＜이슈＞ 「노후거점산업단지 활력증진 및 경쟁력강화를 위한 특별법」은 공단투기조장법!

[시화노동정책연구소]

산업단지 및 구조고도화 관련 법률 및

「노후거점산업단지 활력증진 및 경쟁력강화를 위한 특별법」의 문제점

윤지영(공익인권법재단 공감, 변호사)

본 글은 금속노조 노동연구원의 산업단지구조고도화 연구 일환으로 진행된 세미나에서 발표되었던 글로 윤지영변호사의 양해를 얻어 게재함.

1. 들어가며

2014. 12. 9. 「노후거점산업단지 활력증진 및 경쟁력강화를 위한 특별법」(이하 “산업단지 구조고도화 특별법”)이 제정되었다. 이 법은 노후화된 산업단지를 국가 주도로 재개발·정비하는 것을 목표로 한다. 산업단지의 노후화 문제를 해결하기 위한 논의는 꾸준히 진행되어 왔다. 산업단지를 개발·공급하는 것을 주로 규율하는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산입법’)은 ‘재생사업’, 개발된 산업단지에의 공장 입주와 산업단지 관리를 주로 규율하는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산집법’)은 ‘산업단지구조고도화사업’이라는 이름으로 각각 노후화된 산업단지의 재개발·정비를 담고 있다. 여기에 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(‘13.6.4. 제정)은 도시재생사업의 한 종류로서 산업단지 재개발·정비 사업을 다루고 있다. 그럼에도 불구하고 기존의 법체계에서는 각 사업이 통합적·효율적으로 진행되기 어렵다는 비판이 있었다. 이에 노후화된 산업단지를 통합적으로 재개발·정비하자는 취지에서 산업단지 구조고도화 특별법이 제정되었다.

부처 간 협의의 토대와 산업단지에의 역량을 집중하기 위한 시스템을 마련했다는 점에서 산업단지 구조고도화 특별법은 분명 의미가 있다. 그러나 산업단지 구조고도화 특별법은 기존의 산업단지 재개발·정비 사업의 문제점을 그대로 가지고 있다. 특히 산업단지 구조고도화 특별법은 산집법상 산업단지구조고도화사업을 계승한 것이기 때문에 구조고도화사업이 가지는 문제점이 산업단지 구조고도화 특별법에서도 드러난다. 여기에 산업단지 구조고도화 특별법은 산집법상 구조고도화사업보다 그 대상 및 특례를 확대하여 더 큰 문제를 야기할 가능성이 높다. 이에 먼저 기존의 산업단지 및 구조고도화 관련 법률의 문제점을 살펴보고, 이를 토대로 산업단지 구조고도화 특별법의 문제점을 짚어 보고자 한다.

