정 위기에 직면하게 된다면, 결국 정부가 퇴직소득의 최종 보호자로서의 역할을 수행할 수 밖에 없다는 것이다. 특히 이러한 연금제도를 강제화 하거나 정책적으로 유도하였을 때 정부의 최종 보호자로서의 역할은 불가피해진다.

3. 실무적 이슈

가. 정치적 동기 대 경제적 동기

연금지급보증제도와 관련하여 주목할 점은 정부의 지원이 일반적으로 정책적 이유에 의해 이루어졌다는 것이다. 아마도 이러한 지급보증제도의 정당성은 경제적 효율성 보다는 정치적 측면에서 찾을 수 있을 것이다. 미국이 1974년 PBGC를 설립한 것은 사실상 사양 굴뚝산업을 지원하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 또 캐나다의 경우 오직 온타리오 주에서만 연금지급보장제도가 운영되고 있는데, 이는 온타리오 주가 캐나다의 중공업 지역이고, 1980년에 설립된 것도 많은 공장이 문을 닫는 여파와 맞물려 있다는 것이다. 영국에서도 이제 지급보장제도를 도입코자 하고 있는데 이것도 최근 파산 기업의 증가로 6만 명 이상의 연금수급자가 손실을 보게 됨에 따라 커다란 정치적 문제로 등장하면서부터 도입 결정이 이루어진 것이다. 이러한 해외 사례를 보면 특정 산업을 지원하는 이점이 무엇이든 기업을 지원하는 차원에서 연급지급보증제도를 운영하는 것은 자원배분상의 왜곡을 가져온다는 것은 분명하다.

이상과 같은 실무적 이슈에서 다음과 같은 문제제기가 가능한데, 기존 연금지급보증제도의 딜레마이며, 향후 도입될 우리나라의 연금지급보증제도에서도 충분히 예상될 수 있는 문제이다.

① 만약 이러한 지급보증제도가 과거에 정치적 동기로 만들어졌다면, 동일한 이유로 지속적으로 존재시키는 것이 정당화될 수 있는가?

② 지난 수년간 미국 및 일본을 비롯한 국가에서 파산기업이 크게 증가한 것은 단지 경기순환적이고 IT 경기의 퇴조로만 볼 수 있는 것인가?

③ 아니면 종신고용제 같은 기업자본주의 모델이 퇴조하고, 더욱 공격적이고 경쟁적인 신자유주의적 형태의 자본주의가 득세하는 것과 같은 구조적 변화로 파산 기업이 증가한 것인가?

④ 수익률은 저하하고 변동성은 증대된 자본시장 환경 하에 연금제도의 과소적립이 순환적이라기보다는 구조적 문제가 되고 있는가?

⑤ 만약 이것이 맞는다면 연금지급보증제도는 미래에 더욱 필요해지는 것이다

퇴직연금도입에따른임채제도개편방안.doc

    나. 대안

연금지급보증제도는 퇴직연금보장을 위해 마련한 다른 장치들이 실패할 경우 마지막 보호장치로서 작동하는 것이기에 이러한 장치들과 연계해서 논의되어야 한다. 사실 다른 장치들이 적절히 마련되어서 그 기능을 수행한다면 연금지급보증제도는 불필요하다는 주장을 제기할 수 있다. 즉, 현실적으로 매우 어렵지만 근로자들에게 적절한 정보를 제공하고 교육을 시켜서 임금과 연금간의 교환관계가 효과적으로 관리된다면 시장실패 문제는 회피될 수 있다. 또 자산과 부채의 대응을 통해 완전한 면역을 추구할 수도 있으며, 기업 파산시 연금수급채권에 대해 다른 채무자에 우선하는 최우선변제권을 제공하는 것을 여타 장치의 예로 들 수 있다.

연금지급보증 방식에 대한 근본적인 대안은 덴마크에서와 같이 엄격한 적립 규제(strict funding rule)를 통해 절대로 연금플랜의 재정이 과소적립 되지 않게끔 하는 것이다. 그러나 Pesando(2000) 등은 연금기금이 항상 100% 완전 적립되기가 불가능함을 강조한다. 즉, 갑자기 투자수익률이 악화하거나, 연금계리 상의 가정이 틀리거나 완전 면역조치를 취하기 위한 금융상품이 가용하지 않거나 등의 여러 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 기업은 재무상태가 악화될 경우 연금제도에 대한 지급도 하지 않는 경향을 보이므로 완전적립 문제가 더욱 어려워진다. 따라서 연금지급보장제도는 까다로운 적립규제가 운용되어도 그 유용성을 갖는다.

그러나 연금지급보증기금이 적절한 적립규제 없이 제대로 기능할 수 없다는 점은 강조되어야 한다. 예컨대 이완된 적립 규제는 미국 PBGC 재정적자의 주요 원인으로 거론되고 있다. 마찬가지로 영국에서도 도입 예정인 PPF 제도의 새로운 적립규제가 과연 적절한 지에 대한 우려가 제기되고 있다. 적절한 적립규제가 없을 경우 연금지급보증제도의 부담은 한도 없이 커질 수가 있고, 이는 잠재적으로 보험료 수준을 매우 높일 수 있다. 따라서 엄격한 적립규제와 자산운용규제는 연금지급보증제도에 대해 대체적 역할이라기 보다는 보완적 역할로 봐야 한다. 여기에 자산운용통제나 우선변제권 같은 다른 안전장치가 부가될 경우 지급보증제도의 지불 한도를 통제할 수 있다. 이러한 조치들이 병행될 경우 지급보증제도를 경제적으로 적절히 운영하는 것이 가능해진다.

4. 결론

연금제도가 강제성을 갖고 운영될 경우에는 리스크의 분산이 중요한 문제로 대두되고, 따라서 연금지급보장제도의 필요성이 요구된다. 한편 제도의 도입 시 유념할 점은 지급보증제도의 내재적인 문제(모럴해저드나 상호보조, 체계적 상관관계)를 관리할 수 있도록 제도 설계에 있어 만전을 기해야 한다는 것이다. 그 중요성은 실패 사례인 1990년대 초반 핀란드의 연금지급보증기금이나, 1980년대 미국의 저축대부조합 위기에서 찾아 볼 수 있다. 즉, 연금지급보증제도가 성공하기 위해서는 지급보증 한도 제한, 리스크를 반영한 요율 책정, 정확하고 일관성 있는 적립 규제, 신중한 자산부채종합관리(ALM), 적절한 행정력 등의 원칙이 지켜질 필요가 있다.

결론적으로 연금지급보장제도는 위험을 적절히 고려한 보험료를 부과하는 가운데, 적절한 준비금을 적립하는 방식으로 운영되어야 한다. 또한 예상치 못한 지급보증이 발생할 경우를 대비하여 다른 안전장치가 병행되어야 할 것이다.

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[1] 퇴직연금 조기인출이 없을 것이라는 것은 매우 강한 가정이고, 연 4% 적립액 성장은 보수적인 가정임

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