지방의회 의정활동 평가와 발전방향(포항시의회)

[아이무리]

硏 究 論 文

地方議會 議政活動 評價와 發展方案

: 浦項市議會를 中心으로

金   泳   宗

(東國大學校 地域開發大學院長)

Ⅰ. 序  論 Ⅱ. 議政活動의 分析 틀 Ⅲ. 議政活動의 實態分析	Ⅳ. 21세기 地方議會의 發展方案 Ⅴ. 結  論

  지방의회의 의정활동은 지방자치 성공의 주요 결정요인의 하나이다. 이런 맥락에서 포항시의회를 중심으로 의정활동을 정책심의, 행정감시, 민의수렴의 세가지 기능을 기준으로 지방의회의 의정활동을 분석하고 아울러 시민, 공무원, 시의원을 대상으로 의정활동에 대한 만족도에 관한 의견조사를 실시하였다.

  그 결과, 의정활동이 처음보다 조금씩 개선되고 있으나 조례제정, 예산심의, 사무감사 등에 있어서 여전히 문제점이 나타나며 시민 만족도도 그다지 높지 않은 것으로 평가되고 있다. 이에 따라 여기서는 21세기 지방의회 발전방안으로서 구조적 합리성 제고, 민주성과 효율성 증대, 의정활동의 행태쇄신, 지역 정책개발과 심의능력 증대를 제시하고 있다.

Ⅰ.  序    論

1991년 지방자치가 재개된 후 지방의원을 선출하기 위한 선거가 세 번 있었고, 지방자치단체장을 뽑는 선거가 두 차례 있었다. 그러다 보니 이제 지방선거는 우리의 민주적 정치제도의 하나로 제법 뿌리를 내리게 되었고, 지방자치도 지역발전과 지역주민의 삶에 상당한 영향을 주는 지방의 정치와 행정과정의 하나로서 자리를 잡게 되었다.

특히 지방의회는 지역정책을 결정하고 지역문제를 해결하며, 나아가 지역의 발전방향을 모색하는데 없어서는 안될 매우 중요한 역할을 하는 기구로서 인식되고 있다. 그렇다고 하여 지방의회가 지방의 정치발전과 행정을 위하여 긍정적 역할을 행사하는 것만은 아니다. 사람에 따라 평가가 엇갈리고 있지만 지방의회가 민주적 지방행정의 본산이나 지역발전의 견인차가 되기보다는 행정 비능률을 잉태하고, 행정부패와 지역이기주의를 불러일으키는 촉매제의 역할을 하고 있다는 비판적 견해도 없지 아니하다.

지역에 따라 조금씩 다르기는 하지만 지방자치제의 재개로 인하여 10년이 가까운 세월이 흐르고 있는 시점에서 지방의회의 역할과 기여에 대하여는 대개 긍정적 평가와 부정적 인식이 공존하고 있다. 이 때문에 지방자치와 지방행정을 연구하는 학계와 실무계에서는 지방자치의 이행실태나 지방의회의 운영상태를 나름대로 평가하고, 보다 나은 방향으로 이를 개선하기 위한 분석과 연구들이 조금씩 나타나고 있다.

포괄적인 지방자치제도에 관한 것은 논외로 하고, 지방의회의 구조나 기능 또는 지방의정활동을 분석한 것만 보더라도 다음 몇 가지가 쉽게 눈에 띈다. 대구시의 의회의 의정활동을 분석하고 의회기능의 활성화방안을 연구한 것(최봉기, 1994 : 629-648), 경상북도의회의 의정활동을 집단적 또는 개인의원별로 분석한 것(김영종외 3인, 1998 : 167-186), 울산시의회의 활동실적을 평가하고 발전방안을 모색한 것(정준금, 1995 : 135-157) 등이 그러한 예에 속한다.

포항시를 대상으로 지방자치나 지방의회의 의정활동을 연구한 것도 몇 가지가 발견된다. 1992년 포항시 지방의회와 집행기관의 관계를 중심으로 지방의회의 활동을 평가하고 개선방안을 제시한 연구가 있었고(최봉기 외2인, 1992 : 889-912), 1998년에는 민선 1기의 지방자치를 분석하고, 민선2기의 포항시행정의 발전과제를 제시함과 동시에 발전방향을 제시하는 연구가 발표된 바 있으며(오영석, 김상묵, 1998 : 45-61), 그 외에도 지역단체나 연구기관에서 포항시의 지방자치나 지방행정을 평가하거나 문제점을 지적하는 글들이 있어왔다.

이런 논문이나 평가자료들은 잘만 활용한다면 향후 지방자치나 지방의회의 발전을 위하여 모두 나름대로의 가치를 지니고 있다. 그러나 이런 논문이나 자료들 중 상당한 부분은 이미 분석시기가 오래 되었거나 일정한 시점을 대상으로 단편적 실태를 분석하는데 그침으로써 지방의회의 위상을 정확하게 점검하고, 나아가 21세기 발전방향을 모색하는데 있어서는 한계가 있다.

이런 맥락에서 여기서는 지방의회가 구성되고 활동을 시작한 지 10년이 가까워 오면서 동시에 21세기를 불과 몇 달 앞둔 시점에서 포항시 의회를 중심으로 지방의회의 활동을 다시 한번 체계적으로 재평가하고, 이를 토대로 21세기 지방의회의 발전방안은 과연 무엇인가를 조심스럽게 탐색하여 보고자 한다. 이와 같은 일련의 지적 노력은 적어도 두 가지 의미에서 대단히 가치있는 것이랄 할 수 있다. 첫째는 사회제도나 정치행정의 발전이 반드시 자기반성과 분석적 비판을 토대로 가능하다는 점에서 그러하고, 둘째는 시기적으로 얼마 지나지 않으면 지금까지와는 다른 새로운 정치경제적 환경의 도전을 받게 되는 새 천년을 맞게 되기 때문에 이런 작업이 매우 시의적절하다는 점에서 또한 그러하다.

Ⅱ. 議政活動의 分析 틀

지방의회는 지방자치법에 규정한 바에 따라 여러 가지 역할을 수행하며, 이와 관련하여 지방의원들은 그런 역할과 직접 또는 간접으로 관련되는 다양한 정치적, 사회적 활동을 하게된다. 따라서 포항시 의원들의 의정활동을 분석하기 위하여서는 우선 법규상 지방의회의 기능이 어떻게 규정되어 있는가를 살펴보아야 한다.

1. 地方議會의 機能

지방의회의 역할은 여러 가지로 규정되어 있어 이를 몇 가지 유형으로 분류하는 것이 용이하지 아니하며, 사람에 따라서 유형구분도 서로 조금씩 다르다. 예를 들자면 지방의회의 기능을 성격에 따라 크게 두 가지로 구분하는 견해가 있는가 하면 좀더 이를 세분하여 다섯가지로 나누는 견해도 있다.  몇 가지 예를 보면 김병준(1994 :217-226)은 지방의회의 역할을 발의권과 의결권으로 구성되는 정책결정기능과 행정 감사권과 조사권으로 구성되는 행정통제권으로 양분하고 있다. 이에 비하여 김영종(1997 :139-149)은 지방의회의 역할을 정책입안자로서의 역할, 정책 심의자로서의 역할, 행정감시자로서의 역할, 민의수렴 및 해결자로서의 역할, 행정 홍보자로서의 역할 등으로 구분하고, 김영기(1997 :138)는 지방의회의 권한을 중심으로 최고의결기능, 법률제정기능, 행정감시기능, 주민대표기능의 다섯 가지로 나누고 있다.

이와 같이 지방의회의 역할구분에 약간씩 견해차이가 나타나고 있는 이유는 제도적으로 지방의회의 역할이 다양하기도 하지만 어떤 역할에 중점을 두느냐에 대하여 사람마다 의견이 서로 다르기 때문이다. 여기서는 위의 견해들을 종합적으로 고려하여 지방의회의 기능을 정책결정 및 심의기능, 행정감시기능, 그리고 민의수렴기능의 세 가지로 구분하여 그 내용을 간단히 살펴보기로 한다.

첫째, 정책결정 및 심의기능이다. 이 기능은 지방의회가 자치법규인 조례를 제정 또는 개정하거나 예산을 심의하는 활동을 통하여 수행된다. 조례는 지방의회 또는 집행기관에 의하여 발의되고 반드시 지방의회를 통하여 제정 또는 개정여부가 심의 의결되어야 하는 것으로서 지역정책의 상당한 부분이 조례에 의하여 반영되기 때문에 지방행정과 지역정책에 있어서 그 중요성이 점차 증대하고 있다. 그리고 예산은 정책의 숫자적 표현이기 때문에 지방정부의 예산은 지역개발과 주민복지를 위한 지역정책의 방향과 성격을 그대로 반영하고 있다. 따라서 조례의 제정 또는 개정에 대한 지방의회의 역할과 예산에 대한 심의는 입법기구로서의 지방의회가 가지는 대표적 기능이며, 지방의원이 이 역할을 원만하게 수행하는가에 따라 지방자치의 성패가 좌우된다고 하여도 과언이 아니다.

예산심의는 집행기관이 편성한 예산을 심의하는 것이기 때문에 당연히 집행으로서의 지방행정에 대한 사전적 견제의 성격도 동시에 지니고 있다. 그러나 예산이 지니는 정책의 성격을 고려하여 여기서는 정책결정 및 심의영역에 포함시켜 그 활동을 분석하기로 한다.

둘째, 행정감시기능이다. 지방의회는 자신이 의결한 자치법규와 예산안이 제대로 집행되는지 지속적으로 관심을 가지지 않으면 안 되는데, 그런 기능은 행정에 대한 사무감사 및 조사와 시정에 대한 질문을 통하여 구체화된다. 행정통제로 표현될 수도 있는 이런 기능은 중앙정부나 지방정부에 있어서 행정기능이 확대 강화되고 전문화되는 경향이 뚜렷한 현대 행정국가에 있어서는 그 적법 타당성을 유지하기 위하여 대단히 중요한 역할로 평가되고 있다.  

