＜발제문＞ 부정선거 방지를 위한 선거법 개정 어떻게 해야 하나?

[둘로스]

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부정선거 방지를 위한 선거법 개정 어떻게 해야 하나?

                                                                                                                               정 병 진

들어가며

  한국은 ‘자유민주주의’를 그 정치적 기본 이념으로 한다. 국민의 자유와 권리를 최대한 보장하고 그 실현을 위해 존재하는 국가를 지향한다. 이 자유민주주의 체제를 작동시키는 요체는 선거제도이다. 국민은 보통 ․ 평등 ․ 직접 ․ 비밀선거에 의해 치르는 국회의원 ․ 대통령 ․ 지방자치선거 따위로 대표 일꾼들을 선출하여 일정기간 국가 살림을 맡아 운영하게 한다. 이처럼 이 나라 자유민주주의는 선거를 통한 대의민주주의 제도의 형태를 띠고 있다. 만일 대통령이 국민 다수에 의해 공정한 방식으로 선출되었다면 군대를 비롯한 각종 국가기관은 물론, 설령 그를 지지하지 않은 시민들일지라도 그 권력의 정통성을 인정해야 한다. 반면 부정한 방식으로 대통령 당선을 가로챈 후보자가 있다면 이는 그 자체가 “헌법의 지도원리이자 최고 이념”인 “국민주권주의에 기초한 자유민주주2012, 128)에 대한 중대한 도전이므로 마땅히 법률에 따라 엄중히 그 책임을 물어야 한다. 다시는 부정선거가 되풀이 되지 않도록 철저한 재발 방지대책도 세워 자유민주주의 체제를 보호해야 한다. 이것이 이승만 자유당 정권의 3.15 부정선거를 심판한 4.19혁명 정신이다. 그러면 한국의 선거관리는 과연 국민 다수가 신뢰할 수 있을 만큼 공정하고 안전하게 관리되고 있는가? 투표 ․ 개표 전체 과정을 안심해도 될 정도로 일체 부정개입의 소지는 없는가? 이 글에서는 지난 18대 대선 이후 밝혀진 선거관리위원회(이하 선관위)의 투표 ․ 개표 관리상 주요 문제점들과 그 개선방안을 생각해보고자 한다.

투표용지 준비 ․ 관리

1. 투표용지 일련번호: 현재 투표 때 사용하는 투표용지는 일련번호가 절취선 한쪽에만 기재되어 있다. 투표사무원은 일련번호지를 절취한 뒤 투표용지를 선거인에게 교부한다. 이 때문에 투표용지가 투표함에 일단 들어가면 불법적인 투표용지(유령표)를 추적해 가려낼 방법이 없는 실정이다. 중앙선관위는 일련번호를 절취선 양쪽에 기재할 경우 “개표 시 투표의 비밀을 침해할 우려가 있다”(중앙선관위 2014 정보공개, 04/21)고 말한다. 그러나 개표 시 선거인 명부 대조 없이 일련번호만 보고 누가 누구에게 기표하였는지 알 수 있는 방법은 사실상 존재하지 않는다. 일련번호를 양쪽에 기재하지 않음으로써 매번 선거 때마다 유령표, 실종표가 발생하여 투표 결과가 왜곡 되고 있음에도 선관위는 이것을 제대로 막지도 못하고 있다. ⇒투표용지 일련번호를 절취선 양쪽에 기재하도록 입법해 부정개입의 소지를 차단해야할 것이다.

2. 투표용지 작성 ․ 관리: 중앙선관위의 공직선거절차사무편람(이하 『편람』) 442~457쪽에 이르기까지 “투표용지 인쇄소 결정, 인쇄 매수 산정, 투표용지 게재 순위 결정, 투표용지 원고 작성, 인쇄, 투표용지 납품 ․ 검수 및 보관 ․ 배부, 정당추천위원의 입회, 투표용지 모형 공고, 투표용지 발급기 활용 거소투표용지 작성” 등의 세부 지침을 서술한다. 투표용지의 작성 ․ 관리는 부정개입의 소지가 있고 투표용지가 잘못 작성 ․ 관리될 경우 선거결과의 왜곡으로 투표 ․ 개표 자체가 무의미해질 수도 있어 매우 중요하다. 그럼에도 관련 규정이 공직선거법에 명시되어 있지 않고 다만 편람의 행정지침으로 존재한다는 사실은 이해하기 어렵다.