2. 산업단지 및 구조고도화 관련 법률의 문제점

가. 변천 과정

산업단지에 관한 최초의 법률은 1964년에 제정된 「수출산업공업단지조성법」이다. 이 법률에 따라 산업단지가 공급되기 시작했다. 이후 산업단지에 관한 개별법령이 제정되었다가 1990년 절차의 간소화와 입주기업의 부담 경감 차원에서 지금의 산집법에 해당하는 「공업배치및공장설립에관한법률」(이하 ‘공업배치법’)과 산입법이 제정되었다. 노후화된 산업단지가 늘어나면서 1995년 공장배치법과 산입법이 개정되었다. 공업배치법은 경제 여건의 변화·주변 지역의 도시화로 기존 산업단지의 재배치가 필요한 산업단지 등에 대하여 산업단지 관리기관에게 산업단지 장기발전계획을 수립하도록 의무화하고, 산입법은 산업구조의 변화, 산업시설의 노후화 등으로 인하여 산업단지의 재정비가 필요한 경우 통상산업부장관 등이 산업단지재정비계획을 수립할 수 있도록 하였다. 여기에 과밀억제권 내 행위 제한이 완화되고 1997년 공업배치법 시행령에 아파트형공장의 근거가 도입되었으며 1999년부터 아파트형공장에는 공장 외에 지원시설 등도 들어설 수 있게 되는 등 규제 완화가 이루어졌다. 2002년 공업배치법은 산집법으로 전면 개정되었는데 이 과정에서 산업단지 장기발전계획은 산업단지 구조고도화추진계획으로 개편되었다. 2006년 산집법이 개정되면서 산업단지 구조고도화사업이라는 용어가 정식으로 사용되었고, 2009년 재정비 대신 재생이라는 용어로 산입법에 재생사업에 관한 별도의 장이 마련되었다. 2010년에는 산집법이 전면 개정되면서 산업단지 구조고도화사업의 개념이 현재와 같이 정리되었고 관련 규정도 정비되었다. 더불어 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 10개 법률, 27개 인·허가 의제 제도를 도입하고 2단계 사업절차를 1단계로 간소화하였으며, 사업시행자 및 대행사업자의 범위를 확대하여 공공부문 외 민간이 사업에 참여할 수 있도록 하였다. 여기에 「산업단지 개발 인허가 절차 간소화 특례법」이 2008년에 제정되면서 사업 추진 절차가 간소화되었다. 특히 최근에는 산입법과 산집법 개정으로 하나의 용지에 산업시설과 지원시설 등 복합 입주가 가능하도록 하는 복합용지제도가 도입되었다. 또한 산업단지 재개발·정비 사업에 민간 투자를 촉진하기 위하여 개발이익의 재투자 비율도 완화되었다. 2014년 8월에는 산집법 개정을 통해 산업시설구역 입주 가능 지식산업을 13종에서 20종으로 확대하였다.

나. 내용 및 평가

1) 개괄

국가 주도의 산업 정책에 따라 기존의 산업단지 관련 법령은 입지 제공과 기업에 대한 엄격한 관리에 초점을 맞췄다. 그러나 앞서 본 바와 같이, 산업구조의 변화·입주기업의 부담 경감을 이유로 산업단지 및 입주기업에 대한 규제는 점차 완화되고 있다. 노후화된 산업단지는 여느 부동산과 다를 바 없는 방식으로 재개발되고 있으며 그 과정에서 민간 투자를 촉진하기 위해 규제를 없애고 사업시행자의 수익률을 높여 주는 방식으로 법령이 개정되고 있다. 목적의 정당성과 방법의 적정성이라는 측면에서 구체적으로 살펴본다.

2) 목적의 정당성

산집법은 구조고도화사업을 “산업단지 입주업종의 고부가가치화, 기업지원서비스의 강화, 산업집적기반시설·산업기반시설 및 산업단지의 공공시설 등의 유지·보수·개량 및 확충 등을 통하여 기업체 등의 유치를 촉진하고, 입주기업체의 경쟁력을 높이기 위한 사업”으로 정의하고 있다(제2조 제11호). 구조고도화사업은 “1. 산업 여건의 변화, 주변 지역의 도시화 등으로 산업단지의 업종 고부가가치화 및 산업재배치가 필요한 경우, 2. 입주기업체의 경영활동을 지원하기 위하여 산업기반시설·산업집적기반시설·공공시설 등의 유지·보수·개량 및 확충이 필요한 경우, 3. 그 밖에 입주기업체의 지원 및 산업단지의 경쟁력을 강화하기 위하여 관리권자가 필요하다고 인정하는 경우”에 시행할 수 있다(제45조의2 제1항)

산업단지 입주업종의 고부가가치화와 산업재배치는 구조고도화사업의 가장 핵심적인 목적이다. 이를 위해 산집법은 제조업 외에 지식산업, 정보통신산업, 부동산임대 및 공급업 등에 종사하는 자 역시 산업단지에 입주할 수 있도록 하고 있다. 2014. 8. 6. 개정된 산집법 시행령은 산업시설구역 내에 입주 가능한 지식산업의 종류를 13종에서 영화비디오물 및 방송프로그램 제작 관련 서비스업, 무형재산권 임대업 등 7개 업종을 추가한 20종으로 늘렸다. 입주업종의 고부가가치화와 산업재배치 명목으로 산업단지에 비제조업체의 입주를 허용한 것이다. 비제조업체가 산업단지에 들어오면 제조업은 위축될 수밖에 없다. 입주할 수 있는 기업과 시설의 폭이 넓어지면서 입주 희망 기업 간의 경쟁 심화로 부동산 가격이 상승하면 기존의 제조업체는 부동산 매매를 통해 이익을 실현한 채 산업단지를 떠나게 되는 것이다. 또한 산업단지 본래의 취지 역시 퇴색될 수밖에 없다. 산업의 특화를 저해하고 질 나쁜 기업의 입주로 인해 산업단지가 공동화될 가능성도 배제할 수 없다. 예컨대 대만 신주과학산업단지는 현재 위기를 맞이하고 있는데 그 원인 중 하나로 초기의 신주는 컴퓨터 및 주변기기 산업으로 특화되었지만 이후에는 메모리반도체, 비메모리반도체, 통신기기, 광전자 등 각종 IT 산업이 혼합되어 집적지로서의 효과가 떨어져 있다는 점이 지적되고 있다.