시정질문은 중앙정부에 있어서의 국회와 마찬가지로 지방정부에 있어서도 정책순환의 전과정을 통하여 정책의 오류를 시정하고 정책의 질을 제고하는 중요한 도구로 인식되고 있으며 따라서 의원의 역할수행 도구로서 그 중요성이 점차 높아져가고 있다. 시정질문을 통하여 새로운 정책대안이 제시되는 경우도 없지 않다는 점에서 시정질문은 정책심의적 성격을 띠기도 한다. 그러나 질문의 대상과 내용이 정책이나 행정의 내용 및 진행과정을 확인하고, 간접적으로 불법 부당성에 대한 의문을 제기하는 경우가 많다는 점에서 여기서는 행정감시기능에 포함시키고자 한다.

셋째, 민의수렴기능이다. 지방의회는 지역주민의 대의기구이다. 따라서 지역주민의 정치적 의사와 행정수요를 정확하게 파악하여 지역정책의 결정과정과 집행과정에 이를 최대한 반영하고, 나아가 주민의 욕구와 고충이 무엇인지를 파악하여 이를 가능한 한 해결하도록 노력하지 않으면 안 된다. 이런 노력이 체계적으로 이루어지도록 하기 위하여 지방자치법에서는 지방의회가 청원을 일정한 처리에 따라 성실하게 처리하도록 규정하고 있다. 그 뿐만 아니라 개인적 또는 집단적 진정에 대하여서도 지방의회가 비슷한 절차를 따라 처리하고 있으며, 공청회, 간담회 등을 통하여 주민의사가 충분히 수렴 반영되도록 하는 제도적 장치를 두고 있는 것이 보통이다. 

2. 議政活動 分析基準

지방의회 의원들의 의정활동이 어떻게 이루어지고 있는가를 파악하자면 위의 세 가지 기능과 관련되는 구체적 활동의 실태를 조사하면 된다.  그리고 그 활동의 실태는 의회의 속기록과 의회보, 기타 관련공문서를 살펴봄으로써 알 수 있는데 각 기능별 활동에 대한 분석기준은 다음과 같다.

첫째, 정책심의 결정에 대하여는 조례의 제 개정이 얼마나 활발하게, 그리고 심도있게 이루어지고 있는가를 파악하기 위하여 조례의 제정 및 개정건수, 조례의 내용, 조례의 발의기관, 조례의 심의과정에서 수정된 정도를 분석하고자 한다. 그리고 예산심의에 관하여는 관련업무의 양을 알기 위하여 예산안 처리건수, 예산심의의 질적 수준을 분석하기 위하여 예산안 수정의 정도를 분석하고자 한다.  

둘째, 행정감시기능에 대하여는 먼저 시정질문이 양과 질을 측정하기 위하여 질문의원 수, 질문횟수, 질문항목 수와 질문의 내용을 분석하고, 사무감사와 조사에 대하여는 실시횟수, 자료요구건수, 지적건수 등을 분석하기로 한다.

셋째, 민의수렴에 대하여는 청원, 진정 등의 민원접수와 처리건수 및 방법을 알아보고 동시에 공청회, 간담회 등의 의견수렴활동이 어느 정도 이루어지고 있는가를 분석하기로 한다.

이상의 지방의회기능과 관련되는 의정활동별 분석기준을 다시 한번 정리하면  <표 1>와 같다.

<표 1> 의정활동별 분석기준

지방의회기능	의정활동	분석기준
정책심의 및 결정	조례제, 개정	조례제정 및 개정건수 조례발의자 조례심의결과
	예산심의	예산안처리건수 예산안처리결과
행 정 감 시	사무감사, 조사	자료요구건수  사무감사지적건수 및 내용 사무조사건수
	시정질문	질문의원수 질문횟수, 질문항목수 질문내용
민 의 수 렴	청원	청원처리건수
	진정	진정처리건수
	회의개최	공청회, 간담회개최회수

지방의회 의정활동의 수혜자는 시민이며, 따라서 이들이 시의원들의 의정활동을 과연 어떻게 생각하고 있는가를 알아보는 것이 위의 분석기준에 따른 통계분석과 더불어 중요한 의미가 있다. 따라서 이상의 의정활동에 대하여 시의원, 공무원을 포함한 시민들이 포항시의원들의 의정활동에 대하여 어느 정도 만족하고 있는지, 의견조사를 통하여 시민 만족도를 측정하여 보고자 한다. 이와 관련하여 의정활동여건과 의정활동의 개선방향에 대하여서는 어떻게 생각하고 있는지도 의견조사를 통하여 동시에 파악하고자 한다. 의견조사는 포항시 전지역에 걸쳐 무작위로 추출된 600명에 대하여 조사표를 배포하고, 526부를 수집 분석하였다. 응답자 중 시의원은 17명, 공무원은 124명이며 나머지는 일반시민들이다.

<표 2> 응답자 인적사항

항  목	세부항목	빈도	비율	직업	자영업,사업	65	12.5
성 별	남	351	68.2		봉급생활자	133	25.5
	여	164	31.8		가정주부	74	14.2
	소계	515	100.0		의회의원	17	3.3
연 령	20대	87	16.7		공무원	124	23.8
	30대	190	36.5		기  타	108	20.7
	40대	174	33.4		소  계	521	100.0
	50대	59	11.3	가구소득	50만원이하	19	3.7
	60대 이상	11	2.1		50만원～100만원	107	20.6
	소계	521	100.0		100만원～150만원	233	44.9
교 육	중졸 이하	21	4.0		150만원～200만원	101	19.5
	고졸	238	45.8		200만원～250만원	25	4.8
	대졸	241	46.3		250만원～300만원	24	4.6
	석사 이상	20	3.8		300만원～350만원	10	1.9
	소계	520	100.0		소계	519	100.0

 주 : 인적사항 항목별 무응답은 제외한 빈도임.

포항시의원들의 의정활동에 대한 시민 만족도에 대하여는 현재 시점에서의 만족도 뿐만 아니라 초기의회의원들과 비교, 다른 지역 의원들과의 비교를 통하여 입체적으로 만족도를 측정하고 아울러 지역발전과 지역문제 해소에의 기여도를 측정하여 만족도의 정확성을 간접적으로 측정하여 보기로 한다.

포항시의원들의 의정활동여건은 여러 가지가 있으나 의정활동의 만족도와 의정발전에 중요한 변수가 된다고 생각하는 요인을 찾기 위하여 중요한 제약요인과 문제점이 무엇이며, 집행기관과의 상호관계는 어떠한가를 집중적으로 분석하기로 한다.

그리고 의정활동의 개선방향을 알아보기 위하여 의원들의 자질과 능력개발 방향, 중점적으로 활동해야 할 부문, 역점을 두어야 할 지역문제가 무엇인지를 설문조사를 통하여 각각 분석하여 보기로 한다.

지금까지 논의한 의정활동과 관련되는 시민만족도와 의정활동여건 및 개산방향의 분석기준을 간단히 정리하면 <표 3>과 같다.

<표 3> 의정활동 만족도 및 의정여건 등에 대한 분석기준

분 석 대 상	분  석  기  준
시민 만족도	현재의 만족정도, 과거와의 비교, 지역발전의 기여정도
의정활동 여건	의정활동의 제약요인, 의정활동의 문제점 의회와 집행부의 관계

Ⅲ. 議政活動의 實態分析

1. 政策審議 및 決定

1) 條例制定 및 改正

지방자치단체의 조례는 지방행정사무에 국한되므로 법률과 달리 그 내용이 상당히 제한적이다. 그러나 지방행정사무자체도 복잡 다양해지는 것이 현대적 경향이므로 조례의 규정범위도 점차 확대되는 현상을 보이고 있다. 포항시의회의 경우도 여러 가지 내용에 걸쳐 상당한 수의 조례를 제정 또는 개정하고 있다. 한해에 적은 경우는 45건, 많은 경우는 무려 190건의 조례를 제정 또는 개정하고 있는 것이다.

이 중 가장 많은 분야는 기관설치 및 운영에 관한 것으로 사회복지회관, 시립도서관 및 각종위원회 등의 각종 기관형성과 관리는 이제 시의회를 거치지 않으면 안 된다는 것을 시사하고 있다. 그 다음은 사회복지행정에 관한 것이며, 시세, 부담금, 수수료 등 재정경제활동에 관한 것이 그 다음을 차지하고 있는데 이와 같은 사실은 시의회가 명실공히 지역주민의 복지향상은 물론 경제활동 및 소득수준을 결정하는데 적지 않은 영향을 미치고 있음을 암시하고 있다.

<표 4> 조례내용별 제정 및 개정

(단위 : 건)

구      분	1995	1996	1997	1998
의 회 운 영	12	5	3	3
시세, 부담금, 수수료	16	6	6	7
재 산 관 리	4		1	4
교 통	5	2		1
사 회 복 지	22	14	7	8
기관설치․운영	35	12	12	15
기 타	96	31	16	37
계	190	70	45	75

조례제정 또는 개정은 시의회와 집행기관 누구나 할 수 있다. 그러나 이 과정에서 이니셔티브를 쥐는 것은 역시 집행을 담당하고 있는 행정공무원들이다. 예컨대 1998년만 하더라도 전체 75건중 시의회의원이 발의한 조례안은 6건으로 10%도 되지 않는다.

새로운 지방행정수요가 발생하거나 행정환경이 변화될 때 조례의 제정 또는 개정이 필요하다. 그리고 이런 조례는 대개 주민의 권익과 직접 또는 간접적 관련성을 지니거나 예산의 지출 및 수입과 연계되는 경우가 많다. 따라서 지방의회에서의 조례의 제정 또는 개정에 대한 심의는 최대한 신중하고 치밀하게 이루어지지 않으면 안 된다.

그러나 우리나라  지방의회의 조례에 대한 심의는 신중하게 다루어지기 어려운 여건이 발생하는 경우가 종종 있다. 한꺼번에 많은 조례의 제정안 또는 개정안을 심의에 회부하는 경우가 그런 예에 속하는데 포항시의 경우에도 1995년 제 1차 본회의에서 포항시여비조례안을 비롯하여 무려 37건의 조례를 심의한 바 있다. 이들 조례안중에는 검토를 요하지 않은 간단한 사안도 있으나 면밀한 분석을 필요로 하는 것들도 없지 아니하다. 단기에 무더기식 심의 의결을 할 경우 국회에서 흔히 범하는 착오와 오류를 범할 우려가 발생한다.