  편람의 투표용지 인쇄방법을 보면 “시 ․ 도 위원회 관리과장 및 구 ․ 시 ․ 군위원회 사무국 과장과 직원이 투표용지 초고의 이상유무를 교차 확인 점검한 뒤 인쇄에 착수”하게 되어 있다. “시 ․ 도 위원회는 구시군위원회가 확인한 투표용지 원고초고를 모사전송 등의 방법으로 제출받아 재확인”한다. 인쇄 관리감독은 정당추천위원과 선관위 직원들이 인쇄 감독반을 편성해 점검한다(중앙선관위 2014 『편람』, 449-451). 여기에 허점은 없을까? 연임 중인 정당추천위원들은 선관위에 동화되어 있는 경우가 많아 냉정한 감시가 현실적으로 힘들고, 투표용지의 원고초고를 모사전송 받은 시 ․ 도 위원회 직원들에 대해서는 어떠한 감시 장치조차 없다. 그들 중 그 원고초고를 바탕으로 다른 인쇄소에서 투표용지를 인쇄한다면 그것을 어찌 막을 수 있을까? 더욱이 편람은 지침의 성격이므로 선관위 직원들이 이를 어겨도 책임을 물을 방법도 마땅치 않다. ⇒ 이런 허점을 보완하여 편람의 내용을 공직선거법이나 규칙에 명시해야 한다.

사전투표 ․ 투표함 관리

1. 사전투표 및 일반투표 때 사용하는 무선통신망의 안전성에 대한 전문기관의 검증 필요: 선관위는 4.11 지방선거와 7.30 재보궐선거 때 사전투표를 실시하면서 KT에 의뢰하여 국가통신망과 별도의 무선통신망을 구축해 사용하였다. 그러나 KT 무선망이 해킹이나 바이러스 등에 의한 내부 장애에서 안전함을 알려주는 서류라고는 KT가 제출한 제안서가 전부이다(중앙선관위 정보공개 2014, 08/07). 외부 전문기관의 검증이 없었던 것이다. 앞으로도 무선망을 계속 사용하고자 한다면 보안 안전성을 보장하는 검증이 이루어져야 한다. 

2. 노트북 형태의 명부단말기 사용의 위험성: 사전투표 명부단말기는 지난 4.11 지방선거 때 서울 강북구 우이동의 개표 과정에서 3매의 표가 출처도 잘 모르는 상태로 발견되었다(「뉴시스」 14/06/01). 7. 30 재보궐선거 순천 왕조2동 사전투표소에서는 투표가 진행되는 도중 명부단말기에 부착된 노트북이 갑자기 다운되어 USB를 꽂아 리부팅한 일이 발생했다(「오마이뉴스」 14/07/25). 현재 선관위가 사용하는 명부단말기의 노트북이나 프로그램은 국가공인 검증을 받은 바 없다. ⇒ 사전투표 명부단말기에 부착된 노트북과 운용 프로그램에 대한 전문 기관의 검증이 필요함. 공인 인증을 거친 기기에 한하여 사용하도록 법제화해야 한다.

3. 봉인 스티커: 현재 선관위가 투표함을 봉인할 때 사용하는 청색 스티커는 부착했다 떼어낼 경우 스티커에 은색 글씨가 생겨 떼어낸 흔적이 생기게 되어 있다. 봉인 투표함을 함부로 열지 못하게 하는 안전장치다. 그러나 봉인 스티커의 수량이 정해져 있지도 않고 스티커 관리를 선관위가 하기에 선관위 직원은 얼마든지 스티커를 떼었다가 새로 붙일 수 있는 상황이다. 투표함 봉인 때 투표관리관과 더불어 참관인도 함께 봉인 스티커에 사인하도록 규정을 마련해야 하고 봉인 스티커 수량도 제한하여 선관위 직원들이 남용하지 않게 해야 한다.