제조업의 위축은 기업지원서비스의 강화 및 산업집적 활성화의 명목으로 시행되기도 한다. 공장만 입주 가능한 아파트형공장이 공장 외에 지식산업 및 정보통신산업을 영위하는 자와 지원시설이 복합적으로 입주할 수 있는 지식산업센터(산집법 제2조 제13호)로 변경이 되면서 지원 및 집적이라는 명목 하에 산업시설용지 내에 비제조업체가 들어서게 되었다. 또한 기업 지원을 강화하고 산업집적을 활성화한다는 명목으로 주거·상업·업무시설 등 산업시설이 아닌 시설을 50%까지 설치할 수 있는 복합용지제도가 도입되었다. 복합용지가 조성되면 산업단지 내에서 산업시설 비율의 하한이 국가산업단지 및 일반산업단지의 경우 50%에서 37.5%로 도시첨단산업단지의 경우 40%에서 30%로 떨어지게 된다. 비제조업체, 특히 상업시설이 아파트형공장에 들어오게 되면 아파트형공장에 입주한 영세 제조업체는 이들 시설에 밀려나고 아파트형공장은 본래의 기능을 잃게 된다. 또한 산업시설용지가 축소된다는 것은 그만큼 제조업체도 축소된다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고 현행 법령은 기업 지원과 산업집적이라는 명목 하에 산업단지에 비제조업체와 상업시설이 들어올 수 있는 문을 활짝 열어 놓았다.

여기에 더하여 2014. 6. 15. 산업통상자원부는 산업입지 분야에 관한 규제 청문회를 개최하고 “지식산업센터 내 문화·집회시설 허용”을 제안했다. 현행 법령상 산단 내 지식산업센터에는 영화관, 음악당 등의 문화, 집회시설 입주가 제한되고 있는데 향후 이들 시설의 지식산업센터 내 입주를 허용하겠다는 것이다. 복합용지에 주거시설을 설치할 수 있는 것도 같은 맥락이다. 즉 노동자의 삶의 질을 개선하고 노동자들에게 매력적인 일터를 만든다는 목적 하에 직장과 같은 공간에 주거시설과 상업시설을 들여오는 것이다. 그러나 공업지역, 주거지역, 상업지역 등의 분리는 단지 조성의 원칙이다. 이들 지역은 각각의 고유한 목적을 가지고 있기 때문이다. 주거지역은 거주의 안녕과 건전한 생활 환경의 보호를 위해 필요하고, 상업지역은 상업이나 업무의 편익을 증진하기 위해 필요하며, 공업지역은 공업의 편익을 증진하기 위해 필요하기 때문에 이에 맞춘 배치와 구성이 필요하다(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조) 직장과 주거가 혼합되면 노동자의 일과 가정 역시 분리될 수 없고 노동자는 쾌적하지 않은 주거 환경에서 살게 된다.