이런 상황속에서도 포항시의회의 조례심의는 상당히 조심스럽게 다루어지고 있는 것 같다. 이와 같은 판단은 상당수의 조례제정 또는 개정안이 원안대로 의결되지 아니하고 수정을 통하여 의결되는 것이 가능하다. 1998년의 경우 78건의 조례안을 심의 의결한 가운데 18건이 수정안이 통과된 바 있으며, 이런 상황은 1995년 이후 매년 비슷한 것으로 나타나고 있다. 조례안이 부결되는 경우는 <표 6>에서 보는 바와 같이 극히 드물지만 집행기관의 발의가 대부분인 조례안의 상당한 수를 수정안으로 가결하는 경우가 많다는 것은 포항시의회 의원들이 조례의 중요성을 충분히 인식하고 나름대로 합리적 타당성을 제고하기 위하여 적지않은 노력을 기울이고 있음을 반증하고 있는 것이다.

<표 5> 조례심의 및 의결상황

(단위 : 건)

구 분	1995	1996	1997	1998
원안가결	156	53	38	57
수정안가결	33	16	7	18
부결	1	1		0
계	190	70	45	75

(2) 예산 및 결산심의

  지방예산은 지방정부의 정책과 행정서비스를 그대로 반영하고 있다. 따라서 지방의회의 예산심의와 결산은 지방정부의 정책방향과 행정서비스의 적정성을 검증하는 매우 중요한 절차이다. 포항시의회도 지방자치법에 따라 매년 본예산과 추가경정예산을 심의하고 결산을 심의하고 있다. 본예산은 규정에 따라 매년 한번씩 심의하나 추가경정예산은 필요에 따라 수차례식 심의하고 있다. 1997년 한해를 제외하고는 1995년부터 1998년까지 매년 3회씩 추가경정예산을 심의하고 있는데, 심의기간도 대개 12일 이상이다. 더욱이 1998년은 17일에 걸쳐 추경예산심의가 있어서 예산심의에 시의회가 적지 않은 시간과 노력을 기울이고 있음을 알 수 있다.  

  예산심의가 심도있게 다루어지는 현상은 상임위원회 및 특별위원회의 예산심의사례에서도 찾아볼 수 있다. 예를 들면 1998년 4월6일 제34회 임시회에서 제안설명된 98년 제1회추경예산에 대하여 의회운영위원회를 제외한 나머지 위원회, 즉 총무위원회, 경제위원회, 보사위원회, 건설위원회는 모두 계수조정등 수정의결을 하고 있다. 그리고 예산결산특별위원회 또한 12,666,000천원중 3,586,477천원을 삭감하고, 1,586,477천원을 증액하여 수정의결한 바 있다(포항시의회, 1998 : 544).

  그러나 시의회에서 예산삭감이 이루어지더라도 그 규모는 그다지 않다. 예산의 삭감비율율이 대개 본예산의 경우 1% 내지 2%수준에 머물고 있으며, 추경예산의 경우는 삭감율이 이보다 더 낮은 경우가 보통이다. 이와 같이 예산삭감율이 낮은 것은 국회의 경우도 마찬가지인데, 예산을 총괄하는 행정부서에서 일단 사전조정이 이루어지기도 하고, 집행기관은 요청한 예산을 방어하기 위하여 의원에 대한 이해와 협조를 구하는 노력을 다하는 것이 효과를 보는 경우가 많기도 하기 때문이다.

  예산심의는 상임위원회를 거쳐 예산결산특별위원회에서 심의 의결되면 본회의에서는 대개 그대로 통과되는 것이 일반적이다. 따라서 예산결산위원회의 심사가 상당히 중요성을 갖게된다. 포항시의 경우 지난 수년간 이 위원회에서 일반회계는 물론 하수도, 주택, 도시교통사업, 청소, 저소득주민 주거안정 등의 특별회계와 상수도사업에서 약간씩의 단체장 제출예산이 삭감 또는 조정되고 있다.

  지방의원들은 자신의 지역구와 직접적으로 관련되는 예산은 편성을 요구하거나 심사과정에서 삭감을 방어하려고 하는 경향이 있는 반면에 지역전체의 공익과 관련되는 사업예산에는 상대적으로 관심이 적은 경향이 없지 않다. 이런 맥락에서 생각하면 도시교통, 하수도, 청소, 저소득자 보호사업과 같은 부문의 예산삭감부분은 다소 신중을 기할 필요가 있는 것 같다.

<표 8> 예산안조정 총괄표

(단위 : 천원)

연 도	단체장제출예산액	위원회삭감액	조정액
1996	350,388,000	4,164,974(1.2%)	350,388,000
1997	363,089,000	5,207,856(1.4%)	363,089,000
1998	418,545,000	8,724,413(2.1%)	418,545,000

자료 :  포항시, [의정백서], 1998, 503, 522, 532.

  시의회의 예산삭감율은 대개 2%를 넘지 않는 것이 보통인데 1998년의 경우는 2.1%수준에 이르고 있다. 이는 IMF관리체제하의 경제위기를 고려하여 시의회가 세출을 줄이고자 하는 배려가 반영된 결과로 보여진다.

  예산심의가 상당히 깊이있게 이루어지는 반면에 결산승인 및 예비비지출승인은 그다지 심도 있게 다루어지지 않는 경향이 있다. 1996년부터 예산결산특별위원회에 회부된 안건이 거의 원안대로 심사되고, 본회의에서 그대로 의결되는 사실이 이런 경향을 입증하고 있다. 이런 경향은 우리 나라의 국회에서도 비슷하게 나타나고 있는데 예산의 집행결과를 확인하는 과정이 소홀하다는 문제로 지적되고 있는 부분이다.

2. 行政監視

1) 事務監査 및 調査

  국회의 국정감사나 조사가 그러하듯이 사무감사 및 조사는 지방행정의 민주성과 적법 타당성을 보장하기 위한 사후적 안전장치이다. 따라서 지방의원의 의정활동중 이 역할의 중요성이 근래에 와서 더욱 부각되고 있다. 법규상 기초지방자치단체의 사무감사는 일년에 한번씩 실시하며 그 기간은 7일간으로 규정되어 있다.  포항시의회는 이런 규정에 따라 매년 사무감사를 실시하였다. 그러나 필요한 경우 수시로 실시할 수 있는 특정문제에 대한 사무조사는 최근 몇 년간 실시하지 아니하였다. 이 점은 다른 지방의회가 때때로 사무조사권을 발동하고 있는 것에 비추어 다소 특이한 현상이라 하겠다.

  사무감사시 감사항목은 상당히 많다. 1996년의 경우 213개까지 이르고 있다. 그러나 해가 가면서 그 수는 조금씩 줄어들고 이와 비례하여 자료요구건수도 점차적으로 줄어들고 있다.

  <표 9>를 보면 1996년은 자료요구건수가 244건에 이르고 있으나 1997년과 1998년에는 각각 187건과 154건으로 감소하고 있는 것이다. 이와 같은 추세는 두 가지 요인에 의하여 나타나는 것으로 추정할 수 있다. 하나는 사무감사에 대한 의욕의 상대적 쇠퇴이고 다른 하나는 불필요한 자료요구의 자제이다. 전자는 사무감사가 지니는 본질적 한계와 관련되어 있고 다른 하나는 감사경험의 축적에 의한 지혜 및 배려와 관련되어 있다.

<표 9> 자료요구건수

(단위 : 건)

구 분	1995	1996	1997	1998
계	227	244	189	154
의회운영위원회	4	4	5	5
총무경제위원회	65	69	77	53
보사산업위원회	117	125	64	51
도시건설위원회	31	46	43	45

  자료요구건수를 위원회별로 보면 다른 위원회의 증감은 그다지 크지 않은데 비하여 보사산업위원회의 변동폭이 매우 큰 것으로 나타나고 있다. 상임위원회중에서 압도적으로 많은 비중을 차지하여 1996년에는 무려 125건이나 되었다. 그러나 1998년에는 절반에도 못 미치는 51건에 지나지 않아 총무경제위원회 보다도 적은 수를 기록하고 있다. 여러 가지 요인이 있겠으나 상임위원회별 균형을 고려하여 조정된 것으로 판단해 볼 수 있을 것 같다.

  행정통제의 한 방법인 사무감사의 결과는 지방의회의 자치단체장에 대한 시정요구 또는 건의로 마무리된다. 지방행정의 적법타당성이 적은 업무가 많고, 지방의회의 사무감사가 활발하고 치밀하게 이루어질수록 시정요구 또는 건의사항은 많아지게 된다.

  포항시의 사무감사결과 지적건수는 시정의 경우 대개 60건에서 70건 정도이고, 건의건수는 많을 때는 24건 정도이며 적을 때는 11건 정도이다. 최근 몇 년간 특이한 현상은 1997년의 경우 시정건수는 60건으로 적은데 비하여 건의건수는 23건으로 상당히 많다는 것이다. 이는 시의원 임기중 마지막 사무감사이며 다음해 선거를 앞두고 있어 의원들이 다소 관대한 입장에서 사무감사에 임하였던 결과에서 비롯된 것으로 생각해 볼 수 있다.

<표 8> 사무감사 지적건수

(단위 : 건)

구 분	1995	1996	1997	1998
시정	65	71	60	68
건의	24	19	23	11
합계	89	90	83	79

  감사결과 지적사항이 줄어들기는 하지만 자료요구건수가 상당히 감소되는데 비하여 그 정도가 상대적으로 미미한 것을 생각하면 포항시의회의 사무감사는 점차 효율성이 증대되어 가는 것으로 판단할 수 있다. 이는 경험이 축적되어 감사의 요지와 초점을 파악하는 능력이 증대된 결과로 볼 수 있을 것 같다.

