개발행위허가 운영지침 철폐 저지와 규탄위한 과천정부청사앞 2차집회시위(2012.8.24)

[정재섭]

  환경보전과 난개발을 명분으로 한다는 국토해양부의 개발행위허가 운영지침(안)은 명분과는 달리 난개발대책이 난개발을 부추기고 수해방지대책에 수해에 가장 취약한 구조의 옹벽을 선정하였는가 하면, 환경보전과 관련없이 기존 농어촌도시 마을에 주택이나 점포한동 신축할수 없을 정도로 규제가 지나치며 원인없는 기술자도장 날인은 민원인들에게 수백,수천만원의 비용부담만 가중시키고 있고, 지침개정에 기술적 근거나 전문성의 결여는 물론 중소도시의 현실에 문외한인 등 그 진정성이 심히 우려될만 합니다.

 지침이 시행될시 농어촌도시는 주택 1동 조차 건축이 어려워져 부동산가격 폭락은 물론 건설경기까지 말살 될것이며 건설업자, 건축사,측량사,공인중개사는 더 이상 할 일이 없기에 상당수가 직업을 전환해야 할지도 모른다 표현하여 부족함이 없다 할것인데 정작 문제의 심각성은 국토해양부의 비공개 밀실작업 진행으로 이러한 내용을 정작 이해당사자인 농어촌도시의 주민,이장,건설업자,건축사,공인중개사등이 전혀 모르고 있다는 사실입니다.

 운영지침(안)은 국토해양부가 비공개 작성후 2월말에서 3월초 사이에 시․군․구의 의견을 듣고 4월15일 비공개 기습적으로 시행하려던 일정이었는데, 이러한 정보를 측량업체가 사전 입수하게 되고, 뒤 이어 과천정부청사 앞에서 전국의 일반측량업체 대표 1,400여명이 모인 집회시위로(2012.4.17일 자유게시판 1661번글) 측량업계에 발목이 잡히며 4차례 협상과정을 거쳤으나 국토부는 초안 거의 그대로 고집스럽게 밀고 나가려다 협상은 결렬되고 다시 2012.8.24일 과천정부청사 앞에서 측량업계1,200여명, 건축사및 직원등 200여명, 공인중개사 100여명 및 이장 등 1,500여명이 연대참여한 2차 집회시위를 불러오면서 거듭 시행여부에 진통을 겪고 있는 상태에서

 강원도청에서는 이렇듯 국토부의"개발행위허가 운영지침"작성내용의 엄청난 내용을 최근까지 도청의 실국장들이 전혀 모르고 있었기에 8월중순 도청실국장회의에서 상당한 논란이 되면서 도청 국장이 사태를 파악하느라 국토해양부에 진위를 문의하고 관련 추진자료의 송부를 요청였으나 ,국토해양부 사무관은 문제가 커질것 같자 대외비라며 자료송부의 거절은 물론 문건내용을 공개하지 않았고, 결국 강원도는 측량업계로 부터 지침내용의 상당부분에 대한 정보를 전달받는 아이러니한 상황이 전개되면서 강원도청 간부중 몇분이 이러한 부당한 지침 저지에 적극 나서준 일반측량업계에 매우 감사하다는 뜻을 전달하기에 이르렀고

 사태의 심각성을 인지한 대한측량협회에서도 부당한 운영지침내용과 저지를 위한 대책등을 격월지인 측량협회지 9․10월호에 올려 적극 홍보하기로 결정한 후 ｢특별기고｣논문 게재원고를 본인에게 요청하기에 이르렀습니다.

하여 ｢측량협회지｣에 엊그제 탈고한 논문을 올려보면서 8.24일 과천정부청사앞 집회시위 DBS동영상 및 사진 등을 함께 올려봅니다. 감사합니다.

                                  28회 정재섭 올림

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  이하 대한측량협회지  특별기고문

정부의 부동산경기 부양책에도 불구하고

농림지역 차등규제로 비도시권 경기말살

-시행 앞둔 국토해양부 개발행위허가 운영지침(안)-

 환경보전을 명분으로 한 정책은 말그대로 환경보전과 난개발 방지 정책이어야 할것인바, 그러나 최근 국토해양부는 개발행위허가 운영지침(안)을 비도시권의 현실과 관습을 이해하지 못하고 작성하여 지침이 오히려 난개발을 부추기는가 하면 환경과 무관한 지나친 규제가 침체된 부동산경기를 살려보려는 정부의 부동산경기 부양책에도 불구하고 부동산시장을 더욱 옥죄이고 있는 것입니다.