3) 방법의 적정성

노후화된 산업단지 개발 및 기능 향상의 핵심은 입주기업의 역량을 강화하여 입주기업이 건강하게 생산 활동에 매진하고 노동자가 안정적으로 인간적인 노동조건과 환경에서 일할 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해서는 하도급 거래의 공정화와 연구·생산 활동의 지원, 안정적인 일자리 및 쾌적하고 인간적인 업무 환경 확보가 핵심이다. 지금처럼 하청 업체가 확대되고 기업 간 불공정 거래가 심화된 상황에서는 더더욱 그러하다. 그럼에도 불구하고 현행법에는 이러한 내용이 빠져 있다. 현행법은 부동산 재개발 방식과 같은 방식으로 구조고도화사업을 시행하도록 할 뿐이다. 구조고도화계획에는 사업의 시행기간 및 시행자, 사업 예정지구의 위치 및 면적, 토지이용계획의 변경에 관한 사항, 산업집적기반시설·산업기반시설·공공시설 등의 정비 및 확충 방안, 개발이익의 재투자 계획이 들어가야 하고, 구조고도화계획의 승인을 받으면 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등에 따른 인·허가가 의제되며 사업을 완료한 경우에는 준공인가를 받아야 하는 것이다. 정작 기업과 노동자가 원하는 내용은 빠져 있고 노후화된 산업단지의 발전 가능성은 부동산 개발에만 초점을 맞춘 제도에 발목을 잡히는 것이다. 이렇게 되면 기존의 입주기업은 구조고도화사업을 부동산 매매를 통한 이익 실현의 기회로밖에 여기게 된다. 이익을 챙겨 떠난 기업의 빈자리에는 해고된 노동자와 높은 가격에 책정된 부동산만 남게 될 뿐이다.

한편 산업단지, 특히 국가산업단지는 국가가 전략 산업을 육성화하기 위하여 제도화한 것이므로 국가가 주도적으로 사업을 시행해야 한다. 그런데 산집법은 민간영리사업자가 구조고도화사업을 시행할 수 있도록 정하고 있다. 즉 산집법 제45조의 3은 “1. 국가·지방자치단체, 2. 관리기관, 3. 제1호 또는 제2호에 해당하는 자와 민간기업이 구조고도화사업을 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인. 4.「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자”를 구조고도화사업의 시행자로 정하고 있다. 그 결과 구조고도화사업은 자칫 수익 확보만을 목적으로 하는 부동산 개발 사업으로 전락할 우려가 있다. 이것은 두 가지를 의미한다. 첫째 사업의 시행 여부가 수익 가능성에 좌우된다는 것, 즉 노후화가 심해서 재배치가 절실한 산업단지라도 수익의 가능성이 없는 경우에는 사업이 시행되지 않고 아직은 보수를 필요로 하지 않지만 도심과의 거리 등을 이유로 개발 시 수익이 발생할 수 있는 산업단지는 사업이 시행되는 것이다. 둘째, 수익을 내기 위해 산업단지의 기능과 본질을 저해할 가능성이 있다는 것, 사업시행자는 수익을 내기 위해 분양률이 높은 상업시설을 짓고 시설의 분양가 및 임대료를 높게 책정할 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고 노후화된 산업단지는 계속해서 늘어나고 있으며 정부는 투자 재원의 부족을 이유로 민간영리사업자에게 점점 더 의지하고 있다. 그래서 민간 투자를 촉진한다는 명목으로 개발 후 공급하는 산업용지 가격에 적정 이윤을 반영하도록 하고 구조고도화사업에 대한 개발이익의 재투자 비율을 현행 100분의 50 이상에서 100분의 25 이상으로 완화하였다(산집법 시행령 제58조의5 제4항). 민간영리사업자에게 유리하게 규제를 완화하면 할수록 공급 용지의 가격은 상승하고 공공시설의 설치 재원은 감소하며 산업단지는 본래의 기능을 상실하게 된다.

3. 산업단지 구조고도화 특별법의 문제점

가. 산업단지 구조고도화 특별법의 제정 경위

- 2014. 5. 8. 심학봉 의원 「노후거점산업단지 구조고도화 및 지원에 관한 특별법안」대표발의

- 2014. 11. 11. 김동철 의원 「노후거점산업단지 구조고도화 및 지원에 관한 특별법안」대표발의

- 2014. 11. 17., 2014. 11. 24. 각 법률안소위원회에서 2건의 법률안 심사, 이를 통합·조정하여 대안을 마련.

