[한국경제 진단과 처방_최종] 토지시장의 문제...

[가림백]

¶ 전용덕 대구대 명예교수

-아파트 중심의 주택 위치가 직장에서 매우 멀어서 출퇴근에 너무 많은 시간 소요

-일자리가 주택으로부터 멀어지면서 두 곳을 잇는 도로, 교통, 통신 등이 필요해져

-토지 이용에 대한 각종 규제가 도시인의 정신적·육체적 삶을 더 불안하게 만들어

II. 토지 정책

1. 토지시장의 문제

필자는 ‘시리즈7’에서 1960년대 이후 부동산 가격이 지속적으로 상승하여 그 결과 현재 시점에서 그 가격이 매우 높은 원인을 규명했다. 필자는 화폐공급의 지속적인 증대가 가장 중요한 원인임을 지적하고 필요한 해법을 제시했다. 여기에 부동산 관련 각종 규제와 조세(준조세 포함) 등이 부동산 시장과 가격에 미친 영향도 분석했다.

그러나 시리즈7에서의 설명은 부동산과 관련한 모든 문제를 다룬 것이 아니다. 여기에서는 부동산에서 핵심인 토지의 이용 문제를 분석하되 주택, 특히 아파트와 상업용 빌딩을 주로 다룬다. 작금의 한국에서는 공업용 건축물도 문제가 되지 않는 것은 아니지만 토지 이용의 문제를 아파트와 상업용 빌딩에 국한하더라도 큰 무리는 없다.

부동산이 고가이면서 그 가격이 지속적으로 상승해왔던 것이 토지 이용에서의 가장 핵심적인 문제이다. 부동산이 고가인 이유를 이 시리즈에서 토지 이용의 규제라는 관점에서 규명할 것이다. 이것은 시리즈7에서 부동산이 고가인 원인에 추가되어야 할 것이다.

우리나라는 주거지역에 ‘근린생활시설’을 허용함으로써 주거지역의 상업지역화가 광범위하게 진행되어왔다.

토지 또는 부동산 시장에서의 두 번째 심각한 문제는 아파트를 위주로 한 주택의 위치가 직장에서 매우 멀어서 출퇴근에 너무 많은 시간이 소요된다는 것이다. KEB하나은행 하나금융경영연구소가 분석한 바에 의하면 서울 시민이 2018년에 출근과 퇴근에 하루 평균 1시간 8분, 편도 33.9분을 사용한 것으로 나타났다.

•조선일보 2019년 8월 13일자에서 재인용.

그러나 이 시간은 지하철역을 이용한 시간만을 계산한 것이기 때문에 ‘집-지하철역’과 ‘지하철역-직장’을 주파하는 시간은 포함되지 않았다. 실제 시간은 그만큼 적게 측정된 것이다. 이 시간을 편도 30분으로 잡으면 왕복 60분이 되고 하루 출퇴근 시간은 2시간을 초과한다. 게다가, 지하철이 아니고 광역버스, 자가용, 택시 등을 이용하는 경우의 평균 출퇴근 시간은 여전히 알 수 없다. 그리고 지하철 출퇴근 시간은 어디까지나 평균이라는 점도 고려할 필요가 있다.

직장에 출퇴근하는 데 하루에 4시간이 소요된다는 직장인도 있다는 비공식 통계도 있다. 어떤 직장인이 출퇴근에 하루 4시간을 쓴다면 그는 정상적인 삶을 살 수가 없다. 이것이 소위 말하는 ‘베드타운’인 것이다.

베드타운이란 주택이 직장과 완전히 분리되어 잠자는 기능만을 하는 도시를 말한다. 베드타운에는 주택만 있고 직장은 베드타운에서 멀리 있기 때문에 출퇴근에 많은 시간이 들지 않을 수 없다. 대체적으로 이런 사람은 자신이 원하는 위치에 있는 주택을 구입할 수 없기 때문이다.

이런 경우에 베드타운에 거주하는 노동자는 출퇴근에 너무 많은 희생을 치르지 않을 수 없다. 신도시는 대부분 베드타운이다. 직장과 먼 곳에 신도시가 만들어지기 때문이다. 공식 통계가 없기 때문에 현재로서는 출퇴근에 소요되는 시간이 평균하여 얼마인가를 알 수 없다. 그러나 분명한 것은 정부가 조성한 신도시가 대부분 베드타운이라는 것이다.

