'5월 1일 입법예고한 자연공원법 개정안'에 대한 의견서_ 국립공원을지키는시민의모임

5월 1일 입법예고한 자연공원법 개정안에 대한 의견서   - 단      체 : 국립공원을지키는시민의모임 (상임대표 : 유정칠) - 주      소 : 서울 동대문구 회기동 1 경희대학교 한국조류연구소 내 - 전화번호 : 02-961-6547, 061-783-6546 - 보 낸  날 : 2009년 5월 15일 (금) - 관련문의 : 윤주옥 사무처장 011-9898-6547   국토이용체계상 자연환경보전지역에 속하는 자연공원은 총 78개, 약 7,805㎢(2008년 12월 31일 기준)이며 육지부만 따진다면 국토 면적의 4.93%에 지나지 않습니다. 국가는 우리 국토의 자연생태와 역사문화유산을 보전하기 위해 꼭 필요한 핵심지역을 자연공원으로 지정하여 관리하고 있다 할 것입니다.   환경부가 5월 1일 입법예고한 자연공원법 개정안(이하 입법예고안)은 지리산국립공원, 설악산국립공원 등에 케이블카 건설을 촉진하기 위한 것으로 자연보존지구내 케이블카 거리규정을 2km에서 5km로 완화(시행령안 제14조의2), 케이블카 정류장 높이를 9m에서 15m로 완화(시행규칙안 제14조제2호) 등을 핵심 내용으로 합니다.   입법예고안은 동물원, 식물원, 어린이놀이터 등 국립공원의 이미지에 맞지 않는 시설을 공원시설을 정리하지 않은 상태로 생태관광사업 육성·지원(법안 제73조의3)을 신설하여 국립공원을 아예 관광지로 만들려 하고 있습니다.   우리나라 자연공원은 도·군립공원의 관리부실, 황폐해지는 집단시설지구, 사적지·해상해안지역·사유지 등의 특성을 담아낼 수 있는 용도지구, 생물종다양성보호를 위해 주민·탐방객 출입을 제한하는 용도지구, 자연보존지구 등 생태적 가치가 뛰어난 지역의 사유지 매입 등 많은 문제들이 미해결상태로 방치되어 있습니다.   올해는 환경부가 자연공원 관리를 맡은 지 11년째 되는 해입니다. 그간 안일한 태도로 소극적 국립공원관리를 해온 환경부는 지난 10년 동안 국립공원제도 개선 등 공원기반구축사업은 뒷전으로 미룬 채 민원해소, 규제완화만 외치더니 이제는 지자체의 케이블카 건설, 관광과 개발의 나팔수가 되어 버린 느낌입니다.   환경부가 용도지구제도의 혁신과 현안과제들의 해결의지 없이 매 10년마다 공원구역 해제만을 능사로 하고 관광개발과 케이블카 등 시설개발에만 앞장선다면, 이는 공원관리청 스스로 국립공원제도를 무너뜨리는 것입니다. 우리나라 자연환경보전지역의 핵심인 국립공원을 개발의 대상으로 보는 지자체나 일부 지역민들의 요구에 발맞춰 국립공원 자연보존지구에 더 많은 케이블카가 건설될 수 있도록 법 개정을 추진하는 것은 절대로 용납될 수 없는 일입니다.   입법예고안은 지속적으로 요구되는 공원구역 해제, 행위기준 완화, 시설 설치 확대 등의 문제를 전혀 해소하지 못하고 오히려 국립공원제도의 붕괴를 초래할 것입니다. 환경부는 자연공원법 개악 시도를 중단하고 1980년 이래 30년간 유지해 온 현 용도지구제도를 포함한 자연공원관리제도의 전면적 검토를 시작해야 합니다.   1. 자연공원법 입법예고안 제18조 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 우리나라 국립공원은 38%나 되는 사유지를 포함하고 있어 미국, 캐나다 등 사유지가 거의 없는 외국 국립공원을 모델로 정책을 수립하기에는 무리가 있음. 폭압적 독재정치가 유지되었던 1980년대까지는 국립공원 내 토지소유주들의 재산권 행사와 주민들의 개발 요구를 억누를 수 있었으나, 1990년대 이후 분출하는 주민들의 개발 욕구를 현 자연공원제도로 대응하기에 한계가 있음. - 주민들의 사유지 해결 요구에 정부는 1998년부터 2003년에 걸쳐 국립공원구역 제척 위주의 제1차 국립공원구역 타당성 조사를 통하여 국립공원계획 조정을 함. 