- 2014. 12. 2. 국회 제11차 산업통상자원위원회에서 법률안소위원회가 마련한 대안을 위원회안으로 제안하기로 의결

- 2014. 12. 8. 산업통상자원위원장이 제안한 산업단지 구조고도화 특별법안, 법사위원회에서 수정가결

- 2014. 12. 9. 국회 제10차 전체회의에서 원안 가결 (재석 210인 중 찬성 199인, 반대 2인, 기권 9인)

나. 주요 내용

구 분	주 요 내 용
제1장 총 칙	◦ (사업대상․정의) 국가산업단지 또는 일반산업단지로서 착공 후 20년 이상이 경과한 산업단지 중 균형 있는 지역발전과 건전한 국민경제 발전의 주요 거점역할을 하는 산업단지를 ‘노후거점산업단지’, ‘경쟁력강화’를 “산업단지 내 입주업종의 고부가가치화, 기업지원서비스의 강화, 산업단지 기반시설과 지원시설 및 편의시설의 유지․보수․개량 및 확충 등을 통하여 산업입지의 기능을 향상시키고 산업단지의 경쟁력을 높이는 것”을 정의하고 산업단지 기반시설 설치 사업, 산업집적, 인력양성 및 연구기반 구축, 정주여건 등 근로자 생활환경 개선, 문화환경 개선을 경쟁력강화사업으로 열거 (제2조) ◦ (다른 법률과의 관계) 경쟁력강화사업에 적용되는 지원사항 및 특례사항에 있어 다른 법률에 우선하여 적용. 다만, 다른 법률에 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 해당 법률에서 정하는 바에 따름 (제4조)
제2장 경쟁력강화 추진체계	◦ (경쟁력강화추진위원회) 노후거점산업단지 경쟁력강화에 관한 정책을 추진하기 위해 국무총리 소속으로 노후거점산업단지 경쟁력강화추진위원회를 설치 (제5조) ◦ (지방경쟁력강화추진협의회) 노후거점산업단지 경쟁력강화 관련 지자체의 주요 시책 등의 심의 및 자문을 위해 지자체에 경쟁력강화추진협의회를 둘 수 있음 (제6조) ◦ (경쟁력강화지원기구 등) 경쟁력강화 사업 추진을 위한 지원지관을 지정할 수 있으며, 산단 입주기업체·토지소유자 등으로 구성된 경쟁력강화관계자협의회를 설립할 수 있도록 함 (제7조, 제8조)
제3장 경쟁력강화 전략계획 등	◦ (경쟁력강화전략계획 수립) 전략계획수립권자(산업통상자원부장관과 국토교통부장관)는 10년 단위의 노후거점산업단지 경쟁력강화 전략계획을 5년마다 수립하고, 수립을 위해 실태조사 가능 (제9조, 제10조)
제4장 경쟁력강화사업지구 지정 및 사업시행 등	◦ (경쟁력강화사업지구 공모 등) 전략계획수립권자는 노후거점산업단지를 관할하는 지방자치단체를 대상으로 경쟁력강화사업지구 공모하고 평가 결과를 토대로 경쟁력강화사업지구를 지정 (제11조, 제12조) ◦ (경쟁력강화사업의 시행) 경쟁력강화사업지구의 사업시행자(국가 또는 지자체, 대통령령으로 정하는 공공기관 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 자)는 ‘노후거점산업단지 경쟁력강화 사업계획’을 수립하여 전략계획수립권자의 승인을 받아야 하며, 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우에는 28가지의 인‧허가를 받은 것으로 의제 (제13조～제15조) ◦ (비용부담 등) 경쟁력강화 비용은 사업시행자가 부담하고, 사업시행자등은 개발이익의 일부를 경쟁력강화사업에 재투자하여야 함 (제16조, 제17조) ◦ (별도 회계의 설치) 사업시행자는 경쟁력강화사업에 대한 원활한 사업비의 조달 및 집행을 위하여 별도의 회계를 설치‧운영하여야 함. 경쟁력강화사업계정은 개발이익, 출연금, 차입금 등의 재원으로 운용 (제18조)
제5장 경쟁력강화 활성화를 위한 지원 및 규제특례	◦ (자금지원) 국가 또는 지자체는 경쟁력강화사업의 원활한 수행을 위하여 행정적‧재정적‧금융적 지원을 할 수 있고, 경쟁력강화사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조‧융자할 수 있도록 함 (제22조) ◦ (조세‧부담금 감면) 경쟁력강화사업의 원활한 추진을 위하여 필요한 경우에는 각 개별법에서 정하는 바에 따라 조세 및 부담금 등을 감면할 수 있도록 함 (제23조) ◦ (민간투자사업) 전략계획수립권자는 사회기반시설에 대한 민간투자법에 따라 민간투자사업으로 산업단지 기반시설 설치 가능 (제24조) ◦ (다른 법률 등에 대한 특례) 경쟁력강화 사업 입주기업, 입주시설에 대해서는 산집법 등과 달리 정할 수 있도록 하며, 시․도의 조례에도 불구하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제77조 및 제78조에 따른 용도지역별 최대한도 범위 내에서 건폐율 및 용적률을 완화 (제25조)