 이번 정책의 특징은 도시지역의 장기미집행 도시계획시설인 공원,터미널,광장 등은 해제하여 주택,공장,체육,문화시설 등으로 개발을 적극 허용하는 반면, 중소도시와 농림지역이 80% 이상인 강원도 지역은 규제를 강화하여 주택1동의 신축 조차 어렵게 되는바, 국토해양부의 운영지침(안)은 똑같은 경사나 높이의 지형에서도 도시지역(그린벨트지역포함) 대비 비도시권 농림지역등에 대한 개발 규제 정도를 50~100% 차등 규제하는 정책으로서 시행될 경우 비도시권 주민의 상당한 반발이 예상는바, 그 문제점 몇가지를 짚어봅니다.

1. 난개발을 가중시키는 진입도로 확보 규제(안)

가. 농어촌 도로현실과 노폭 미달 도로가 건축허가 가능한 이유

 우리나라 중소도시나 농촌의 도로는 일제시대인 1910년도에 작성된 지적도상 폭 2~3m도로에 노폭 3m정도의 콘크리트 포장된 도로가 상당수여서 건축허가 요건인 폭 4m도로에 미달되는 곳이 많습니다.

 그러나 건축법 제46조[건축선의 지정]는 건축허가시 소요너비에 미달되는 도로의 경우 도로중심선에서 자기토지를 2m 후퇴하여 도로를 만들도록 규정하고 있기에 현행법상 기존 도로변은 사실상 건축행위가 금지된 4m의 도로폭이 확보되어 있는 격이며 일선 시․군은 이를 근거로 노폭미달 도로는 신청대지 앞 도로중심선에서 2m를 후퇴하여 지목을 도로로 정리하는 것을 조건으로 건축허가를 처리하고 있고, 맞은편 토지 역시 차후 건축허가 신청시 동 규정을 적용하여 반대편의 나머지 2m를 도로를 확보하도록 하고 있는바, 이러한 유연한 행정이 없었다면 오늘날 중소도시와 농어촌지역은 낡은 목조기와와 블록스레트조 주택의 환경을 벗어나지 못했을 것입니다.

나. 도로폭 4m미달시 8m폭 도로를 확보해야 하는 운영지침

 개정 운영지침(안)은 개발행위시 국도․지방도 등 법정도로에서 신청지까지 전구간을 부지개발면적 1천㎡이하는 노폭 4m이상의 진입로를 1천㎡이상은 노폭6m, 5천㎡이상은 노폭8m의 진입로를 확보하도록 규정하고 미달시에는 사도개설허가로 확보하도록 규정했지만, 반발이 심하자 그 완화안으로 부지면적 5천㎡이하는 노폭 4m 이상의 진입로를 5천㎡이상은 노폭 6m이상의 진입로를 3만㎡이상은 노폭 8m이상의 진입로를 확보하는 것으로 완화안을 제시하였습니다.

 그러나 사도법상 사도개설은 최소노폭을 8m이상으로 규정하고 있기에 노폭 미달도로는 부지개발 규모에 관계없이 모두 8m노폭 이상의 도로를 확보해야 하는 조건이 되는바, 운영지침(안)은 이와 같이 같은 부처의 법령인 “사도법”을 간과하고 있습니다.

 따라서 주택 1동을 신축할 경우에도 국도․지방도 등에서 신청지까지 수km․수십km 구간에 지적상 노폭 4m에 미달되는 구간이 있으면 전구간을 지적도상 8m 노폭으로 사도를 개설해야 하는바, 이 경우 지주들은 땅을 몇평씩 잘라 팔 경우 푼돈이 되어 팔지도 않겠지만, 설사 매도의사를 표시할 경우라도 기대심리로 몇배의 가격을 제시할 것이 자명한 일인바, 이는 시간을 두고 건축허가 신청시 마다 각자 자기앞의 토지를 분할하여 도로로 정리하던 현행제도를, 앞으로는 최초 개발자가 법정도로에서 신청지까지 전구간의 사도개설(8m폭) 공사비 일체를 부담하는 제도로서 원만한 자금력 없이는 사도개설이 불가능하여 중소도시나 농어촌지역은 농가주탥을 비롯한 대부분의 건물신축이 사실상 금지되면서 주민들의 상당한 불편이 우려되는 것입니다.

