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안녕하세요? 저는 99학번 지선경이라고 합니다. 저희가 한학기동안 열심히 배운 지역사회복지론 내용을 정리한 것입니다. 여러분들에게 많은 도움이 되기를 바라며 이 글을 올립니다. 항상 행복하세요.
제1장 지역사회의 개념
1. 지역사회의 정의
1) 일반적 의미
(1) 지리적인 지역사회(geographic community)
(2) 기능적인 지역사회(functional community)
-복지, 농업, 교육, 종교 등에 있어서 공동의 관심과 기능을 함께 하는 사람들의 집단
※문제점 - 지역적인 경계를 나타내지 못함
- 지리적 토대를 중심으로 하여 추진되는 복지활동의 경우 그
적용이 애매하다.
- 구성원이 반드시 지역사회에 거주하는 주민이 아니므로, 그들의 활동과 역할이
특정 지역사회의 복지증진과 목표와 부합하지 못하는 경우가
있다.
2)과학적 정의
·지역사회 개념의 두가지 속성
① 다른 지역과는 다른 특수성과 분리성을 나타내는 물리적 지리성
및 지역적인 경계를
갖는다.
② 사회적 혹은 문화적인 동질성, 합의성, 자조성, 혹은 다른 형태의 집단행위와 상호작
용을 갖는다.
(1)지리적인 의미의 지역사회(Park, burgess)
- 한 지역을 구성하는 사람들과 조직들의 지리적 분포라는 견지에서
고려될 수 있는 사회
와 사회집단에 적용된다
- 모든지역사회는 사회이지만, 모든사회가 지역사회는 아니다.
⇒‘지역사회 생활’이란 ‘사람을 움직이는 힘의 집합체’
(2) 사회적으로 동질성을 띤 지역으로서의 지역사회
- 지역사회 주민들간의 합의성, 일체감, 공동생활양식, 공통적인 관심과 가치, 공동노력이 강
조된 지역사회
→지역사회는 다른지역과 구별될 수 있는 사회적 특성을 지닌 독립적
지역이다.
① 지리적 경계에 대한 구체적인 지적이 없이 사회적인 동질성을
강조한 정의
② 민주주의의 이상을 실현하는 데 수단으로서의 ‘작은 지역사회’에 대한 신념에서
비롯된 정의
③ 사회적 상호작용의 역동성을 강조하는 정의
(3) 지리적 및 사회적 동질성을 강조하는 자연지역으로서의 지역사회
-지리적인 특성과 지역내에 거주하는 사람들의 상호작용에 있어서의
동질성을 동시에 고려
하는 개념
2. 지역사회의 기능과 구분
1) 지역사회의 기능과 제도
지역사회가 수행하는 제기능이란 자녀양육, 물자의 생산·분배·소비, 여가 등을 포함하는
인간활동을 의미하는 것이나 모든 지역사회가 공통적으로 수행하는
주요 기능에 대해서 길
버트와 스펙트는 존슨과 워렌의 기술을 다음과 같이 나누어 설명하고
있다.
(1) 생산·분배·소비의 기능
재화와 서비스를 생산하고 분배하고 소비하는 과정과 관련된 기능
(2) 사회화의 기능
사회가 향유하고 있는 일반적인 지식, 사회적 가치 그리고 행동양태를 그 사회구성원
들에게 전달시키는 과정
(3) 사회통제의 기능
지역사회가 그 구성원들에게 사회의 규범에 순응하게 하는 것
(4) 사회통합의 기능
사회체계를 구성하는 사회단위조직들간의 관계와 관련된 기능으로
사람들 스스로 규범
을 준수하여 바람직한 행동을 하도록 하는 것이라고 말할 수 있으며,
워렌은 사회참여라
는 용어를 사용.
사회통합의 기능은 정치적·사회적·경제적으로 급격한 변화를 경험하고 있는 사회와
시대에 특히 강조되는 경향이 있다.
(5) 상부상조의 기능
사회구성원들이 주요 사회제도에 의해서 자기들의 욕구를 충족할 수
없는 경우에 필요
하게 되는 사회적 기능을 말한다.
과거의 전
통적인 사회나 오늘날의 후진사회에서 상부상조의 기능은 가족, 친척, 이웃,
친목·자선단체 같은 일차적 집단에 의해서 수행되고 있으나, 현대의
산업사회에서는 기
능이 정부, 민간사회복지단체, 종교단체 등으로 옮겨지게 되었다.
2) 지역사회기능의 비교척도 : 워렌의 네가지 차원
(1) 지역적 자치성
지역사회가 중요한 기능을 수행하는데 있어서 타지역에 어느 정도 의존하느냐에 관심
을 두는 척도
(2) 서비스 영역의 일치성
지역사회의 상점, 학교, 공공시설, 교회 등의 지역조직의 서비스 영역이 어느 정도 동
일지역내에서 이루어지고 있느냐에 관심을 두는 차원.
(3) 지역에 대한 주민들의 심리적 동일시
지역사회주민들이 자기 지역을 어느 정도로 중요한 준거집단으로 생각하며, 어느 정도
소속감을 갖느냐를 말한다.
(4) 수평적 유형
지역사회내에 있는 상이한 단위조직들(개인과 사회조직들)이 구조적으로나 기능적으로
얼마나 강한 관련을 갖고 있느냐 하는 것.
3) 지역사회의 구분
(1) 흔히 사용되는 기준
인구의 크기에 따른 구분 : 대도시, 중소도시, 읍지역과 같은 작은 부락 등
경제적 기반에 따른 구분 : 광산촌, 산촌, 어촌 등 → 경제생활 뿐 아니라 사회·문
화적특성을 파악하고자 하는 인류학적인 조사·연구에서 흔히 사용.
정부의 행정구역에 따른 구분 : 특별시, 광역시, 도, 시, 군·구, 읍·면·동 등
인구구성의 사회적 특수성을 기준 : 도시 저소득층지역, 외국인촌,
장애인 밀집지역
(2) 사회복지에 목적에 부합하는 지역사회의 구분으로 에드워드 린데만은,
500,000명 이상의 인구를 지닌 대도시, 산업, 상업, 정부행정중심, 교육중심, 기관 및 시
설중심, 교외, 유락, 농업중심, 일반고객을 유치할 목적으로 형성된,
이념중심의 지역을 제
시
(3) 지역사회를 농촌 vs 도시로 분류(소로킨과 지머만)
지역사회의 직업구성 : 1차산업, 미분화한 직업구성 vs 2,3차 산업, 직업적 분화
환경 : 자연적인 환경 vs 사회적·인위적 환경
지역사회의 크기 : 협소 vs 발달 정도가 높을수록 크기도 확대
인구밀도 : 감소 vs 증가
인구의 이질성과 동질성 : 동질성 vs 복잡·분화하여 이질성
사회적 분화와 계층 : 단순한 사회구조, 폐쇄성이 짙어 개인은 집단 속에 매몰 vs 사
회적 분화가 크며, 모든 계층주민을 포함
인구의 이동성 : 지역적, 직업적·기타의 사회적 이동 적다 vs 수평적·수직적 이동이 심
함
상호작용의 모습 : 비공식적, 정적 유대감, 고정적·연속적·다면적
vs 상호감 접촉
多, 공식적, 일시적·단편적
3. 지역사회를 바라보는 관점
1) 기능주의적 관점
이 관점은 지역사회를 하나의 사회체계로 간주하고 있다는 것으로
기능주의적 관점은 지
역사회를 다양한 사회적 제도로 구성되어 있는 하나의 체계로 파악했다. 하위체계내의 성원
들간에 그리고 하위체계들간에 상호관련성이 있으며, 각각의 하위체계들은 다양한 사회적
또는 결사체적 집단으로 구성되어 있다고 설명할 수 있다. 뿐만아니라, 지역사회를 포함한
모든 사회체계는 균형상태를 향해서 움직이는 경향이 있다며 보며,
각각의 하위체계들 역시
하나의 분리된 실체를 이루고 있고, 모든 사회체계의 구성원들은 의식적으로든 무의식적으
로든 다양한 경계유지활동에 종사하게 된다. 각 하위체계들간의 조절, 조정, 통합이 이루어진
다고 파악하지만, 실제로 체계단위들간에는 상당한 갈등이 존재할 수
있기 때문이다.
2) 갈등주의적 관점
갈등주의 이론은 여러 가지의 이론적 분파들이 있지만 기본적으로‘갈등’이라는 현상의
사회적 과정의 본질로 간주한다는 점, 그리고 갈등과 투쟁의 역학에
의해 다양한 사회적 현
상들이 표면화된다는 가정을 공유하고 있다.