다. 산집법상 구조고도화사업과 산업단지 구조고도화 특별법상 경쟁력강화사업의 비교

산집법	구 분	제정안
산집법(제45조의2~45조의9)	법적 근거	특별법상 특례규정 * 특별법에 규정되지 않은 사항은 다른 법률 적용
입주업종의 고부가가치화, 기업지원서비스 강화, 관련시설의 유지·보수·확충	사업 정의 (범위)	산집법과 정의 동일 단, 사업 범위에 타부처 관련사업도 포함하여 포괄적으로 적용
모든 산업단지	적용대상	‘노후거점산업단지’ 해당 산단 * 착공 20년 이상 국가·일반산단 중, 국가·지역경제기여도를 기준으로 결정
별도 규정 없음	관계부처 협조	총리 소속의 부처합동 위원회 신설,
별도 규정 없음	중장기계획	10년 단위의 구조고도화전략계획 수립 (수립주기 : 5년)
개별적으로 신청, 관리권자*가 승인 (공모절차 관련 규정 없음) * 국가산단:산업부, 일반산단:지자체	사업절차	관계부처 합동 공모 실시 ⇒ 희망지자체의 사업신청서 제출 ⇒ 사업신청서 평가 ⇒ 위원회 심의 ⇒ 사업단지 지정 ⇒ 사업계획 수립(사업시행자) ⇒ 사업계획승인
사업시행자 비용부담 원칙 별도회계 신설 의무 (산단공) 개발이익 재투자 규정	재원조달	산집법상 내용 + 개발이익 재투자방식 유연화, 지가차액 환수금 별도회계 신설 의무
국가, 지자체, 산단공, 민관합동법인, 민간사업시행자	사업 시행자	국가, 지자체, 대통령령이 정하는 공공기관, 대통령령이 정하는 자
사업면적 제한(산단 10% 이내), 재생사업(국토부)과의 중복 추진 불가, 토지수용 불허	사업관련 규제	사업면적 제한(산단 30% 이내)
공공시설(도로·상하수시설· 어린이집 등), 산업기반시설 (R&D·기업지원시설·교육훈련시설) 위주	국비지원 가능범위	공공시설․산업기반시설 이외에 휴폐업용지매입, 조사·연구, 지식산업센터 및 임대주택 설립 관련 비용도 지원 가능
10개 법률상의 인․허가 의제처리 가능	그 외 특례	국계법(용적률․건폐율 등), 산집법 (산단 입주가능업종) 관련 자율적 조정 가능 28개 법률상의 인․허가 의제처리 가능

라. 평가

산업단지 구조고도화 특별법은 구조고도화사업이라는 명칭 대신 경쟁력강화사업이라는 명칭을 사용하고 있다. 그러나 제정 경위나 그 내용을 보면 경쟁력강화사업은 구조고도화사업과 동일하다. 그 결과 산업단지 구조고도화 특별법은 앞서 살펴 본 산업단지 및 구조고도화 관련 법률의 문제점을 그대로 가지고 있다. 즉 산업단지 구조고도화 특별법은 고부가가치와 산업재배치, 기업지원서비스 강화와 산업집적 활성화라는 명목으로 비제조업체와 무분별한 상업시설, 주거시설의 산업시설 내 입주를 허용함으로써 제조업을 위축시키고 산업단지 본래의 기능을 저해하며 노동자의 삶을 피폐하게 만들 가능성이 크다. 또한 입주기업과 노동자에게 절실하게 필요한 정책은 부재한 채 사업의 내용을 수익 실현을 위한 부동산 재개발사업으로만 한정함으로써 입주기업의 이탈을 촉진하고 일터를 잃은 노동자를 양산하며 부동산 가격의 상승을 초래할 가능성이 높다.

