宋代史 中

[나도사랑을했으면]

1. 송정권(宋政權)의 성립과 관료체제

1) 이 장의 내용

본 장에서는 먼저 송의 태조․태종조의 중국통일과 절도사(節度使)체제의 해체․중앙집권체제의 확립에 대해서 기술하고, 다음에 송초 중앙관제의 특색, 원풍(元豊)의 관제개혁, 지방관제에 대해서 기술하고, 마지막에 송의 과거제와 관료제의 관계에 대하여 논하기로 하겠다.

즉, 태조는 제위에 오르자 잔존 지방정권을 정복하는 데에 나서고, 다음 태종대에 이르러 전국을 통일했다.

나아가 태조는 절도사체제를 해체하고 중앙집권적인 관료체제를 수립하려고 했다. 우선 절도사 가운데 금군(禁軍)인 시위사(侍衛司)와 전전사(殿前司)의 대장을 겸임해 강대한 군대를 장악한 자는 그들의 금군의 병권을 거두고 또 금군을 전전사․시위마군사(侍衛馬軍司)․시위보군사의 세개로 나누어 무장의 통병권(統兵權)을 분할하여 반란을 예방하였다. 한편, 지방 절도사에 대해서는 휘하의 군대로부터 힘센 자를 선출해 중앙의 금군을 증강하고 아병(牙兵)의 약체화를 꾀하고, 이른바 줄기를 튼튼히하고 가지를 약하게 한다는 강간약지(强幹弱枝)의 정책을 취하는 등의 시책을 행해 절도사의 병권을 빼앗았다. 또 태조부터 태종의 시대에 걸쳐 절도사의 민정․재정의 권력을 빼앗고 절도사체제를 해체시켰다.

이와 같이 당 중기부터 대두해 온 무인들에 의해서 발생해 온 오대의 무인정치는 끝을 맺었고, 중앙으로부터 지방에 걸쳐 문관이 많이 임용되어 또다시 관료의 정치가 이루어지게 되었다. 이것은 한번 무사가 세력을 얻은 후 상당히 오랜 기간에 걸쳐 무가의 정치가 계속된 일본의 경우와 비교하여 흥미있는 차이라고 할 수 있겠다.

이 장에서는 송의 관제에 대하여 상세히 기술하였는데 당대에는 선거의 제가 행해지고, 그것에 의하여 관료를 채용하였는데, 아직 문벌귀족의 세력이 강하고, 과거출신 관료를 억누르고 있었고, 또 선거제 그 자체가 문벌귀족이 유리하도록 만들어져 있었다. 그러나 오대를 거쳐 송대가 되자 귀족은 몰락하여 세력을 잃고, 신흥의 지주층인 형세호(形勢戶)의 자제가 과거에 의해 채용되어 관료가 되었다. 즉 송의 관료체제는 신흥지주층인 관호(官戶)․형세호와 깊은 관계를 가지고 있었다. 거듭 말하자면 송의 관료체제는 다음 장에서 기술할 관호형세호의 토지소유와 일종의 봉건적 종속관계인 지주․전호(佃戶)의 관계 위에 성립해 있고, 그와 같은 송대사회의 기초적 구조위에서 그 상부구조를 형성해 간 것이다.

송초에는 당말․오대의 제도를 답습하여 이른바 ‘사(使)의 체제’가 취해졌고 중앙에 중서문하성(中書門下省)․추밀원(樞密院)․삼사(三司)가 두어져 각각 민정․군정․재정을 담당하였고 당제(唐制)인 3성(省)․6부(府)․9사(寺)․5감(監) 등의 제도는 단지 관명만을 두었고 실제로 담당한 업무가 없었으며 봉록(俸祿)이나 위서(位序)를 나타낼 뿐이었다.

지방에서는 노(路)에 전운사(轉運使 : 민․재정)․안무사(安撫使 : 군정)․제점형옥(提點刑獄)․제거상평사(提擧常平使) 등이 두어졌다.

그 후 신종의 원풍5(1082)년에 중앙관제가 개혁되어 당제와 같이 3성․6부가 부활하였고, 당말․오대 이래 이름만 남아 있던 ‘사의 체제’가 완전히 소멸하고 명실공히 관료체제가 완성되었는데, 이것은 중국사에서 일대 전기(轉期)를 가져온 것이었다. 문치정치에 의한 관료조직의 확대에 의하여 과거제도도 발전하고, 태조는 부(府)․주(州)에서 행해지는 해시(解試)를 거쳐 중앙의 성시(省試)에 합격한 사람들에게 친히 시험을 행하였고, 이후 해시․성시․전시(殿試)의 3층제가 완성되었다. 이로부터 과거합격자는 천자의 문생(門生, 제자)이 되었고, 그만큼 관료에 대한 천자의 입장은 강해졌다. 태종은 과거의 수험자를 대량으로 합격시켜 이들을 우대하였는데, 그들이 관계에 진출함으로써 관료군의 주류는 천자에게 절대복종을 맹세하는 과거출신자에 의하여 장악되었는데, 이것은 과거제에 획기적인 개혁을 행한 것이었다.

북송에서는 재상(宰相) 및 집정(執政)에는 진사(進士)출신자가 많이 임용되었는데, 이 동안 남북관료의 세력의 성쇠와 동반한 대립항쟁이 계속되고, 정책의 시행에도 영향을 미쳤다. 송초에는 화북의 관료가 권력을 장악하고 있었는데, 인종조가 되자 강남의 관료가 진출하고 명신도 배출하였다. 신종조의 신법(新法)시행때에는 강남관료가 크게 세력을 뻗쳤는데, 이에 대하여 구법당에는 화북관료가 많았다. 이렇게 북송말에는 강남관료가 권력을 장악하였다. 이와 같은 남북관료의 항쟁은 북송이 멸망에 이를 때까지 계속되었다.

2) 중국통일과 중앙집권

① 잔존한 십국왕조를 정복하다

송태조 조광윤(趙匡胤)은 송건국(960년)한 후에 오대이후 분열되어 있던 중국통일에 뜻을 두고, 다음대인 태종대에 이를 이루었다(979년). 또 태조․태종은 국내에서는 당말 오대 이후 각지에서 권력을 휘두르고 있던 무인, 특히 절도사의 권력을 빼앗아 무인 대신에 문관 관료를 임용하고 무인정치에 대신하여 문치정치를 행하였다.