4. 선관위의 사전투표함 관리: 선관위는 6. 4 지방선거와 7. 30 재보궐선거 때 사전투표함을 맡아 관리하였다. 6. 4 지방선거 때는 투표가 실시된 동사무소나 면사무소 등의 기관에서 첫째 날의 사전투표함을 맡아 관리하기도 하였다. 그러나 사전투표함이 본 투표일까지 관리되는 4-5일간 사전투표함을 비추는 CCTV조차 설치되어 있지 않았음이 드러난바 있다(「오마이뉴스」 14/08/06). 사전투표함에 부정개입의 소지를 차단하는 가장 안전한 방법은 사전투표가 끝나는 대로 현장에서 바로 개표를 실시하고 그 결과는 본 투표에 합산 한 뒤에 발표하는 방안이다. 그게 어렵다면 사전투표함의 안전한 관리를 위한 사전투표함 전용 CCTV 설치하고 참관인들에게 CCTV를 공개하는 관련법이라도 신설해야 한다.

개표관리

1. 매뉴얼도 받지 못하는 참관인: 선관위는 참관인 교육을 시킬 때 참관인들에게 《개표관리매뉴얼》조차 배부하지 않기에 그들은 어떻게 개표 참관을 해야 하는 지도 잘 모른 채 참관을 하는 실정이다. ⇒ 개표관리매뉴얼을 참관인들에게도 반드시 배부하도록 법률에 명시해야 하고 개표관리 교육을 더욱 강화해야 한다.

2. 관행화 된 ‘휘리릭(날림) 개표’: 18대 대선 이후 23만여 명에 달하는 시민이 ‘수개표 청원’을 하였다. 공직선거법 178조와 개표관리매뉴얼의 지침에서 하라고 되어 있는 심사집계부 단계의 ‘수작업 개표’가 제대로 이루어지지 않았음이 알려지면서 수개표 청원운동이 거세게 일었던 것이다. 선관위가 ‘휘리릭(날림) 개표’를 하였다는 사실은 개표상황표나 일부 참관인이 찍은 동영상들로도 확인된다. 가령 경기 하남시의 경우 수작업 개표에 걸린 시간이 20분 이하인 투표구가 전체 37 투표구 중 33곳에 달했고 1~9분 걸린 투표구도 6곳에 이르렀다. 경북 구미에서는 수천여 표 개표하는데 10이하 걸린 투표구가 12곳에 달했다(정병진 2014, 199-200).

  지난 6. 4. 지방선거, 7. 30 재보궐선거 개표 현장도 대선 때와 크게 다르지 않았다. 순천의 7. 30 재보궐선거 개표소에서는 선관위 사무국장이 장내 방송으로 “한 장 한 장 넘기며 개표하다가는 너무 시간이 지체되니 묶음별로 보라”(「오마이뉴스」 14/07/25)고 지시하였고 그 방송을 신호로 심사집계부 사무원들이 일제히 ‘휘리릭 개표’를 한 적도 있다. 한편 18대 대선 당시 민주당의 후보였던 문재인은 자신의 대선 평가서에서 대선 이후 거세게 일었던 개표조작의 의혹 해소의 필요성을 언급하며 그 모든 의혹이 “전자개표기(투표지분류기) 사용 자체보다 그 이후의 수검표 과정의 부실” 때문이라 본다. 그리고 “전자적 개표방법의 신뢰도를 높이기 위해 ‘수검표 제도 개선을 확실히 해 두어야” 함을 지적한 바 있다(문재인 2013, 73).

⇒ 공직선거법 178조 3항에 나오는 “~공표 전에 득표수를 검열하고”라는 대목을 더욱 구체화하여 “심사집계부와 검열위원들이 전량 육안으로 한 장 한 장 3회 이상 검표” 하도록 명시해야 한다. 

