관직전고(官職典故) 비변사(備邊司) -7

[북경노인 이광희]

관직전고(官職典故) 비변사(備邊司) 

비변사(備邊司) 붙임 제언사(堤堰司)

명종 을묘년에 비로소 비변사를 설치했다. 《지봉유설》 

이때 왜변(倭變)을 당해서 창설하고 무신ㆍ당상으로써 사무를 전관(專管)하게 하고, 삼품의 아문(衙門)으로 삼았다. 청사는 지금의 기로소 남쪽에 있었다.

선조조 때, 군국(軍國)의 중대한 일을 모두 여기에(비변사) 맡기고 삼공 및 재신(宰臣)들 중에 물망(物望)이 있고 일을 아는 자로 비변사의 당상으로 임명하여 모든 정사를 결재하도록 하고 이것을 일컬어 비국(備局) 또는 주사(籌司)라 하였다. 《지봉유설》

25년에 비로소 부제조(副提調)를 두었다. 통정(通政)급 중에서 병무를 잘 아는 자를 임명하였는데, 이정귀ㆍ박동량(朴東亮)이 가장 먼저 이 벼슬을 했다. 《백주집(白洲集)》에 있는 〈이정귀의 행장〉

○ 도제조는 시임(時任)과 원임(原任)의 의정(議政)이 겸임하였고, 제조는 재상 중에서 다소를 막론하고 임금에게 아뢰어서 임명하였는데, 이ㆍ호ㆍ예ㆍ병ㆍ형조의 다섯 판서와, 각 군문(軍門)의 대장(大將)과 양도(兩都)의 유수(留守)는 으레 겸직했다. 부제조는 당상 중에서 명성과 인망이 있는 자로 아뢰어 임명하고 모든 정무를 처결하게 하였으며 유사당상(有司堂上) 4명은 제조 중에서 군무를 아는 자를 임금에게 아뢰어서 임명했고, 낭청 12명 중 3명은 문신으로 겸임하고, 1명은 병조 무비사랑(兵曹武備司郞)이 겸임하고, 8명은 무신이 겸임하게 했다. 《문헌비고》

선조조 때는 훈련대장도 제조를 겸임했고, 숙종 3년에는 형조 판서도 겸임했으며, 17년에는 송도 유수(松都留守)도 겸임했고, 25년에는 어영대장(御營大將)도 겸임했으며, 영종(英宗) 25년에는 수어사(守禦使)와 총융사(摠戎使)도 겸임했다.

인조 24년에 대제학은 으레 제조를 겸하게 했다. 《문헌비고》

숙종 39년에 비로소 8도의 구관당상(句管堂上) 각 1명씩을 임명하고, 유사당상(有司堂上) 4명으로 하여금 각각 두 도씩 아울러 관리하도록 했다. 서리(書吏) 16명은 옛날에는 8도의 영리(營吏) 각 2명씩을 뽑아 올렸고 지금은 서울의 서리로서 임명한다.

○ 유사당상(有司堂上)은 선조조 《비고(備考)》에는 광해조라 했다. 때부터 후보자 세 사람을 천거하여 그 속에서 하나를 임금의 낙점(落點)을 받아서 했는데, 인조 신사 19년 때부터 비로소 단일 후보자를 초기(草紀)로 올려 재가를 받았다.

○ 고사에 대간은 비국랑(備局郞)을 겸하지 못하게 되었었다. 선조 계사년에 이수광(李晬光)이 헌납(獻納)이 되었는데, 정승이 사변 후에 절의에 죽은 사람들의 사실을 공에게 부탁하여 찬집(纂集)하면서 비국랑(備局郞)을 겸하여 일을 마치게 하였다. 〈지봉행장〉

○ 인조 갑자년에 전교하기를, “근래에 비변사의 출근[坐衙]이 드물 뿐만 아니라, 긴요한 일도 즉시 회계(回啓)하지 않으니 이는 반드시 당상(堂上)이 너무 많은 까닭이다. 예로부터 국가의 일을 계획하는 사람은 불과 두어 사람에 지나지 않은 법이다.” 하고, 드디어 대신들로 하여금 검토해서 당상관을 줄이도록 하였다. 〈비국등록〉

갑자년에 비국(備局)이 아뢰기를, “본사(本司)의 유사당상(有司堂上) 서성(徐渻)ㆍ장유(張維)는 양사(兩司) 장관(長官)으로서 본사에 참석하지 않았고, 김신국(金藎國)은 또 부총관(副摠管)으로서 본부(本部)에 입직(入直)하였습니다. 전부터 유사당상(有司堂上)으로서 총관이 된 자는 아뢰어서 총관을 체직시킨 예가 있었습니다.”고 하여 드디어 신국의 총관직을 해면하였다. 〈비국등록〉