앞서 후주(後周)의 뒤를 이어받아 송왕조를 세운 태조는 우선 종래의 절도사체제를 해체시킴과 동시에 금군강화를 꾀하였다. 그렇게 하여 모신 조보(趙普)의 방책을 써서 중국을 통일하려고 했다. 즉 963(건덕원)년 초(楚)에서 내란이 일어난 것을 틈타 모용연쇠(慕容延釗)를 보내 형남(荊南)의 고계충(高繼沖)을 함락하게 하고 초의 주보권(周保權)을 포로로 하여 호북․호남의 땅을 아울렀다. 965년(건덕3)에는 왕전빈(王全斌)에게 명하여 후촉(後蜀)을 공격하게 하고 후촉의 맹창을 항복시켜 사천의 땅을 영유하였다.

그 후 971(개보4)년 태조는 반미(潘美)를 대장으로 삼아 남한(南漢)을 정벌하게하고 남한의 유창(劉鋹)을 누르고 광동․광서의 땅을 합쳤다. 나아가 975(개보8)년에는 조빈(曹彬)을 대장으로 삼아 남당(南唐)을 공격하였고 남당의 이욱(李煜)을 항복시켜 강소․안휘․강서 등의 땅을 아울렀다.

다음 태종치세인 태평흥국3(978)년에는 오월(吳越)의 전숙(錢俶)이 입조하여 오월의 땅(강소․절강․복건 등)을 송에게 헌상하였다. 이어 다음해인 태평흥국4(979)년, 태종은 북한을 친정하여 북한(北漢)의 유계원(劉繼元)을 항복시켜 산서의 땅을 영유하였다.

이와 같이 하여 송의 태조․태종은 당말․오대 이래 분열하고 있던 여러나라를 모두 정복하여 중국통일을 달성한 것이다.

송의 태조, 태종은 지방절도사의 권력을 점점 빼앗아 갔으나 이점도 모신 조보의 방책에 따른 것이 많았다.

② 태조와 모신(謀臣) 조보(趙普)

조보는 송조 건국의 제일공신으로 태조가 귀덕(歸德)절도사였던 당시 장서기(掌書記)로 일하였고 태조의 동생이자 후의 태종 조광의(趙匡義)와 함께 태조 옹립의 주모자중 한사람이었다. 송조 건국후에는 군정을 담당하는 추밀원의 여러 고관을 역임하여 재상의 지위에 올랐다. 조보는 본성이 깊고 차분하며 굳세고 과단한 성격이어서 행정에 정통한 현실주의 정치가로 정치목적을 이루기 위해서는 인정을 무시하고 황제에게 직언하는 일이 많았다.

태조는 유력한 절도사였던 이균(李筠)․이중(李重進)의 반란을 평정함과 동시에 천하의 병사를 쉬게하고 왕조가 오랠 수 있는 송왕실이 완정되게 오래 지속할 수 있는 방안을 생각하였다. 조보는 태조가 즉위한 다음해 961(건륭2)년에 절도사대책을 바치며, “방진(方鎭, 절도사를 가리킴)이 상당한 비중을 갖고 있는 것은 황제가 약하고 신하가 강하게 되어 있을 따름입니다. 지금 이를 다스리려 한다면 특별한 기교(技巧, 특별한 방책)는 없습니다. 단지 그 권력을 빼앗고 그 전곡을 통제하고, 그 정병(精兵)을 거두어 들이면 천하는 자연히 안정될 것입니다”라고 말했다. 즉, 조보는 절도사의 민정권을 빼앗아 그 재정을 통제하고 그 정병을 중앙에 거두어 들이는 것 이외에 다른 방책은 없다고 진언하였다. 따라서 이로부터는 절도사대책은 이 방안에 따라 시행되었던 것이다.

조보는 또 여러번 당시 금군을 통솔한 전전도지휘사(殿前都指揮使)인 석수신(石守信)과 왕심기(王審琦)를 다른 직으로 옮길 것을 청하고, 그것이 태조에게 받아들여지지 않게 되자 “그들은 반란이야 하지는 않겠지만, 부하를 통제할 수는 없을 것입니다”라고 말했다고 전해진다. 이렇게 하여 961년, 태조는 술자리에서 그들에게 말하여 그 지위를 그만두게 했다. 962(건륭3)년, 태조는 부언경(符彦卿)에게 통병권을 주려고 했다. 조보는 누차 이를 간하였으나 받아들여지지 않았다. 그러자 조보는 “폐하께옵서는 어떻게 능히 주세종(周世宗)에게 등질 수 있겠습니까?”라고 내뱉았으므로 태조도 묵묵히 이를 그만두게 하였다.

어쨌든 이렇게 하여 태조는 전전도점검(殿前都點檢) 모용연쇠를 그만두게 하고 나아가 술자리에서 유력한 절도사로 전전부도점검을 겸한 고회덕(高懷德)이하 사람을 설득하여 그들을 사임시키고 금군의 기구개혁에 나선 것이다. 조보는 행정실무는 능숙하였지만, 태조의 권유로 책에 관심을 두게 되고, 결국에는 비교할 바 없이 독서를 좋아하는 사람이 되었다. 항상 책상안에 《논어》를 넣어두고 큰 일을 결정함에 있어서 항상 이것을 읽었다는 일화는 유명하다. 그러나 그는 진사출신의 관료와는 뜻이 맞지 않고, 그들이 요직에 등용되는 것에 반대하고 방책으로 이를 배척하려고 했으므로 점차 소원해지게 되었다.

③ 금군장의 권력을 줄이다

절도사의 민정․재정․군사의 3권 가운데 기본적인 것은 말할 것도 없이 군사상의 권력이었다. 그래서 태조는 우선 이 권력을 줄이기로 했다.

오대말기부터 절도사중에는 천자의 금군, 즉 시위사(侍衛司)나 전전사(殿前司)의 대장을 겸하고 있는 자가 많았고, 이러한 절도사는 강대한 군대를 가지고 있어서 가끔 반란을 일으켰고, 혹은 당시의 왕조를 무너뜨리고 새로운 왕조를 세웠다.