3. 투표지분류기(전자개표기) 사용의 문제점들:

1) 2014년 1월 17일 개정 신설된 공직선거법 178조(개표의 진행) 2항은 구․시․군선관위가 “개표사무를 보조하기 위해” “기계장치 또는 전산조직을 이용할 수 있다”고 규정하여 투표지분류기 사용의 법적 근거를 마련하였다. 그러나 “전산조직에 의한 개표사무”를 “보궐선거 등(보궐선거, 재선거, 증원선거, 연기된 선거)”으로 제한한 공직선거법 부칙 5조(전산조직에 의한 개표)가 그대로 남아 있어 투표지분류기 사용에 대한 법적 논란이 아직 깔끔히 정리되지 않은 상태다.

2) 2002년 처음 도입한 이래 단 한 차례도 국가공인 검증을 받지 않은 기기다(국정원의 CC인증-국제공통평가기준-대상 품목에서 빠져 있다). 특히 소스 프로그램은 현재 한 번도 공개된 적 없다.

3) 미분류율이 지나치게 높다 - 2014년 6. 4 지방선거 때부터 신형 분류기를 사용하고 있으나 7. 30 재보궐선거 곡성지역의 경우 개표 때 평균 미분류율이 5.58%(무효표 제외)에 달한다. 이는 미분류율을 2% 이내라 홍보하는 중앙선관위의 주장과 배치되는 결과다.

4) 랜카드가 제거되지 않은 상태라 해킹의 가능성이 있다.

5) 선관위는 투표지분류기를 개표 ‘보조수단’이라 주장하지만 이 기기는 개표상황표를 출력하고 심사집계부는 그 결과를 과신하여 휘리릭 개표를 하기에 투표지분류기가 사실상 ‘개표의 주수단’이 되어 있다.

6) 18대 대선 당시 개표에 사용한 ‘제어용 PC’를 노후화를 이유로 전국에서 임차해 사용하였다. 가령 고양시 덕양구선관위 노트북 4대를 임차했고 이 노트북을 부착한 1번 분류기의 개표상황표의 개표 날짜는 11월 24일, 12월 19일, 12월 21일 형태로 나타났다.

7) 1분당 처리속도가 매우 빠르고 컴퓨터 프로그램 명령에 의해 작동하기에 평범한 보통 사람이 분류기의 분류 결과를 검증하기 힘든 상태다.

⇒ ㉠ 투표지분류기 사용을 중단 및 금지하고 전면 수작업 개표로 전환.

     투표지분류기를 꼭 사용해야 한다면 개표상황표 출력 기능을 없애야함.

    ㉡ 현행 ‘집중식 개표’가 아닌 ‘투표소 개표’를 법제화함으로써 개표의

       신속, 정확, 편의, 공정성을 확보.

4. 검열위원들의 투표지 ‘검열’ 없는 검열: 선관위 개표 현장의 참관을 해보면, 대부분의 검열위원이 전달된 투표지 바구니의 투표지는 만져보지도 않은 채 개표상황표만 건성으로 살펴보고 날인을 한다. 투표지가 정확히 분류되었는지 또 개표상황표의 결과와 맞는지 검사하고 열람하는 작업이 ‘검열’임에도 개표상황표 점검부와 같은 역할을 하고 있다. ⇒ 공직선거법에서 언급하는 선거관리위원들의 검열 작업에 대해 보다 더 상세한 규정이 있어야 한다.

  불성실한 검열 작업으로 일관하는 위원들에 대해서는 직무유기나 성실의 의무 위반 등으로 고발, 징계하도록 공직선거법에 명시할 필요가 있다. 현행 선거관리위원법 8조는 각 지역선관위 위원의 임기를 6년으로 정하고 있으나 연임제한 규정이 없어 최고 26년째 연임하는 위원이 있을 정도다. 2014년 7월 기준 전체 위원 1986명 중에서 10년 이상 위원으로 재임한 사람은 223명에 달한다. ⇒ 선관위 위원들이 장기 연임함으로써 나타나는 각종 폐해를 방지하기 위해서는 연임제한 규정을 시급히 마련해야 한다.