지역사회와 관련하여 갈등주의적 관점에 입각할 경우, 지역사회에
존재하는 갈등현상에
주목을 한 다. 따라서 지역사회내의 사회구성원들이 경제적 자원, 권력, 권위 등이 불평등한
배분관계에 의해 갈등이 발생하고, 이러한 갈등관계를 통해 지역사회의 변동을 초래한다고
주장한다. 코올먼은 지역사회갈등은 경제적 문제로 인한 갈등, 권력이나 권위로 인한 갈등,
문화적 가치 및 신념의 차이로 인한 갈등에 연유한다. 지역사회갈등의 역동성 측면에서도
이것의 영향은 지역사회에 존재하는 사회조직간에 변동이 일어난다는 것이다. 영향력 있는
지역사회지도자들 및 지역사회조직들은 갈등에 많은 영향을 미칠 수
있다고 주장하였다.
제 2 장 지역사회복지의 의의
1. 사회복지와 사회사업
1) 사회복지의 개념과 분야
(1) 사회복지의 배경
19세기를 기점으로 사회가 산업화됨에 따라 인간사회의 문제가 더
이상 전통적인 사회제
도로 통제가 불가능하게 되었다. 인구의 이동과 기술적인 변화에 의해서 새로이 대두되는
수많은 사회문제를 취급하기 위해 보다 공식적인 사회복지제도가 필요하게 되었다. 따라서
사회복지의 개념이 오늘날처럼 과학적이고 보다 체계적인 제도로서
쓰이게 된 것은 산업사
회에 있어서 사회문제의 해결 내지는 예방이라는 것과 관련해서 비롯
되었다고 볼 수 있다.
(2) 사회복지의 개념
사회복지는 인간이 만들어 낸 사회제도의 하나이다.
사회복지제도는 사회성원의 복리를 추구한다.
사회성원의 복리는 그들의 사회적 욕구를 충족시킴으러써 증진된다.
사회복지는 인간생활을 향상시키려는 제반시책과 노력을 포함한다.
사회복지는 사회질서를 유지하고 사회안정을 도모하는 수단이
된다.
(3) 사회복지 분야
제도의 사회적 기능에 관한 관점 (persrective)에 따른 분야
ⓐ 사회복지의 기능
·월렌스키 (Wilensky) 와 레보 (Lebeaux)
⇒'잔여적'(
residual)인 개념 , '제도적'(institutional)인 개념
·라이언(Ryan)
⇒'예외주의 '(exceptionalism) , '보편주의' (universalism)
ⓑ 사회복지의 성격에 따른 구분
⇒'잔여적' or '예외주의' ⇒문제를 갖은 특수집단이나 계층
(예컨대 빈민, 노인,
장애인 등)
⇒'제도적' or '보편주의적'⇒국민 전계층을 사회복지 대상에
포함시킨다고 할 수
있다.
사회복지의 영역(problem areas)에 따른 분야
ⓐ 카투신 (Alfred Kadushin)교수는 "사회복지는 흔히 국민 전체의 사회적 여건을
향상시키고, 국민 전체의 복지를 지원·제고시키는 것이라고
정의되고 있지만, 실
제에 있어서 사회복지의 범위는 보다 협의적 잔여적 방향(residual orientation)을
위하고 있다"지적하였다.
ⓑ 사회복지의 대상은 무한히 많다. ⇒ 특수대상집단을 선정하고 서비스 제공함 ⇒
우선순위 부여⇒ 선별적 성격을 갖음.
ⓒ 사회문제의 선별적인 성격에 따
른 구분 : 빈곤, 비행, 범죄 등 사회부적응과 관
련된 문제를 중심으로 복지가 구분됨.
사회복지의 대상층 (target population)에 따라 분야
지역, 성별, 연령, 직업 등 다양하게 분류된다.
ⓐ 지역 : 농촌복지, 도시영세지역복지 등..
ⓑ 성별 : 여성 혹은 부녀자복지 등..
ⓒ 연령 : 아동복지, 청소년복지, 노인복지 등..
ⓓ 직업 : 근로자, 군인, 공무원 등..
2) 사회사업의 개념과 기능
(1) 프리드랜더 (Friedlander)와 압테 (Apte)는 "사회사업이란 인간관계에 대한 과학적
인 지식과 기술(skill)을 토대로 하여, 개인이나 집단이나 지역사회로
하여금 사회적 혹은 개
인적인 만족과 자립성을 갖도록 돕는 전문적인 서비스"라고 정의한다."
(2) 시포린 (Max Siporin)은 사회사업이란 사회복지라는 광범한 제도(metainstitution)에
속한 가장 중심적인 역할을 수행하는 전문가이며 "사람들이 사회문제를 예방하고 해결하게
도와 주고, 그들의 사회적 기능력 (social functioning)을 회복하고 고양시켜 주고자 돕는
사회제도적 방법의 하나"라고 정의하고 있다.
(3) 시포린의 '사회사업의 네가지 기본적인 기능과 주요과업'
첫째, 사회복지제도가 인간의 기본적인 욕구를 충족시킬 수 있도록
그 제도를 발전·유
지·강화시키는 기능
둘째, 모든 사람에게 적합한 수준의 생계(subsistence), 건강, 복지를 보장해 주고자 노력
한다. ⇒ 과업(instrunental tasks)
인적 자원을 개발하고, 개인과 가정의 기본적인 욕구를 충족시키고자 한다.
필요로 하는 사회적·경제적 자원을 공평하게 분재하고 할당하고자 한다.
궁핍을 예방하고, 빈곤과 사회적 근심(social distress)과 박탈(deprivation)을
해소시키려 한다.
개인과 가정을 생활의 위협으로부터 보호하고, 재난, 능력상실, 불구, 사망으
로부터 부양가족들이 입게 된 손실을 보상해 주고자 한다.
셋째, 모든 사람이 그들의 사회적 역할과 지위의 범위 안에서 적절하게 기능 하도록 도
와준다. ⇒ 과업(instrunental tasks)
자신의 생산성과 자아실현을 위해, 또 다른 사람과 사회적 환경을 위해 창
의적이고 이타적인 형태의 사회적 기능과 공동생활을 할 수 있는 잠재능력
을 개발하도록 돕는다.
미개발 되거나 손상된 능력과 기술을 향상시켜 줌으로써, 그가
속한 사회집
단과 조직의 자원과 서비스를 적절히 활용함으로써, 또 인간관계와 사회생
활의 애로를 해소시켜 줌으로써 개인이 사회성원으로서 보다
높은 수준의
규범적이고 만족스런 기능을 회복 내지는 유지하도록 돕는다.
개인과 가정에게 지지적이고 대용적 (substitutive)이고, 보호적이고 예방적
인 형태의 부조를 제공함에 있어서 가정과 지역사회를 위한 대리역
(surrogate)을 한다.
사람들 상호간에 화합하게 하고, 중재해 주며 사람들을 사회환경, 특히 사
회복지 자원체계에 연결시켜 준다.
넷째, 사회질서와 사회제도를 지원하고 향상시키고자 한다.
⇒과업(instrunental tasks)
가정, 법, 의료, 경제 등의 사회제도가 인간의 욕구를 충족하고
그 구성원의
이익을 옹호하기 위해 효과적인 구조와 서비스를 개발하고 운영할수 있도록
돕는다.
사회적응과 변화, 사회안정과 통제가 행해질 수 있는 효과적인
조치를 취한다.
사회적 갈등과 사회문제는 최대한도로 예방한고 해결하고자
한다.
건설적인 혁신과 변화를 조장할 수 있도록 일탈행위와 사회해체현상을 통제
하고 교정한다.
3) 사회사업의 방법
(1) 프리드랜더와 압테의 사회체계에 따른 사회사업의 방법
(2) 시포린의 사회문제의 성격에 따른 사회사업의 방법
2. 지역사회복지와 지역사회조직
지역사회복지는 포괄적인 개념으로 전문 혹은 비전문인력이 지역사회 수준에 개입하여 지역
사회에 존제하는 각종 제도에 영향을 주고, 지역사회의 문제를 예방하고 해결하고자 하는
일체의 사회적 노력을 의미한다. 지역사회조직사업이란 개별지도사업, 집지도사업과 함께 전
문사회 사업의 한 방법으로서 지역사회를 구성하는 개인, 집단, 이웃의 사회적 복리를 원하
는 방향으로 향상시키기 위해 지역사회 수준에서 전개되는 일련의 활동을 말한다. 린데만은
9가지 조건을 제공해야 한다고 했다. 지역사회조직사업의 목표에서
던햄의 것을 살펴보면
지역사회조직산업의 세 가지 목표을 과업중심의 목표, 과정중심의 목표, 관계중심의 목표를
말하고 있다. 로스만도 지역사회조직사업의 목표를 과업중심의 목표,
과정 중심의 목표로 대
별하고 있다. 필먼과 구린은 지역사회조직사업과 계획이 추구하는 중요한 목적에 따라 지역
사회조직사업의 실천에 관한 견해를 4가지로 분류하여 설명하였다.
①지역사회 참여와 통합
② 문제 대처 능력과 고양 ③ 사회조건과 서비스의 향상④ 불이익집단의 이익증대로 보고
있다. 와일과 갬블이 보는 견해는 ①지역사회 주민의 삶의 질의 향상
② 지역사회의 이익
대변 ③인간적인 사회. 경제적 개발 ④서비스와 프로그램 계획.⑤서비스의 통합 ⑥사회행동
⑦ 정의의 실현등을 포괄적으로 설명하고 있다.