앞에서 말했듯이 태조 조광윤 자신도 후주의 세종때, 동주(同州)절도사(섬서 동주에 주둔)로 전전도지휘사(殿前都指揮使 : 전전사의 대장)를 겸하고, 그것으로부터 전전도점검(殿前都點檢 : 전전사의 최고무장)에 진출하고, 충무절도사(하남 許州에 주둔)를 겸하고, 공제(恭帝)때에는 전전도점검으로 귀덕군(歸德軍)절도사(하남 宋州에 주둔)를 겸하였고, 드디어 전전사와 시위사 등의 금군으로 추대되어 천자의 자리에 오르게 된 것이다. 따라서 태조를 추대한 자나 그 후 태조에게 귀복한 자 중에서도 이와 같이 절도사로써 금군의 장을 겸하고 있는 자가 많았다.

원래 태조는 주로 후주(後周) 금군중 전전사의 추대를 받고 있었고, 시위사는 태조에 대하여 반드시 좋게만 생각하고 있지 않았다. 그리하여 이들 금군의 무장도 많은 절도사를 겸하고 있었다.

즉 전전부도점검 모용연쇠는 전주(澶州)절도사(하남 전주에 주둔), 전전도지휘사 석수신은 활주(滑州)절도사(하남 활주)를 겸하고 있었다. 시위친군마보군도지휘사(侍衛親軍馬步軍都指揮使) 이중진(李重進)은 회남(淮南)절도사(강소 揚州)를 겸하고 있었는데, 태조에 모반하여 살해되었고, 시위친군마보부도지휘사, 운주(鄆州)절도사(산동 운주) 한통(韓通)도 태조의 즉위에 반대하여 살해되었다. 그러나 시위친군마보군도우후(侍衛親軍馬步軍都虞候), 진주(陳州)절도사(하남 진주) 한령곤(韓令坤)은 태조를 따르고 있었다.

그래서 태조는 우선 이들 절도사를 겸한 전전사나 시위사 등 금군대장의 강대한 권력을 줄이려고, 이미 기술하였듯이 그들을 불러 회의중에 그들의 금군의 병권을 억눌렀다. 그리고 전전사의 최고무장인 도점검․부도점검을 폐지하고 단지 도지휘사이하의 무장을 두고, 시위사에서도 시위친군마보군도지휘사․부도지휘사․마보군도우후를 폐하고 시위사를 시위마군사와 시위보군사 두개의 사로 나누고, 각각에 시위마군도지휘사․시위보군도지휘사 이하의 무장을 두어 금군의 대장이 강대한 권력을 한손에 장악하고 조정에 반항하는 것을 방지했다.

즉 태조는 금군의 병력을 분산시켜 금군의 대장이 반란을 일으키지 못하도록 한 것이다. 그리고 그 후에 지방절도사의 병권을 빼앗는 정책을 취하였다.

④ 절도사의 병권 박탈과 금군(禁軍)․상군(廂軍)

태조는 우선 지방 절도사의 권력을 빼앗기 위하여 절도사를 때때로 다른 진(鎭)으로 옮겨, 그들이 한 곳에 오래 머물러 그곳에서 세력을 키우지 못하도록 하였다. 그리고 절도사 관하(管下)의 용감한 병사를 골라 도하(都下) 즉 경사(京師 : 수도)에 보내어 금군을 충실히 하고 절도사의 병력을 약체화하는데 힘썼다.

이렇게 하여 지방의 강병은 경사로 징발되어 금군은 더욱 충실하고 절도사의 아병(牙兵)은 약화되어 나중에 이들은 상군(廂軍)이라 불리어 잡역에 사용되게 되었다.

또 태조는 기회가 있을 때마다 지방 절도사를 그만두게 하고 문관 즉 관료를 파견하여 이에 대신하게 했다. 게다가 태조는 절도사의 진장(鎭將)임명권도 박탈했다.

절도사관하의 진장은, 앞서 기술했듯이 절도사관하의 현성(縣城)이나 관진(關津) 및 중요한 땅, 나아가 경제상 요지에 설치되어 도적을 잡고 징세의 권한을 장악하고 절도사체제의 기반을 이루고 있었다. 그래서 태조는 현마다 현위(縣尉) 한명을 두고 종래 진장이 도적을 잡고 있던 것을 그만두게 하고 현위에게 이를 담당하게 하였다. 그리고 향촌의 농민을 사역시켜서 궁수로 하고, 현위는 궁수를 사역하여 도적을 잡도록 하였다.

이와 같이하여 진장은 그 주된 직무를 현위에게 빼앗겼다. 또 절도사가 진장을 임명하는 권한도 박탈하여 진장은 중앙으로부터 파견하고, 나중에는 문관을 임명하여 감진관(監鎭官)이라고 하였다. 송대는 오대때 많이 설치했던 진이 정리되고 단지 상업상의 요지에만 남겨져 감진관이 상세를 징수하게 되었다.

또 송대에는 아병이 잡역으로 사용되는 상군이 되었기 때문에 종래 아병을 통솔하던 도지병마사(都知兵馬使)․도압아(都押牙)․압아(押牙) 등의 아전이나 공목관(孔目官)․구압관(勾押官) 등의 아리(牙吏)는 그 군사상의 권력을 잃고 부․주의 역에 사용되었고, 시간이 지나서는 향촌의 민호를 사역시켜 이에 대체하게 되었다.(제4장 참조) 이와 같이하여 송대에는 절도사관하의 무장도 절도사의 병권이 박탈당함과 동시에 그 권력을 잃었던 것이다.

이와 같이 송초에는 금군과 상군이 두어졌는데, 금군에는 지방을 방위하기 위하여 나누어 보내졌던 자도 있어서 그들을 둔주(屯駐)금군․주박(駐泊)금군이라고도 했다. 진종(眞宗)․인종(仁宗)조에는 북변의 여러 로의 병사를 골라 금군으로 편입하였고, 혹은 각지의 민병을 모집하여 금군을 강화하려 했다. 이 때문에 금군은 수에 있어서는 증가했으나 그 자질은 저하하여 외적에 대항할 수 없게 되었던 것이다.

상군은 부․주에 속하여 공작영선(工作營繕)․수륙의 운송, 교량․우역(郵驛)․말의 사역․제방․봇둑(堰埭) 등의 잡역에 사역되었다. 진종․인종조에는 상군을 골라 금군으로 편입하고 혹은 유민을 모집하여 상군에 넣었다. 그리고 병역을 할 수 있는 자는 이에 군사훈련을 시켜 이른바 ‘교열상군(敎閱廂軍)’을 두었다. 그래서 상군에는 ‘교열상군’과 ‘부교열상군’ 등이 생겼다. 그 후 ‘부교열상군(副敎閱廂軍)’은 정리되어 여러 로에서 각각의 군호가 정해졌다.

