행정중심복합도시의 미래상
-이념과 비전의 모색-
조명래(단국대 교수)
1. 논의의 주안점
ㅇ 행정중심복합도시의 문제점
ㅇ 행정중심복합도시의 이념설정
ㅇ 행정중심복합도시의 비전모색
ㅇ 행정중심복합도시 건설의 추진과제
2. 행정중심복합도시 건설의 문제점과 해결방향
2.1 행정중심복합도시 건설의 핵심내용
ㅇ 도시개발의 목표
- 국가균형발전의 구심점이 되는
- 인구규모 30-50만의 ‘행정기능 중심의 복합도시’를
- 30년간 건설
ㅇ 도시개발의 기본방향
- 복합 자족적 도시기능(문화, 국제교류, 교육, 첨단산업, 관광레저 등)확보
- 품격 높은 도시 디자인 구현
- 미래지향적 도시 인프라 구축
ㅇ 추진방식
- ‘행정중심복합도시 건설 특별법’에 의거한 계획적 건설
- 수도권 소재 12부4처2청의 이전을 핵심수단으로 한 도시건설
- 비용상한제(8.5조원)
- 건설청 주관
2.2 문제점
ㅇ ‘신행정수도’ 대체용으로서 자기제한성
- 위헌판정을 받은 신행정수도의 대체용이란 인식적 한계와 부담->
‘전망의 적극성 상실, 추진력의 감소’
- 비판․저항․정치적 영향의 상존으로 추진력 약화
ㅇ 정치적 타협에 의한 ‘도시이념(상)의 애매함’
- 행정특별시, 행정중심도시, 교육과학연구도시, 다기능복합도시란 후속모 델들의 절충과 타협
- ‘행정중심복합도시’란 개념의 애매모호함-> 무엇이 행정중심이고, 무엇이 다기능복합도시이며, 행정중심 다가능복합도시란 무엇인가?
- 도시철학, 이념, 비전의 부재?
ㅇ 장기적 전망․위상․추진구조의 미비로 ‘보통 신도시’로 전락
- 30년을 목표로 하면서 30년을 내다보는 전망, 위상, 의지, 추진체계 결여
- ‘인구 50만 신도시 건설’로 전락한 채 중부권 개발의 명분만 부여
ㅇ ‘실험도시’가 갖추어 할 조건들의 부재
- 수도권 집중완화와 국토의 균형발전을 선도할 ‘도시’(국토정책용 도시?) 가 구비해야 할 기능과 역할, 이를 담보해줄 건설방식의 부재
- ‘12부4처2청 이전’이란 카드의 활용 부재
- 행정중심복합도시와 수도권(특히 서울) 및 국토의 다른 지역과 연계에 대 한 정책적 배려 부재
- 통일이후 국토관리 측면에서 행정중심복합도시에 대한 비전 부재
- 30년 동안(혹은 그 이상) 추진할 시스템의 부재
- 특별법의 실체법적 내용 부재
ㅇ ‘건설주의’ 혹은 ‘청사진(blue print)주의’의 위험
- 하드웨어 중심의 도시건설 관점이 지배
- 도시의 형태적 미학에 우선
- 계획가가 그리는 청사진에 대한 과도한 의존
2.3 해결방향
ㅇ 국토구조를 바꾸고자 했던 ‘신행정수도 꿈’의 승계 -> 도시이념의 확립
ㅇ ‘행정중심복합도시 다움’의 확인과 구현 -> 도시비전의 설정
ㅇ ‘긴 호흡으로’ 행정중심복합도시의 건설 -> 실체법에 근거한 장기적 추진
3. 행정중심복합도시의 이념: ‘철학이 있는 도시’
3.1 균형성: 수도권의 견제와 상생국토의 구현
ㅇ 신행정수도건설은 국가 중추행정기능을 이전시켜 수도권의 집중을 완화하면서 국토의 균형발전과 국가경쟁력을 달성하기 위한 것이었음. 신행정수도건설의 이러한 필요성, 목적, 이념은 여전히 유효한 바, 행정중심복합도시는 이를 철저히 승계하고 구현해야 함
ㅇ 신행정수도의 ‘수도’에 관한 문제로부터 벗어난 행정중심복합도시는 보다 적극적인 ‘국토의 균형자’로서의 이념을 갖추어야 함
ㅇ 균형(equilibrium)은 ‘견제와 평형(check and balance)'의 합(合)인 만큼, 수도권 혹은 중심부(지배부문)에 대해선 ‘견제’, 지방 혹은 주변부(피지배부문)에 대해선 ‘평형’을 실현시키는 ‘공간적 이념’이 행정중심복합도시를 통해 실현되어야 함