5. 법적 근거 없는 ‘보고용 PC' 사용: 선관위는 인터넷망과 유일하게 연결돼 있는 ‘보고용 PC'를 개표장에 설치해 사용한다. 하지만 보고용 PC의 사용은 공직선거법상근거가 없다. 선관위는 행정업무 차원에서 사용하는 거라고 말하지만 보고용PC는 개표결과를 중앙서버에 보고하는 기능을 하기에 중요한 개표의 한 단계이다. 보고용PC가 해킹 등에 의해 틀린 보고를 할 경우 그 내용이 방송사의 개표방송으로 실시간 송출되기에 개표결과가 왜곡될 소지도 있다. ⇒ ‘보고용PC’ 사용의 법적 근거 마련하고 이 PC의 보안․안전성에 대한 면밀한 검증을 해야 한다.

6. 베일에 쌓인 정보센터의 선거관리시스템: 중앙선관위 정보센터의 선거관리시스템은 선관위 직원들만 접속 가능한 내부 시스템이다. 개표장의 보고용PC 담당자는 이 선거관리시스템에 접속하여 개표 결과를 보고한다. 그럼에도 중앙선관위는 선거관리시스템의 공개를 지금껏 꺼리고 있다. 중앙선관위는 선거관리시스템을 공개하지 않는 이유에 대해 다음과 같이 말한다. “정보통신망구성도, 정보보호시스템 현황, 정보보호를 위한 내부대책과 전략 등은 공개될 경우 해킹, 사이버테러 등 국가행정정보의 보호에 지장을 줄 수 있는 정보로서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제2호에 해당하여 비공개함(중앙선관위 2014 정보공개, 08/07).” 이 답변에 의하면 선거관리시스템은 해킹의 위험이 있는 시스템임으로 선거에 사용해서는 안 될 것이다.

⇒ 지금처럼 선거관리시스템을 꼭 사용하려면 시민들이 위촉한 전산전문가들이 선거관리시스템 전반에 대해 철저한 점검을 할 수 있도록 법률로 명시해야 함.

7. 선관위 직원이 참관인의 정당한 개표참관 방해에 대한 처벌 명시: 현행 공직선거법은 투표․개표의 간섭 및 방해죄(242조), 공무원의 재외선거사무 간섭죄(242조의 2), 선거사무관계자나 시설등에 대한 폭행․교란죄(244조) 등을 규정하고 있다. 그러나 선거사무관계자가 참관인의 정당한 참관을 방해할 경우 이를 처벌하는 조항은 없고 그런 처벌 사례도 존재하지 않는다. 이는 법의 형평성에도 어긋나고 개표 때 선거사무관계자의 월권행위를 낳을 소지가 있다. 실제로 지난 6. 4 지방선거 때 여수의 개표장에서는 선거사무관계자가 참관인의 정당한 개표참관을 못하게 제지한 일이 발생한 바 있다. ⇒ 선거사무관계자가 참관인의 정당한 참관 행위를 방해할 때 이를 처벌할 수 있는 조항을 공직선거법 16장 벌칙에 신설해야 한다.

8. 매 선거 때마다 발생하는 유령표, 실종표 현상: 지난 18대 대선 때 서울지역에서만 실종표가 1,645매, 경기도 416매, 전남 60매, 대구 133매 발생했다(정병진 2014, 3-4). 유령표는 전국에서 683매나 나왔다(김후용 2014, 35). 이는 선관위의 부실한 날림개표와 더불어 조직적인 개표부정 의혹을 뒷받침하는 주요 근거가 되고 있다.¹⁾ 올해 7. 30 재보궐선거 때에는 실종표가 순천 2매, 곡성 4매 나왔고 곡성에서는 유령표 1매도 나왔다(「오마이뉴스」 14/08/29). 선관위는 실종표의 주요 원인을 선거인이 투표소에서 투표지를 몰래 가지고 나가기 때문이라고 본다. 실제로 선거인이 투표지를 가지고 나간 거라면 투표함을 지키는 투표관리관을 비롯한 선관위의 관리부실의 결과다. 이렇게 유출된 투표지는 누군가에게 넘어가 유령표가 될 소지가 크다.