⑤ 절도사의 민정권 박탈과 통판(通判)

태조는 오대이래의 절도사의 민정권도 빼앗았다. 우선 태조는 부나 주의 민정을 감독시키기 위하여 중앙에서 통판을 파견했다. 통판(通判)은 부․주의 장관(다음에 서술할 知府州事)와 함께 부․주를 다스리고 권한을 명확히 하지 않고 그렇게 함으로서 지부주사의 권한을 견제했다. 즉 통판은 지부주사보다 관품은 한단계 낮지만 권한은 같아서 지부주사의 속관이 아니라 통판의 서명(署名 : 簽書)이 없으면 장관은 결정할 수가 없고, 이후 감시역으로 지부주사가 겁내었기 때문에 ‘감군(監郡)’이라고도 불리었다.

이 통판은 또 절도사관하의 여러 부주에도 두어져 절도사의 민정을 감독했다. 따라서 절도사도 관하의 민정을 마음대로 할 수 없게 되었다. 나아가 《송사》조보(趙普)전에 절도사체제의 개혁을 기술한 곳에서 “여러 도의 정장(丁壯)을 수도로 보내어 수위(守衛 : 禁軍)에 충당하고, 각 주에 통판을 두어 재정을 담당하게 하였다. 이로부터 무력은 정예, 부의 창고(府庫)는 충실해졌다”라고 기술되고 있듯이 통판은 각주의 재정도 담당하고 있었다. 어쨋든 각 주에 통판을 두었던 것은 절도사의 아병을 중앙으로 보내어 금군을 강화한 것과 함께 절도사체제를 무너뜨리는데 큰 역할을 하였다.

게다가 태조는 절도사의 막료인 ‘막직관(幕職官)’ 즉 절도판관(節度判官)․장서기(掌書記)․절도추관(節度推官) 및 관찰판관(觀察判官)․관찰지사(觀察支使)․관찰추관(觀察推官) 등을 모두 중앙에서 임용하고 여기에는 과거에 급제한 자를 임용하였다. 또 태조는 현령(縣令 : 현의 장관)직을 중요시하여 여기에는 중앙에서 상참관(常參官 : 다음에 서술할 朝官)도 임명하였다. 현령은 종래 절도사관하의 진장에 그 민정권을 제압받고 있었으나 진장의 권한이 줄고 나아가 현령에는 상참관도 임명되었기 때문에 절도사도 현정에 간섭할 수가 없게 되었다. 이같이 하여 절도사의 민정권도 빼앗은 것이었다.

또 태조는 종래 절도사관하의 마보도우후가 주의 형옥(재판)을 담당하던 것을 그만두게 하였다. 즉 마보원(馬步院)을 고쳐서 사구원(司寇院)을 설치하고, 사구참군을 두었다. 사구원은 그 뒤 사리원(司理院)으로 바뀌었고 사리참군(司理參軍)에는 문관을 임용하여 형옥을 담당하게 하였다. 따라서 이로부터 후에는 아병의 장인 무관이 형옥을 담당하지 않게 되었고 과거출신 관료가 이를 행하게 되었다.

⑥ 절도사의 재정권 회수

태조는 절도사의 재정권도 빼앗았다. 오대 이래 각주의 재정은 정부로 들어가는 상공(上供), 절도사에게 들어가는 유사(留使), 주에 모아두는 유주(留州)로 나뉘어 있었다. 그리고 이 중에 상공이 적고, 유사․유주가 많았으며 특히 유사가 많은 액수를 차지하고 있었다.

그래서 태조는 각 주의 민전의 조세나 소금․술 등의 세(稅)는 그 주의 여러 경비를 제외한 나머지는 모두 상공하도록 하였다. 그리고 종래 절도사가 징수하고 있던 민호의 조세나 염세(鹽稅)․주세(酒稅)는 중앙에서 관리를 보내어 징수하였고, 또 이를 감독하도록 전운사(轉運使)를 두어 금령(禁令)을 정하고, 장부를 엄중히 조사토록 하였다. 이후 절도사는 이들의 조세수입을 필요한 경비를 제외하고 모두 상공하게 되어서 그 재정권을 빼앗아 버렸다.

다음의 태종은 즉위 다음해 977(태평흥국2)년에 종래 절도사가 관할하고 있던 지군(支郡 : 속주)를 중앙으로 직속시켰다. 이것은 절도사가 관하의 속주에 많은 친리(親吏` : 牙將 또는 아리)를 파견하여 관진 등의 시장를 담당하게 하여 조세나 상세․주세 등을 징수하게하고 그 재정수입을 꾀하고 있었으므로 이것을 그만두게 하기 위함이었다. 이와 같이 하여 절도사는 그 속주에서의 수입도 잃게 되었다.

⑦ 관료체제의 정비와 군주 독재체제의 확립

이상과 같이 하여 당말․오대이래 오래 계속되던 절도사체제는 송태조․태종대에 그 민정․군사․재정의 3권을 빼앗아서 해체하기에 이르렀다. 또 종래 무관이 차지하고 있던 관직에는 문관 즉 관료가 임용되게 되었고 이로부터 송의 관료제가 확립되게 된다.

즉, 중앙에서는 오대의 중앙관제를 이어받아 중서성(중서문하성)과 추밀원 및 삼사를 두었다. 중서성은 민정, 추밀원은 군정, 삼사는 재정을 담당했다.

송초에는 중서성은 문관이 임용되었으나 추밀원과 삼사는 오대의 제도를 답습하여 대부분 무관이 임용되었다. 그러나 이들도 진종조 이후에는 대부분 문관이 임용되었다. 이리하여 중앙에서는 관료체제가 확립되었다.

지방에서도 앞서 말했듯이 절도사체제가 해체됨과 동시에 노나 부․주․현의 관직에는 문관 즉 관료가 많이 임용되어 관료제가 확산되었다.

이래서 송에서는 중앙에서부터 지방에 이르기까지 문관이 많이 임용되어 중앙집권적인 관료체제가 성립했다. 이를 군주독재 체제라고도 하고 있다. 이하 송대의 관료조직과 문관임용을 위한 과거제, 관료들 사이의 권력투쟁 등에 대하여 기술하겠다.