3.2 혁신성: 21세기 국가발전시스템을 이끌 혁신의 창출
ㅇ 행정중심복합도시가 국토의 균형자 역할을 하기 위해선 국토의 중심부에 위치한 행정중심복합도시가 실질적인 중심거점이 되어야 함
ㅇ 국토공간(공간)에서 새로운 중심거점은 한국의 21세기 국가발전시스템(사회)을 선도할 기능과 역할을 가질 때 가능한 바, 행정중심복합도시는 바로 이러한 혁신창출자로서의 이념적 위상과 역할을 가져야 함. 즉, 서울이 한국의 20세기 발전시스템의 엔진이었다면, 행정중심복합도시는 ‘21세기 발전시스템의 엔진’이 되어야 함
ㅇ ‘행정중심복합’은 이러한 엔진으로 활용 될 수 있어야 함
3.3 정체성: ‘도시의 한국성(urban Koreaness)’ 구현
ㅇ 행정중심복합도시는 급격한 근대화에 의해 생성된 기존도시의 한계(특히 비주체성)를 극복할 수 있어야 함. 즉, 국가적, 국민적 정책과제로 추진되는 행정중심복합도시는 한국적 정체성을 공간으로 표방하는 것이 되어야 함
ㅇ 행정중심복합도시를 통해 구현되어야 할 한국적 정체성, 즉 '한국성(Koreaness)'은 우리민족이 한반도에서 꾸려온 ‘모듬살이의 원형’을 현대적으로 재현하는 것이어야 함. 이를 통해 한국의 ‘도시(공간)역사’(예, 성읍국가의 공간성, 수도의 5부제, 산성을 원형으로 하는 도시공간구성 등)를 승계하고, 또한 한국적 삶의 진정성을 공간적으로 표현하는 것이 되어야 함
ㅇ 이러한 이념이 구현될 때 행정중심복합도시는 ‘미래의 전통도시’가 됨
ㅇ 세계화 시대, 도시를 통해 구현될 한국성은 아시아 이웃국가의 도시와 호흡하고 소통할 수 있는 ‘아시아성(Asianess)’으로 확장될 수 있어야 함
3.4 공생성: 유기적(organic)이고 진화적인(evolutionary) 도시의 구성
ㅇ 행정중심복합도시는 21세기 한국사회를 선도할 도시로서의 구성적 요소(주거, 고용, 산업, 교통, 인프라, 환경, 행정 등)를 최대한 갖추어야 함. 그러나 이러한 구성요소들이 유기적으로 엮어져 도시가 생명을 가지고 진화하는 시스템이 되어야 함
ㅇ 도시의 이러한 유기적, 진화적 구성은 공생성(symbiosis)의 원리와 이념을 바탕으로 해야 함
3.5 민주성: '자율, 참여, 협력의 도시화'
ㅇ 행정중심복합도시는 국민적 합의와 정치적 타협을 바탕으로, 장기적인 틀로 추진되는 만큼, 그 과정은 물론, 완성 후 도시운영 시에, 이해당사자들이 자율적으로 참여하고 협력하는 민주적 거버넌스(democratic governance)가 작동해야 함
ㅇ 민주성은 추상적인 통치이념으로서가 아니라 도시의 공간구성, 일상 삶의 관계, 도시행정 전반에 실제 구현되어야 함. 즉 민주성의 이념은 ‘자율, 참여, 헙력의 도시화’로 구현되어야 함
3.6 생태성: 인간과 자연의 공존, 생명의 흐름 복원
ㅇ 어느 도시이든 21세기 도시는 20세기 인간중심도시의 한계를 극복하는, 지속가능한 도시로 다시 태어나지 않으면 아니 됨. 지속가능성은 경제와 환경, 현세대와 미래세대, 인간종과 생태종간 상생과 균형이 실현되는 상태를 의미함
ㅇ 미래지향적 행정중심복합도시는 지속가능성 중에서도 특히 인간-자연의 공존을 바탕으로 하는 생태적 지속가능성을 실현해야 함
ㅇ 이는 한국도시의 과도한 반생태성(생태발자국지수 평가에서 서울시민의 생활수준은 서울의 자연용량 700-800배 초과함)을 극복하는 의미도 있지만, 궁극적으로 도시에 사라진 생명의 흐름을 복원해내기 위한 것임
※ 참고: 21세기 한국 도시정책의 이념과 가치체계
출처: 건설교통부, 2002, <<21세기 도시정책의 방향>>, p.47.