 한편 4m노폭의 도로가 확보된 마을길도 5천㎡등 일정규모 이상의 개발행위는 지침에서 6m노폭의 도로를 전구간 확보하도록 되어있지만 관련 사도법의 규정에 따라 노폭 8m로 사도개설허가를 득할 수밖에 없는바,

 개정 운영지침(안)은 같은 도로라인에서 4m노폭에서 허용되는 건축물을 허가해 주면서 동시에 일정규모 이상의 개발은 6m이상의 도로확보를 요구하는 모순된 행정을 지향하고 있으므로,

  일단의 개발사업자가 법정도로에서 신청지까지 8m노폭으로 사도개설허가를 구상하고 토지매입을 한창 추진하던 중에 신청지 앞쪽에 4m노폭에서 허용되는 2층건물 또는 특혜대상인 농업용시설등이 허가 되어 착공에 들어간다면 사업자는 일부토지 매입도중 손실만 입고 개발을 포기하고 물러나게 될것이며,

 그렇지 않을 경우 6m이상의 도로확보는 어렵다는 점을 알고 처음부터 편법으로 부지를 규모이하로 쪼개어 1동 건축하려던 건물도 둘로 쪼개는 조잡한 개발을 선택하면서 분동되는 건물을 4m도로변에 다닥 다닥 붙여 건축하게 됩니다.

 결국 “개발 규모에 따라 노폭을 상향”시키는 개정안은 “ 규모 이상의 개발을 금지”하는 규정으로만 작용 될 뿐 6m이상의 도로가 개설되기는 사실상 어렵고, 정작 그마을에 8m이상의 도로가 필요한 시기에는 지침 시행 후 편법개발로 4m도로변에 잡다하게 들어선 건물의 철거보상비 문제로 도로확장은 더욱 요원하게 되는 등 난개발 방지 운영지침(안)이 오히려 난개발을 불러올 수밖에 없다 할것입니다.

다. 측량업체가 국토해양부에 3차례 제시한 진입도로 대안

 현행 건축법 제46조의 건축선이 도로중심선에서 2m 후퇴하도록 규정된것을 (개발규모가 아닌 도로연장에 따라) 3m 또는 4m로 강화하면 지침시행 즉시 건축선이내에서는 농가주택을 포함한 모든 건축행위가 일률적으로 금지되면서 6~8m노폭의 도로가 확보되는 효과를 가져오고, 해당지역에 6~8m의 도로포장이 필요할 시점에는 지침 고시 이전의 노후건물만 철거하면 손쉽게 도로확장이 가능하게 됩니다.

 따라서 진입로 문제는 교통량이 많은 마을간 연결도로 또는 직선상 1km이상의 도로는 도로중심선에서 후퇴선을 4m( 8m노폭 확보)로 규정하고 마을안길이나 직선연장 1km이하 도로는 후퇴선을 3m(6m노폭 확보)로 규정하는 것이 난개발을 방지하고 6~8m노폭의 도로를 사실상 확보할수 있는 현실적인 대안이라 판단합니다.

2. 부지이용의 과도한 규제 강화

가. 절,성토시 비탈면의 수직높이 제한

 국토부는 용도지역별 행위를 차등 규제하기 위하여 “국토의계획 및 이용에 관한 법률” 제58조 [개발행위허가의 기준] ③항에서 도시지역내 주거,상업,공업지역은 시가화용도로 계획관리,자연녹지(개발제한구역 포함)등은 유보용도로 농림지역,보전관리,생산녹지 등은 보전용도로 분류한후, 현행 산지관리법 시행규칙 제42조 제3항 별표6의 2에 규정된 비탈면수직높이 15m이하(성,절토고 구분 없이)로 규정된 것을, 운영지침(안)에서 따로 절,성토로 구분 규제하면서 시가화용도는 절토고15m,성토고5m 유보용도는 절토고10m,성토고5m 보전용도는 절토고5m,성토고3m이하로 차등규제 하였는바 이는 현제 보전용도인 농림지역 등이 사회복지,종교시설,마을회관,농업용시설등 허용행위가 극히 제한적이기에 공사방법 차등으로 이중규제할 경우 그나마 제한적 허용되는 개발행위 마저 불가능하게 될 것입니다.