9. 정확한 개표방송을 위한 조항 신설: 대선과 총선 같은 굵직한 선거를 치를 때면 주요 방송사들은 어김없이 개표방송을 실시한다. 개표가 시작되면 일반 국민은 물론이고 후보자를 낸 여야 정당 핵심 관계자들도 TV의 개표방송에 이목을 집중한다. 이처럼 개표방송이 선거결과의 정보를 얻는데 절대 비중을 차지함에도 정확한 개표방송을 위한 관련 법조항은 잘 갖춰져 있지 않다. 18대 대선 때 SBS의 개표방송은 중앙선관위가 발표한 전국 투표자 수보다 5,316명이나 더 많게 방송하였다. KBS는 전국 개표가 23.6%이던 저녁 8시 40분께 박근혜 후보의 ‘당선유력’을 알렸고 SBS도 10분 뒤 이것을 공식화하였으며 9시께에는 MBC, MBN 등 여러 방송이 박근혜 후보 ‘당선확실’을 발표하였다(「오마이뉴스」 「뉴스엔」 「뉴스1」 2012, 12/19). 개표가 50%도 진행되지 않은 상황에서 이 같은 방송을 내보냄으로써 이들 방송은 개표 현장의 개표사무원들과 참관인들의 개표사무 및 감시에 심대한 영향을 끼쳤다. ⇒ 현행 공직선거법 178조 4항은 “누구든지 제3항에 따른 후보자별 득표수의 공표 전에는 이를 보도할 수 없다”고 규정한다. 그러나 이를 어길시 처벌조항은 마련되어 있지 않다. 앞서 언급한 주요 방송사들의 부정확하고 부적절한 개표방송에 대해서도 선관위는 어떠한 제재조치를 취하지도 않았다. 정확하고 공정한 개표방송이 이루어지도록 관련 법조항을 마련해야할 것이다.

개표완료 이후

1. 투표지 이미지스캔 파일 관리와 보존: 중앙선관위는 2013년 11월 13일 과천 본청에 기자들을 초청하여 투표지분류기에 관한 설명회를 열었다. 이 자리에서 선관위는 대선 개표 때 10표 이상 ‘오분류’를 보여 뉴시스 등에서 집중 보도된 서울 양천구 목3동 4투 ․ 신정 7동1투, 서울서초구 양재1동 1투, 인천남동구 논현고잔동6투 등의 투표지 이미지스캔 파일을 기자들에게 공개하였다. 개표가 끝난 유․무효별 투표지는 구․시․군선관위 위원장이 포장하여 봉인하게 되어 있다(공직선거법 184조). “구·시·군선거관리위원회는 투표지·투표함·투표록·개표록·선거록 기타 선거에 관한 모든 서류를” “당신인의 임기중 각각 보관”하게 돼 있기도 하다(공직선거법 186조). 한편 선관위는 “투표지분류기 투표지 이미지”를 규칙 107조(투표지등의 보존기간의 단축)에 준하여 보존하도록 한다(중앙선관위 2014, 『편람』, 691). 사실 투표지 이미지 파일은 현물 투표지를 스캔한 것이므로 투표지 내용과 다를 바 없어 당연히 투표지에 준하여 보존해야 한다. 하지만 선관위는 18대 대선선거무효의 소가 제기되어 재판 중임에도 “공직선거법상 투표지 이미지 파일 관련 규정이 없다”(입법 불비)는 이유로 이 파일을 공개하였다. 다시는 이런 일이 반복되지 않도록 “투표지 이미지 스캔 파일” 보존 및 관리에 대한 규정을 공직선거법에 명시해야 한다.