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4. 행정중심복합도시의 비전: ‘12 얼굴’의 도시
4.1 21세기 한국사회를 선도할 모델도시(model city)
ㅇ 행정중심복합도시가 ‘균형자’ 역할을 하기 위해선 21세기 한국사회를 선도할 역할과 기능이 실제 부여 되어야 함. 21세기는 지식정보가 지배하는 지구화시대인 만큼, 21세기 한국사회를 선도할 힘은 교육․정보․문화부문에서 나온다면 본다면, 행정중심복합도시는 ‘행정을 중심으로 해’, ‘교육, 정보, 문화 기능을 집적시키는 복합’ 도시가 되어야 함
ㅇ즉, 국가중추행정과의 시너지를 이용해 ‘교육, 정보, 문화’를 집적시켜 21세기 한국사회를 선도할 실질적 역량과 지위를 갖추어야 함. 이러한 조건으로 조성될 미래의 행정중심복합도시는 21세기 한국사회의 얼굴이라 할 수 있음
4.2 행정특화도시(administrative city)
ㅇ 행정중심복합도시는 구성상 여러 기능이 복합화 되어 있다고 하지만, 핵심은 수도권 집중을 완화하기 위해 국가중추행정 기능의 일부를 옮겨와, 이를 중심으로 도시건설의 목적을 실현해야 함
ㅇ 따라서 행정중심복합도시는 입지할 국가중추행정을 이용해 다양한 목적의 도시를 만들며, 다른 복합기능은 이를 돕거나 또한 보완하는 수단이 되어야 함
ㅇ 이런 특징으로 행정중심복합도시는 국가를 경영하는 고차원의 행정기능이 집적하고, 그 기능이 제대로 발현될 수 있는 ‘행정특화도시’로 건설, 육성되어야 함
ㅇ 행정특화도시는 서울에 소재한 국가중추기능과의 분업체계를 만들어 효율적인 국가경영에 기여하면서, 입지한 중추행정기능을 이용해 국토의 신중심을 확보하도록 해야 함
4.3 국토의 신중심 도시(new centripetal city)
ㅇ 행정중심복합도시가 수도권을 견제하면서 상생국토를 구현하기 위해서는 국토상의 새로운 중심이 될 수 있는 실질적인 역량과 조건을 갖추어야 함
ㅇ 국토의 신중심이란 서울과 수도권으로 향하고 집적하는 활동과 기능이 행정중심복합도시로 향하고 집적하는 공간상태를 의미한다면, 행정중심복합도시는 21세기 한국사회를 선도할 지식, 정보, 문화부문의 역량을 가지고 신중심성을 구현하는 새로운 유형의 도시
ㅇ 또한 신중심은 서울과의 적절한 차별화와 견제를 유지하면서 국토상의 다른 거점, 특히 11개 혁신도시와 분업적, 협력적 네트워크를 구축해야며, 이를 위한 기능분담, 교통통신망 구축, 법제도의 정비, 국토관리체계가 강구되어야 함
4.4 프로젝트 도시(project city)
ㅇ 행정중심복합도시가 사실상 국토의 신중심이 되기 위해서는 그러한 것이 실현될 수 있는 프로젝들이 실제 추진되어야 함
ㅇ 국토의 신중심은 국가중추행정이 조건과 수단이 되어 실현되어야 한다면, 그러한 과업은 국가중추행정기능을 수행하는 주체들이 직접 추진해야 함
ㅇ행정중심복합도시가 명분상의 중심이 아니라 실질적인 신중심이 되기 위해선, 이전할 중앙정부가 관련 사업을 직접 추진하는 ‘프로젝트 도시’가 되어야 함. 즉 행정중심복합도시에 이전할 중앙부처(12부4처2청)들은 부처별 업무 및 기능에 상응하는 ‘신중심 형성을 위한 전략과제’를 직접 선정해 추진하되, 필요하다면 민간부문이나 인접 지방자치단체와 협치하는 방식으로 추진토록 함
ㅇ 가령, 교육부는 서울대를 능가하는 새로운 모델의 대학을 설립하거나 육성하는 과제를 수행하되, 필요하다면 주변 도시와 연계해 추진함으로서, 행정중심복합도시가 교육부문에서 실질적인 중심역할을 할 수 있도록 해야 함