3) 송초의 중앙관제

① 중서성(中書省)

송초의 중앙관제는 앞에서도 말했듯이 당말․오대의 관제를 답습한 것으로 중앙정부에는 중서문하성(중서성)․추밀원․삼사가 있고, 민정․군정․재정을 담당하고 있었다. 그래서 당제의 3성(中書省․門下省․尙書省)․6부(吏部․戶部․禮部․兵部․刑部․工部)․9사(太常寺․宗正寺․太僕寺․大里寺․鴻臚寺․光祿寺․司農寺․太府寺․衛尉寺)․5감(國子監․將作監․都水監․軍器監․少府監) 등의 제도는 단지 관명만을 남기고 있어, 실제의 담당업무(職掌)는 없고 이들 관명은 봉록이나 위서를 나타낼 뿐이었다.

즉 중서․문하․상서의 3성의 이름은 있어도 각성에 장관은 두어지지 않았고, 재상의 역할에 해당하는 2․3명의 동중서문하평장사(同中書門下平章事)와 이를 도우는 참지정사(參知政事, 집정)가 2명 있어, 이것이 민정의 실제상 최고의 관직이었다. 그리고 문하성에 두어진 급사중(給事中)은 당의 제도에서는 신하의 상주(上奏)를 봉박(封駁, 상서하여 그 잘못됨을 반박)하는 직을 담당하고 있었으나 이것도 이름만 남아있어 이 업무는 추밀원에 속하는 통진은대사(通進銀臺司)가 맡았다. 또 중서성의 중서사인(中書舍人)도 당의 제도에서는 조칙(詔勅, 천자가 신민에게 내리는 글), 제고(制誥, 관리임명서)를 기초하는 직이었는데, 이것도 관명만이 남아있고, 다음에 서술할 ‘관직(館職)’에서 뽑힌 지제고(知制誥)가 업무를 담당하였다. 당제의 한림학사원(翰林學士院)은 송대에서도 답습되었고, 앞서말한 지제고 가운데서 한림학사로 되었다. 그리고 한림학사로 오랫동안 지위에 있는 자는 한림학사승지(承旨)가 되고, 이곳에 있으면서도 아직 한림학사․지제고가 되지 못한 사람은 직학사원(直學士院)이라고 했다. 한림학사는 집정에 승진(陞進, 昇進)하는 중요한 직이었다.

또 중서․문하 양성에는 원래 천자의 행위를 간쟁(諫諍)하는 좌우간의대부(諫議大夫)․좌우정언(正言) 등이 있었으나, 이것도 관명만이 남아서 타관에서 겸임하는 지간원(知諫院)․동지간원이 이 직을 행하고 있었다. 또 천자의 언동 등을 기록하는 기거사인(起居舍人)․기거랑(起居郞)도 마찬가지로 타관에서 겸임하는 기거원의 동수기거주(同修起居注)가 이를 행하였다.

단, 조정의 감찰을 담당하는 자는 당의 제도를 이어받아서 어사대(御史臺)가 두어졌다. 그 장관은 어사중승(御史中丞)으로 이것도 집정으로 승진하는 중요한 직이었다.

또 추밀원․삼사가 군정․재정을 담당하고 있었기 떄문에 당제의 6부․9사․5감의 직에 큰 변화가 있었다. 즉 6부․9사․5감의 직은 대부분이 이 두 개의 사로 합쳐져, 남은 업무은 타관으로 하여금 담당하게 하고, 이것을 판부사(判部事)․판사사(判寺事)․판감사(判監事) 등이라고 불렀다. 그리고 6부․9사․5감의 관은 관명만 남아 이들의 관에 임명된 자는 이 관명을 갖고 중앙의 다른 업무를 담당하거나 혹은 지방으로 가서 지방관의 업무를 담당했던 것이다.

② 추밀원(樞密院)

이것은 중서성과 마찬가지로 중요한 관청으로 추밀사(樞密使)․추밀부사 이하의 관이 두어졌고, 이것들은 참지정사와 마찬가지로 집정(執政)이라 불리었다. 추밀원이 병정을 담당하였기 때문에 종래 병부의 직은 거의 없어지고, 단지 관명만을 남겼을 뿐이었다.

더구나 송에서는 구당황성사(勾當皇城司)라고 하는 특수한 관도 설치되어 외척이나 환관이 그 장관이 되고, 친족․친사관(親事官) 수천명의 군사를 이끌고, 궁성을 경비하는 것 이외에, 외교․군사의 비밀에서 민간의 작은 사건에 이르기까지 첩보나 탐색활동을 하여 이를 적발했다.

③ 삼사(三司)

이것은 국가의 재정을 담당하는 관으로, 중서․추밀원의 양부에 이어지는 중요한 관청이고, 중국 역대왕조 가운데서도 독특한 것이었다. 삼사는 염철(鹽鐵)․탁지(度支)․호부(戶部)의 3부로 이루어지고, 각 부에는 제안(諸案, 部局)이 있었다. 장관은 삼사사(三司使)였고, 그 아래에 염철부사(副使)․탁지부사․호부부사가 두어졌고, 각 부의 제안에는 판관(判官)․추관(推官)이 있었고, 또 3부에는 인리(人吏, 孔目官 등의 서리)가 있었고, 그 부속의 아사(衙司)에는 대장․군장이나 객사(客思)․통인관(通引官) 등도 있어 앞에서 말한 절도사체제와 같은 체제를 취하고 있었다.

이 가운데에 삼사사는 집정으로 승진하는 사람이 많았고, 삼사부사에는 삼사에 속하는 지방의 발운사(發運使)․전운사(轉運使)에서 임용되는 경우가 많았다. 삼사에는 이밖에 삼부구원(三部勾院)․제거장사(提擧帳司)․도리흠사(都理欠司)․도빙유사(都憑由司)․개탁사(開拆司)․아사(衙司)․추감공사(推勘公事) 등이 설치되었다.

이렇게 하여 삼사는 6부 가운데의 호부․공부의 일을 하고, 예부․형부의 일부분이나 여러 사감(寺監)의 업무를 담당하였다. 이로 인하여 삼사에는 많은 이(吏, 실무관)가 두어졌는데, 대장(大將)․군장(軍將)이 있어 중국 각지의 조세 및 관물의 조운이나 하천공사․공장(工匠)․관유 점택(店宅)관리․창고관리 등을 하고 있었다.