3. 지역사회조직사업의 유형
1) 유형의 개괄
(1) 지역사회개발 (Model A)
- 지역사회개발이란 지역사회의 변화를 가장 효과적으로 이룩하기
위해서는 광범위한 주
민들의 변화를 위한 목표결정과 실천행동에 참여시켜야 한다는 전제에서 나온 지역사
회조직사업의 한 형태
- UN의 정의 : 지역사회주민의 적극적인 참여와 주민들이 가능한 한
최대의 주도권을
갖고, 전 지역사회의 경제적, 사회적 조건을 향상시키기 위한 한 과정
(2) 사회계획 (Model B)
- 비행, 주택, 정신건강과 같은 사회문제를 해결하고자 하는 기술적인
과정을 강조
- 문제해결을 위한 합리적인 계획 수립과 통제된 변화가 중요함
- 이 방법을 복잡한 산업사회에 있어서 계획된 변화를 거대한 관료적인 기관들을 움질일
수 있는 능력을 포함한 고도의 기술을 행사할 수 있는 전문가가 필요하다고 본다.
(3) 사회행동 (Model C)
- 사회행동이란 지역사회의 불우 계층에 처한 주민들이 사회정의와
민주주의에 입각해서
보다 많은 자원과 향상된 처우를 그 지역사회에 요구하는 행동
- 사회사업가들은 지역사회의 기존제도와 현실에 대한 근본적인 변화를 추구한다.
2) 유형의 제속성
(1) 지역사회조직사업의 목표
① 지역개발사업 모델
㉠ 과정중심의 목표
㉡ 지역사회가 기능적으로 통합을이루고, 자조적으로 협동적인
문제해결에 참여토
록하고, 민주적인 절차를 이용하도록 하는 능력 배양에 그 목적을 둔다.
② 사회계획 모델
㉠ 과업중심의 목표
㉡ 주요한 사회문제의 해결을 목표로 한다.
③ 사회행동
㉠ 과업이나 과정, 어느쪽으로도 그 목표를 삼을 수 있다.
㉡ 소규모적이고 단기적인 문제상황을 해결하는 것보다는 체제의 변화에 따른 결과
를 중시한다.
(2) 지역사회의 구조와 문제상황에 관한 전제
① 지역사회개발 모델
㉠ 지역사회주민들은 유익한 인간관계를 맺고, 그들이 안고 있는 문제를 해결할 수
있는 능력과 기술이 결여되어 있을 뿐만 아니라 주민들이 상호 고립되어 아노
미, 소외, 정신 병적인 증상을 갖는다고 본다.
㉡ Ross : 지역사회는 기술적인 변화로 산업화·도시화되었으나 다음과 같이 성원
들의 사회적 관계를 결여하고 있다
ⅰ) 도시화 과정은 지역사회에 대한 주민들의 소속감을 거의 파괴해 버렸다.
ⅱ) 산업화나 도시화로 공통적인 가치관을 개발 내지는 유지하기가
어렵게 되었다.
ⅲ) 지역사회내에서 자기네들의 결속력을 배양하기 위해 비중있는
소집단을 만들려는 경
향 때문에 사회적인 긴장을 초래하고 있다.
ⅳ) 만약 새로운 생활양식을 충족키 위해 제도가 개발되지 않으면
민주주의가 파괴되지
는 않는다 해도 심히 약화될 것이다.
ⅴ) 사회변화를 위해 주민들이 적극적으로 참여하는 것을 방해하는
장애요인은 개인적인
발전을 저해할 것이다.
⇒ "문제는 주민들이 인간으로서의 존엄성을 상실하고 있다는데 있다. 분명히 인간은 자기
가 어렴풋이 깨닫고 있고, 그의 사회적 역할을 감소시키고, 자기로서는 대처할 수 없는 문제
들을 안겨주는 사회적 조건들에 의해 압도되고 있다. 이러한 핵심적인 문제는 민주주의 철
학을 충분히 표현하기 어렵게 하고, 사회구성원 개개인의 정신건강에
위협을 주고 있는 것
이다."
㉢ 지역사회는 전통을 고수하고 소수의 전통적인 지도자들에 의해 지배되고 있으
며, 문제해결의 기술이 없고, 민주적인 과정에 대한 이해가 없는 무지한 주민들
로 구성되어 있다고 본다.
② 사회계획 모델
㉠ 지역사회가 수많은 사회문제 (주택, 고용, 보건, 여가활용 등)
를 안고 있다고 본
다.
㉡ Warren
- "어떤 문제들은 현대의 모든 지역사회에 있어서 보편적 특성이 되고
있음이 분명하다. 이
러한 문제들은 대도시 지역에서 쉽게 주목되지만 보다 작은 지역사회에도 존재하고 있다.
문제의 양상을 열거해 보면 대도시의 부채가 늘고 있고, 슬럼이 확장되고 있으며, 주택이 부
족하고, 경제적 부조를 받아야 할 인구가 늘어나고 있고, 학교는 재정적, 인적 자원이 부족
하고 비행과 범죄가 증가하고 있고, 정신병자에 대한 서비스가 결여되고 있고, 노인의 문제,
산업개발의 필요성, 재정적 지원을 위한 기관과 단체들의 갈등, 도심의 교통혼잡 등 문제는
열거할 수 없을 정도이다."
③ 사회행동 모델
- 지역사회가 혜택과 권한의 분배에 따른 계층을 유지하고 있기 때문에 억압받고, 박탈
당하고, 무시당하고, 무력한 주민들이 정부나 대기업이나 사회의 기존 체제등의 억압자
들의 부조리와 착취에 의해 고통을 받고 있다.
(3) 변화를 위한 기본전략(strategy)
① 지역사회개발 모델
- 광범위한 주민들이 참여해서 자신들의 욕구를 결정하고 자신들의
문제를 해결하려는것.
② 사회계획 모델
㉠ 기본전략 : 문제에 관한 적절한 자료를 수집해서 문제해결을
위한 합리적이고
가능한 방안을 강구하자는 것이다.
㉡ 전문가의 역할 : 자료 수집·분석. 프로그램이나 사업을 결정하는 데 있어서 중
심역할
③ 사회행동 모델
- 기본전략 : 불리한 처지에 놓여 있는 주민들의 합법적인 적이 누구인가를 찾아내고, 집
단행동을 조직하여 선택된 적대 집단에 대해 압력을 가하는 것이다.
(4) 변화를 위한 전술과 기법
① 지역사회개발 모델
㉠ 중요전술 : 합의
㉡ 광범위한 개인들, 집단들, 파당들간의 의사교환과 토의가 강조된다.
② 사회계획 모델
㉠ 사실발견과 분석상의 기술이 중요시됨.
㉡ 전문가의 상황분석에 따라 갈등이나 합의의 전술이 사용될
수 있다.
③ 사회행동 모델
㉠ 중요
전술 : 정면대결, 직접적인 실력행사
㉡ 다수의 대중을 규합할 수 있는 능력 필요
(5) 사회사업가의 역할
① 지역사회개발 모델 - 조력가, 격려자, 제도적 지도자
② 사회계획 모델 -사실발견, 프로그램 실시, 여러 관료조직 및
여러 분야의 전문가
들과의 관계수립
③ 사회행동 모델 - 옹호자, 행동가
(6) 변화의 매개체
① 지역사회개발 모델 - 변화의 매개체에 대해 과제 지향적인 소집단간의 합리적인
조종을 지역사회주민의 일반적인 복지를 위한 변화의 매개체로
파악
② 사회계획 모델 - 공식집단과 자료의 조종을 변화의 매개체로
설명
③ 사회행동 모델 - 대중조직과 정치적 과정의 조종을 변화의 매개체로 설정
(7) 권력구조에 대한 견해
① 지역사회개발 모델 - 지역사회전체를 대상집단으로 보면 권력을 쥔 사람들도 전
지역을 향상시키는 목적을 위해 공동의 노력을 기울인다고 봄
② 사회계획 모델 - 권력의 소재가 전문가의 후원자나 고용기관이라고 봄
③ 사회행동 모델 - 권력구조는 클라이언트 집단의 밖에 존재하여 이 클라이언트 집
단에 대한 반대세력이나 강압세력으로 간주
(8) 지역사회 클라이언트 집단이나 수혜자에 대한 한계 규정
① 지역사회개발 모델 - 전 지역 사회
② 사회계획 모델 - 전 지역사회 또는 지역사회내의 특수지역이나 일부계층
③ 사회행동 모델 - 지역사회의 일부로서 지역사회의 손아귀에서
고통을 당하므로
전문가의 특수한 지원을 요하는 집단
(9) 지역사회 구성집단들간의 이해관계에 관한 전제
① 지역사회개발 모델
- 지역사회내에 있는 상이한 집단과 계층들의 이해관계가 기본적으로 상호조화를 이룰
수 있다고 보며, 합리적인 설득이나 대화나 상호간의 호의를 위해
쉽게 규합될 수 있다
고 본다.