○ 을해 13년 에 유백증(兪伯曾)이 소를 올리기를, “전하께서 비국(備局)의 회의 때에 번번이 사람을 보내어 근태(勤怠) 사항을 살펴보시고, 대신들도 일찍 출근하는 것을 직분을 다하는 것으로 알고 있으므로 당상과 낭관이 나오기도 전에 혹 앞질러 나오는 이가 있습니다. 이것은 다만 그 체면을 손상할 뿐입니다. 개회한 뒤에 돌아다보면서 ‘이 뜻이 어떠냐’고 물으면 모두 그것은 오직 상공(相公)의 처분에 달렸다고 대답하고 종일토록 서로 미루고 핑계하여 필경 아무런 합의도 논의도 없으며 또 만일 회계(回啓)할 공무가 있어도 곧 양단(兩端)으로 아뢰어 전하의 재결만 기다릴 뿐입니다. 때문에 철없는 아이들까지도 비국 회의를 흉내내어 서로 장난치는 실정입니다. 그러니 밤낮 없이 비국에 앉아 있은들 무슨 유익함이 있겠습니까.” 하였다.

무인 16년 에 삼공이 모두 사고가 있었으므로 비국의 여러 재상들에게 명하여 날마다 본사(本司)에 모여서 시급한 기무(機務)를 처결하게 하였다. 비국은 대신이 없으면 회의를 열지 못하는 것이 상례로 되어 있으나 일이 있을 때에는 상규(常規)에 구애되지 않는 것이 이와 같았다. 명곡(明谷)의 상소

○ 현종 계묘년에 묘당(廟堂)이 기민(飢民)의 구제 정책으로 인하여 특별히 남구만을 비국랑(備局郞)에 임명했다. 대직(臺職)에 옮기게 되자 대신들이 경연에서 아뢰기를, 그의 비국랑 벼슬을 갈지 말고 격식에 구애됨이 없이 국사를 토론하는 데 참여하게 할 것을 아뢰자 구만이, “사체(事體)에 온당치 않다.” 하여, 나가지 않았다. 《회은집(晦隱集)》

○ 숙종 정사년에 이정영(李正英)이 형조 판서가 되었다. 임금이 이르기를, “형옥(刑獄)을 다스리는 중한 자리이니 반드시 품해서 정할 일이 많을 것이다. 형조 판서를 특별히 당연직 겸임 비국당상(備局堂上)으로 하라.” 하였다.

○ 강화 유수는 전부터 비국당상(備局堂上) 당연직 겸임이었고, 개성 유수는 숙종 신미년에 이봉징부터 예겸(例兼)하기를 강화 유수의 예와 같이 했다. 〈비국등록〉

○ 숙종 무자년 9월에 대신의 자리가 차지 않은데다가 영의정마저 성 밖으로 나가 있었기 때문에, 묘당(廟堂)이 비어, 긴급한 공사(公事)를 품달(稟達), 변통할 도리가 없었다. 이때 비국 유사당상(有司堂上) 조사우(趙思愚)가 병술년에 민진후(閔鎭厚)가 재가 얻은 전례에 따라 호조 판서와 함께 대신의 집으로 가서 시행할 수 있는 일을 상의해서 곧 품하여 거행할 것을 청하니, 임금이 이를 따랐다. 〈비국등록〉

○ 영종 3년에 좌의정 홍치중(洪致中)이 아뢰기를, “유사당상(有司堂上)은 출근하는 날 으레 대신 앞에서 붓을 잡게 됩니다. 자급(資級)이 만일 보국(輔國)에 오르면 자연 체면이 따르니 유사당상의 자금을 내려서 임명하심이 마땅합니다.” 하니, 임금이 이를 좇았다.《문헌비고》

9년에 하교하기를, “요새 빈청(賓廳)의 차대(次對)는 오랫동안 없었고 본사(本司)의 출근도 드물므로 어찌 비국(備局)을 설치하고 차대를 정한 거룩한 뜻이겠는가. 앞으로는 국가의 기일(忌日)이 아니면 차대의 정지를 품하지 말라.” 하였다. 《문헌비고》