  감사결과 지적사항은 상임위원회에 따라 조금씩 다르다. 시정요구사항의 경우 다른 위원회는 1997년과 1998년의 경우 크다란 차이가 없다. 그러나 보사산업위원회는 1997년 11건밖에 되지 않았으나 1998년에는 무려 35건에 이르고 있다. 감사기준이나 관점에 따라 지적건수는 상당히 차이가 날수도 있지만, 이렇게 현저한 차이가 발생하는 것은 의원구성이 달라지면 같은 업무에 대한 감사결과도 엄청난 차이가 있다는 사실을 반증하는 것이다.

<표 9> 상임위원회별 감사결과 비교

(단위 : 건)

구 분	시정요구사항		건의사항
	1997	1998	1997	1998
계	44	68	23	11
의회운영	5	3	0	0
총무경제	15	16	16	7
보사산업	11	35	5	4
도시건설	13	14	2	0

  주 : 총무경제위원회는 1997년 기획경제위원회와 총무재무위원회가 통합된 것임.  

  감사결과 지적내용을 1997년의 사례를 중심으로 살펴보면 그 성격은 다양하게 분류된다. 규정위반을 지적한 것, 관리소홀 또는 예산낭비를 지적한 것, 정책방향의 잘못을 지적한 것 등 시정발전을 위하여 바람직한 것도 있으나 사소한 잘못이나 지적을 위한 지적도 없지는 않다. 상공과에서 재래시장 사용료를 조례규정대로 지급하지 않은 것은 규정위반, 시정과의 갈매기소식지가 배포되지 않고 폐기되는 사항은 예산낭비, 위생과의 위생접객업소 단속 소홀과 송도해수욕장 관리부실은 관리소홀에 속하는 예들로서 시정이 반드시 필요한 지적사항이다. 그러나 초중고생 시의회 견학실적이 부진하다고 지적한 사항들은 감사지적사항으로는 중요성이 떨어지는 것이라 할 수 있다(포항시의회,1998 : 428-442). 간혹 시정요구사항과 유사한 사항이 건의사항으로 다시 제기되는 사례도 눈에 띄는데, 체납 지방세징수대책에 관한 사항이 여기에 속한다.  그렇지만 이 보다 대부분의 지방의회 사무감사에서 공통적 문제점으로 지적되는 것은 감사결과의 사후조치이다. 포항시의회의 경우도 매년 감사때 마다 유사한 사례가 반복적으로 지적되고 있는데, 이는 감사결과에 대한 시의회의 사후관리 소홀이 미흡한 탓도 있으나, 제도적 불이행에 대한 제도적 장치가 미흡한 것이 중요한 이유의 하나이다. 불법사항에 대하여는 고발 등 사법적 조치를 할 수 있으나 현실적으로 이의 이행이 어렵고, 불합리한 지적사항에 대하여는 구체적 조치를 하기가 어렵다. 

2) 施政質問

시정질문은 지방행정의 수행과정에서 정책의 결정, 집행의 적법타당성을 확인할 뿐만 아니라, 의문이 가는 사항에 대하여 확인, 점검함으로써 행정과정에 주민의 의견을 투영할 수 있는 좋은 기회이다. 시정질문을 통하여 의원들은 자신의 정책소견도 발표하고, 정책아이디어의 반영을 시도하기도 하며, 나아가 잘못된 부분의 시정을 시도할 수도 있다. 따라서 시정질문은 활용방법에 따라 다양한 효과를 거양할 수 있다.

  그러나 시정질문은 의문에 대한 답변을 통한 확인과정에서 무엇보다도 집행기관에 대하여 강력한 견제적 장치로서의 역할을 수행하고 있다. 포항시의회는 1995년도 3회에 걸쳐 시정질문을 하였으나 해가 갈수록 점차 질문횟수가 증가하여 1997년과 1998년에는 5회로 질문횟수가 늘고 있다. 이는 시정에 대한 관심이 증가되는 것으로 일단 판단될 수 있다. 그러나 질문의원수와 질문항목수는 오히려 해가 갈수록 감소하고 있어 반드시 그렇게 해석하는데는 무리가 따르기도 한다. 예컨대 1995년도에는 3회의 질문에서 43명의 의원이 참여하여 모두 172개에 대하여 질문을 하였으나 1998년에는 5회에 걸쳐 질문의 기회를 가졌지만 참여의원 31명이 95개 항목에 대하여 질문을 하는데 그치고 있다.

   5회에 걸쳐 31명이 질문을 하는 과정에 같은 의원이 몇 번 질문하는 사람이 있기 때문에 결과적으로 몇 사람의 의원은 한번도 질문을 하지 않는 의원도 있다는 결과가 된다. 이런 의원은 질문사항이 전혀 없다기 보다는 의정활동이 소극적이거나 시정에 대한 정보가 부족하기 때문이라고 보는 것이 옳다.

<표 10> 시정질문현황

구   분	1995	1996	1997	1998
질문의원수(명)	43	40	38	31
질문횟수(회)	3	4	5	5
질문항목수(개)	172	135	131	95

  시의원의 1회평균 질문항목은 대개 3개 내외이다. 그러나 어떤 의원은 구색맞추기식으로 중요하지도 않은 질문을 하나 하는데 그치는 경우도 있고, 반대로 어떤 의원은 8가지 이상의 잡다한 사항까지 질문하여 시간의 낭비를 초래하는 사례도 없지 아니하다. 어느 경우나 바람직스럽지 못한 경우에 해당한다.

  시정질문의 내용은 시정전반에 걸쳐 있다. 그 중에서도 언제나 가장 많은 관심의 대상이 되는 것은 도시계획과 건설에 관한 것이다. 이 부문이 시민의 편의 및 이해에 직결된 사항이 많고 관련예산 또한 가장 많기 때문으로 판단된다. 이에 비하여 사회복지와 재정에 관한 질문은 상대적으로 적은 분야에 속하는데, 사회복지는 행정서비스 대상이 취약계층이고 재정문제는 지역주민의 혜택이나 불만과 직결되는 성격이 약하기 때문에 이런 현상이 발생하는 것으로 보인다. 그러나 재정부문은 IMF관리체제에 들어서면서 지역경제와 지방재정이 어려워짐에 따라 세 번째로 질문이 많은 대상으로 변화되었다. 이는 환경변화에 대한 시의원들의 의정활동의 대응이 매우 바람직스럽게 변하는 좋은 사례라고 판단된다.

<표 11> 시정질문내용

(단위 : 건)

구 분	1995	1996	1997	1998
도시계획, 건설	66	55	38	38
재정	8	10	13	12
환경	18	13	35	10
사회복지	18	15	12	5
산업	22	20	12	7
행정	30	14	17	17
기타	10	8	4	6
계	172	135	131	95

  그와 반면에 실업자가 많고, 노인, 소년가장 등 불우한 집단의 생활이 더욱 어려워지는 경제적 위기기에는 사회복지가 좀 더 정책적, 행정적 관심의 대상이 되는 것이 바람직한 것이 일반적인 경향이다. 이에 비추어 보면 1998년 사회복지에 대한 질문이 5개 밖에 되지 않았다는 것은 의정활동의 대응성 측면에서 볼 때 다소 아쉬운 일면을 남기는 부분이라고 할 것이다.

  시정질문도 그 영향을 기준으로 보면 정책방향이나 대안을 제시하는 것, 행정의 오류를 시정하는 것, 행정공무원에게 심리적 부담을 주어 적법 타당성을 제고토록 하는 것 등 여러 가지의 긍정적 효과를 가져오는 것이 있는가 하면, 유사한 문제에 대하여 중복적으로 질문하는 것, 단순한 의문사항을 확인하는 것과 정확한 사실에 근거를 두지 않거나 법령 및 행정과정에 대한 이해의 부족으로 답변과 자료준비에 시간만 낭비하는 것들도 없지 아니하다.   

  예컨대 환경감시요원의 소수정예화, 시립청소년 합창단설치 등은 정책방향이나 대안을 제시한 경우에 속하고, 수의계약시 낙찰율을 줄이도록 할 용의가 없는지를 묻는 질문은 행정상의 부당성을 시정하는 사례중의 하나이다.

  바람직스럽지 못한 질문의 예도 없지 아니하다. 1995년 구청폐지 및 행정동 통폐합문제는 중복질문의 경우에 속하고, 하천 물막이보 설치현황 등 실태확인을 위한 다수의 질문은 단순확인에 그치는 것들이 적지 아니하다. 지역경제성장률을 묻는 질문은 우리 나라가 지역단위 경제설장률조사를 하지 않고 있음을 모르기 때문에 나온 질문이다. 그러나 지방자치 초기 다른 지방자치단체에서 종종 등장했던 법령 및 행정과정에 대한 이해부족으로 인한 질문은 포항시의 경우 거의 눈에 띄지 아니한다.

3. 民意收斂

1) 請願, 陳情 등 民願處理

  지방자치는 적극적인 시민참여와 더불어 발전한다. 시민이 지방의회에 자신의 의사를 개진하는 방법으로는 청원, 탄원, 진정 등 여러 가지 방법이 있다.

  포항시의회의 경우 시의원의 소개라는 절차를 거쳐야 하는 청원은 그다지 많지 아니하다. 그러나 1997년 12월 5일 접수되어 98년 2월 19일 처리된 ‘강원산업해안매립반대결의재고’에 관한 청원은 시의회에서 신중한 검토와 많은 노력을 기울인 것이다. 이 청원의 처리를 위하여 의원 11명으로 특별위원회가 구성되었으며, 공정한 심사를 위하여 현장방문은 물론, 지역사회단체의 의견수렴, 타 도시 해안매립상황조사와 더불어 8차에 걸친 특위활동이 케이블TV에 생중계되는 상황까지 발생하였던 것이다.    

  청원사건이 극히 적은데 비하여 탄원, 진정, 건의 등의 형식을 지닌 민원은 매년 적을 때는 68건, 많을 때는 87건 정도로 상당히 접수되고 있다. 이들 중 대부분은 탄원 또는 진정의 형식을 취하고 있다.