② 사회계획 모델
- 실용적이며 특정문제의 해결을 위해서만 관심을 갖는다.
③ 사회행동 모델
- 이해관계가
상호절충을 이루기 위해서는 입법이나, 동조·거부행위나, 정치적
혹은 사
회적 봉기같은 강한 영항력을 행사해야 한다고 보는 것이다.
(10) 공공의 이익에 대한 개념
① Golendon Schubert의 공공이익에 대한 개념
- 합리주의적 견해 : 지역사회의 공동이익은 그 지역내에 있는 여러
이익 집단들의 이익
을 의도적으로 반영시킴으로써 가능하다고 보며, 공동의 이익은 다
수 집단의 이익을 표현함으로써 결정된다고 본다.
- 이상주의적 견해 : 공공의 이익은 이에 대한 지식과 정열을 지닌
지도자의 판단과 양
심을 실천에 옮김으로써 가장 잘 성취될 수 있다고 본다. 따라서
이를 위해서는 지역사회내의 많은 사람들과의 대화가
이루어져야
할 필요는 없는 것이며, 소수의 전문가 집단이나 정치적인 엘리트
들이 과학적인 지식과 지속성 있는 도덕심을 통해 공익을 위한 결
정을 하고 실천에 옮기는 것이다.
- 현실주의적 견해 : 지역사회는 자신의 이익을 위해 끝없이 경쟁하는 수많은 이익집단
들이나 갈등상태에 있는 주민들로 구성되어 있다고 보며, 공무원들
이란 이들의 압력에 반응하는 것이라고 본다. 따라서 공공의 정책
결정은 해당시기에 있어서의 집단들간의 힘의 균형을
반영한 것이
라고 본다. 따라서 공공의 이익은 이들 집단간의 갈등을 해소함으
로써 나타나는 과도적인 타협으로서만 존재한다고 본다.
② Meyerson & Banfield
- 중앙 집권적 개념 : 중앙결정을 통해 일단의 목적으로부터 정책의
결과를 만들어 내는
선택과정을 말한다.
- 개인주의적 개념 : 보다 사소한 이익들의 타당성을 인정하고, 공익이란 이러한 집단들
간의 '사회적 선택'을 위한 상호관계를 통해 나타난다고 보는 것.
이들을 지역사회 조직사업의 모델에 적용시키면,
* 지역사회개발 모델 : 합리주의적, 중앙집권적 개념
* 사회계획 모델 : 이상주의적, 중앙집권적 개념
* 사회행동 모델 : 현실주의적, 개인주의적 개념
(11) 클라이언트 집단에 대한 개념
① 지역사회개발 모델
- 클라이언트란 아직 완전히 개발되지 않은 상당한 잠재력을 지닌 정상인으로 보며, 그들이
이 잠재력을 발휘할 수 있도록 전문가로부터 도움을 필요로 한다고
본다.
② 사회계획 모델
- 클라이언트는 서비스의 혜택을 받는 소비자라고 본다.
③ 사회행동 모델
- 클라이언트나 구성원들은 '체제'의 희생자라고 여긴다.
(12) 클라이언트나 구성원의 역할에 대한 견해
① 지역사회개발 모델 : 클라이언트는 자기들의 욕구를 표현하고,
바람직한 목표를
결정하며, 적절한 조치를 강구하는 데 참여하는 것이다.
② 사회계획 모델 : 클라이언트는 서비스에 대한 수혜자이다.
③ 사회행동 모델 : 클라이언트는 혜택을 받는 자와 회원으로서
적극 참여하는 경우
도 있다.
3) 지역사회실천 모델
(1) 근린지역사회조직 - 지리적으로 가까운 지역사회조직에 초점
① 목표 : 능력개발과 과업수행
② 표적체계 : 공공행정기관, 개발계획의 추진기업
③ 일차적인 구성원 : 지역사회주민
④ 주요 관심영역 : 지역사회주민의 삶의 질
⑤ 사회사업가의 역할 : 조직가, 교사, 코치, 촉진자
(2) 기능적인 지역사회조직 - 기능에 초점
① 관심과 목표 : 자신들이 선택한 이슈의 정책, 행위, 태도의 옹호나 변화
② 표적체계 : 일반대중, 정부기관
③ 일차적인 구성원 : 마음이 맞는 사람들
④ 주요 관심영역 : 선택한 이슈와 대상집단을 위한 옹호
⑤ 사회사업가의 역할 : 촉진자, 조사와 분석기법을 가르치는 역할, 집필과 정보제공
자
(3) 지역사회의 사회, 경제적 개발 - 저소득과 불이익 계층의 효과성을 제고시키기 위
해서는 경제개발과 사회개발이 동반되어야 한다는 것을 전제로 하고
있다.
① 관심과 목표 : 저소득계층 및 불이익 지역사회주민의 삶의 질과 기회 증진
② 표적체계 : 은행, 재단, 외부 개발자, 지역사회주민
③ 일차적인 구성원 : 저소득집단 주변 집단 또는 불이익집단
④ 주요 관심영역 : 사회경제적 영역에서 투자의 균형과
교육수준과 리더십 기술의
향상
⑤ 사회사업가의 역할 : 욕구사정과 조사, 조직을 만들고 훈련시키는 능력뿐만 아니
라 계획, 관리, 협상능력을 갖추는 것.
(4) 사회계획 - 개별 기관수준 및 휴먼서비스기관의 연합체 또는
지역 휴먼서비스계획
협의회등에서 이루어진다.
① 관심과 목표 : 휴먼 서비스, 사회계획, 서비스의 통합과정에서
합리성을 발휘하는
것.
② 표적체계 : 지역사회지도자의 관점, 인간서비스 지도자
③ 일차적인 구성원 : 선거로 선출된 공무원, 사회기관의 책임자,
기관상호간의 조직
또는 이들간의 조합으로 이루어짐
④ 주요 관심영역 : 휴먼서비스의 관계망을 계획하고 조정하는데
있으며 공공영역의
지역계획에 사회적 욕구를 통합시키는 일
⑤ 사회사업가의 역할 : 계획가, 조사, 욕구사정, 평가, 사업계획의 개발, 분석등.
(5) 프로그램 개발과 지역사회 연결 - 프로그램 개발 측면에서 필수적이라는 인식에
근거
① 관심과 목표 : 지역사회의 대상자에게 필요하다고 평가되는 서비스를 향상시키거
나 또는 새로운 서비스를 계획하고 실행하는 것.
② 표적체계 : 새로운 서비스나 재계획된 서비스의 잠재적 수혜자
③ 일차적인 구성원 : 계획된 변화와 프로그램 개발과정에 관여한
기관위원회와 지
역사회 대표
④ 주요 관심영역 : 특정대상이나 지역사회를 위한 서비스 개발
⑤ 사회사업가의 역할 : 계획가, 사업계획 작성자, 대변자, 중재자, 촉진자, 관리자,
감시감독자, 평가자
(6) 정치, 사회행동
① 관심과 목표 : 정책 또는 정책결정자를 변화시키는 데 있으며,
특히 저소득집단에
불이익을 야기시키는 정부당국의 조치를 변화시키는데 초점을
둠으로써 사회적,
정치적 그리고 경제 정의를 위한 행동
② 표적체계 : 잠재적인 참여자, 지역사회주민의 건강과 생존을
위협하는 환경오염등
과 같은 지역사회에 해를 미치는 활동에 참여한 기업과 정부당국
③ 일차적인 구성원 : 특정 정치적 권한이 있는 시민이거나 특정사안에 책임 있는
시민
④ 주요 관심영역 : 정치권력을 형성하는 것이며, 사회정의를 위한 제도의 변화
⑤ 사회사업가의 역할 : 옹호자, 교육자, 조직가, 조사자
(7) 연합 - 분리된 집단 및 조직을 집합적인 사회변화에 동참시키는 데 있다.
① 관심과 목표 : 연합의 공통 이해관계에 대응할 수 있는 자원동원의 잠재력을 증
진시키고, 사회적 프로그램의 방향에 영향을 미칠 수 있는 다조직적인 권력기반을
구축하는 것.
② 표적체계 : 공직자, 재단, 정부당국
③ 일차적인 구성원 : 특정 이슈에 이해관계가 있는 조직
④ 주요 관심영역 : 연합의 구성집단과 조직들이 지지하는 구체적인 이슈
⑤ 사회사업가의 역할 : 지도자와 대변인, 중개와 협상기술 필요
(8) 사회운동
① 관심과 목표 : 바람직한 사회변화
② 표적체계 : 일반대중과 정치제도
③ 일차적인 구성원 : 새로운 비전과 이미지를 창출할 수 있는 조직과 지도자
④ 주요 관심영역 : 사회정의
⑤ 사회사업가의 역할 : 옹호자, 촉진자
4) 지역사회개발과 지역사회조직의 관계
(1) 유사점
① 지역사회욕구에 관심을 둔다.
② 문제해결에 관심을 둔다.