이 시기는 당시 국립공원 관리를 맡고 있던 내무부가 공원제도 개선방안을 마련하지 못한 채 공원제척 위주로 공원계획을 검토하는 가운데 환경부로 공원관리가 이관된 과도기였음. - 주민 민원의 근본 원인은 과다한 사유지에 있고, 사유지 개발욕구를 탄력적으로 수용하는 용도지구제의 개선을 통해서만 민원을 해소할 수 있음. 그러나 환경부는 국립공원 관리기반구축의 토대가 되는 용도지구제도 혁신에 대한 적극적 의지 없이 매 10년마다 공원구역 해제만을 능사로 하고 있음. - 용도지구를 자연보존지구, 자연환경지구, 마을지구로 개편하는 입법예고안은 사유지 과다, 국립공원 이용행태 등에 대한 세심한 검토 없이 내놓은 안으로 사유지, 사찰지 문제를 전혀 해결할 수 없음. - 우리나라 자연공원은 사적지 용도 부재, 해안·해상의 용도관리, 생물다양성보호를 위해 주민·탐방객 출입을 제한하는 용도지구 신설, 사유지 주민들의 요구를 수용할 수 있는 다양한 용도지구 개발 등의 문제를 해결하는 용도지구 혁신안이 요구되고 있음. 환경부는 1980년 이래 30년간 유지해 온 현 용도지구제도를 포함한 ‘자연공원관리제도개선안’을 마련한 후 법 개정을 해야 함.   2. 자연공원법 입법예고안 제28조제1항 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 자연공원특별보호구역, 임시출입통제구역은 개념도 모호하고 그 실효성도 의문임. - 자연공원특별보호구역은 용도지구로 오해할 여지가 있음. 자연공원특별보호구역 신설보다는 용도지구를 세분하여 엄정보존과 함께 자원유형별 토지이용체계 개선방안이 필요함.   3. 자연공원법 입법예고안 제73조의3 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 입법예고안 제73조의3에 따른 시행령 조항도 없어 충분히 검토되지 않고 급조되었다고 판단됨. - 자연공원의 보전, 관리 또는 이용을 위한 공원시설에 마을지구 주민들의 생활편의시설을 포함하는 현 공원시설에 대한 근본적인 검토와 개선방안 없이 자연공원에서 생태관광지원사업을 추진하는 것은 자연환경보전지역의 국토이용관리체계에 대한 혼란을 일으킴.   4. 자연공원법 시행령 입법예고안 제2조 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 시행령 제2조는 공원시설을 7개 유형으로 구분하였으나, 국립공원 관리목표에 적합하지 않은 시설이 나열되어 있으므로 공원시설을 정비해야 함. - 용도지구별 설치 가능한 시설 축소가 요구됨(예: 자연보존지구내 군사시설 설치 삭제 등). - 자연공원 지정 목적과 기능에 적합하지 않은 시설들(예: 체육시설, 청소년수련시설, 어린이놀이터, 광장, 수영장, 식물원, 동물원, 수족관, 자연학습원 등)을 공원시설에서 제외해야 함. - 미용실이나 마을회관과 같이 공원관리 주체가 직접 관리하지 않는 지역주민의 일상생활과 관련된 시설도 공원시설에서 제외해야 함. - 시행령 시설유형의 재분류와 함께 공원자원보호를 위한 시설(예: 생물이동통로, 식생복원시설, 생물보호시설 등)이 추가되어야 함.   5. 자연공원법 시행령 입법예고안 제5조 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 국립공원위원 20명 중 정부위원이 9명(위원장-환경부차관- 포함)임. 국립공원관리공단 이사장도 민간위원이라 보긴 어렵기 때문에 정부위원은 10명이나 마찬가지임. 정부위원들은 전문성을 담보한 개인적 소신보다는 부처의 입장을 대변함. - 국립공원위원회가 정부, 지자체의 추진사업을 제대로 심의하기에는 구성상 한계가 있음. 