<표 12> 민원접수상황

(단위 : 건)

구      분	1995	1996	1997	1998
탄      원	7	5	14	9
진      정	25	24	29	37
건      의	35	32	38	30
기      타	1	8	6
계	68	69	87	76

  시의회에 대한 탄원이나 진정 등 민원 중에서 가장 많은 비중을 차지하고 있는 것은 주택, 건설, 도로, 도시계획과 같이 시민들의 생활과 밀접한 관련성을 지니고 있는 사항들이다. 이런 민원들은 행정기관의 담당부서로 직접 제기될 수도 있으나 시의회를 거치는 것이 효과적으로 처리될 수 있다고 판단되어 시의회에 탄원 또는 진정을 제기한 것으로 보인다.

<표 13> 민원내용

(단위 : 건)

구 분	1995	1996	1997	1998
주택, 건설	14	22	26	25
도    로	12	9	11	11
도시계획	9	8	5	9
환    경	8	4	5	4
보    상	5	6	9	5
기    타	20	20	31	22
계	68	69	87	76

  따라서 각종의 민원에 대하여 이를 검토하고 직접 처리하는 사건들이 많다. 일례로 1998년의 경우 76건의 민원중  포항시에 이송한 것이 5건임에 비하여 70건은 이를 직접 심의하여 처리하고 있는데 과거 다른 해에도 이른 추세는 비슷한 경향을 보이고 있다.

  시의회는 그러나 집행권을 가진 경우가 드물기 때문에 직접처리의 상당한 부분은 행정기관이나 관련부서에 민원인의 요구사항이 반영되도록 통보하거나 이행을 촉구하는 형식을 취하는 조치들이 많다. 예를 들면 1997년 5월 6일 김영선외 139인이 천연가스공급기지공사 반대를 표시하는 진정에 대하여 한국가스공사에 97년 5월 22일 의견수용을 통보한 바 있고, 1998년 3월 23일 심복만외 501인이 요청한 포항국도 대체우회도로 노선변경 요망안에 대하여는 주민의견을 감안하여 줄 것을 집행부에 촉구한 바 있다.

  형식적으로는 시의회는 이로서 의무를 다한 것처럼 보인다. 그러나 이런 방식의 민원처리는 그 결과를 확인하지 않으면 민원인의 요구가 어떻게 반영되었는지 확인하기 어렵고, 사실상 시의회는 문서전달자 역할에 그치고 만다. 이런 과정이 반복되면 시의회는 민원에 무관심하고, 무력한 존재라는 인식을 시민들에게 남길 우려가 발생한다. 이와 같은 우려가 현실화되는 과정에서 사회단체나 시민다수의 집단민원이 상대적으로 많은 시의회에 대한 민원은 결과적으로 시의회불신에 대한 확산을 가속화시킬 수 있다.    

2) 懇談會 및 公聽會

  시의원과 집행부 또는 의원 상호간의 정보와 의견을 교환하고 정책을 조율하는데 효과적인 모임이 간담회이다. 여기서는 시민들의 욕구와 행정수요에 관한 사항들도 많이 논의된다. 따라서 여기서는 간담회를 민의수렴부분에서 논의하기로 한다.

  포항시의회의 간담회는 구조도 다양하고 활동 또한 매우 활발하게 이루어지고 있다. 의원전체간담회, 의장단 및 상임위원장간담회, 상임위원회간담회, 집행부간부와 의회간부와의 간담회 등이 존재하고, 이들 간담회들은 상당히 자주 개최되고 있다. 1997년 한 해동안에 90번 이상의 각종 간담회가 개최된 것으로 보아 다른 어떤 시의회보다도 왕성하게 간담회를 개최하고 있다고 말할 수 있다.  이는 포항시의회가 시민의 대표기관으로서 행정조정자 또는 지역문제 해결자로서 역할을 다하기 위하여 노력을 다하고 있다는 것을 나타내는 한 증거라고 할 수 있다. 

  그러나 시의원 또는 공무원 중심의 간담회는 외부시민의 요구와 의사를 지방행정에 투영하는데 한계가 있다. 이런 한계는 일반 시민의 의견을 직접 수렴하는 공청회를 통하여 어느 정도 극복될 수 있다. 그런데 간담회가 매우 활발하게 개최되는데 비하여 포항시의회가 조례의 제정이나 개정, 어려운 지역문제의 해결을 위한 의견수렴 등을 위하여 근래에 공청회를 개최한 흔적은 쉽게 발견되지 않는다.

4. 議政活動에 대한 主觀的 評價

1) 滿足度 評價

  포항시의원들의 의정활동에 대하여 전체의 47.1%에 해당하는 시민 다수는 보통으로 평가하고 있다. 그런 가운데 불만을 가진 사람들(23.6%)보다는 만족한다는 평가를 내린 사람들(28.3%)이 상대적으로 많다. 이는 지방의원들에 대한 국민들의 평가가 인색한 것을 생각하면 시민들의 인식은 비교적 무난한 것으로 판단된다.  그리고 이런 평가는 지난해 또다른 의회활동평가에서 부정적 결과가 다소 많은 것과 대조를 이룬다(오영석, 김상묵, 1998, 55-56)

  시의원의 의정활동에 대한 만족도는 일반시민 보다 시의원과 공무원들의 경우 좀 더 높다. 시의원은 81.36%, 그리고 공무원은 41.13%에 해당하는 다수가 만족스럽다는 답변을 하고 있기 때문이다. 의정활동에 대한 만족도가 조금이라도 높은 것은 바람직하지만 일반시민과 지방행정을 담당하고 있는 시의원 및 공무원들간에 만족도에 인식의 차이가 상당히 존재한다는 것은 지역문제의 정확한 파악이나 집행과정의 효율성을 객관적으로 파악하는데 문제가 될 수도 있다.

<표 14> 의정활동에 대한 주관적 평가

	빈도(명)	구성비(%)	누적도수(명)	누적구성비(%)
매우 만족	6	1.1	6	1.1
대체로 만족	143	27.2	149	28.3
보통	248	47.1	397	75.5
대체로 불만	89	16.9	486	92.4
매우 불만	35	6.7	521	99.0
무응답	5	1.0	526	100.0

  의정활동에 대한 평가가 대체적으로 긍정적이라는 것은 지역문제 해결과 지역발전에 대한 기여도를 물어 본 질문에서도 비슷하게 나타나고 있다. <표 18>에서 보는 바와 같이 전체의 50.5%가 상당히 또는 약간 기여하고 있는 것으로 응답한 반면에 기여하지 못하고 있거나 오히려 저해한다는 사람들은 불과 30.6%에 지나지 않고 있기 때문이다.

<표 15> 시의원의 지역발전 기여정도

	빈도(명)	구성비(%)	누적도수(명)	누적구성비(%)
상당히 기여	64	12.2	64	12.2
약간 기여	254	48.3	318	60.5
기여 못함	122	23.2	440	83.7
오히려 저해	39	7.4	479	91.1
모르겠음	44	8.4	523	99.4
무응답	3	0.6	526	100.0

  포항시의원의 의정활동에 대한 만족도는 의회의 기능에 따라서 조금씩 다르다. 큰 차이는 없지만 만족과 불만의 분포가 약간씩 다르다는 것이다. 조례제정 및 개정에 대한 심의활동은 만족하는 사람이 47.6%인데 비하여 불만을 나타내는 사람이 30.8%이며 시정질문은 만족하는 사람이 50.3%, 불만인 사람이 38.4%이다.  사무감사와 시민의견수렴활동도 만족하는 사람의 비율이 상대적으로 조금 적지만 비슷한 경향이다. 그러나 예산심의활동에 대하여서는 만족하는 사람이 40.9%인데 비하여 불만을 나타내는 사람이 41.3%로 오히려 많다. 이는 예산심의에 있어서 시의원들이 좀 더 신중을 기할 필요가 있음을 시사하는 것이다.  

2) 相對的 評價

  시의원들의 의정활동은 시간이 지남에 따라 어떻게 변하며, 다른 지역의 지방의원에 비하여 어떤 수준일까? 아직 10년이 채 지나지 않았지만 포항시의원들의 의정활동은 조금씩 나아지고 있다는 것이 다수의 의견이다. 61.8%에 해당하는 325명이 그런 판단을 하고 있기 때문이다. 그러나 24.1%는 별로 변함이 없는 것으로 보고 있으며, 오히려 못한 것 같다는 사람들도 소수이지만 18.9%나 존재한다는 것을 유의하지 않으면 안 된다. 이와 같은 소수의견은 현재의 시의원중에서 무능하거나 활동이 소극적인 사람이 존재하거나 다선의원중의 어떤 사람들이 과거에 비하여 활동이 적다고 생각되는 사람들이 있다고 판단하기 때문에 나타난 것으로 보인다. 그러나 지방자치 초기 서울시에 대한 의정만족도 평가결과는 대부분이 평가를 유보하거나 불만을 나타내는 사람이 많았고(김기언, 1992) 경상북도의 경우도 미흡하다는 평가가 많았는데(김영종, 1998; 172) 이와 비교하면 포항시의정은 일단 시민들에게 발전적으로 비치는 것 같아 다행으로 생각된다. 

<표 16> 과거와 현재의 의정활동 비교

	빈도(명)	구성비(%)	누적도수(명)	누적구성비(%)
많이 나아짐	78	14.8	78	14.8
조금씩 나아짐	247	47.0	325	61.8
변함이 없음	156	29.7	481	91.4
조금 못함	21	4.0	502	95.4
훨씬 못함	12	2.3	514	97.7
무응답	12	2.3	526	100.0

5. 議政活動의 與件

1) 議政活動의 制約要因 및 問題點

  지방자치가 뿌리를 내리고 의정활동이 원만하게 이루어지자면 시의회내외의 여건이 양호하지 않으면 안 된다. 아직 우리 나라의 지방의회가 선진국처럼 그 역할을 다하지 못하는 원인은 무엇일까? 이에 대하여 가장 많은 포항시민들은 가장 중요한 원인으로서 시의원의 능력과 자질 미약을 들고 있다. 응답자의 48.1%에 해당하는 253명이 그렇게 대답하고 있는 것이다. 다만 의정활동을 하고 있는 시의원들은 64.71%가 지방의회의 권한 미약, 그리고 23.03%가 지방행정공무원의 협조 부족에서 의정활동이 어려운 이유를 들고 있어 좋은 대조를 이루고 있다.