③ 주로 주민들과 함께 일하는 데 관심을 두어 개인, 집단, 집단상호간의 관계중시
④ 많은 동일한 방법을 사용한다.
⑤ worker의 역할이 유사하다.
⑥ 일반적으로 양자 다 같이 기술적 또는 전문적 원조를 행한다.
⑦ 미국에서 지역사회개발과 지역사회조직은 유사한 철학과 가치관을 갖는다.
(2) 차이점
제3장 미국지역사회조직사업의 역사
1. 역사분석의 틀
1) 미국의 지역사회조직사업 : 불만스러운 지역사회의 조건에 대해서 자구책을 마련해야
된다는 명분을 가진 사회지도자들의 개혁 의지의 표현
2) 미국 지역사회조직사업에서 주목해야할 두 가지 요소
첫째, 지역사회조직사업의 출현시기를 남북전쟁이 종식된 이후로
본다.
둘째, 자선조직협회운동과 인보관운동이 지역사회조직사업의 전문화에 원동력이 되었다.
3) "크레이머와 스팩트의 주요활동 중심의 단계구분" 과 "콕스와 가빈의 시기별 단계구
분"을종합하여 이 장에서 살펴보도록 하자.
(1) 자선조직화운동시기(1865~1914)
(2) 지역공동모금과 협의회 발전시기(1914~1929)
(3) 공공복지사업의 발전시기(1929~1954)
(4) 지역사회조직의 정착시기(1954~현재)
4) 분석내용
(1) 사회적 및 이념적 상황
(2) 지역사회조직기관과 사업
(3) 이러한 상황적 조건들이 전문교육에 미친 영향
2. 자선조직화운동시기(1865~1914)
1) 사회적 상황
(1) 산업화
노동시간, 작업조건, 안전, 아동노동 등의 사회문제 제기
(2) 도시화
농촌지역과 남부지방, 유럽으로부터의 미숙련노동자들이 도시로
이주.
위생상태나 건물상태, 시 당국의 사회복지서비스 미흡
(3) 이민문제
19세기 초반 북서부, 남부, 동부 유럽인들과 소수의 멕시코인,동양인들이 미국으로
건너오면서 그들 나라로부터의 사회적, 종교적, 제도뿐 아니라 여러 가지 형태의 사
회문제를 가지고 옴
(4) 남북전쟁 이후의 흑인문제
1875년 흑인의 권리를 보호하는 책임이 연방정부에서 주정부로
옮겨가면서 흑인들
이 혼란을 겪음. 더불어 1900년을 전후하여 린치의 성행으로 수천
명의 흑인들이
목숨을 잃음.
이민이 종결되고 전쟁산업의 확장으로 북부지방에 있는 많은 기업인들이 흑인들에게
취업의 기회를 제공해 줌으로써 흑인문제가 끝을 맺게 됨
2) 이념적 상황
* 지역사회조직사업에 영향을 준 사상 → 사회진화주의, 급진주의,
실용주의, 자유주의
(1) 사회진화론(social Darwinism)
* 고위층과 경제적으로 안정된 사람들의 이익에 부합 →
환경에 잘 적응하는 자만이 생존할 수 있고, 그렇지 못한 자는
자연히 도태되는
것이 자연의 법칙이다. 그러므로 개인이 사회적으로 실패하는
것은 그의 타고난
열등성에 기인하므로 그러한 자들에게 도움을 주는 것은 자연법을 범하는 것이다.
* 최소한의 정부를 주장
(2) 급진주의(radicalism)
* '적합치 못한'사람들의 운명을 변화 시키고자 하는 사람들의 노력에 합리성을 부여
* 노조운동가들이 대표적(1876년 사회노동당SLP가 조직)
노동조합운동의 영향 → 말단지역단위에서의 복지활동
* 급진주의의 영향 →
지역사회조직사업이 사회의 '열패자'들의 복지를 위해 활동
(3) 실용주의(pragmatism)
* 피어스(Charies S. Pierce), 제임스(William James), 듀이(John
Dewey), 미드
(George Mead) → 사회개선을 위한 노력의 토대는 사회과학이다.
* 진실이란 절대적인 것이나 기계적인 공식 속에 있는 것이 아니고, 개인의 성장과
사회적 활동이라는 전반적인 생활 맥락에서 찾을 수 있는 것이다.
(4) 자유주의(Liberalis
m)
* 러너(Lerner) → "그것은 정신의 전진이며, 그것의 감정은 낙관적이고, 인간의 본성
을 합리적이고 유연한 것으로 생각하며, 재산권보다 인권을 목표로 삼으며, 이를
달성하는 수단으로 사회적 조치를 강조한다."
* 하층계급의 권리가 의회에서 청취되도록 권력계층의 지지를 얻어내는데 중요한 구
실을 함 & 정부가 그들에게 혜택을 베풀게 하는데 이바지 함
3) 자선조직협회운동(C.O.S)
* 1869년 영국에서 처음 창설
* 1877년 미국에서도 창설(버펄로) → 민간단체들의 업무조정 & 직접적인 구호와 서비
스 제공
* C.O.S프로그램 세 가지(머피Murphy) →
① 'social service indexes or exchanges'를 만듦 : 구호를 받는
개인이나 케이스의
명단을 열거
② '케이스분석회의' : 각 기관의 직원들이 모여 '케이스'에 대한
원조방안을 모색
③ 사회적,경제적 문제에 관한 광범한 연구,분석을 하여 특정조치를 건의
* 빈민을 분류 →
구호를 받을 '가치가 있는'빈민과 '가치가 없는'빈민으로 구분.
빈곤으로부터 탈피할 소지가 있는 빈민에게만 원조를 줌.
* 다양한 사회문제의 개선과 해결을 위해서 자선기관들과 협력적인
계획을 모색, 새로운
복지기관을 설립, 낡은 기관을 개혁
* 지역사회계획 전문기관을 만듦
사회조사의 기술을 발전시킴
4) 인보관활동(social settlements)
* 인보관활동과 C.O.S의 비교 →
첫째, 사회문제의 근원 :
C.O.S - 개인적인 속성에 있다고 봄
인보관활동 - 환경적인 요소에 있다고 봄
둘째, 이데올로기 측면 :
C.O.S - 사회진화론적 사상
인보관활동 - 자유주의, 급진주의
셋쩨, 운동에 참여했던 사람들의 유형 :
C.O.S - 사회의 상류층
인보관활동 - 교육을 받은 중류 출신
넷째, 사회문제의 접근방법 :
C.O.S - 빈민을 개조하거나 빈민이 처한 상황의 역기능적인
면을 수정하려 함
인보관활동 - 빈민들과 함께 거주하면서 그들의 생활에 동정,
기존의 사회질서
를 비판
다섯째, 사회문제를 해결하는 측면 :
C.O.S - 사회문제 해결을 위한 방안을 미리 갖고 있음
인보관활동 - 사회문제 해결을 위한 정해진 방안을 갖고 있지 않음
여섯째, C.O.S - 서비스 조정에 역점
인보관활동 - 서비스에 역점
일곱째, 인보관활동은 사회개혁적인 면을 강조
⇒ 참
여와 민주주의의 강조
주민 상호간의 관계를 저해하는 온갖 요인을 제거하려 함
주민들이 그들의 잠재능력을 최고도로 발휘하도록 하기 위해 모든 종류의 교육에 역
점을 둠
5) 전문분야와 전문교육
1898년 뉴욕 C.O.S가 전문인력에 대한 훈련을 시작
3. 지역공동모금과 협의회 발전시기(1914∼1929)
1) 사회상황과 이념의 변화
산업화와 도시화 현상, 그리고 인종간의 대립과 갈등은 더욱 가속화되고 심화되는 양상을
보였다. 경제적 성장과 풍요 속에서 낙관론에 대한 다소의 비판적인
사상들이 제기되었는데,
그 대표적인 것으로서 정신분석(psychoanalysis)과 반지성주의(anti-intellectualism)를 들 수
있다.
2) 지역공동모금제도(community chest and united fund)
사회복지기관들의 지원요구가 증가하게 되자 자선가들과 전문가들은 구호방법을 개선할
필요성을 절감하게 되었다. 자선금을 희사하는 사람들의 이익을 위해서 지역공동모금제가
생겨나고, 사회복지기관간의 효과적인 업무조정의 필요에 따라 지역복지협의회가 생겨난 것
이다. 지역공동모금제가 창설된 방법에는 몇 가지 다른 점을 발견할
수가 있다.
첫째, 형태는 사회복지기관들이 단독으로 하는 것보다 공동으로 하는 것이 더 많은 모금
을 할 수 있다는 생각에서 공동모금제를 실시한 경우
둘째, 형태는 공동모금제가 사회복지기관협의회에 의해 조직된 경우
세 번째의 가장 일반적인 형태는 거액의 기부자들에 의해 지역공동모금제가 실시된 경우
① 사회복지기관의 기준을 설정하고, ② 이 기준에 따라 각 기관의
활동능력을 평가하고,
③ 심사에 통과된 기관을 추천케 하고, ④ 인정을 받은 기관에 대해서
회원들과 일반시민이
지원을 하
도록 하였다.