그리고 삼사에는 외국 내지 부속기관으로서 제거재경제사고무사(提擧在京諸司庫務司)와 제점재경창초장소(提點在京倉草場所)(司)도 있었다. 전자에는 경사(개봉부)의 제사(諸司)․제고(諸庫)․제무(諸務)․제장(諸場)․제원(諸院)․방작(坊作)․제역(諸驛) 등 130여소 내지 82․72개소가 부속되어 있었다. 이들의 제사무장원방역(諸司務場院坊驛)을 관리하기 위하여 조관(朝官)과 제사사(諸司使, 宦官武官)을 임용하여 제거제사고무사관(提擧諸司庫務司官)이 두어졌다. 또 후자는 경사의 창고 25개, 초장(草場) 10개를 관할하고 이것의 관리를 위하여 제점창초장관(提點倉草場官)이 두어졌다.

④ 임시․부속의 여러 관청

다음으로 당제의 이부(吏部)는 관리의 임면을 담당하고 있었는데, 송에서는 심관(審官)(東)원(院)이나 이부유내전(吏部流內銓, 流內銓)이 설치되어, 문관인 경조관(京朝官)과 선임(選人)에 대한 임면을 행하였다. 또 삼반원이 두어져 원래 병부가 해야할 소사신(小使臣, 하급무관)의 임면을 담당하고 있었다. 그 후 심관서원(審官西院)이 두어져 대사신(大使臣, 중급무관)의 인사도 행하게 되었다. 예부에서도 예의(禮儀)의 일은 예의원(禮儀院)에서 행해지고 형부의 직도 심형원(審刑院)이 이를 하였다. 이렇게 육부의 관은 거의 유명무실한 것이었다.

당제의 9사(九寺)에 대해서도 마찬가지로 태상사(太常寺)에서는 예의는 태상예의원(太常禮儀院)이 행하고, 제사의 연회를 담당하는 광록(光祿), 창고의 저장을 담당하는 사농(司農), 고장(庫藏)의 무역․출납을 담당하는 태부삼사(太府三寺)의 업무는 거의 모두 삼사와 그 부속기관인 제거재경제사고무사․제점재경창초장사에 속하여 이들 사는 거의 이름만이 존재하고 있었다. 또 홍려사․위위사의 일은 각각 객성사(客省司)․좌우금오가장사(左右金吾街仗司)에 속하고, 태복사의 업무에서는 말을 키우는 일은 군목사(群牧司)에게 속해 있었다. 단지 대리사와 종정사에는 실제의 업무가 존재하고 있었다.

5감(五監)중에서도 공작을 담당하는 장작감이나 하천을 담당하는 도수감과 군기감의 일은 삼사에 속하고, 소부감의 일은 제거재경제사고무사의 문사원(文思院)․후원조작소(後苑造作所)에 나뉘어 속하였고, 단지 국자감이 실제로 업무를 행하고 있었다. 이와 같이 5감의 관도 대부분은 유명무실하였다.

나아가 당제의 비서성은 송에서는 소문관(昭文館)․사관(史館)․집현원(集賢院)의 이른바 삼관(三館)과 비각(秘閣)이고, 소문․사관의 직관(直館), 사관․집현원의 수찬(修撰), 비각의 직각(直閣)․교리(校理) 등을 관직이라고 하였다. 이들의 직은 문학사 중에서 쓸만한 인재를 골라 임명하였고, 이 가운데에서 지제고가 되는 자도 나왔다.

더욱이 북송에서는 관문전대학사(觀文殿大學士)․학사(學士), 자정전대학사(資政殿大學士)․학사, 단명전학사(端明殿學士), 한림시독(翰林侍讀), 시강학사(侍講學士)와 용도각(龍圖閣)․천장각(天章閣)․보문각(寶文閣, 태종․진종․인종의 각 藏書閣) 등 삼각(三閣)학사․직(直)학사․대제(待制)가 있어 시종관이 되어 있었다. 이들의 삼각학사․직학사․대제는 문학의 사의 뛰어난 선비를 뽑아 두었고, 타관이 이 직을 맡고 있었다.

4) 원풍(元豊)의 관제개혁과 그 후의 변천

① 당령(唐令)의 부활

이상과 같이 송초의 중앙관제에서는 당제의 관명은 남아 있어도 그것들의 실제 업무는 없었고, 대부분이 추밀원․삼사와 그 부속의 제거재경제사고무사․제점재경창초장사나 심관원이하의 임시 제관(諸官)에 의하여 그것들의 업무가 행해지고 있었다. 이것은 당시 실제상의 사무에 적응하는 것도 있었다.

그런데 이와 같은 중앙관제는 신종의 원풍3(1080)년부터 원풍5년에 걸쳐 개혁되어, 당제와 같이 3성․6부․9사․5감 등이 다시 부활했다.

그것은 종래에 이것들의 관이 관명만 남아 있고 실제 업무가 없고, 단지 봉록이나 위서를 나타내는 것 뿐이었기 때문에 이를 개혁하여 당제를 부활하려고 하는 논의가 자주 일어났으며, 이를 실현하려고 했기 때문이기도 하다. 그리고 그 때에 논의의 중심이 되었던 것은 삼사였고, 삼사가 일찍이 절도사체제와 같은 체제였기 때문에 이를 바꾸어 상서성․6부나 9사 등을 부활하려고 하는 것이었다.

그 때문에 신종조 초에 신법(新法)이 행해졌을 때에는 신법관계의 재정은 사농사에게 관할하게 하였고, 삼사에 속하지 않고 삼사중에서도 그 하천의 일은 도수감, 군기의 일은 군기감, 공작의 일은 장작감을 신설하여 이것들을 취급하게하고, 추감공사(推勘公事)도 대리사에 속하게 하는 등 그 권한을 축소시켰다.

그래서 이 원풍관제에서 삼사를 폐지하고 제거재경제사고무사와 제점재경창초장사를 해체시켜 그것들의 업무를 호부․공부․예부․형부와 태상․광록․대리․위위․태복․홍려․사농․태부 등의 여러 사 및 소부감(少府監)에 분산시켰다.

또 원풍개혁에서는 중서․문하․상서의 3성이 부활했기 때문에 재상의 동중서문하평장사(同中書門下平章事), 집정의 참지정사(參知政事)가 폐지되어, 재상은 상서좌복야겸 문하시랑(尙書左僕射兼門下侍郞)․상서우복야겸 중서시랑(尙書右僕射兼中書侍郞)이 되었고, 이를 보좌하는 집정은 문하시랑․중서시랑․상서좌승․상서우승이 되었다. 또 추밀원은 남겨졌지만, 집정은 지추밀원사․동지추밀원사․첨서추밀원사가 되고, 종래의 추밀사․부사는 폐지되었다.