  그 외 지역주민의 지방자치에 대한 관심부족과 지방재정 및 예산의 부족이 시의회발전을 저해하는 요인으로 거론되고 있는데, 이런 결과는 다른 지방자치단체에 대한 연구결과에서도 비슷하게 나타나고 있다(최봉기, 1994; 638-643)   지방자치와 의정활동에 대한 관심의 부족은 자치단체 차원에서 개선될 수 있으나 자치재원의 부족은 주로 조세제도와 중앙정부의 정책방향에 의하여 좌우되는 문제이며, 자치단체의 노력만으로는 개선에 한계를 가지고 있는 것이다.

<표 17> 의정활동의 제약요인

	빈도(명)	구성비(%)	누적도수(명)	누적구성비(%)
법규상 지방의회 권한의 미약	55	10.5	55	10.5
지방제정 및 예산의 빈약	95	18.1	150	28.5
지방의원의 능력과 자질미약	253	48.1	403	76.6
지방행정 공무원의 협조미약	17	3.2	420	79.8
지역주민의 지방자치에대한 관심부족	102	19.4	522	99.2
무응답	4	0.8	526	100.0

  우리 나라 지방의회는 지방행정의 민주화에 상당히 기여하기도 하지만 의정활동과정에서 부정적 현상들이 적지 않게 나타나고 있기도 하다. 포항시의회에서는 시의원의 이권개입이 가장 큰 문제점으로 지적되고 있으며, 능력부족이 그 다음인 것으로 나타나고 있다. 이권개입이 가장 큰 문제로 대두되는 것은 모든 시의원이 그러하기보다는 특정 소수의원이 이권개입을 하고 물의를 일으키면, 언론을 통하여 이것이 늘리 알려지고, 그 과정에서 시민들이 그런 현상을 확대 해석하여 부패를 일반적 현상으로 보는 경향이 있기 때문이다.

  달리 말하면 시의원 한사람이 이권개입으로 구속되면 정직하고 청렴한 시의원까지 도매금으로 넘어가는 현상이 발생하고 있다는 것이다. 시민들이 대개 이런 생각을 갖고 있다면 시의원들은 너나 할 것 없이 의정활동과정에서 언행을 좀더 신중하고, 업무처리를 공정하게 할 필요가 있다는 것을 분명하게 의식하지 않으면 안 된다.

<표 18> 포항시의원의 문제점

	빈도(명)	구성비(%)	누적도수(명)	누적구성비(%)
능력부족	145	27.6	145	27.6
인사청탁	39	7.4	184	35.0
이권개입	212	40.3	396	75.3
품위손상	40	7.6	436	82.9
불 성 실	62	11.8	498	94.7
무 응 답	28	5.3	526	100.0

2)  市議會와 執行部의 關係

  지방행정의 성패는 물론 시의회 의정활동의 성공여부도 시의회와 집행부의 상호관계에 상당한 부분을 의존하고 있다. 양자의 관계가 제도적으로 대립적 구도를 지니고 있는 우리 나라에서는 상호 어느 정도의 긴장과 갈등이 불가피하다. 그러나 지나치게 갈등이 지속되면 지역정책의 결정이나 집행이 파행을 걸을 수 있다.

  포항시의회는 비교적 양자의 관계가 무난한 것으로 인식되고 있다. 양자의 관계가 좋다는 의견이 나쁘다는 의견보다 상당히 우세하기 때문이다. 그러나 좋지 못하다는 의견도 12.4%가 존재한다는 사실도 무시하여서는 안 된다. 포항시의 경우 시의원 보다 공무원측이 양자의 관계가 원만한 것으로 인식하는 사람아 상대적으로 많다는 것은 흥미롭다.

<표 19> 포항시의회와 집행부의 상호관계

	빈도(명)	구성비(%)	누적도수(명)	누적구성비(%)
아주 좋음	11	2.1	11	2.1
비교적 좋음	194	36.9	205	39.0
보통	252	47.9	457	86.9
비교적 나쁨	53	10.1	510	97.0
아주 나쁨	12	2.3	522	99.2
무응답	4	0.8	526	100.0

  포항시에서도 시의회와 집행부사이에 대립과 갈등이 발생하는 경우가 있다. 양자사이에 갈등은 대개 복합적 요인에 의하여 발생한다. 그 중에서도 양 당사자의 이익옹호와 의견집착이 전체의 49.6%로서 가장 큰 요인으로 지적되고 있다. 요컨대 집단이기주의가 갈등의 핵심적 요인이 되고 있다는 것이다. 초기 포항의정실태에 대한 조사결과에서는 이와같은 요인 이외에 의원의 전문성 부족과 공무원의 보수성 및 무사안일주의가 중요한 갈등요인으로 지적된 바 있기도 하다(최봉기, 박성복, 이종렬, 1992; 903)

  비슷한 맥락에서 상호간의 이해부족이 그 다음을 이루고 있다. 이와 같은 현상은 중앙정부에서나 다른 지방자치단체에서도 흔히 발견되고 있는데 지방정부나 중앙정부에 있어서 행정이 제대로 발전하자면 반드시 극복되지 않으면 안될 것이다.

<표 20> 포항시의회와 집행부의 갈등요인

	빈도(명)	구성비(%)	누적도수(명)	누적구성비(%)
법규와 제도상의 규정미비	57	10.8	57	10.8
상호간의 이해부족	143	27.2	200	38.0
당사자 자신의 이익 옹호와 의견집착	261	49.6	461	87.6
공무원의 능력과 자질 미흡	11	2.1	472	89.7
시의원의 능력과 자질미흡	51	9.7	523	99.4
무응답	3	0.6	526	100.0

Ⅳ. 21세기 地方議會의 發展方案

1. 地方議會의 基本的 發展模型

  30년만에 지방자치가 재개된 이후 우리 나라 지방자치는 10년이 채되지 않는 경험을 겪고 나서 몇 달 뒤 21세기를 맞게된다. 그 동안 지방자치법도 부분적으로 손질이 되었고, 세차례에 걸친 지방선거와 지속적인 의정활동이 이루어지기는 하였으나 지방의회가 성숙된 면모를 갖추기에는 충분하지 못한 기간이라고 할 수 있다.

  그러나 다가오는 21세기는 우리 나라의 지방의회도 구조나 기능에 있어서 새로운 정치적, 사회경제적 환경의 변화, 즉 시민참여가 증대하고, 국제적 또는 지역간 경쟁이 더욱 치열해지는 시대적 환경변화에  걸맞는 모습을 갖추지 않으면 안 된다. 구체적으로 지방의회는 다음과 같은 모형을 지니도록 하는 것이 바람직할 것이다.

  첫째, 지방의회는 구조적으로 합리적 모습을 갖추어야 한다. 현대행정에 있어서 구조적 합리성은 단순성과 분업의 적절성에 의하여 한층 제고된다. 작은 정부를 지향하는 단순성의 차원에서 시의원과 사무국의 직원규모가 너무 방대해서는 안되며, 분업구조의 측면에서 상임위원회, 특별위원회 등의 편성이 업무의 양과 질에 따라 적절하게 이루어져야 한다.

  둘째, 지방의회는 기능적으로 민주적이고 효율적인 모습을 지녀야 한다. 민주적이어야 한다는 것은 시의원의 의정활동과정에서 시민의 의사를 잘 반영하고, 다수의 시민이익, 즉 공익이 최대한 존중되어야 한다는 것을 의미하며, 효율적이어야 한다는 것은 가능한 한 적은 인적 물적 자원의 투입으로 일정한 지방행정의 목표를 달성하거나, 주어진 지역문제를 원만하게 해결할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 의정활동의 효율성은 시의원의 해박한 전문지식과 충분한 정보를 요구한다.  지방의원의 전문성부족은 경북도의원 의정평가에서도 같이 나타나고 있는데(김영종 외4인, 1998; 174) 포항시의 경우도 의정발전을 위해 가장 중요한 과제로 시민들이 인식하고 있다는 것이 흥미롭다.

  셋째, 지방의원의 직무행태는 쇄신적 모습을 띄고 있어야 한다. 여기서 말하는 쇄신적 모습은 개방적 의식과 협조적 자세, 성실한 태도, 친절하고 겸손한 자세, 그리고 검소하고 청렴한 생활방식을 통하여 형성된다. 미래의 시의원은 신뢰와 존경을 받을 수 있는 지방정치가가 되어야 하며, 공정한 지방행정의 견제자가 되어야 한다. 이를 위하여서는 민주주의사회의 모범적 시민으로서 도덕성과 쇄신적 행태를 가장 먼저 갖추어야 한다는 것이다. 이것이 지방자치 발전의 디딤돌이며 동시에 굳건한 견인차 역할을 하게 될 것이다.

  넷째, 지방의회는 지역경제와 도시발전의 미래 비젼을 제시하고, 시민 삶의 질을 향상시키기 위한 분야에 의정활동의 중점을 두지 않으면 안 된다. 시의회발전방안을 묻는 개방식 질문에서 상당수의 시민들이 합리적인 중장기 발전계획수립을 요망하고, 문화시설과 공간의 확대 및 저소득층생계 지원 및 복지시설의 확대를 지적한 것은 바로 의정활동의 중심이 여기에 두어질 것을 희망하는 것이다.

2. 地方議會의 具體的 發展方案

  21세기 지방의회를 바람직한 모형으로 발전시키기 위하여서는 여러 가지 측면에서의 노력이 필요하다. 포항시의회와 지방정부의 다양한 조치와 더불어 불합리한 지방자치법의 개정 등 제도적 개선이 동시에 추진되지 않으면 안 된다. 여기서는 자치권 확대, 선거제도 개선과 같은 전국적 차원에서 이루어져야 하거나 법령의 정비 또는 제도적 개선에 관한 사항을 제외하고 주로 포항시와 지방정부 차원에서 추진될 수 있는 범주에 국한하여 포항시의회를 이상적 모형으로 발전시키는데 필요한 구체적 방안들을 제시하여 보기로 한다.

