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가로수의 조성 및 관리 법규정부수립 이후에 가로수의 조성×관리가 본격적으로 시작된 것은 가로수를 도로 부속물의 하나로 정의하는 도로법이 제정(1961년)되면서부터라고 할 수 있다. 가로수 업무는 초기에는 도로의 유지×관리 업무의 일환으로 건설부에서 담당하였으나, 1973년 내무부를 거쳐 산림청으로 이관되었으며, 산림청에서는 가로수관리규정을 제정하여 가로수를 체계적으로 조성×관리하기 시작하였다. 1988년에는 구제개혁 차원에서 상위법령에 근거가 불분명한 규정의 폐지 방침에 따라 가로수관리규정이 폐지되면서 가로수 업무가 건설교통부로 이관되었다가 2001년 산림청으로 재 이관되었다. 가로수에 대한 소관부처의 변경 연혁은 다음과 같다[1]. § ’73.4 이전 : 건설부에서 관할 § ’73.4.24 : 건설부 → 내무부로 이관(대통령 비서실 이관 지시) § ’73.9.21 : 내무부 → 산림청으로 이관 ‘가로수관리규정’ – 산림청예규 제151호 § ’98.5.25 : 산림청 → 건교부로 이관 ※ 규제개혁방침에 따라 법령에 근거가 없는 산림청의 ‘가로수 관리 규정’을 폐지하여 건교부 이관 § 건교부 이관 후「도로법」 제2조의 도로부속물로서 ‘도로의 유지 보수 등에 관한 규칙’에 따라 도로관리청에서 가로수를 관리 ※ 당시 법령상으로는 건교부 소관업무이나 국고지원과 전문지식 부재로 전국 지자체의 81%가 산림과 또는 공원녹지과에서 가로수 관리 ※ ‘가로수관리규정’폐지 이후 전액 지방비로 가로수를 조성 관리 § ’01.6.21 : 건교부 → 산림청으로 이관(가로수 관리 부실에 따른 감사원 통보처분) ※ ’02.1.2 : ‘가로수 조성 및 관리 규정’ 제정 ※ 산림청에서는 건교부로부터 가로수 업무를 이관 받은 후 담당부서를 지정하고 산림문화과 녹지조경계를 신설(’02.9.12)하여 운영 § ’06.8.5 :「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제21조(가로수 조성 관리 법제화) ※ 가로수관리청을 지방자치단체의 장으로 일원화 ※ ‘가로수 조성 및 관리 규정’ 제정 고시(제58호, 2006.8.8) 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(산림자원법)[2]’ 제21조 제1항에 따르면, 가로수의 심기×가꾸기×옮겨심기×제거×가지치기 등의 행위를 하려면 지방자치단체의 승인이 필요하고, 승인 절차×기간×비용 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 동법 제21조 제2항에 따르면, “도로를 신설하는 행정기관은 그 도로에 가로수를 조성해야 하며, 도로의 설계단계에서부터 가로수를 심을 공간을 반영하여야 한다”라고 정의하고 있다. 동법 제21조를 시행하기 위하여 필요한 사항은 산림청에서 2017년 6월 일부 개정한 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙(산림자원법 시행규칙)[3]’의24조와 2014년 고시한 ‘가로수 조성 및 관리규정 고시(산림자원법 관리규정 고시)[4]’에 규정되어 있다. 각 지방자치단체는 ‘가로수 조성 및 관리 조례’에 의하여 가로수를 관리한다. 이밖에 ‘옥외광고물 등 관리법 시행령’의 24조에서는 가로수에 광고물 등의 표시를 금지하고 있다. 가로수는 2013년까지는 도로법에서 도로의 부속물로 정의되어 있었다(2014.7.15 개정 이전의 도로법 제2조 또는 제3조). 