ㅇ 신중심 형성을 위한 프로젝트를 추진하기 위해 행정중심복합도시는 그에 상응하는 행정적, 재정적 권한과 권능을 구비해야 함
4.5 실험도시 (experimental city)
ㅇ 한국사회를 선도하고, 국토의 신중심이 되기 위해선 그에 상응하는 새로운 정책들이 강구되어야 하는 바, 그러한 정책이 적용되는 행정중심복합도시는 한국사회 개혁을 위한 주요 정책의 실험장이 됨
ㅇ 행정중심복합도시는 참여정부가 추진하는 주요 국정과제(분권, 혁신사업 등)들이 실험적으로 운용되는 도시로 조성하고 육성되어야 함
4.6 인간적 도시(humane city)
ㅇ 21세기 한국사회를 보여줄 모델도시는 궁극적으로 기존 도시에 실현할 수 없는 인간다움 삶이 보장되고 실현되는 조건을 갖춘 도시로 재현되어야 함
ㅇ 인간적 도시를 ‘인간적 규모의 도시(human scale city)’(통상 20-30만 규모의 도시)로 정의한다면, 현재 목표인구 30만-50만은 인간적 도시가 되기에 다소 벅찬 조건을 가지고 있음. 또한 규모로 측정되는 인간적 도시의 조건은, 앞서 논급한 다른 조건(가령, 국토의 신중심)들과 상충할 수 있음
ㅇ 그러나 인간적 도시의 조건은 도시의 규모가 도시가 어떻게 구성되고, 도시에서 영위되는 일상 삶이 어느 정도 주체적이고 소통적인지, 특히 도시통치에서 도시민들이 주체적으로 참여할 수 있는 조건 등에 의해 좌우됨. 따라서 행정중심복합도시는 소통적이고 공동체적 일상관계가 보장되는 하드웨어는 물론, 소프트웨어를 처음부터 갖추어야 가야하며, 이를 위해선 기존 신도시건설에서 드러난 실패를 반복하지 않을 ‘혁신적 도시계획시스템’이 우선 강구되어야 함
4.7 문화도시(culture city)
ㅇ 문화도시는 ‘문화사회(culture society)(노동사회와 반대개념)의 도시를 말함. 노동사회는 노동중심의 일상이 반복되는 각박한 사회라면, 문화사회는 길어진 비노동시간을 이용해 다양한 문화여가활동을 하면서 삶의 주체성과 정체성을 갖게 되는 여유있는 사회를 말함
ㅇ 문화도시는 일차적으로 문화시설, 문화활동, 문화산업, 문화적 경관 등이 공간적으로 다양하게 갖추어진 조건에 의해 구현되지만, 진정한 문화도시는 그러한 시설물을 통해 향유되는 문화가 도시인들의 일상 삶을 실제 풍부하게 하는 문화적 소프트웨어(예, 문화향수권의 보장 등)를 갖출 때 가능함
ㅇ 도시문화는 도시의 정체성을 의미하기 때문에, 행정중심복합도시에 재현될 문화는 하드웨어적 문화(문화시설) 만 아니라, 소프트웨어를 구비하는 것은 물론, 도시의 문화를 통해 해당도시의 정체성을 보여줄 수 있어야 함
4.8 네트워크 도시 (network city)
ㅇ 도시공간은 조닝(zoning)에 의한 획일적인 용도구분, 도로체계에 의한 공간의 분절, 중심부와 주변부의 위계적 구조 등을 탈피하고, 다양한 결절(핵, 거점 등)들이 네트워크로 엮어지는 방식으로 구성되어야 함
ㅇ 네트워크 도시는 유비쿼터스 정보통신망을 통해 도시의 활동단위가 분산되면서도 상호소통하는 관계로 구성되는 도시를 말하며, 이를 위해선 물리적 인프라만이 아니라 활동단위간의 망(예, 협력망)이 입체적으로 구축되어야 함. 네트워크 도시는 일명 유연적 도시(flexible city)라 부를 정도로, 도시시스템이 소통적이고 개방적인 상태로 바뀌게 됨.