1) 構造的 合理性 提高

가) 상임위원회 구성방법의 개편

  국회와 마찬가지로 지방의회도 주요 의정활동의 중심이 전체회의에서 상임위원회로 옮겨가는 경향이 있다. 이와 같은 추세는 포항시의 왕성한 상임위원회의 의정활동에서도 어느 정도 엿보이며, 이는 의정의 효율성증대와 전문성제고를 위하여 바람직한 것이기도 하다.

  상임위원회의 비중이 높아질수록 위원회의 조직과 인원배정의 중요성이 증대된다. 현재는 시행정의 성격에 맞추어 상임위원회를 의회운영위원회, 총무경제위원회, 보사산업위원회, 그리고 도시건설위원회 등 네 가지를 두고 있다. 의정활동의 전문성제고를 위하여 유사업무는 같은 위원회에 소속하게 한다는 원칙에 의하면 이 중에서 총무경제위원회의 경제부분과 보사산업위원회의 산업부분은 같은 위원회에 소속되도록 하는 것이 바람직하다. 의회운영위원회의 업무가 그다지 많지 않다면 총무경제위원회의 총무부분을 흡수 통합하는 방안도 생각하여 볼 수 있을 것이다. 

  이와 더불어 상임위원회의 인원배정에 있어서도 본인의 요구보다는 의원의 자격과 능력, 직업, 개성 등 객관적 특성에 따라 적재적소에 배정하는 노력이 필요하다(김영종외 4인, 1998 : 183). 같은 의원을 가지고도 위원회 배정이 어떻게 되느냐에 따라, 의정활동의 성과와 그에 따른 시민 만족도는 상당히 달라질 수 있다는 사실을 깊이 인식하지 않으면 안 된다. 다만 전문성과 공정성은 배치될 수도 있다는 점을 유념하지 않으면 안 된다. 건설업에 종사하는 시의원을 도시건설위원회에 배치할 경우 공정성시비가 있을 수 있는 것이 그러한 예에 속하는데, 이런 경우는 의원의 개별적 성격과 과거행태를 충분히 분석하여 위원회배정을 적절히 판단할 필요가 있다.

나) 사무국 직원과 전문위원수의 조정

  사무국의 비대화는 행정구조조정의 맥락에서 보면 바람직하지 아니하다. 현재는 의원 34명에 직원의 수가 31명이다. 보는 시각에 따라 다르기는 하겠지만 행정전산화와 직원의 능력개발을 촉진한다면 다소 축소 조정하여도 큰 무리는 없을 것 같다. 현 상태에서 적어도 증원은 않는 것이 좋을 것 같다.

  또한 사무국 직원의 구성도 전통적인 계층제의 원리에 따라 직급별로 골고루 편성하는 것보다는 전문위원의 수를 증가시키는 대신 단순업무를 수행하는 일반직원의 수는 상대적으로 축소 조정하는 것이 의회행정의 특수성과 전자화 및 사무자동화가 뚜렷한 시대의 현대적 조직개편의 방향과 일치한다.

(사무국을 적절한 수로 조정하고 전문위원의 확대, 특히 임면권한을 의회에서 갖는 것이 중요하지 않을까? )

2) 民主性과 效率性의 增大

  민주성과 효율성은 현대정치와 행정의 양대 이념이다. 지방의원의 의정활동도 역시 이런 기준을 존중하는 것이 바람직하다. 경우에 따라서 이 두 가지는 상호 갈등을 일으키기도 한다. 즉 민주성을 높이면 효율성이 떨어지고 거꾸로 효율성을 제고하자면 민주성이 저하된다. 따라서 두 가지 이념을 충돌이 되지 않도록 잘 조화시키되 의정활동에 있어서 민주성과 효율성이 극대화되도록 하는 것이 바람직하다.

  먼저 포항시 의정활동의 민주성을 제고하기 위하여서는 다음 몇 가지 조치가 선행되지 않으면 안 된다. 첫째, 시의원의 시민의견수렴활동을 좀더 적극적으로 추진하는 것이다. 시민에 대한 개인적 접촉, 사회단체에의 적극적 관여, 반상회와 같은 제도적 회의에 자주 참여하는 방법 등이 폭넓게 시민의 의견을 수렵하는 방법이다. 둘째, 공청회의 적극적 활용이다. 지역발전을 위한 중장기계획과 시민, 지역 또는 사회단체간에 이견이나 갈등이 표출되고 있는 지역문제에 대하여서는 시의회가 중심이 되어 시민공청회를 개최하여 의견을 조율하거나 합의를 도출하는 것이 바람직하다. 지방자치가 발전한 서구 선진국일수록 공청회가 활발한 것은 정치와 행정의 민주성을 높여 준다고 생각하기 때문이다. 셋째, 진정, 청원 등의 처리결과를 좀 더 관심을 가지고 지켜보고 마지막 단계까지 시의원으로서 할 수 있는 대응조치와 지원을 강구하는 것이다. 단순히 규정상의 절차만 이행하는 것 보다 이런 성의를 표하게 되면 의정에 대한 신뢰도는 더욱 크게 증대될 것이다. 넷째, 사무조사를 좀 더 능동적으로 실시하는 것이다. 사소한 문제에 대한 사무조사는 지방행정의 능률성을 저하시키는 요인이 된다. 그러나 의혹이 제기되는 문제에 대하여 사무감사까지 기다리면 적기에 진상을 규명하고 대처할 수 있는 기회를 놓치게 되는 수가 있다.

 다음 지방의회의 의정활동이 좀 더 효율성을 높이자면 다음 몇 가지 방안이 강구되는 것이 바람직하다. 첫째, 시의회산하에 시정모니터 요원을 두어 시정실태를 파악하고 수시로 의견을 제시할 기회를 두자는 것이다. 이는 지방행정의 효율성제고와 더불어 민주성을 높이는 방법도 될 수 있다. 모니터요원의 기능과 숫자에 대하여는 포항시의 실정을 고려하여 좀 더 깊은 논의가 필요할 것이다. 이와 관련하여 장기적으로는 일본 가와사키시에서 성공적으로 운영되고 있는 시민 옴부즈만제도의 도입도 검토해 볼 만하다(Victor Pickl, 1994; 5-12) 둘째, 다선의원의 상임위원회 배치는 특별한 이유가 없는 한 같은 위원회로 하여 경험의 축적을 통하여 전문성을 살리도록 한다. 셋째, 사무감사에 있어서는 소위원회를 조직하여 다양한 시정 중 특정 부분에 대하여 전문가가 되도록 하고, 사무감사에 있어서 유사한 사항이 계속 중복하여 지적되는 것을 방지해야 한다. 이를 위하여서는 감사결과에 대하여 사후처리결과를 철저히 추적하고 확인하는 노력이 필요하다. 넷째, 시정질문은 좀 더 신중하게 해야 한다. 공식적 회의 즉 정기회나 임시회에서 질문을 하지 않고 간담회에서 물어 보거나 전화 또는 구두로 간단히 확인할 수 있는 사항에 대하여는 공식적 회의에서 질문을 하지 않는 것이 바람직하다. 그리고 사소한 문제에 이르기까지 특정의원이 너무 많은 질문을 하는 것은 다른 의원의 중요한 문제에 대한 질문기회를 배제할 수도 있다는 것을 유념할 필요도 있다. 다섯째, 전문성제고를 위하여 다각적 노력이 요망된다. 시의회발전을 위한 시민들의 제안 중 가장 많은 비중을 차지하고 있는 것은 바로 전문성의 제고이다. 전문성은 의정의 효율성과 직결된다. 전문성제고를 위하여서는 앞에서 제시한 상임위원회배치를 합리화시키는 것 이외에 국내외 연수, 지역별 의정활동 비교평가회 개최, 개인의 꾸준한 학습과 정보획득을 위한 노력 등이 필요하다. 

3) 議政活動과 行態의 刷新

  지방자치의 역사가 그다지 길지 않지만 우리 나라 지방의원들의 능력과 자질, 그리고 행동양식은 조금씩 나아지는 경향을 보이고 있다. 포항시의 경우도 시의원들의 활동이 긍정적으로 비춰지는 경우가 적지 아니하다. 그러나 21세기 선진의회가 되기 위하여서는 다음 몇가지 측면에서 좀 더 쇄신적 면모를 갖추는 것이 바람직한 것 같다.

  첫째, 공정한 입장과 개방적 자세를 갖추는 것이다. 시의회발전을 위한 시민제안에서 시민들이 제시하고 있는 두 번째 사항이 바로 이권개입지양과 공정한 태도이다. 그리고 상당수의 시민들이 요구하고 있는 이기주의 지양과 공익우선주의도 이런 맥락에서 제시하고 있는 것이다. 출신지역이나 자기소속집단의 이익옹호 경향과 사익에 의한 공익의 침해 등 선거직 공직자들이 흔히 범하기 쉬운 오류를 시민들은 아직도 상당히 우려하고 있다. 시의원들의 지방행정에 대한 영향력이 더욱 증대될 것이 예측되는 21세기에는 무엇보다도 공정한 업무처리와 공익의 존중이 절실하다.  이와 관련하여 폐쇄적이고 배제적인 지방정책결정구조는 지방의회의 부실화를 초래하고 반복적 정책실패를 가져옴을 유념해야 한다(김시윤, 김정렬, 1998; 8)

  둘째, 협력적 태도의 견지이다.  로스엔젤스시의 브래들리 시장은 지방정부개혁의 조건으로 공익의 존중과 과학적 관리원칙의 적용을 제시하고 있다(Ross ＆ Stedman, 1985; 121) 시의회는 집행부의 행정과정을 견제하여 행정의 적법 타당성을 확보해야 한다. 그러나 정책개발, 예산확보, 시민의 협력유치 등 상당한 활동영역에 있어서는 시의원과 공무원이 시정의 동반자로서 서로 이해하고 머리를 맞대지 않으면 안 된다. 포항시의 경우는 간담회를 통하여 이런 분위기가 어느 정도 잘 조성되고 있다. 그러나 때로는 견제과정에서 형성된 갈등이나 의사전달의 왜곡으로 인한 오해가 협력을 필요로 하는 영역에까지 연장되어 지역발전을 위한 시너지효과를 창출시키지 못하는 경우가 없지 아니하다.