게다가 심관동서원․이부유내전․삼반원(三班院) 및 예의원․심형원 등도 폐지되어, 이들의 업무를 이부․예부․형부가 행하였다. 이 중 특히 이부는 심관동서원의 인사를 상서좌선(尙書左選, 문관)․우선(右選, 무관)으로 하고, 이부유내전을 시랑좌선(侍郞左選, 문관), 삼반원을 시랑우선(侍郞右選, 무관)으로 하고, 4선(四選)으로 나누어 문무관의 인사를 행하게 하였다.

② 개혁전과의 대비

앞에서 말한 것을 종합하여 원풍관제의 3성․6부․9사․5감과 그 이전에 이들의 업무를 행하고 있었던 관청을 대비해 표시하면 <표 1>과 같이 된다.

<표 1> 원풍개혁이전․이후의 중앙관제

원풍관제이전의 옛제도	원풍관제 (3성, 6부, 9사, 5감)
중서문하성(中書門下省)	중서, 문사, 상서삼성
추밀원(樞密院)	추밀원
심관동․서원 류내전, 삼반원	이부	꠆ꠏ 상서좌선, 상서우선 ꠌꠏ 시랑좌선, 시랑우선
삼사 사농사	호부	꠆ꠏ 좌조 ꠌꠏ 우조
예의원, 삼사설안 추밀원 심형원, 삼사아사 삼사 태상예의원 종정사 군목사 대리사 객성사 삼사설안 삼사, 제거제사고무사 제점창초장사 삼사, 제거제사고무사 금오가장사 국자감 옛 삼사수조안 옛 삼사주안 옛 삼사주안 제거제사고무사	예부 병부 형부 공부 태상사 종정사 태복사 대리사 홍려사 광록사 사농사 태부사 위위사 국자감 장작감 도수감 군기감 소부감

③ 원풍기록관(元豊寄祿官)

또 앞에서 말했듯이 북송초기의 관제에서는 3성․6부․9사․5감은 단지 봉록이나 위서를 나타내는 것이었지만, 이 원풍관제에서는 이들의 관이 실제 업무를 가졌기 때문에 이들의 관의 봉록이나 서위를 나타내기 위하여 ‘원풍기록격(元豊寄祿格, 元豊寄祿官)’이 새로이 두어졌다. 이것은 당제의 산관(散官, 실제 담당업무가 없는 관)명에 의거하여 봉록과 위서의 계급(階官)을 나타내면 <표 2>와 같이 된다.

<표 2> 기록관(원풍이전․이후)의 비교

원풍이전기록관①	원풍기록관②	③
사상 좌우복야 이부상서 오부상서 좌우승 육부시랑 급사중 좌우간의대부 비서감 광록경, 위위경, 소부감 태상․광록소경, 좌우사랑중 전행(이․병부)랑중 중행(호․형부)랑중 후행(예․공부)랑중 전행원외랑, 시어사 중행원외랑, 기거사인 후행원외랑, 좌우사간 태상․국자박사, 좌우정언 태상․비서․전중승, 저작랑 태자중윤․찬선대부․세마 저작좌랑, 대리사승 광록, 위위사승, 장작감승 대리평사 태평사태축․봉례랑 교서랑, 정자, 장작감주부	개부의동삼사 특진 금자광록대부 은청광록대부 광록대부 정의대부 통의대부 태중대부 중대부 중산대부 조의대부 조청대부 조산대부 조봉대부 조청랑 조산랑 조봉랑 승의랑 봉의랑 통직랑 선덕랑 선의랑 승사랑 승봉랑 승무랑	종1품 〃 정2품 종2품 정3품 종3품 정4품 종4품 정5품 종5품 정6품 종6품 〃 〃 정7품 〃 〃 종7품 정8품 〃 종8품 〃 정9품 〃 종9품

* 원풍이전 기록관①은 원풍기록관②와 일치하고, 모두 이것에 의해 봉록이 지급되었다. 품③은 ②와 일치하지만 ①과는 반드시 일치하지는 않는다.

이중 선덕랑(宣德郞)이하 승무랑(承務郞)까지는 원래의 경관(京官)에 해당되는데 이 개혁에서는 경관의 이름은 제외되고 단지 승무랑이상이라고 했다. 통직랑(通直郞)이상 조청대부(朝請大夫)까지는 조관(朝官, 升朝官)이었다. 그리고 태중대부(太中大夫) 이상은 시종관이었다.

그리고 그 봉록을 보면, 예를 들면 대중상부5(1012)년에는 이부상서는 월봉 60관, 원풍기록관에서는 이부상서는 금자광록대부에 해당하므로 마찬가지로 월 60관이었고 또 태자세마는 월봉 18관, 원풍기록관에서는 태자세마는 통직랑에 해당하므로 월 20관이 되었고, 장작감주부(主簿)는 월봉 5관, 원풍기록관에서는 주부는 승무랑에 해당하므로 월 7관이 되었던 것이다.

④ 북송말․남송의 개혁과 폐합(廢合)

이러한 원풍관제는 상당히 번잡해서, 그것들의 담당업무에는 상호간에 중복하고 있는 점이 많았다. 그래서 북송말의 휘종대가 되어 이것이 개혁되어 남송에 이르기까지 그 폐합이 이루어졌다.

즉, 휘종의 정화2(1112)년에는 상서좌복야와 대재(大宰), 상서우복야는 소재(小宰)로 바뀌었으므로 재상은 대재겸 문하시랑, 소재겸 중서시랑이 되었는데 남송초의 고종 건염3(1129)년에는 옛날로 돌아가 재상은 좌복야동평장사, 우복야동평장사가 되고, 집정에서는 문하시랑․중서시랑․상서좌승․상서우승이 폐지되고 참지정사가 되었다. 그 후 효종의 건도8(1172)년에는 좌복야동평장사를 좌승상, 우복야동평장사를 우승상이라고 했다. 추밀원에서도 지추밀원사․동지추밀원사․첨서추밀원사 외에 추밀사․부사가 또 두어졌다.