○ 예나 지금이나 이른바, “문하성(門下省)과 추밀원은 모두 대궐 안에 있었으며 지금의 중국의 내각(內閣) 제도도 또한 그러합니다. 관원이 이석하지 않고 아뢰고 대답하는 것이 구애됨이 없기 때문에 천하의 큰일이라 해도 아침에 아뢰면 해가 저물기 전에 이미 시행하라는 재가를 얻게 되며 기밀이 누설되는 일도 없었습니다. 지금의 비국은 대궐 안에 있지 않기 때문에 만일 좌기(坐起)하지 않으면 한 개의 빈 관청이 되어 다만 낭관과 서리들로 하여금 붓을 잡고 문서 보따리를 가지고 남산(南山)과 백악(白嶽) 사이를 분주히 달리게 하니, 정무가 어찌 지체되지 않으며 기밀이 어찌 누설되지 않겠습니까. 이제 만일 비국을 대궐 안으로 옮겨서 당상과 낭관이 낮에는 함께 모이고, 밤에는 번갈아 숙직하면, 일이 있으면 즉시 응하고 영(令)이 내리면 곧 행하여 사기(事機)가 민첩하고 연락이 막히지 않게 되어, 결코 지금처럼 이럭저럭 하지 않을 것입니다.” 하였다. 《택당집(澤堂集)》의 소

○ 우리 조정은 의정부에서 결재하던 법을 폐한 뒤로부터 삼공이 정사를 의논할 곳이 없어졌다. 그리하여 따로 비국을 설치하여 재신(宰臣)들 중 군무를 아는 자로 당상을 삼고, 무반 중에 글자를 아는 자를 낭청으로 삼아서 변방의 일에 대응하도록 하였다. 그 제도가 송(宋)의 추밀원과 같은 것인데, 조정의 정령(政令)은 재결할 곳이 없고 부득이 모두 비국으로 돌아가지 않을 수 없게 되었다. 그러고 보니 찬성ㆍ참찬은 양병방(養病坊)이 되었고, 사인(舍人)ㆍ검상(檢詳)은 기생과 풍악을 맡은 곳이 되어버렸으니, 그릇됨이 매우 심하다. 마땅히 조종(祖宗)의 법을 좇아서, 다시 의정부에서 일을 결재하는 법을 설치해야만 정령(政令)이 한 곳에서 나오고 기강이 서게 될 것이다.혹자는 대신의 권한이 무거워지는 것은 후일의 근심거리가 된다고 여기는 이도 있지만 그렇지 않다. 임금이 거룩하고 신하가 어질다면 권한이 무거운 것이 조금도 혐의될 것이 없고, 임금이 어둡고 정치가 어지러우면 대신에게 권력이 없더라도 천하에 어찌 권신(權臣)이 새로 나오지 않겠는가.오히려 만약 이런 것을 염려하여 대신의 권한을 기어코 쪼개려 한다면, 마땅히 당(唐)ㆍ송(宋)의 옛 제도를 모방하여 비국(備局)을 문하성(門下省)으로 개칭하고 삼공이 문하성사(門下省事)를 아울러 통솔하게 하며, 찬성ㆍ참찬으로 지사(知事)를 겸하게 하여야 할 것이다. 또 군무에 익숙한 자 2명을 뽑아서 문하성 좌우복야(左右僕射)라 일컬어서 유사(有司)의 직임(職任)을 행하게 하며, 사인과 검상은 당하관 중에서 계략과 재능과 명망이 있는 자 중에 후일에 크게 쓰일 만한 자를 엄선하여 문하급사중(門下給事中)을 겸하게 하여 낭청의 일을 대신 행하게 하면, 명칭이 이미 중하고 권한이 스스로 달라져서 조정의 체면이 있을 것이다. 《지천집(遲川集)》