3) 사회복지기관협의회
전문성(professionalism)이 나타나기 시작했다. 수많은 복지전문가들이 자선단체들의 이사
로 활약하고 있는 '벌런티어'들의 협력을 얻어 지역사회의 복지욕구에 합리적이고 체계적인
접근을 하려 했고, 지역사회서비스간의 부족을 보완하려 했으며, 지역사회가 당면한 문제와
앞으로의 욕구를 미리 찾아내려고 하였다. C.O.S가 사회복지기관협의회의 제도적 선구자였
다. 회원기관들과의 관계에 있어서 처음에 대부분의 협의회는 주로
공동모금에 의해 지원을
받는 복지기관들의 연합체의 성격을 가졌다.
4) 전문분야의 발전
4. 공공복지사업의 발전시기 (1929∼1954)
1) 사회적 상황과 이념의 변화
(1) 사회적 상황
① 대공황
② 정부의 개입이 크게 확대 - 정부의 역할이 증대되어, 미국 역사상 처음으로 연방
정부가 사회보장법(Social Security Act, 1935)과 최저임금법 등을 제정하여 공적
부조사업을 포함한 여러 가지 사회복지 프로그램을 계획하고
시행하게 되었다.
③ 노동조합운동의 활성화 - 정부가 기업의 이익을 보호한다는
종래의 비난이 상당
히 완화되게 되었다.
④ 국제적인 상황 - 소련 공산당의 확고한 기반, 스페인, 이탈리아 독일 등에 파시스
트 정부가 정권을 장악, 미국에서도 공산당 조직 < 노조활동에
영향 >
⑤ 뉴딜 정책 - 흑인의 정부요직 진출기회 증가
(2) 이념적 상황
과거 인간의 운명에 대한 책임이 개인에 있다는 사고는 30년대의 대량의 실업과 빈곤상황
에서는 정당화 될 수 없었다. 결국 정신적·사회적 문제들을 해결하기 위해서는 사회질서를
수정하여야 한다는 주장을 내세웠고, 그만큼 정부의 역할이 증대되어야 한다고 생각했다.
2) 공공복지사업의 출현
민간복지단체를 중심으로 행해졌던 구빈과 이에 관련된 활동이 정부기관으로 이양되었으
며, 지방 중심의 사업이 지역적 혹은 국가적 차원으로 확대되었다. 처음에는 연방긴급구호청
을 통해 후에는 연방보장기관을 통해서 복지업무의 기준을 설정하고
서비스의 조정, 사회문
제의 실태파악, 공교육에 대한 계획 등의 활동을 전개하였다.
제 2 차 세계대전으로 노동자와 군인의 수가 급격히 증가하여 복지서비스의 수요가 늘어
나게 되었다. 이로 인해 과거에 지방 중심으로 행해졌던 공·사기관의 지역사회계획업무가
국가적인 차원에서 이루어지는 경향을 보이기 시작했다.
3) 전문분야와 전문교육
(1) 슈워츠
① 지역사회조직과 사회사업의 관계 - C.O 가 사회사업의 합법적인 형태가 아니라고
주장하는가하면, C.O 가 사회사업의 기본적인 가치와 관심에
가까운 특성을 지니
고 있다고 주장하였다.
② C.O 는 지역사회의 결속력을 강화하는데 그 목표를 두어야 한다고 주장하면서, 사
회문제를 예방하고 최소한 개선하는데 역점을 두어야 한다고
주장하기도 했다.
③ C.O 워커의 적절한 역할이 무엇인지를 규정하기 위해 노력했다. - 전문가는 자기
의 의견을 강요해서는 안되고, 도움을 주는 것과 자기 결정 능력을 향상하는데에
균형을 유지해야 한다고 주장했다.
5. 지역사회조직의 정착시기 (1955∼ )
1) 사회적 상황과 이념
(1) 민권운동
흑인들이 그들에 대한 기회의 불평등을 종식시키고자하는 기존의
단체들에 활력을 불어넣
었고, 또 수많은 단체를 결성하였다. 마틴루터킹과 남부기독교지도자회의가 흑인의 민권투쟁
에 앞장서게 되었다. 60년대 말과 70년대 초에 다른 문제집단까지도
그들의 권익을 신장시
키기 위한 조직적인 활동을 전개하였다.
(2) 학생운동
민권운동에 참여했던 학생들의 활동에 자극 받아 상당수의 흑인 대학생은 물론 백인 대학
생들도 정치활동에 가담했다.
(3) 사회개혁을 위한 연방정부사업
연방정부의 역할이 크게 증가되면서, 주로 주정부와 지방정부에 대한 보조금지급형식으로
행해졌다. 정신건강분야의 조사연구·전문훈련·병원설립을 위한 예산을 크게 늘렸으며, 70
년대에는 C.O 의 기술을 요하는 지역사회정신건강 분야에서 정신병의 예방과 치료를 위해
많은 예산을 투입했다. 이와 유사한 변화가 교육과 아동복지분야에서도 일어났다.
사회복지문제에 대한 연방정부의 책임은 케네디와 존슨 행정부의
산물인 빈곤과의 전쟁에
의해 더욱 확대되었다. 그러나 참여의 방법과 장소와 이유, 이 모든 것이 전문가와 시민들에
게 많은 혼동을 주었다. 결국 닉슨 행정부는 신개척자와 위대한 사회라는 구호하에 펼쳤던
연방정부의 복지프로그램에 대한 재정
적 지원을 삭감하기 시작했다.
그러나 70년대에 들어서면서 심한 인플레이션과 석유파동 등으로 축소되어 가는 양상을 보
이게 되었다. 또한 이 시기는 사회변화의 성격에 대해서 갈등적인 주장이 대두되는 시기였
다.
지역사회조직사업은 레이거 노믹스로 불리는 신보수주의의 세력화
과정에서 사회복지에
대한 정부지원이 축소되는 경향을 보여왔다. 레이건 연방정부의 책임하에서 지방, 민간기업,
가족에 중심을 두는 방향으로 바뀌게 되었다.
2) 전문분야의 발전
지역사회의 복지문제를 해결하고자 하는 C.O 는 19세기 말의 자선조직화운동과 인보관운
동을 기점으로 하여 발전해 왔고, 이론적인 면에 있어서는 1960년대에 들어와서야 사회사업
의 전문분야로서의 위치를 확고히 하였다고 할 수 있다. C.O 의 내용도 지역사회주민의 참
가를 통한 지역사회의 강화와 통합을 추구하는 것에서 더 나아가 지역사회 차원의 합리적
배분과 지역사회의 변화까지 포함하는 것으로 변화해 가고 있다. 지역사회복지의 내용도 구
제 및 부조라는 전통적인 범위를 지역사회내의 복지서비스 대상자 중심으로 그 활동범위를
넓혀 가고 있다.
최근의 경향은 네가지로 지적할 수 있다.
① 지역중심의 C.O 에 있어서 외부의 영향력이 증대되고 있다는
사실이다.
② 사회계획과 사회행동을 위한 센터들이 늘어가고 있다.
③ 민간기관의 사업보다는 정부기관의 사업이 활
발해 지고 있다.
④ 사회변화를 추구하는 경향이 엿보인다.
제 6장 지역사회문제해결의 과정
1. 개요
본장에서는 전문사회사업가가 지역사회의 문제를 해결하는데 있어서 밟아야 할 제과정과
각 과정에서 수행해야 할 주요과제가 무엇인가에 대해서 살펴보기로
한다.
지역사회의 문제해결과정에 대해서 수많은 학자들이 제 나름의 '모델'을 제시하고 있다.
던햄은 '문제해결과정'을 ①문제의 인식 ②문제의 분석(때로는 진단
혹은 사실발견) ③계
획 ④조치 ⑤평가 ⑥다음 단계 등 6단계로 구분하고 있다.
리피트와 그의 동료는 7단계로 구분하고 있다. ①변화의 필요성을
개발 ②변화관계의 수
립 ③'클라이언트 시스템'의 문제 규명 혹은 진단 ④대안과 목표의 검토: 목표와 조치 의도
의 실정 ⑤의도의 변화노력에의 전환 ⑥변화의 일반화와 정착화 ⑦종료관계
칸은 6단계를 제시하고 있다.
①계획의 선동 ②탐색 ③계획과업의 결정 ④정책형성 ⑤프로그램화
⑥평가와 환류
길버트와 스펙트는 '정책형성의 과정'으로서 8단계 제시
①문제의 발견 ②분석 ③대중홍보 ④정책목표의 설정 ⑤일반의 지지와 합법성의 구축 ⑥프
로그램 설계 ⑦실천 ⑧평가와 사정
펄먼과 구린은 '사회문제해결과의 모델'이 6가지 국면으로 구성된다고 함.