여기에 더하여 산업단지 구조고도화 특별법은 구조고도화사업보다 더 심각한 문제점을 가지고 있다.

산업단지 구조고도화 특별법은 산집법이나 산입법에서 정한 것보다 더 규제를 완화하고 있다. 무분별한 토지 개발과 건축을 막기 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 용도지역별 건폐율과 용적률의 한도를 설정하고 해당 지방자치단체의 조례로 건폐율과 용적률을 정하도록 하고 있으나, 산업단지 구조고도화 특별법은 조례에 구애됨이 없이 건폐율과 용적률을 완화하여 사업을 시행할 수 있도록 정하고 있다. 또한 산업단지 구조고도화 특별법은 입주기업 및 입주시설의 업종과 자격을 제한한 산집법 제2조제18호 및 같은 법 제28조의5의 적용을 배제함으로써 어떤 기업이나 시설이라도 산업단지 안에 들어올 수 있도록 하고 있다. 산업단지 구조고도화 특별법상 사업계획을 승인 받으면 총 28개 법률상의 인․허가가 의제 처리되는데 그중에는 「유통산업발전법」 제8조에 따른 대규모점포의 개설등록이나 「관광진흥법」 제52조에 따른 관광지 및 관광단지의 지정도 포함되어 있다. 산집법은 구조고도화사업의 범위를 산업단지 면적의 100분의 10을 한도로 정하고 있지만 산업단지 구조고도화 특별법은 100분의 30으로 한도를 늘렸다. 그러면서도 다른 법에 산업단지 구조고도화 특별법보다 규제를 완화하는 규정이 있으면 해당 법률이 정하는 바에 따르도록 하고 있다. 이처럼 산업단지 구조고도화 특별법은 산집법상 구조고도화사업에 의할 때보다 더 산업단지 본래의 기능을 저해하고 부동산 재개발사업으로서의 성격을 강하게 드러내고 있다.

산업단지 구조고도화 특별법이 구조고도화사업보다 확대된 부동산 재개발사업에 불과하다는 점은 사업 범위에서도 알 수 있다. 산업단지 구조고도화 특별법이 세부 사업으로 열거하는 것에는 「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 역세권개발사업과 「항만법」 제2조제8호에 따른 항만재개발사업이 있다. 역세권개발이나 항만재개발은 노후화된 산업단지의 재개발·정비와 상관이 없다. 설사 산업단지 내에 철도역이나 항만이 존재한다고 하더라도 철도역·항만 주변 지역에 주거·교육·보건·복지·관광·문화·상업·체육 등의 기능을 가지는 단지조성 및 시설설치를 위하여 시행하는 사업은 산업단지의 기능 향상과 아무런 관련이 없다. 역세권개발사업이나 항만재개발사업이 필요한 때에는 해당 법령에 따라 추진하면 될 일이다. 그럼에도 불구하고 이러한 사업들이 산업단지 구조고도화 특별법에 들어온 것은 결국 노후 산업단지 경쟁력강화라는 명분하에 사실상 산업단지라는 입지의 포괄적인 재개발을 꾀하기 위함이다. 산업단지 구조고도화 특별법 하에서 산업단지의 기능은 그다지 고려할 사항이 아니다. 다만 산업단지를 포함한 해당 지역의 재개발이 중요할 뿐이다.

산업단지 구조고도화 특별법은 부동산 재개발에 초점을 맞추고 있기 때문에 토지소유자나 입주기업은 고려 대상이 되어도 입주기업에서 일하는 노동자는 고려 대상이 아니다. 입주기업과 토지소유자는 경쟁력강화관계자협의회의 설립 주체가 될 수 있으나 노동자는 그러하지 아니하다. 물론 산업단지 구조고도화 특별법은 노동자를 위한 정주여건 등 근로자 생활환경 개선이나 문화환경 개선을 언급하고 있기는 하다. 그러나 이러한 사업 역시 결국 부동산 재개발 사업의 일환일 뿐이다.