○ “서한(西漢) 때에 정치는 오로지 삼공에게 맡겼으므로, 말엽에 이르러 왕망(王莽) 찬탈의 일이 생겼습니다. 동한(東漢)이 이를 경계하여 삼공이 위망(位望)은 높지만 권한은 경하여서, 정사가 모두 상서(尙書)에 의해 결정되었던 것이니, 동한의 정치가 서한(西漢)에 미치지 못한 것은 이 때문입니다. 당ㆍ송 때에 이르러서는 정사는 오로지 동평장사(同平章事)에게 맡겨져 삼공은 중요한 벼슬이 아니었습니다. 비록 옛 제도와는 같지 않으나 정령(政令)과 상벌과 인사권이 모두 한 곳에서 나왔으니, 지금으로 말한다면 소위 평장사란 지금의 비국(備局) 유사당상의 직임에 불과합니다. 의정부가 중간에 폐지된지 이미 오래인 결재 규례를 졸지에 회복하기는 진실로 어려우나, 모름지기 조금 참작하여 국가의 일을 꾀하고 정사를 의논하는 자리로 하여금 약간의 운용(運用) 권능이 있도록 한 연후에 국가의 일을 곧 할 수 있습니다.지금의 비국은 즉 송(宋)의 추밀원(樞密院) 제도를 임시로 설치한 것이기 때문에 일이 구차하고 불편한 것이 많아서 사람들이 보기를 도리어 육조나 대각(臺閣)만큼도 중하게 여기지 않습니다. 이러고도 잘 다스려지기를 바란다면 신(臣)은, 수고만 하고 효과는 없을 것으로 봅니다. 신의 어리석은 생각으로는 그 칭호를 옛날 중서성(中書省)이나 추밀원이나, 아니면 전조(前朝)의 평의사사(評議使司)로 바꾸고, 유사당상 2명을 망(望)에 낙점(落點)을 받아 오로지 본사(本司)의 직책을 맡겨 그 명성과 인망이 삼사와 양전(兩銓 이조와 병조)보다 낫도록 하고, 그 밖의 당상은 명(明) 나라의 관제에 의해서 ‘참예기밀’이라 일컫고 역시 정목(政目)을 올려 비준을 내리기를 지제교(知製敎)나 겸춘추(兼春秋)의 예(例)처럼 하며, 무릇 조정에서 저술과 제작(制作)이 있을 때에는 삼공이 총재가 되고 유사당상이 주장(主掌)이 되어, 육경(六卿)과 기밀 제신(機密 諸臣)들을 함께 토론에 참가하게 합니다.” 하였다. 〈지천정축소(遲川丁丑疏)〉

○ “비국은 본래 정부의 한 부속 관서였는데 도리어 정부가 되고 정작 정부는 이름만 있을 뿐 아무런 실권이 없습니다. 좌ㆍ우찬성은 늘 그 자리가 비고 좌ㆍ우참찬과 사인ㆍ검상은 인원은 차 있어도 맡은 일이 전연 없어, 마치 쓸데없는 벼슬처럼 되었으니, 이름과 실제가 서로 맞지 않는 것이 이와 같으므로, 온갖 법도가 따라서 폐해집니다. 신의 생각으로는 지금의 비변사의 장소를 정부의 직방(直房)으로 만들고, 그 곁에 한 방을 비변사로 만들어, 정부와 더불어 통하게 하고, 좌ㆍ우찬성의 자리를 비워두지 말고, 참찬과 함께 훌륭한 인물을 뽑아서 삼공을 도와 정치를 의논하게 하시고, 검상은 오로지 형옥(刑獄)만을 살피게 한다면, 조종조의 옛 제도를 회복할 수 있을 것이고,모든 중외(中外)의 일은 긴급한 일이 아니면 바로 정부에 보고하지 말고 육조에만 보고하되, 육조에서 스스로 결단하기 어려운 일이 있으면, 의정부에 와서 품하게 할 것이요, 비변사 당상은 병조 판서ㆍ양국(兩局) 대장ㆍ총융사(摠戎使)가 당연직 겸임으로 오로지 변방의 일만 맡게 하고, 지방에서도 변방의 일에 관계되는 것은 모두 비변사에 보고하여 육조 판서와 비변사 당상은 정부가 자리를 여는 날 반드시 함께 모여서 상의한 뒤에 각각 자기 관서로 돌아가게 하고, 비국의 낭청은 그대로 본사(本司)에 소속시켜 문랑청(文郞廳)은 없애고, 사록(司錄)은 대전(大典)에 의하여 1명을 더 뽑되, 승문원 정자(正字)를 옮겨 임명하여 검상과 함께 혹 붓을 잡고 계사를 초하기를 사인(舍人)과 같이 합니다.이렇게 하면 정부가 문부(文簿)나 처리하는 곳이 되지 않고 체통이 존엄해질 것이며, 변방 일도 전적으로 책임지운 곳이 있으니, 반드시 실효(實效)가 있을 것입니다.” 하였다 〈이단하(李端夏)의 차자(箚子)〉

○ 제언사(堤堰司)는 본조(本朝)가 처음 설치한 것으로 각 도의 제방과 수리(水利)를 감독 관리하였는데 뒤에 혁파하였다. 연대(年代)를 상고할 수 없다.

현종(顯宗) 3년에 조복양(趙復陽)의 건의로 다시 도제조를 두었는데, 삼공이 예겸(例兼)하였으며, 제조 2명은 호조 판서와 진휼청 당상(賑恤廳堂上)이 예겸하였고, 낭청 1명은 호조의 판적사낭청(版籍司郞廳)이 겸임하였다. 숙종 5년에 낭청 1명을 더 두었고, 영종(英宗) 7년에 다시 고쳐서 제조와 낭청을 비변사의 당상ㆍ낭청으로 겸임하게 하였다. 《문헌비고향

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