ㅇ 21세기 한국사회를 선도할 모델도시, 행정중심복합도시의 공간은 바로 이러한 네트워크 방식으로 구성해야 하며, 이를 위해서는 기존의 mater plan형 접근을 우선 벗어나야 함
4.9 흐름의 도시 (city of flow)
ㅇ 오늘날 도시적 삶은 정보통신과 통신의 발달, 네트워크적 관계의 확산, 광역적 거래망의 구축 등에 의해 유동성이 급격히 증대하고 있음(에, 서울의 유동인구는 상주인구의 3배에 해당)
ㅇ 도시활동의 이러한 특성으로 인해 도시는 이른바 ‘흐름의 도시’로 바뀌고 있음. 이 흐름에는 도시를 벗어나고 국경을 벗어나는 부분이 많아짐으로써 도시의 개방화와 초국경화를 초래하게 됨
ㅇ 행정중심복합도시의 중심성은 도시의 흐름에서 결절(node)이 되는 정도에 의해 좌우됨. 즉 네트워크 상의 결절을 통해 도시활동의 흐름이 이루어지는 바, ‘흐름의 도시’를 만들기 위해선 도로교통체계, 정보망, 활동네트워크상의 결절기능, 그와 관련된 시설과 활동(예, 통신업, 관광, 유통업 등)이 많이 확보되고 활성화되어야 함
4.10 생태도시(eco-city)
ㅇ 서울의 도시경쟁력에서 가장 취약한 부문은 환경경쟁력임. 행정중심복합도시가 서울과 같은 기존도시의 차별성을 갖기 위해, 그러면서 미래지향적 도시가 되기 위해선 필연적으로 생태도시로서의 조건을 갖추어야 함
ㅇ 생태도시는 도시의 구성에서 인간계와 생태계가 상호연계 되는 시스템이 구축된, 즉 생태체제를 갖춘 도시를 말함. 생태도시로서 행정중심복합도시를 건설하기 위해서는 도시공간을 하나 ‘생태체제’로 설정한 뒤, 체제를 구성하는 단위와 영역별로 생태적 조건들을 장치해야 함(예, 친환경적 생활체계의 구축, 친환경적 인공시설물의 배열, 대기, 물순환체계의 구축, 생태종 복원과 순환체계의 구축 등)
4.11 특별자치도시(special self-governing city)
ㅇ 행정중심복합도시가 21세기 한국사회를 선도할 기능과 역량이 집적한 도시로 건설하고 육성하기 위해서는 그에 걸맞은 행정적, 재정적 권한과 권능을 처음부터 갖추어야 함. 즉 국토의 신중심지로 자리 잡을 때까지 중앙정부가 직접 건설하고 육성하며 관리하는 특별자치단체로서의 지위가 부여되어야 함
ㅇ 특별자치단체의 장은 대통령이 임명하고, 의회는 도시건설주체와 입주민 대표가 참여하는 협의체 형식으로 구성운영하며, 특별자체단체는 도시건설시점부터 건설이후 도시성장이 안정될 때까지 한시적(약 40년)으로 구성 운영하도록 함
4.12 통일국토를 위한 도시(city for unified Korea)
ㅇ 일부이긴 하지만 국가중추행정기능이 입지하고 국토의 신중심으로 위상을 갖게 될 행정중심복합도시는 국토공간구조의 지각에 적잖은 변화를 줄 것으로 예상되며, 그러한 상태는 통일국토의 판을 짜는 데도 중요한 변수가 될 것으로 예견됨
ㅇ 비록 수도의 위상을 배제되었지만, 행정중심복합도시가 국토공간에서 차지하는 위상과 역할은 향후 통일국토 상황까지도 고려해 처음부터 설정되고 활성화되어야 함
ㅇ 30여년을 소요하는 행정중심복합도시의 건설과정은 통일이란 시간적 상황과 맞물릴 개연성이 높기 때문에, 통일국토 상에서 행정중심복합도시가 어떠한 역할을 할지 적극적으로 고민하지 않으면 아니 됨
5. 행정중심복합도시의 추진에 따른 단기적 과제
ㅇ 행정중심복합도시의 성격과 지위를 규정하기 위한 특별법의 보완 내지 별도법(실체법)의 제정
ㅇ 특별자치단체와 건설청의 동시구성
ㅇ 이전할 부처별 이전효과 분석과 이전 이후 담당할 역할에 관한 사업계획 수립
ㅇ 행정중심복합도시 건설과 연동된 수도권 특별관리(예, 수도권과 중부권의 연담화 방지 특별대책 수립, 수도권의 적정 밀도 관리와 경쟁력 강화 강 구, 이전적지의 합리적 이용)
ㅇ 행정중심복합도시, 대전, 오송, 청주 등을 연계해 하나의 성장권역을 형성 하는 관리계획의 수립
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