①문제에 대한 정의 ②문제를 개진할 구조와 '커뮤니케이션'의 구축
③정책대안의 분석과 정
책의 채택 ④정책계획의 개발과 실시 ⑤반응조사와 환류
사회구조나 사회발전 정도의 차이에 관계없이, 사회문제를 해결하는데 있어서의 접근논리
는 문제발견, 해결방안의 강구, 해결을 위한 실천이라는 과정을 밟는
것이라고 할 수 있기
때문에, 이 '미국적'인 모델들도 다른 나라의 지역사회 상황에 맞게 수정하여 적용될 수 있
을 것이다.
2. 지역사회문제해결의 과정
1)문제발견 및 분석
(1)문제규정의 중요성
지역사외 문제해결의 과정에서 그 첫 단계는 지역사회의 충족되지
않은 욕구나 해결을 필
요로 하는 문제를 찾아내는 것이다. 그러한 문제들은 이를 해결하기
위한 방안을 수립하고
실천에 옮길 수 있도록 집약되고 분명하게 규정돼져야 한다. 문제를
어떻게 규정하느냐 하
는 것은 다음에 있을 문제해결의 과정에서 그 문제가 어떻게 취급되느냐 하는데 큰 영향을
미친다. 만일 건강문제를 적절한 소득의 부족과 이로 인한 불량주거
및 영양부족의 차원에
서 규정한다면 이를 위한 해결방안도 소득보장이라는 방향으로 수립될 가능성이 많다. 또
모든 인류사회에 보편적으로 존재하는 빈곤문제도 그 원인과 현상을
어떻게 보느냐에 따라
판이하게 정의될 수 있다. 먼저 빈곤을 미시적인 차원의 문제로 볼 때는 그것이 개인의 결
함이나 불운 혹은 개인이 사회환경에 원만히 적응하지 못한 데서 기인된다고 보며, 거시적
인 차원에서는 사회구조적인 면에서 사회제도가 제 기능을 하지 못하는데서 나오는 문제라
고 볼 수 있다. 이상의 예에서 볼 수 있는 바와 같이 문제를 어떻게 개념화하느냐에 따라
정책수립을 위한 구상이 달라지고, 그에 따른 구체적인 해결방안과
실천전략이 달라지는 것
이다.
(2)사회문제와 가치관
문제발견 단계에서 고려해야 할 가장 중요한 점은 문제의 개념에 대해서 현존의 서비스,
기관, 전문분야나 이익집단이 규정하고 있는 것을 그대로 수용할 것이냐, 그렇지 않으면 문
제상황을 다소 적절하게 기술하고 그래서 그대로 개입을 하는 데 있어서 보다 나은 지침이
될 수 있는 일단의 자료를 토대로 하여 보다 '객관적'으로 규정할 것이냐 하는 점이다. 여기
서 우리는 사회문제라는 것이 본래 '가치판단'에 지배되며, 집단에 따라 그 규정이 다르다는
사실에 주목할 필요가 있다. 그러므로 문제를 규정하고 분석하는데
있어서 사회사업가는 해
결하고자 하는 문제와 관련된 가치관에 대한 면밀한 배려를 하지 않으면 인된다.
첫째, 주어진 문제를 '문제'로 보며, 누가 그것을 '문제'로 보지 않는가에 대한 분석을 해야
한다. 다시 말하면 특정 사회 문제를 존속으로 이익을 보는 집단과 계층이 있다는 것이다.
둘째, 사회의 어떠한 가치관과 제도가 문제를 파생시키며 존속시키고 있는가에 대한 분석
을 해야 한다. 다시 기능주의 사회학자들 관점에 따르면 모든 사회문제는 해당사회가 바람
직한 가치관과 제로로서 소중히 여기는 바로 그 가치관과 제도로서
파생된다는 것이다.
셋째, 특정 사회문제에 대해 사회의 지배계층이 어떻게 생각하고 있는가를 분석할 필요가
있다. 지배계층에 있는 사람들이 특정 사회문제에 대해서 갖는 견해는 전문가나 일반인이
갖는 견해와 일치한다고 보기는 힘들다. 특정 사회문제가 해결되느냐
혹은 해결되지 않은
해 남아 있느냐 하는 것은 정치인이나 기업인들의 이해와 밀접한 관계가 있을 수 있다. 예
를 들어 정치인의 경우 선거권이 없는 아동보다는 유권자인 노인이나
노동자나 영세민에 대
한 복지에 더 많은 관심을 갖는 경향이 있다.
넷째, 사회문제에 대해서 사회사업가가 속해 있는 기관이나 단체가
갖고 있는 견해를 분
석할 필요가 있다.
다섯째, 사회문제에 대해서 전문분야가 갖는 견해와 가치에 대해서
분석 할 필요가 있다.
(3)사회문제와 관련이론
전문사회사업가가 문제분석에 따른 작업은 오로지 가치관에 의해서만 결정되어질 수 없
고, 또 결정되어져서도 안 되는 것이다. 계획전문가로서 사회사업가는 사회문제와 관련된 객
관적인 자료를 수집하고 분석해야 한다.
계획전문가가가 고려해야할 점
첫째, 문제와 관련된 특수집단과 지역에 대한 특성 기술한 통계자료,
실태조사보고서 등을
분석해야 한다. 이러한 자료가 존재하지 않을 때 직접적으로 조사를
행하는 것은 물론 중요
하다. 통계자료를 토대로 해서 문제를 개념화시킨 가장 대표적인 예로서는 오셴스키의 미국
에서의 빈곤문제에 관한 분석을 들 수 있다.
둘째, 특정 사회문제와 관련된 사회과학의 이론을 활용하여야 한다.
이러한 이론들은 '사
회행동'과 '제도분석'으로 나눌 수 있다. 여기서 주목할 점은 사회문제를 근본적으로 해결하
는 데 지침이 될 수 있는 이른바 '대이론'이 존재하고 있지 않다는 사실이다. 결국 조직사회
조직사업에 있어서 '문제해결'이라는 것은 문자그대로 '문제를 근본적으로 해결하는 것'이 아
니고, 상황적인 수준에의 개입이라고 한다면, 다양한 이론과 모델을
분별 있게 활용할 수밖
에 는 것이다.
(4)사회문제의 조작화
사회문제를 조작화 한다는 것은 그 개념을 측정할 수 있고 실천할 수
있으며 평가할 수
있도록 구체화시키는 것을 말한다. 예컨대 오셴스키의 빈곤에 대한
정의는 구체적인 빈곤선
을 제시할 정도로 조작화 되어 미국의 공적부조에 있어서 부조자격요건을 결정하는 기준이
된 것이다.
2)정책 및 프로그램의 개발
해결을 필요로 하는 문제가 분석되고 조작적으로 정의된 다음에 거쳐야 할 단계는 정책을
수립하고, 정책을 실천하기 위한 프로그램을 개발하는 일이다. 여기서 정책이라는 것은 맨검
이 기술한 것처럼 "다양한 대안 중에서 선택된 확고한 행동노선"을 말한다.
문제를 보는 관점이 다양한 것처럼 주어진 문제를 해결하는데 있어서의 목표와 방향도 다
양할 수 있다. 그러므로 정책을 수립한다고 하는 것은 다양한 해결대안 중에서 가장 효과적
인고 효율적인 방안을 찾아내는 '정책선택'이라고 할 수 있는 것이다.
정책을 수립하는데 있
어서 고려해야 할 요건으로서 마틴 레인은 ①이념관 ②실현가능성 ③합리성 들고 있다.
선택을 하는데 있어서도 사회사업가는 그를 둘러싼 환경의 가치관에
상당한 영향을 받는다.
다시 말하면 주어진 문제와 직접·간접으로 관련되어 있는 행동체계가 문제의 해결에 대해
서 어떤 견해를 갖느냐는 것이 중요한 요건이 된다는 것이다. 행동체계는 일반적으로 ①정
부기관 ②사회사업가가 속해 있는 사회복지기관 ③문제로 인해 직접적인 영향을 받는 클라
이언트 집단 ④문제의 해결과 이해관계가 있는 정치인, 기업인, 전문
분야 등의 관련집단으
로 구성된다. 정책을 선택하는데 있어서 사회사업가가 지녀야 할 역할에 대해 알아보자. 사
회사업가는 클라이언트의 이익을 대변하는 대변자의 역할을 수행할
것이냐, 그렇지 않으면
여러 가지 대안과 결과를 검토해서 클라이언트 집단에 제시하는 분석가의 역할을 수행할 것
이냐 하는 점이다.