 특히 산지관리법 시행규칙상 비탈면수직높이 15m이하를 3m이하로 강화하여 규제할시에는 무려 500% 강화되는 안으로서 임야의 개발은 하단부를 성토하여 앞부분을 들어주지 못할 경우 절토고를 15m까지 허용한들 개발행위는 불가하다 할 것입니다.

 측량업계의 이러한 지적에 국토해양부는 도시지역과 개발제한구역 등은 절토고15m,성토고 10m이하로 농림지역은 절토고10m,성토고 5m이하로 완화하는 대안을 제시하였는바 농림지역은 성토고를 2m 더 상향하여 5m로 완화한들 개발이 어려운 점에는 큰 차이가 없으며 결국 난개발이라는 우면산(개발제한구역) 산사태가 불러온 개발행위허가 운영지침 개정(안)은 아이러니하게도 우면산의 개발은 큰 규제가 없는 반면

 농림지역이 80%가 넘는 강원도 등 산간지역과 기타 비도시권 지역의 개발여건만 강화되는 형국이며, 이외 고속도로나 국도,지방도 등의 건설은 보통 기존 토지보다 10m내외로 높게 성토하여 개설하는바 지침 시행시 도로변 토지 상당수가 성토고 제한에 걸려 개발이 금지 될 수 밖에 없는 등 생각치도 못한 문제점이 적지 않게 드러나고 있는 것입니다.

나. 건축금지 완충공간 확보와 하천 인접지 건축제한

 지침은 또 진입로 양옆으로 3m씩 6m의 건축을 금지하는 완충지를 두도록 규정(도로확장대비,도시지역제외)하고 있어 도로와 완충지를 합하면 폭 14m의 도로공간이 확보되어야 하기에(중소도시 이상의 도시에도 거의 없는 규정) 비좁은 형태의 농촌마을 곳곳이 건축허가 금지구역이 될수도 있고,

 이외에 지방하천에 연접한 토지는 하천경계로부터 10m이내 소하천변은 5m이내의 토지에 건축을 제한하는 규정까지 신설하였기에 도로와 하천을 양쪽으로 끼고 있는 토지는 폭이 20m가 되어도 건축행위가 어렵게 될것인바, 최근 수십년간 갖은 수해를 겪으면서 이미 대부분 지방하천이 하천계획선의 확장 정비를 마쳐가는 현실에서 볼 때 이해할수 없는 행정이라 아니할수 없습니다.

다. 계획관리지역․농림지역 등의 신축건물 층수 규제

 지침은 또 계획관리 등 유보용도의 건축물의 높이는 4층이하, 농림지역 등 보전용도의 경우 3층이하로 층수를 제한하고 있는바,

 그러나 도시지역에서는 배척당하면서도 한적한 농촌산간지역이 유리한 병원․요양병원․사회복지시설등은 농촌지역에서도 현대식 시설로 입지하는 것이 바람직하지만 농림지역의 건폐율이 20%로 제한되어 있는 상황에서 높이마져 3층으로 제한한다면 농촌지역은 질좋은 의료․요양시설 등 사회복지시설의 입지를 제한하는 결과가 될것이며 비도시권과 강원지역 대부분을 3층이하로 제한하는 결과가 되는 등 농림지역에 대한 지나친 간섭이며 사유재산권 침해라 아니 할수 없을 것입니다.

3. 기타 비현실적인 운영지침(안)의 문제점과 대안

가. 수해시 옹벽 붕괴문제의 해결은 공사감리 강화로 해결

 지침에서는 수해시 옹벽이 붕괴되는 사태를 방지하기 위하여 2단 옹벽을 권장하고 있지만 2단옹벽은 1단옹벽 시공후 되메운 지반 상단에 옹벽 2단을 축조하게 되어 수해시 지반침하로 가장 잘 붕괴되는 옹벽구조로 수년전 산림청에서 산지복구공법으로 채택하였다가 문제점이 드러나 배척된 구조입니다. 옹벽의 붕괴는 옹벽의 구조 문제가 아닌 부실시공에 기인하므로 개발행위 준공시 기초저판과 중단부 시공사진 제출 등 공사감리 강화를 통하여 해결할 문제입니다.