하지만 2014.7.15 도로법이 개정되면서 가로수가 도로의 부속물에서 제외되었다. (인터넷을 찾아보면 아직 가로수가 도로의 부속물로 정의되어 있는 자료가 많이 있다.) 가로수의 조성 및 관리는 산림청이 정한 가로수관리청에서 맡게 되고, 가로수관리청은 특별시장, 광역시장, 도지사, 시장 등이 맡게 되는 데, 가로수 관리 권한을 시장, 군수, 자치구청장에게 위임할 수 있다. 가로수의 식재 위치는 보도가 있는 경우에는 도로와의 경계에서 1m이상 확보하고, 보도가 없는 경우에는 2m이상 확보한다. 절토나 비탈면은 차폐나 녹화 등의 특별한 목적이 인정되지 않는 한 식재하지 않는다. 키가 큰 교목인 경우에는 8m간격으로 식재하고, 방음×녹음제공이나 경과조성 등 특정 목적 외에는 도로의 동일 노선과 도로 양측에는 동일 수종으로 식재한다. 보도의 한쪽을 기준으로 1열심기를 하고 보도의 폭이 넓은 경우는 2열심기도 가능하다. 도로표지 전방에는 가로수 식재가 제한된다. 도시지역은 방향표지 전방 40m, 기타지역은 방향표지 40m 전방에서 가로수 식재가 제한된다. 가로수 식재 제한 구역에 이미 가로수가 있다면, 5m이상의 가로수는 제거 또는 가지치기를 시행한다. 기타 가로수 식재 제한 구역은 다음과 같다. § 도로의 갓길 도로의 곡선구간 중 내측 지역 § 수려한 자연경관을 차단하는 구간 병충해 피해 가지, 도장지 또는 쇠약지, 마른가지(고사지), 늘어지거나 가지끼리 교차되어 미관상 좋지 않은 가지, 뿌리부분에서 새로 나온 맹아지 등은 반드시 가지치기를 실시해야 하는 데, 절단면이 넓어 부패할 우려가 있을 때에는 톱신페스트(지오판도포제) 등으로 도포하여 부후균의 침입을 방지한다. 수종별로 가치치기 할 때의 주의사항은 다음과 같다. § 절단부가 쉽게 썩는 수종 : 오동나무, 벗나무류 § 절단부에서 수액유출 심한 수종 : 단풍나무, 자작나무류 § 맹아가 나오지 않거나 약한 수종 : 소나무, 전나무 § 전정에 의하여 가지가 마르는 수종 : 단풍나무 § 수형을 잃기 쉽기 때문에 전정을 않는 수종 : 전나무, 가문비나무, 종비나무, 자작나무, 느티나무, 칠엽수, 후박나무 이 밖에 5월과 11월에 가로수의 정기 점검을 실시하고, 병해충 확산이나 긴급점검이나 바꿔심기×메워심기 등의 관리상 필요한 시기에 수시점검을 실시한다. ‘가로수 조성 및 관리규정’ 제13조에는 가로수를 새롭게 조성하는 경우와 기존의 가로수 시설물을 개×보수하기 위한 규칙들을 정의하고 있다. 시설물은 보도에서 가로수 식재 구역인 식수대를 보호하는 보호틀, 보호덮개, 보호대, 통기/관수 시설, 지주대 등이 있다. 보호틀은 가로수의 원할한 생육공간 확보와 비포장면을 최대한 확보하기 위한 것으로, 보호틀과 보도의 높이를 같게 하여 우수 등이 보호틀 내로 유입될 수 있도록 한다. 보호틀의 종류는 대상형× 직사각형× 정사가형×부정형이 있다. 대상형은 좁은 폭을 1.5m 이상으로 하고 넓은 폭은 도로의 여건과 가로수 수종에 따라 조정한다. 직사각형은 좁은 폭을 1.5m이상, 넓은 폭은 3m이상으로 하고, 정사각형은 가로세로 각각 1.5m이상을 원칙으로 하나 도로의 여건과 가로수 수종에 따라 조정한다. 독산동의 실제 가로수 보호틀을 살펴보니 좁은폭은 1m~1.2m였다. 보호덮개는 지면과의 높이차이를 5cm 이상을 원칙으로 하나 차량이나 인위적 피해가 우려되는 경우에는 5cm이하로 할 수도 있다. 보호덮개는 철제 등의 구조물을 사용하거나 나무파쇄물, 자갈 등으로 채우기도 하고 또는 잔디, 초화류, 관목류 들을 심을 수 있다. 