산업단지 구조고도화 특별법 역시 영리를 목적으로 한 민간사업시행자에 의한 사업시행의 가능성을 열어 놓고 있다. 물론 산업단지 구조고도화 특별법은 사업시행자에 민간기업이 출자에 참여하여 설립한 법인이나 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자를 열거하지 않고 있다. 그러나 산업단지 구조고도화 특별법은 “그 밖에 대통령령으로 정하는 자”가 사업시행자가 될 수 있도록 하고 있다. 또한 「사회기반시설에 대한 민간투자법」의 제반 규정에 따라 민간투자사업으로 산업단지 기반시설을 설치할 수 있도록 하고 있다. 그렇기 때문에 산업단지 구조고도화 특별법에 의하더라도 민간사업시행자가 얼마든지 경쟁력강화사업에 참여할 수 있는 것이다. 여기에 산업단지 구조고도화 특별법은 개발이익의 일부만 재투자하도록 함으로써 민간사업시행자가 영리를 목적으로 경쟁력강화사업을 할 수 있도록 하고 있다. 결국 산업단지 구조고도화 특별법에 의하더라도 노후화가 심해서 재배치가 절실한 산업단지라도 수익의 가능성이 없는 경우에는 사업이 시행되지 않고 아직은 보수를 필요로 하지 않지만 도심과의 거리 등을 이유로 개발 시 수익이 발생할 수 있는 산업단지는 사업이 시행되는 폐단이 발생하게 된다. 특히 지방에 있는 산업단지의 경우 지방자치단체의 재정 상황으로는 사업시행자가 되기 어렵기 때문에 외부에서 사업시행자를 찾을 수밖에 없다. 그런데 지방 산업단지는 개발이 되더라도 수익이 창출될 가능성이 낮기 때문에 산업단지의 노후화가 심각해도 사업시행자를 찾지 못해서 노후거점산업단지의 지정 신청조차 하지 못할 가능성이 크다. 설사 사업시행자를 찾아 지정 신청을 하더라도 산업단지 구조고도화 특별법은 “경쟁력강화사업 추진을 위한 재원 확보 방안”을 평가 지표로 하기 때문에 지정이 안될 가능성이 크다. 균형 있는 지역발전을 목적으로 제정된 산업단지 구조고도화 특별법이 오히려 지역 간 불균형을 심화시킬 가능성이 높은 것이다.

4. 결론

클러스터, 구조고도화, QWL밸리 사업 등 다양한 형태의 산업단지 지원 및 노후 산업단지 정비 및 보수 제도가 실시되어 왔다. 그러나 명칭만 다를 뿐 실상은 차이를 구분하기 어려울 정도로 중복적이다. 그러면서도 제도의 성공 여부에 관한 정확한 평가 없이 계속해서 비슷한 제도가 만들어지고 있다. 산업단지 구조고도화 특별법 역시 마찬가지다. 구조고도화사업이 가지는 문제점, 즉 부동산 개발사업에 불과하다는 한계는 산업단지 구조고도화 특별법에서 더욱 심화되었다. 산업단지 구조고도화 특별법 하에서는 노후거점산업단지로 지정이 되어도 문제고, 지정이 안 되어도 문제다. 지정이 되면 지가 상승, 입주기업의 이탈, 해고 노동자의 양산, 산업단지의 기능 퇴색의 문제가 발생하고 지정이 안되면 산업단지의 노후화는 더욱 심해질 것이다. 이런 문제가 발생한 데에는 정책의 부재가 결정적인 원인으로 작용한다. 기업과 노동자가 원하는 정책, 기업과 노동자가 생산 활동에 전념할 수 있게 만드는 정책, 그리하여 우리 산업의 기반인 제조업을 더욱 강하게 다질 수 있는 정책을 고민하기 보다는 기존의 제도를 답습하면서 모든 것을 토지 개발의 논리로 접근했기 때문에 발생한 문제다. 서울디지털산업단지와 같은 곳이 더 이상 나와서는 안되지만 지금과 같은 법체계 하에서는 나올 수도 없다는 점을, 꿈꾸지만 실현될 수 없는 환상에 불과하다는 점을 명심해야 한다.