나. 토지분할의 인위적 모양규제는 지적의 역사와 행정에 불합리

 앞으로 토지를 정형화 하기 위하여 토지분할시 주거,공업,기타지역등은 가로․세로 각 5m의 사각형으로 상업․녹지지역등은 가로․세로 각 8m의 사각형으로 하고 분할꼭지점은 4개이상이 아니면 분할을 금하도록 하고 있는바,

 이는 지적행정과 일치할수 없는 규정으로서 우리나라는 1910년대 지적도 작성 당시부터 토지의 형태가 논,밭 등 비정형화 형상이기에 이를 바로 잡는 과정에서 모난 부분을 이웃 토지 등과 서로 주고 받는 교환분할이 상당하며 자신의 토지 가치가 저하되게 일부러 토지의 분할을 삼각꼴로 신청하는 사람은 결코 없습니다. 따라서 동 규정은 오히려 토지의 정형화에 장애가 될 조항이니 삭제하여야 할것입니다.

다. 원인 없는 기술자 날인 규정으로 민원인 경제적부담 가중

 신도시,산업단지 등 규모의 계획수립에서 학교․터미널․공원 등 배치계획을 도시계획기술사가 아닌 건축사가 수립할 수 없듯이, 도시계획이 아닌 개별필지에서 이루어지는 건축행위를 건축사가 아닌 도시계획기술사가 날인해야 할 까닭이 없는데 도시계획기술사의 날인규정이 신설되었습니다.

 이외 건축법은 5m이상 옹벽축조시 구조기술사의 날인을 요하고 있는데 반하여 운영지침은 3m이상 옹벽 축조시 구조기술사의 날인을 요하는바, 앞서 지적했듯이 수해시 옹벽 붕괴 문제는 감리규정 강화로 개선할 문제입니다.

 그러함에도 원인없이 도시계획기술사의 서명 날인 과 구조기술사의 서명 날인 규정을 상향조정하여 저단위 옹벽까지 기술사 날인을 추가할 경우 민원인들은 적어도 수백,수천만원을 넘는 원인 없는 금전적 부담을 떠앉게 될것인바, 주목할점은 운영지침(안)은 무려 70page분량이지만 그 지침안에 부실공사 방지를 위한 공사감리 규정은 단 한줄도 발견할수 없다는 점입니다.

4. 결어

 위와 같이 국토해양부에서 시행하려는 운영지침 내용 중 비교적 문제가 큰 내용 몇가지를 올려 보았지만 이외에도 상당 부분이 일선 행정의 현실과 크게 동 떨어져 있으면서 환경보전과 관련없는 지나친 규제 일색으로 현재 가만히 서있기도 위태로운 처지에 놓인 비도시권의 건설․부동산시장의 경기를 더욱 악화일로로 내몰려 하고 있는바,

 국토해양부는 이같은 현실을 직시하여 시행예정인 운영지침(안)을 전면 재검토하여 대폭수정하거나 아니면 과감하게 철폐하고 운영지침을 현실에 맞게 새롭게 다듬어야 할것이라 사료됩니다. 끝

글: 정재섭

- 대동측량토목설계 대표

- 포천시측량업협회장

- 일반측량업전국협의회장

         이하 아래는 2012.8.24일 과천정부청사앞에서 1500여명의 측량사

      건축사,공인중개사가 연대한 운영지침 철페와 규탄 집회시위 장면입니다          

2차집회시위는 국토해양부의 무리한 지침시행의도에 격분한 참가자들이

한때 폴리스라인이 무너질  정도로 과격한 대응으로 발전하는 것을

간신히 저지하고 무탈하게  집회를 마무리 하였습니다.

[안두열 (39)]

투쟁에도 명분과 논리가 있어야 합니다.
건설 교통부에서도 나름의 논리가 있었기에 규제를 한다지만
담당 공무원의 탁상행정이 얼마나 현실을 모르는 무지한 방침이란것을
논리와 투쟁으로 보여 주셨네요 ^_^; 진심으로 노고가 많으십니다.

[정재섭]

맞습니다. 위 내용 읽어보시면 국토해양부 도시정책과(건설교통부는 이제 구명입니다.)가 얼마나 탁상행정이며 그로인해 얼마나 피해가 갈지 건축이나 토목을 조금 이해하시는 분들은 보시면 금방 알게될것입니다. ^^*