보호대는 보행자나 교통에 의하여 가로수 피해가 예상되는 횡단보도×정류장 주변과, 노점상이 많거나 인근 상가의 물건 적치가 많은 보도 등 가로수가 특별히 보호해야 하는 보도에 설치한다. 지주대는 바람으로부터 가로수의 흔들림을 적게 하여 뿌리의 활착을 돕기 위해 설치하는 시설물이다. 특히, 새롭게 이식한 가로수나 천근성 수종의 가로수는 강한 재질의 지주대를 높게 설치하여 수간이 흔들이는 것을 방지한다. 지주대는 2~3년 거치하며 뿌리의 활착이 완성되면 제거한다. 지주대와 수목을 결박하는 부위에는 완충제를 대어 가로수의 성장에 따른 수간의 성장을 방지한다. 지주대 종류별 적용방법은 다음과 같다.
§ 삼발이지주대(대형) : 수고가 5m 이상일 때 적용 § 사각지주대 : 보도의 폭이 좁을 때 적용 § 매몰형 지주대 : 식재가 매우 중요한 위치이거나 지주대가 통행에 지장이 많다고 판단될 때 적용 § 당김줄 지주대: 대형 거목에 적용 § 연계형 지주대 : 3 ~ 4개의 수목을 한꺼번에 안정시킬 때 사용 통기×관수시설은 답압 등으로 인하여 우수나 관수 등이 땅속 깊숙이 침투하지 못하거나 통기성이 불량할 때 설치한다. 배수공과 유공관이 대표적인 시설이다. 답압이 심하게 일어나는 지역, 성토나 절토로 인하여 토성이 불량한 지역, 도로의 경사로 인해 빗물의 지표면 유출이 심한 지역 등에 설치하여 토양 내의 관수와 배수를 용이하게 한다. 배수공은 토양이 견밀한 지역에 부분적으로 10~15cm의 구멍을 경질층을 완전히 통과할 때까지 수직으로 파서 왕모래나 자갈로 채워 물의 이동이 용이하게 만든다. 주변 토양이 점질 토양일 경우에는 배수공이 곧 점토로 막혀버리므로 배수공 대신 유공관을 설치한다. 유공관은 직경 10cm의 플라스틱 파이프로서 측면에 구멍이 많이 나있고, 구멍으로 흙이 들어가지 않도록 부직포나 토목섬유로 겉을 감싼다. 유공관은 가로수 중심으로부터 50cm 되는 곳에4개 이상 설치하여 내부는 지름 2cm 가량의 쇄석으로 채우고 뚜껑을 덮는다. 가로수 조성 및 관리 비용가로수의 조성 및 관리 비용은 2008년도의 경우 총 1,010억원으로 신규조성 74%(747억원), 관리비용은 26%(263억원)이다. 관리비용 중에 병해충 방제가 47%로 가장 많았으며, 토양개량 외과 수술 등 환경개선 사업은 낮은 수준이었다[5]. 2014년에는 총 1,013억원 중에 신규조성이 52%(527억원)으로 줄어들고 관리비로의 지출이 상대적으로 증가하였다. 그래프를 보면 2007년 이후에 가로수 예산이 눈에 띄게 증가했음을 볼 수 있는 데, 이는 2005년 가로수의 관리청을 지방자치단체장으로 일원화한 이후에 가로수 예산이 증가추세로 되었기 때문이다. 즉, 가로수 예산이 2004 ~ 2005년 평균 716억원이었는 데, 2006 ~ 2014년 평균 1,028억원으로 40% 이상 늘었음을 볼 수 있다. 이는 지역별로 가로수를 특화 조성하여 지역 브랜드화하는 추세와도 맞물린다. 기로수 한 그루 당 조성비는 2010년에서 2012년 사이에 급격히 증가하여 2005년 대비 2배 이상인 40만원 대로 소요되었다. 이는 2011년 이후로 시작된 ‘명품가로수길’ 조성사업과 관련이 있을 것으로 추정된다. 2013년부터는 급격히 감소하여 2005년 이하 수준인 137,240원으로 되었는데, 수령이 어린 나무 위주로 식재 되었거나 값이 저렴한 수종으로 변경했을 수 있다(가로수 가격과 식재 비용은 ‘<표3>가로수의 조달청 가격 정보’ 참조).