남송에서는 재상이 거의 지추밀원사 또는 추밀사를 겸임하고 있고, 참지정사가 동지추밀원사를 겸임하는 경우도 많았다.

그 후, 6부는 그다지 개혁되지 않았으나 9사는 6부의 업무와 중복되어 있었기 때문에, 남송에서는 홍려사․광록사를 예부에 합치고, 위위사․태복사를 병부로 넣었으며, 그 밖의 태부사․종정사 등을 폐지하거나 혹은 부활하거나 했다.

또 5감중에서도 국자감은 일시 폐지되었다가 부활하였고, 장작감은 실제 업무가 없고 군기감은 혹은 공부로 귀속시키고, 혹은 부활시켰고, 도수감은 공부로 합쳐졌다.

이상과 같이 원풍관제에서는 중앙관제는 당의 옛날로 돌아갔지만, 실용에는 적합하지 않는 점이 있어 그 후 다시 그 폐합이 이루어졌다.

5) 지방관제

① ‘로(路)’의 운영

송의 태조․태종이 절도사체제를 해체하고 사천․강남․산서의 땅을 정복해 천하를 통일하자, 태종은 중국을 15로(路)로 나누어 로마다 전운사를 두어 로의 민정․군정․재정․형옥을 담당하게 하였다. 그 후 이 전운사의 권한을 나누어 군정은 안무사(安撫使, 변경에서는 經略安撫使라고 함)에게 담당하게 하고, 형옥의 일은 제점형옥(提點刑獄)에게 담당하게 하였다. 왕안석이 신법을 행한후에는 신법을 담당하는 제거상평사(提擧常平使)가 설치되어, 그 후 상설화되었다.

이들 관은 전운사가 조사(漕司), 안무사가 수사(修士), 제점형옥이 헌사(憲司), 제거상평사는 창사(倉司)라고 각각 약칭되었다. 로는 태종이후 증가하여 신종의 원풍3(1080)년에는 23로, 휘종의 선화4(1122)년에는 26로가 되었다.

이밖에 동남의 6로(淮河․揚子江유역의 지방)의 전운사를 지휘하여 대운하의 조운을 행하는 강회제치발운사(江淮制置發運使)나 해상의 무역을 관할하는 제거시박사(提擧市舶司)도 있었다.

② 부(府)․주(州)․군(軍)․감(監)․현(縣)․진(鎭)

로(路)의 아래에는 일반적으로 부(府)․주(州)․군(軍)․감(監)이 있었고, 부․주․군의 아래에는 현(縣)․진(鎭)이 있었는데, 감의 아래에는 현은 없었다. 부 가운데서도 특별구인 동도개봉부의 장관인 지개봉부사는 한림학사․삼사사․어사중승과 함께 ‘4인두(四人頭)’라고도 불리어, 집정으로 승진하는 관이었다.

이들의 부․주․군․감 및 현은 휘종조에는 4경부․30부․254주․63군․1,234현이었다. 부주에는 판관․추관 등의 속관이 두어져, 이들을 ‘막직관(幕職官)’이라 부르고, 그 아래에는 녹사참군(錄事參軍)․사호(司戶)참군․사법(司法)참군․사리(司理)참군 등이 두어져 각각 서무․부세(賦稅)․단옥(斷獄)․소송을 담당했다.

현에서는 대․중의 현에는 지현사(知縣事)가, 소현은 현령(縣令)이 두어졌다. 현에는 이밖에 현승(縣丞)이 두어지는 곳도 있었고, 문서를 담당하는 주부․도적을 잡는 현위가 두어졌었다. 이상의 부․주․현 등의 속관, 즉 ‘막직주현관’을 ‘선인(選人)’이라 했다.

진은 이전의 절도사체제아래에서 진장(鎭將)이 있었던 곳인데, 송대에는 현아래의 상업이 활발한 곳에 두어져, 상업소도시로서 시대가 흐름에 따라 그 수를 더해갔다. 대부분은 감관(監官, 監當官)을 두어 상세를 징수하게 했다. 이 감당관은 부․주 ․현․진․시 등에도 두어져 소금․차․술의 전매와 상세를 징수하였고 경찰업무도 담당했다.

③ 숭녕기록관(崇寧寄祿官)

이와 같은 지방제도는 앞에서 기술한 원풍관제에서는 개혁되지 않았으나, 이들 막직주현관도 봉록을 나타내는 계관(鷄冠) 즉 기록관(寄祿官)이기도 했다.

예를 들면, 경서로의 어떤 현령의 계관으로, 하북동로 전운사의 구당공사(勾當公事)가 되고, 섬서로의 어떤 군 절도판관의 계관으로, 하동로의 어떤 주의 주학교수(州學敎授)가 되거나, 무위군 군사판관의 계관으로, 비서성 교서랑이 되거나, 혹은 하중부 사록참군의 계관으로 초주 염장의 감당관이 되거나, 영주(瀛州) 방어추관․지대명부 원성현의 계관으로 복주(濮州)교수가 되는 자도 있었다. 그래서 휘종의 숭녕2(1103)년이 되어 선인의 계관 즉 기록관 7계가 <표 3>과 같이 신설되었다.

<표 3> 선인기록관7계

숭녕이전선인기록관	숭녕선인기록관
유사․절도․관찰판관 절도장서기, 관찰지사, 방어․단속판관 유사․절도․관찰추관, 군사판관 방어․단속판관․군감판관 록사참군, 현령 지록사참군, 지현령 군순판관, 사라․사법․사호․참군, 부위	승직랑 유림랑 문림랑 종사랑 통사랑(종정랑에서 고친 것) 등사부(수직랑) 장사랑(적공랑)

이들 선인의 봉록은 원래 유수판관(留守判官) 30관이하 부위(簿尉) 6관이었으나 승직랑 25관이하 적공랑(迪功郞) 12관이 되었다. 그리고 이들의 지방제도는 남송이 되면, 여러가지의 임시관이 두어져 그것이 곧 상설화되게 되었다.

이상과 같이 송대에는 중앙, 지방을 막론하고 무관을 억누르고, 문관을 많이 등용했으므로 관료제가 상당히 발달했다. 그래서 이들의 관료는 과거를 통하여 많이 채용되었다. 그래서 다음으로 송대의 과거제와 관료제의 관계에 대하여 기술하지 않으면 안된다.

 

출처: http://imdh.knu.ac.kr/asia/songwon/wwwboard-3.0.1/data/buksong/Shudou.hwp