  셋째, 시민참여를 확대하고 주민의식을 개혁하는 것이다. 지방자치가 성숙하기 위하여서는 시민들이 주인의식을 지니고, 적극적으로 시정의 동반자로 참여하는 자세를 갖추어야 한다. 구체적으로는 우선 시의회를 참관하는 사람들이 많아져야 하고, 시의원들에게 자신들의 의사와 견해를 적극적으로 전달하는 사람들이 많아져야 한다. 반면에 각종의 길흉사에 시의원들의 참석을 요청하는 사례들이 줄어들도록 해야 한다. 그럼으로써 시의원이 진정한 민의의 대변자가 되고 지역문제 해결을 위하여 고뇌하는 시간을 많이 부여하도록 해야 하는 것이다. 시의원들이 민의 수렴을 게을리 하며, 시민들이 시정에 대하여 방관적 태도를 취하고, 의원들의 역할에 대하여 잘못된 사고를 가지면 시의회의 진정한 발전은 기대하기 어렵다.

  넷째, 시의원들이 겸손하고 검소한 자세를 지니도록 하는 것이다. 많은 시의원들은 시민들에게 겸손하게 대하며 검소한 생활을 하고 있다. 그러나 일부 시의원들이 오만하게 비치거나 사치스런 생활을 하는 것으로 인식되는 경우가 없지 않은 것 같다. 시민의 대표자들은 긍정적 측면은 쉽게 부각되지 않으나 부정적인 면모는 강하게 부각되며, 때로는 이것이 전체의 모습으로 판단되는 경향이 있다. 따라서 시의원들은 누구나 모범적 시민으로서 검소하고 성실한 생활을 하는 모습을 보이도록 하지 않으면 안 된다. 이것이 시의원들로 하여금 시민들의 존경과 신뢰를 받게 하는 지름길이다.

4) 地域政策開發과 政策審議能力의 增大

  지방의원은 지역정책개발의 선도자이고 올바른 정책결정의 담보자이며  지역정책의 공정한 평가이다. 따라서 포항시의원들은 21세기 포항지역의 발전을 위한 정책개발에 앞장을 서야 하고 조례와 예산의 심의과정에 좀 더 진지한 자세를 취해야 하며, 사무감사와 결산을 더욱 치밀하게 하지 않으면 안 된다. 이와 관련하여 구체적 역할을 몇 가지 제시하면 다음과 같다.

  첫째, 5년 또는 10년 후의 지역의 모습과 비전을 담은 중장기 발전계획을 수립하여야 한다. 이 계획은 시민, 시의원, 공무원 모두의 지식이 흡수되고 의견이 반영되는 절차를 거쳐야 하며, 행정 서비스 수요를 정확히 예측하고 지역경제상황, 인구, 토지이용, 교통, 공공시설, 환경, 공공 및 일반투자 등에 대한 정보제공이 충분한 가운데 수립되어야 한다(Agua,1982: 173-188; Chapin ＆ Kaiser, 1979: 113-114) 추상적 묘사나 듣기 좋은 형용사로 수식되는 것이 아니라 구체적으로 계량화되고 실현가능성이 높은 것이어야 한다. 이를테면 박정희 정부의 경제발전5개년 계획과 같은 것이어야 한다는 것이다. 그러나 이 계획에서 가장 중요한 것은 포항의 지역경제를 어떻게 발전시키고 주민소득을 어떻게 증대시킬 것인가에 대한 뚜렷한 내용을 포함시키도록 하는 것이다. 21세기에는 포항이 종전과 같은 단순한 제철도시로서 성장하는데는 한계가 있다. 철강을 소재로 하는 고부가가치 산업과 하이테크산업을 어떤 방향으로 육성할 수 있는지에 대하여 치밀한 분석과 실천방안이 모색되지 않으면 안 된다.  시의원들은 이 계획이 모색되며, 심의되고 결정되는 과정에 능동적이고 주도적 역할을 하지 않으면 안 된다.

  둘째, 지역문제해결을 위한 창의적 대안을 제시하고, 집행부가 제시한 대안에 대하여 정확한 심의를 할 수 있어야 한다. 특히 포항과 같은 중소도시에서 부족한 문화시설과 여가공간을 확대하고, IMF체제 이후 더욱 심각해진 빈부격차와 저소득층 및 소외계층에 대한 복지문제를 어떻게 해결할 것인가에 대하여 좀 더 진지하게 고민하지 않으면 안 된다. 21세기에 가장 중심과제로 부각될 것이 예상되는 삶의 질 향상 및 살기좋은 지역공동체 형성과 관련되는 이런 문제는 대개 예산의 문제로 귀착되기 때문에 지방재정의 부족문제를 해결하기 위한 창의적 대안의 개발이 요구된다. 대개 이런 문제는 행정공무원의 능력의 한계를 벗어나기 때문에 시의원과 시민 모두가 총체적 에너지를 동원하도록 하지 않으면 안될 것이다.

  셋째, 조례제정과 예산심의에서 좀 더 전진적이고 적극적 태도를 취하는 것이 요구된다. 구체적으로 시의원 발의의 조례안이 좀 더 증대되어 입법기관의 면모를 갖추도록 하고, 심의도 좀 더 진지하게 이루어지도록 해야 한다. 조례는 심의의 권익과 직결되는 것이 적지 않은 만큼 최소한 무더기 심의는 피하도록 해야 할 것이다. 그리고 예산의 심의는 제로기준 예산제도와 성과주의 예산제도의 원리를 적용하여 수정과 삭감을 좀 더 탄력적으로 하는 것이 바람직하며, 결산도 단순히 통과의례로 거치도록 하기 보다 엄격한 심사와 치밀한 검증으로 문제점을 찾아내고, 그 결과는 반드시 다음 회계연도의 예산편성과 심의과정에 환류되도록 하는 것이 바람직하다.   

  의회는 민주주의 이상과 가장 잘 일치하는 정치제도이다(Kelsen, 1926: 5) 그러나 시의회가 지역에 있어서의 민주주의를 실현하자면 지역문제해결을 위한 정책개발과 지방행정의 적법, 타당성을 확보하기위한  심의능력을 제대로 갖추어야 한다.

Ⅴ. 結  論

  1990년대 지방자치가 재개된 이후 그다지 긴 시간이 흐르지 않았지만 포항시의회는 나름대로 조직이 정비되고 의정활동도 점차 시민의 기대에 부응하는 방향으로 개선되고 있다. 이는 3기에 걸친 포항시의회의 발전과정을 더듬어 보고 시민들의 의정활동에 대한 인식을 설문조사를 통하여 조사해 본 결과 충분하게 확인할 수 있었다.

  특히 포항시의회의 의정활동에 대한 객관적 기록을 분석하여도 그러하지만 포항시민들은 오늘날의 포항시의원들이 지난날의 시의원들 보다 긍정적 모습을 많이 지니고 있으며, 또한 다른 지역의 지방의원들 보다 상대적으로 우수한 것 같다는 평가를 내리는 사람들이 많다는 것은 상당히 의의깊고, 미래의 의정발전을 위하여 매우 고무적인 사실로 판단된다.

  그러나 포항시의원들 자신이 의정활동에 대하여 만족을 하는 것 만큼 일반 시민들이 포항시의원의 의정활동에 대하여 긍정적 평가를 내리고 있지는 않다. 즉 의원 자신의 의정활동에 대한 만족도와 일반시민의 그것 사이에는 상당한 괴리가 있다. 이런 괴리가 왜 발생하며 앞으로 이를 어떻게 좁혀 나갈 것인가에 대하여 포항시의원들은 좀 더 깊이 생각하고 노력하지 않으면 안될 것이다.

  아울러 다가오는 21세기에는 선진국의 지방의회처럼 좀 더 성숙한 모습을 갖추니 않으면 안 된다. 이를 위하여서는 지금 현재 시의회의 의정활동과정에서 보여지는 몇 가지의 문제점들을 과감히 개선하고 지방행정환경이 변화됨에 따른 시의회의 구조와 기능 및 활동방법들을 전향적으로 발전시켜 나갈 필요가 있다. 이와 관련하여 여기서는 네 가지의 구체적 발전방안들을 제시하였다. 시의회의 구조적 합리성 제고, 의정활동과정의 민주적 효율성제고, 의정활동과정의 행태 쇄신, 그리고 지역정책개발과 심의능력의 배양 등이 그것이다. 이러한 방안들은 단순히 일반적 논의에 그칠 것이 아니라 포항시의 지역적 특수성에 맞추어 구체적으로 적용되어야 한다. 즉 포항은 제철을 중심으로 하는 공업적 기반을 지닌 동해안의 거점이 되는 항구도시이며 동시에 인구 50여 만명을 포용하는 중도시의 하나이다.

  이런 지역을 21세기 환태평양시대의 중심도시로서 건설하는데 시의원들이 공무원 및 시민들과 어떠한 역할을 하여야 하는지, 그리고 지역경제난 회복, 공해문제 해결과 같은 당면과제를 해결하는데 어떻게 생각하고 어떻게 행동해야 하는지를 최대한 현명하게 판단하지 않으면 안 된다.            

  이 연구는 대개 지난 4년간의 포항시의원들의 의정활동에 대한 통계적 기록과 의정활동보고서에 나타난 각종의 기록, 그리고 의정활동에 대한 시민들의 의견조사를 중심으로 이루어졌다. 따라서 시의원 및 시민들에 대한 면담조사 등을 통한 의정활동의 질적 연구가 부족하다. 이는 통시적이고 개괄적 분석이 지니는 한계이다. 앞으로는 의정활동에 대한 사례를 깊이있게 연구하여 의정의 발전방향을 모색하는데 참고하면 더욱 좋을 것이다. 

參 考 文 獻

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[장군봉]

아이무리님 좋은글 입니다... 광참넷이 지지체에 공부를 하려고 하는데 참고의 글로서 좋은 글입니다... 이참에 광참넷 교육위원회 위원으로 할동좀 부탁합니다...

[장군봉]

그리고 주민연대에 회원으로 들어 가고자 합니다...자리가 있는지요(?)..안내 부탇드림니다...

[띰띰푸러]

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