토지 또는 부동산 시장에서의 세 번째 문제는 일자리가 있는 장소로부터 주택이 멀어지면서 두 곳을 잇는 도로, 교통, 통신 등이 필요해진다. 이것은 일자리와 주택이 인접해 있는 경우와 비교하여 도로, 교통, 통신 등이 더 많이 필요하다는 의미이다. 다시 말하면, 토지 이용이 효율적이라면 도로, 교통, 통신에 대한 수요가 적어진다는 것이다.

토지 또는 부동산 시장에서의 네 번째 문제는 토지 이용이 효율적이지 못하다는 것이다. 주택과 상업용 빌딩을 위한 토지가 가장 많이 투입된 곳은 서울을 포함한 수도권 일대일 것이다. 문제는 서울을 포함함 수도권 일대의 토지 이용이 효율적이지 못하다는 것이다. 토지 이용의 효율성을 측정하는 원리는 가치가 높은 토지일수록 고밀도로 이용하느냐를 측정하는 것이다.

그 대표적인 방법으로 횡축에는 ‘도심으로부터의 거리’를, 종축에는 ‘인구밀도’를 나타내도록 하여 그 둘의 관계를 보는 것이다. 도심 또는 직장에 가까운 토지일수록 그 가치가 높기 때문에 인구밀도가 높아질 수밖에 없다. 정상적이라면, 이제 횡축과 종축의 관계는 역의 관계가 된다. 다시 말하면, 도심으로부터 거리가 가까운 곳일수록 인구밀도는 매우 높고 도심으로부터 거리가 멀어질수록 인구밀도는 낮아진다는 것이다. 가장 이상적인 관계는 도심으로부터 거리가 먼 곳일수록 인구밀도가 빠르게 낮아지는 것이다.

Bertaud(1997, 2003)는 1990년 서울의 인구밀도 분포와 다른 도시들, 예를 들어 뉴욕, 파리(1990), 바르샤바, 바르셀로나, 베이징(1990), 방콕 등의 도시들의 인구밀도 분포를 보여준다. 서울을 제외한 다른 도시들은 횡축과 종축의 관계가 역의 관계이다. 그 중 일부 도시는 이상적인 관계를 보여준다.

그러나 서울은 도심에서 가장 가까운 곳일수록 인구밀도가 매우 낮았다가 일정한 거리까지 인구밀도가 점차 높아졌고 그 이후에는 인구밀도가 큰 변화가 없었다. 그것은 도심에서 가장 가까운 곳은 토지 이용이 매우 비효율적임을 보여주고, 그 이후에도 일정한 거리까지 토지 이용이 비효율적이며, 도심에서 매우 먼 곳에서는 인구가 밀집되면서 토지를 너무 과도하게 이용하고 있음을 의미한다. 도심에서 먼 곳에서 인구가 밀집된다는 것은 그 곳이 주거지역으로는 적절하지 못하다는 것을 의미한다. 이것은 수도권 일대의 도시 계획이 실패했음을 보여주는 것이다.

토지 또는 부동산 시장에서의 다섯 번째 문제는 토지 이용에 대한 각종 규제가 도시인의 정신적·육체적 삶을 더 불안하게 만들고 있다고 하겠다. 용도지역의 지정과 그에 따른 각종 규제는 주거지역과 상업지역을 분리함으로써 토지의 이용을 효율적으로 하여 도시인의 삶을 안정화시키는 것이 목적이었다.

그러나 예를 들어, 주상복합건물에 거주하는 도시인은 주택이 주는 안락함과 편안함을 포기해야 한다. 그리고 근래에 도심 한복판에는 주상복합건물이 급속히 증가했다. 주거지역에 ‘근린생활시설’을 허용함으로써 주거지역의 상업지역화가 광범위하게 진행되어왔다. 주거지역의 상업지역화가 진행될수록 주거지역에 거주하는 도시인의 삶은 그와 비례하여 불안해지는 것이다. 다만 약간의 편리함은 부정할 수는 없지만 말이다.

토지 또는 부동산 시장에서의 여섯 번째 문제는 토지 이용에 대한 각종 규제가 토지 소유자의 재산권을 침해한다는 것이다. 고도제한이 토지 소유자의 재산권을 침해하는 가장 좋은 예가 될 것이다. 국회와 서초동의 법원·검찰정 청사주변 일대의 지역은 모두 최고고도지구로 지정되어 일정한 층수 이상을 짓지 못하도록 하고 있다.

•이 점에 대한 자세한 설명은 김정호(2018), pp. 258-259 참조.