2. 공직선거법 15장 선거에 관한 쟁송 법률 보완 필요: 시민 2천여 명이 “제18대 대선선거무효의 소”(2013수18)를 2013년 1월 4일 제기하였다. 공직선거법 225조는 “선거에 관한 소청이나 소송은 다른 쟁송에 우선하여 신속히 결정 또는 재판” 할 것과 “수소법원은 소가 제기된 날로부터 180일 이내에 처리하여야 한다.”고 규정한다. 대법원은 2013수18의 수소법원임에도 이 사건에 대해 1년 8개월이 지나도록 재판 한 번 열지 않음으로써 공직선거법 225조를 위반하였다. 그럼에도 해당 대법관들에 대한 처벌조항이 없어 국민주권주의가 심각히 침해되고 있는 실정이다. 수소법원이 공직선거법 225조를 위반하여 재판을 열지 않고 6개월 이상 지연시킬 경우를 막기 위해서 처벌 조항을 신설해야 한다.

3. 공직선거법의 재정신청 제한: 공직선거법 273조(재정신청)는 재정신청권자를 “후보자나 정당(중앙당에 한한다) 및 해당 선거관리위원회”로 제한한다. 그것도 재정 신청할 수 있는 벌칙 조항을 공직선거법 230조~234조, 237조~239조, 248조~250조, 255조의 일부 조항, 257조, 258조 등만으로 제한하여 여기서 벗어난 벌칙조항의 범죄에 대해서는 재정신청권자가 고소 ․ 고발하더라도 검찰이 각하나 기각하면 더 이상 죄를 물을 수도 없다. 가령 공직선거법 243조(투표함 등에 관한 죄)의 경우 위반시 “1년 이상 10년 이하의 징역에 처하는” 벌칙 조항임에도 재정신청 대상 조항이 아니어서 순전히 검찰의 의지에 따라 처벌이 좌우되고 있는 실정이다. ⇒ 이미 헌법소원이 진행 중이지만 국민을 재정신청권자에서 제외하고 있는 공직선거법 273조는 위헌이며 일부 벌칙조항만을 재정신청 대상으로 제한한 현행 공직선거법도 신속히 손질하여 선거범죄에 대해 뿌리 뽑을 수 있도록 해야 할 것이다.  

4. 선거관리위원회 위원장 선출: 선거관리위원회법 제5조(위원장) 2항은 “각급선거관리위원회의 위원장은 당해 선거관리위원회위원 중에서 호선한다”고 규정한다. 하지만 이 규정에 의하여 선관위 위원장이 위원 중에서 ‘호선’되어 법원 판사가 아닌 자가 위원이 된 사례는 존재하지 않는다. 각급 선관위는 규정을 무시하고 ‘관행’을 이유로 선관위 위원장을 판사로 세우고 있다. 판사가 위원장을 맡으면 선거법 위반 등에 대해 법률에 따라 전문적인 처리가 가능하고 공정한 선거관리를 할 것 같으나 현실은 꼭 그렇지 않다. 가령 선거사무관계자가 선거범죄에 연루될 경우 판사가 위원장이므로 공정한 재판이 이루어질 수 없게 된다. 선관위 위원장을 선거관리위원회법 제5조에 따라 위원 중에서 실제로 ‘호선’ 하도록 위반시 벌칙 을 두는 등 해당 법 조항을 더 보완할 필요가 있다.

신속 ․ 정확한 개표의 대안

투표소 개표의 법제화: 현재 한국의 개표는 전국 1만 3천여 개 투표소에서 투표가 끝나면 그 투표함들을 252개 개표소에 모아 개표하는 ‘집중식 개표’로 진행된다. 이렇게 집중식 개표를 하느라 투표함을 이송하는 데만 1시간~1시간 30분가량이 소요되므로 그만큼 개표시간이 지체된다. 또한 이송 과정에서 투표함 바꿔치기 등의 위험이 상존하고 선관위의 투표함 관리 안전성에 대한 의혹이 끊이지 않는다. 집중식 개표는 인력이 이중으로 들기에 경비도 많이 들게 마련이다. 현재 구미의 많은 선진국은 ‘투표소 개표’를 실시하고 있다. 중앙선관위가 밝힌 바에 의하면 투표소 개표와 개표소 집합개표를 하는 국가들은 다음과 같다.