그간 쟁점이 되었던 현안(계룡산국립공원 관통도로, 설악산국립공원 장수대 자연학습장 설치 등) 심의 결과가 이를 반증함. - 국립공원위원회 구성은 문화재청 문화재위원회와 같이 100% 민간위원으로 하거나 민간위원의 수를 늘리고 분야별 전문가를 위원으로 위촉하도록 시행령이 개정되어야 함. - 국립공원위원회 운영규정에 일정 수의 국립공원위원이 요청하면 회의를 소집할 수 있도록 하고, 안건 심의 전 현장 방문을 원칙으로 하며, 현장 방문시 주민 및 단체 등의 의견을 들을 수 있도록 명시해야 함. - 국립공원위원회 운영규정에 불가피한 사정으로 참여하지 못하는(국립공원위원회 회의일정이 환경부차관 일정에 맞춰 일방적으로 결정되어 통보됨.) 위원이 제출한 서면의견서를 심의 참고자료로 공람하고, 회의 후 회의록을 회람하고 서명하도록 명시해야 함.   6. 자연공원법 시행령 입법예고안 제7조 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 2009년 1월 20일 열린 경상남도도립공원위원회에서 심의·의결한 가지산도립공원계획 변경건-얼음골케이블카 건설사업을 위한-은 도립공원위원회 운영과 관련한 심각한 문제제기를 제출하게 함. - 도립공원은 특별시·광역시 및 도의 자연생태계나 경관을 대표할 만한 지역으로서(자연공원법 제2조제3항), 해당 도립공원은 그 도립공원의 보전과 관리, 이용을 위한 공원계획과 공원별 보전·관리계획을 수립하여야(자연공원법 제2조제8항,제8의2항) 함. 도립공원위원회는 자연공원의 지정 및 구역변경, 공원계획의 결정·변경, 자연공원의 환경에 중대한 영향을 미치는 사업 등을 심의하기 위하여(자연공원법 제10조), 시·도에 둠(자연공원법 제9조). - 자연공원이 법 정신에 충실하려면 하나의 자연공원에는 하나의 공원위원회가 구성되어 해당 자연공원의 지정·보전 및 관리에 관한 사항을 조율, 협의, 심의해야 함. 그런데 현재 우리나라 자연공원 중 2개 이상의 광역지자체에 걸쳐있는 도립공원의 경우(팔공산도립공원, 가지산도립공원 등)는 2개의 도립공원위원회가 구성되어 광역지자체별로 운영되고 있음. 하나의 도립공원에 구성되어 있는 2개의 도립공원위원회는 각 광역지자체별 필요한 사업을 심의하는 기구가 될 가능성이 높아 해당 도립공원의 보전과 이용 전략 수립을 가로막을 수밖에 없음. - 한 도립공원에는 1개의 도립공원위원회가 구성되어 운영될 수 있도록 관련 시행령이 개정되어야 함.   7. 자연공원법 시행령 입법예고안 제14조의2 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 법 제18조제①항제1호는 자연보존지구를 ‘생물다양성이 특히 풍부한 곳, 자연생태계가 원시성을 지니고 있는 곳, 특별히 보호할 가치가 높은 야생 동·식물이 살고 있는 곳, 경관이 특히 아름다운 곳’이라 정의하고 있음. - 우리나라 자연공원 자연보존지구는 외국 국립공원 보존지구와는 달리 조경시설, 야영장, 도로 등을 설치할 수 있어 ‘보존’지구라는 이름값을 못하고 있음. 또한 우리나라는 자연공원 면적 대비 자연보존지구 비율이 외국 국립공원에 비해 현저히 낮음(미국 국립공원 95%, 캐나다 국립공원 89%, 대만 국립공원 58.1%, 우리나라 국립공원 21.8%-공원기본계획 수립을 위한 연구, 2002.12, 33쪽 인용). 그러므로 자연보존지구를 확대하고, 설치되는 시설을 대폭 축소하고, 이용 행태를 전환하기 위한 노력이 긴급히 요구되는 상황임. - 우리나라 자연공원 자연보존지구는 등고선을 중심으로 해발고가 높은 곳에 위치해 있어 자연보존지구 경계에서 정상까지 직선거리로 2킬로미터가 넘는 지역이 거의 없음. 현재 케이블카를 추진하려는 지역 중 자연보존지구 경계에서 정상까지 직선거리로 2킬로미터가 넘는 지역은 설악산국립공원 오색~대청봉 아래, 지리산국립공원 중산리~제석봉 등 일부 구간밖에 없음. - 그런데 입법예고안은 자연보존지구내 케이블카 거리 규정 2킬로미터를 5킬로미터로 완화하려고 함. 