매일 회사로 출퇴근하면서 지나치면서 너무 당연한 존재여서 소중함을 모르는 것들 중의 하나가 가로수이다. 한 걸음 내디딜 때마다 편하게 걷게 해주는 반반하게 정리된 보도 블럭, 차를 덜컹거림 없이 편하게 운전할 수 있게 하는 아스팔트 등 인공적으로 꾸민 것들 중에서 일상적으로 만나는 것들의 가치는 평소에는 쉽게 생각할 수 없다. 하지만, 그런 것들을 어떤 연유로 훼손해서 원상복구 비용이 청구되었을 때 비로서 그 가치와 그것들이 어떻게 관리되어야 하는 것인지 인지하게 된다. 가로수의 경우, 법적으로는 관리청과 협의 없이 훼손하는 경우에 ‘산림자원법’에 따라 5년 이하의 징역이나 1500만원 이하의 벌금에 처해진다. 그러한 예가 일산시에서 있었다. 일산 동구의 한 횟집 주인이 평소에 간판을 가리는 것에 대한 불만이 많았는 데, 수조의 바닷물을 하수구로 버리지 않고 인도 쪽으로 흘려 보내면서 은행나무 한 그루가 고사하게 되었다. 구청에서는 가로수 고사지의 토양염분 농도를 측정하여 횟집에 90만원의 가로수 손괴부담금을 부과하게 되었다[5]. 광주 광역시에서도 구멍이 뚫려 고사가 진행된 느티나무 가로수의 시료를 채취 분석해 보니 농약성분이 검출됨에 따라 경찰서에 수사 의뢰하기도 했다[7]. 서울시의 경우에 가로수 훼손에 대한 원상복구비용을 체계적으로 시행한 시기는 1996년부터이다. 1996년 2월 ‘가로수관리조례안’을 만들어 가로수를 훼손했을 때의 배상금을 나무종류와 크기, 나무가격 및 작업비, 식재비용들을 포함한 손상자부담금을 징수하기 시작했다. 당시에 훼손된 나무가 높이 3.5m, 지름 10cm의 버짐나무는 20만원, 같은 크기의 은행나무는 25만원 등이었다. 2015년 10월 일부 개정된 조례 내용을 보면 가로수 훼손 시 원상복구비용 액수를 명시하지 않고 조달청 가격정보 또는 시장가격을 기준으로 산정하는 것으로 되어 있다[8]. 가로수 나무의 조달청 가격 정보(조경수목 단가)는 <부록 1>과 같다. [1] 한국의 가로수, 산림청×국립수목원, 2013.3.28, p11 [2] http://www.law.go.kr/산림자원의조성및관리에관한법률/(14360,20161202) [3]가로수 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙, 농림축산식품부령 제264호, 2017.6.1 [4] 가로수 조성 및 관리규정 고시, 산림청 고시 제2013-87호 [5] 가로수 조성×관리 대책, 산림청, 2009.6 [6] 조경신문, 2013.6.7, http://latimes.kr/news/articleView.html?idxno=16299 [7] 광주드림, 2015.8.21, http://www.gwangjuin.com/news/articleView.html?idxno=87937 [8] http://www.law.go.kr/자치법규/서울특별시가로수조성및관리조례/(06021,20151008) <부록 1> 가로수의 조달청 가격 정보[1], [2].
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