구 분	국 가 명
투표소 개표	독일, 프랑스, 스웨덴, 이탈리아, 미국 일부 주, 네델란드, 캐나다, 필리핀, 스페인, 스위스, 멕시코, 덴마크 등
개표소 집합개표	한국, 영국, 호주, 벨기에, 노르웨이, 일본, 아일랜드 등

※ 2006년 4월 6일, 열린우리당 양형일 의원은 9명의 동료 의원들과 더불어 “투표소 개표”를 골자로 하는 공직선거법 일부개정법률안(의안번호4203)을 발의한 바 있다. 제안이유를 살펴보면 현행 집중식개표 방식이 ① 개표결과 지연 ② 예산이 많이 소요 ③ 밤샘개표 방송 등 단점이 장점보다 많고 비능률적임을 지적한다. 또한 한국은 ① 현저히 낮은 문맹률 ② 각종 매스미디어 발달 ③ 선관위 공명선거 홍보활동 ④ 투․개표 관리에서 위법사례가 없는 등 국민 대다수가 선거문화에 대한 올바른 인식이 확립되었다고 판단되므로 투표소 개표를 통한 분산 개표를 해도 정확한 개표가 가능하고 예산 절감과 신속한 개표결과 도출된다고 본다.

 ⇒ 이 법안에 대한 전문위원의 검토 의견은 투표소 개표가 개표시간 단축(1시간 30분 정도), 회송과정에서의 부정소지 사전 차단, 투표사무종사자가 개표사무를 겸함으로 비용절감 등의 장점이 있다고 한다. 반면 개표 과정에서의 유 ․ 무효에 대한 판단이 집중식보다 제각각으로 나타날 수 있고, 분산개표로 지휘 ․ 통제가 곤란하며, 개표결과 확정이 오히려 지연될 가능성도 있다고 단점을 지적한다(양형일 2006).

나오며

  지금까지 공직선거의 투표 ․ 개표 과정에서 발생할 수 있는 부정선거 방지를 위한 대책에 대해 몇 가지 간추려 생각해 보았다. 한국 현대사를 돌아보면 1948년 5월 10일 미군정에 의한 최초의 ‘보통선거’가 실시된 이래 지금껏 수많은 공직선거를 치렀으나 불행히도 매 선거 때마다 부정선거 시비와 잡음이 끊이지 않았다. 이러한 국론분열로 치러야 했던 사회적 비용도 만만치 않았다. “깨끗하고 공정한 선거문화의 정착”은 그 나라 민주주의 수준을 가늠할 수 있는 시금석이다. 하지만 이 나라 민주주의는 선거 때마다 거듭되는 부정선거 논란으로 여전히 답보 상태를 크게 벗어나지 못하고 있다. 특히 “공명정대와 엄정중립”을 본령으로 하는 선거관리위원회가 2011년 디도스 사건과 2012년 대선 개표부정 시비에 휘말리며 심각한 국민적 불신을 받는 상황이다. 헌법기관인 선관위가 공명선거 관리라는 본연의 사명에 충실하게 만드는 일은 온전히 그들을 감시하는 국민의 몫이다. 주권을 가진 국민 스스로가 선관위의 선거관리에 대한 감시를 소홀히 할 때, 선관위는 통제 불능의 괴물처럼 변질되어 민주주의를 망가뜨릴 위험성마저 있다. 깨어 있는 시민들이 선거행정에 대해 끊임없는 감시, 비판, 참여를 할 때 이 땅의 민주주의가 비로소 튼실하게 뿌리내릴 것이다.

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