이는 일부 지역에 케이블카를 건설하기 위해 시행령을 개정하는 상식밖에 행태임. 국립공원을 보전·관리하는 환경부가 시설을 설치하기 위해 시행령을 바꾸는 우를 범해서는 안 됨. - 우리나라 자연공원에 케이블카를 운영하고 있는 곳은 내장산국립공원, 덕유산국립공원, 설악산국립공원, 대둔산도립공원, 팔공산도립공원, 금오산도립공원, 두륜산도립공원 등 7곳임. 내장산국립공원은 케이블카로 상부정류장 주변 나지가 확대되고 있으며, 천연기념물 제91호 굴거리나무 군락지가 양분되었음. 덕유산국립공원은 무주리조트에서 편법 운영하는 관광케이블카에 의하여 향적봉 탐방객 수가 급증하고 있으며 이는 향적봉까지 관광지로 만들어버림. 설악산국립공원은 케이블카에 의해 권금성이 초토화되었음. 우리나라 자연공원에서 운영되는 케이블카는 케이블카가 우리나라 국립공원, 자연공원에 적합하지 않은 시설임을 말해줌. - 케이블카는 팔공산도립공원, 가지산도립공원 등의 사례가 보여주듯이 안전을 이유로 로프 아래 지역의 나무를 베어내거나 지속적으로 가지치기하는 것을 용인하는 건설 행위임. 케이블카는 공중에 떠다니지만 경우에 따라서는 도로 이상의 훼손을 동반하는 시설임. 그러므로 케이블카는 이용압력이 높은 자연공원 정상부, 자연공원 중 자연보존지구, 생태·경관보전지역 등 생태계예민지역에는 설치되어서는 안 됨. - 입법예고안은 전국 모든 자연공원의 모든 봉우리에 케이블카 설치를 유도하는 것이며, 정상으로 올라간 케이블카가 다른 정상으로 연결되는 것까지 부추기게 될 것임. 자연보존지구와 산 정상에 시설 설치를 촉진하고 이용 압력을 높이는 입법예고안에 반대함. - 환경부가 자연보존지구안 케이블카 거리 규정을 2킬로미터에서 5킬로미터로 완화하는 입법예고안을 발표하며 마치 노약자와 장애인을 위한 것처럼 홍보하는 것은 사회적 약자를 개발 정책에 이용하는 치졸한 행위임. 환경부는 일상의 환경에서 사회적 약자를 배려하도록 노력해야 함. 환경부의 발표대로라면 국립공원 모든 탐방로에 에스컬레이터를 설치하고, 모든 봉우리마다 케이블카를 설치하며, 주요 지점까지 도로를 건설해야 할 것임.   8. 자연공원법 시행령 입법예고안 제14조의3 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 환경부는 제2차 공원재계획을 발표하며 대부분의 밀집마을지구, 집단시설지구를 공원구역에서 제척할 계획이며, 그렇게 되면 공원거주민의 수가 현재 57,000여명에서 10,000여명 이하로 줄 것이라 함. - 국립공원에 마을지구 면적을 줄고, 거주민 수가 적어진다면 관련 민원이 줄어들게 되니, 국립공원은 보전 중심 정책을 펼 수 있을 것임. 그럼에도 입법예고안은 자연환경지구에 숙박시설을 허용하겠다 함. - 자연환경지구는 자연보존지구와 일반지역을 완충하는 곳으로 자연성이 유지되어야 함. 입법예고안은 또 다른 시설지구, 마을지구를 양산하게 될 것임. 자연환경지구는 국립공원 전체 면적의 77.7%나 됨. 자연환경지구 정책에서 국립공원의 미래를 내다볼 수 있음. 자연환경지구의 규제를 완화하는 입법예고안에 반대 함.   9. 자연공원법 시행규칙 입법예고안 제14조 가. 의견 : 반대 나. 이유 - 케이블카 상류정류장은 대부분 자연보존지구에 건설되는데 입법예고안은 케이블카 상·하부 정류장 높이를 9m에서 15m로 완화하려 함. - 입법예고안대로 시행규칙이 개정된다면 산꼭대기에 흉물스런 정류장을 더 높이 지을 수 있게 됨. 이는 로프웨이협의체에서 논의된 바 있는 상부정류장의 면적 제한 필요성과도 정면 배치되는 것으로 개발업자의 이익을 위해 국립공원 자연보존지구를 내주는 꼴임. 국립공원 자연보존지구에 시설물 설치를 완화하려는 입법예고안에 반대 함.