딕먼과 데이비도프는 대변자의 역할을 강조하고, 라이너는 분석가의
역할
을 강조하고 있다. 웨버는 상호작용, 상호적응과 계속적인 분석을 강조하는 발전적 견해를
제시하고 있다. 문제해결을 위한 정책목표를 설정함에 있어서 사회사업가가 고려해야 할 점
은 그 정책이 실현 가능하냐는 것이다. 실천을 뒷받침해 줄 수 있는 자원(인적, 물적)과 지
식 및 기술, 정치적·사회적 분위기가 어느 정도 긍정적이냐 하는 것도 정책의 실현가능성
에 지대한 영향을 미친다. 정책목표를 설정함에 있어 고려해야 할 또
다른 점은 과업 지향
적인 목표와 과정 중심적인 목표 중 어느 것에 더 역점을 두어야 할 것이냐는 점이다. 그러
나 현실적인 정책목표의 설정에 있어서는 양 목표가 역점의 정도에는
차이가 있어도 동시에
존재할 수 있다는 사실도 간과해서는 안 된다. 정책이 수립된 연후에는 이들 정책을 실천에
옮길 수 있는 프로그램을 개발하는 일이다. 결과를 추구함에 있어서의 효과성과 효율성으로
서 펄먼과 구린은 다음의 세 가지 요소가 고려되어야 한다고 기술하고 있다. ①업무의 내용
(해야할 일에 관한 명세), ②자원(여러 가지 활동을 전개하는데 필요한) ③가능성
3)프로그램 실천
프로그램의 실천이라고 하는 것은 정책목표를 달성하기 위해서 행하게 되는 일련의 활동
을 말한다. 활동의 내용과 형태는 문제의 성격에 따라 무한정한 것이기 때문에 일률적으로
논할 수는 없으나 크게 두 가지 범주, 즉 '체제 유지 혹은 과정 중심적인 활동'과 '과업 중심
적인 활동'으로 나눌 수 있다. 구체적인 예를 들어 보자 대한가족계획협회에서는 'UN인구활
동기금'의 재정적인 지원을 받아 1978년 10월부터 1981년 9월까지 3년 간에 걸쳐 '새마을부
녀회를 통한 도시영세지역의 가족계획사업'이라는 시범사업을 전개했다. 이 시범사업의 목표
를 달성하기 위해 계획되고 추진된 활동들을 구체적으로 열거해보면,
①사업지역에 대한 실
태조사 ②새마을 부녀회장의 자질평가조사 ③새마을부녀회장에 대한
훈련 ④부녀회의 월례
회의 지원 ⑤정부보건소요원에 대한 훈련 ⑥가정 건강기록부의 활용
⑦가족계획에 관한 가
두 캠페인의 전개 ⑧피임약제의 공급과 피임시술 서비스 제공 ⑨우수새마을부녀회에 대한
표창 ⑩평가조사 등이었다. 이상의 활동 중에서 체제 유지적인 활동으로서는 조사, 훈련, 표
본, 평가조사 등을 들 수 있고, 과업 중심적인 활동으로서는 ⑥,⑦,⑧
등을 지적할 수 있다.
일반적으로 프로그램의 실천과정에서는 사업을 추진하는 기관이 여러 관련 집단과 협력적인
활동을 전개하는 것이 보통이다. 프로그램이 실천되는 과정에서 새로운 문제가 발생될 수
있으며, 이 경우 원래의 계획에 수정을 가해야 할 필요가 생긴다. 이러한 문제는 사업 외부
적인 요인에서 발생될 수도 있고, 사업의 행동체계내의 변화 등에서
비롯될 수 있다. 그러므
로 사회사업가는 계획의 단계에서 변화를 예측할 수 있는 통찰력이
있어야 하고, 변화가 발
생했을 때, 즉각적으로 대처할 수 있는 능력과 기술이 있어야 하는 것이다.
4)평가
문제해결과정의 마지막 단계인 평가는 두 가지 목적을 갖는다. 그 하나는 프로그램의 실
천과정에서 수집된 정보를 입수해서, 실천에 반영하여, 실천의 궤도를 수정하는 경우이다.
이러한 의미에서는 평가가 문제해결과정의 마지막 단계라고 볼 수는
없고 문제 설정, 목표
수립, 프로그램의 개발, 프로그램의 실천이라는 전 과정에 영향을 주는 계속적인 활동이라고
보는 것이 타당하다. 이를 위해서 행동체계를 구성하는 사람들의 대표로 위원회를 조직해서
정기 혹은 비정기적인 평가회의를 개최하여 프로그램의 추진상황을
면밀히 검토하는 일이
다. 또 모니터를 선정해서 사업대상지역의 클라이언트들로부터 프로그램에 대한 반응을 수
집케 할 수도 있다. 간단한 중간평가조사도 실시한다.
평가의 두 번째 목적은 문제해결의 전 과정이 이룩한 결과와 최종 산물을 평가하는 것이
다. 이러한 평가는 일반적으로 프로그램을 통해서 성취하고자 하는
목표가 어느 정도 달성
되었는지, 즉 프로그램의 효과성과 영향을 측정하는 것이다. 가장 흔히 쓰이는 방법은 실험
조사방법이다. 실험조사 중에서도 '후측정실험방법'과 '전·후측정실험방법'을 많이 사용한다.
프로그램의 결과와 효과에 관해 수집된 자료는 문제해결을 위해 수립된 정책이나 프로그램
을 계속할 것인지, 중단할 것인지, 혹은 수정할 것인지를 결정하는데
쓰여진다. 던햄은 평가
가 있은 뒤에 행하는 '다음 단계'는 다음의 다섯 가지 경우가 포함된다고 하였다. 즉 ①취했
던 조치가 원래의 문제를 해결한 것으로 받아들이는 경우,
②문제를 재 설정해야 하는 경우,
③새로운 문제를 발견하는 경우, ④변경을 하지 않거나 수정하여 조치를 계속하기로 결정하
는 경우, ⑤최소한 당분간은 그 문제를 해결하려는 노력을 포기해 버리는 경우이다.
3. 지역사회문제해결을 위한 지침
이 지침은 문제해결과정에서 당면하게 되는 요소들을 순서적으로
기술하고 있는데, 모든
지역사회의 상황에 일률적으로 적용될 수 없고, 다소 융통성을 갖고
활용되어야 한다고 저
자들은 권고하고 있다. 또 이 지침은 사회사업가가 분명한 목표와 조치를 갖춘 사회복지기
관에서 일하고 있는 경우를 전제로 하고 있다.
1) 사전에 고려해야 할 사항
가. 임무의 개요
나. 사회사업가가 속한 기관에 대한 사항: 정관과 목적, 구성, 공식적·비공식적 구조
다. 사회사업가: 부과된 과업수행에 따른 동기, 능력. 역할의 모호성, 갈등, 긴장의 존재
여부
2) 문제
가. 문제분석: 문제의 성격, 문제의 소재, 문제의 범위, 문제의 정도
나. 문제해결을 위한 과거의 노력: 누구를 위한 시도? 효과성? 성공
혹은 실패의 원인?
다. 문제에 대한 외부 견해
3) 문제의 사회적 맥락
가. 문제의 근원
나. 문제의 구조·기능적 분석
-문제를 지속시키거나, 증가시키거나, 감소시키는 사회구조
-사회문제가 사회구조에 미치는 영향
4) 클라이언트
가. 지리적 소재, 크기
나. 사회적·경제적·정치적 및 인구학적 특성
다. 클라이언트를 위한 공식기구 및 조직
라. 클라이언트 내부의 불화와 갈등
마. 외부 사회구조와의 유의미한 관계
바. 상기사항에 대한 변화
5) 목표
가. 문제해결과 관련된 우선순위
나. 상기사항에 비추어 사회사업가가 생각하는 목표의 우선순위
6) 전략
가. 성공을 위해 필요한 최소한의 과업
나. 행동체계
다. 저항(반대)과 간섭(마찰, 방해)을 하는 세력
라. 전략을 활용할 수 있는 사회사업가의 능력 평가
마. 선택된 전략
7) 전술
가. 초기의 지원 획득 전술
나. 행동체계의 참여와 조직화를 위한 전술
다. 실천
8)평가
가. 문제해결에 있어서 전략의 성공
나. 전술의 효과
9) 조치의 수정, 종결 혹은 이전
가. 새로운 목표, 전략 혹은 전술의 설정
나. 사회사업가의 활동을 종결하거나 수정
제 7장 지역사회조직에 있어서 사회사업가의 역할
1. 개요
이 장에서는 전문사회사업가가 지역사회의 현장에서 문제해결과 관련하여 수행하게 되는
역할에 대해서 살펴보기로 한다. 사회사업가나 기타 지역사회문제를
해결하기 위해 노력하
는 여러 분야의 전문가들이 수행하게 되는 역할은 여러 가지 사회적
조건에 의해서 영향을
받을 수 있으나, 특히 추진하고자 하는 사업의 목적과 형태에 따라 역할의 내용이 달라진다.
2. 지역사회개발모델에서의 역할
로스는 지역사회조직에 있어서 전문사회사업가는 ① 안내자로서,
② 조력자로서, ③ 전문
가로서, 그리고 ④ 치료자로서의 역할을 수행해야 한다고 말하고 있다.
1) 안내자로서의 역할
(1) 일차적인 역할
지역사회조직에 있어서 전문사회사업가의 일차적인 역할은 지역사회로 하여금 문제해결에
따른 목표를 설정하고, 이를 해결하는 방도를 강구하도록 도와주는
것이다. 이 경우 사회사
업가는 자기의 목적을 위해 지역사회의 주민을 이용하거나, 조종하거나, 조치를 강요해서는
안된다. 지역사회조직에 있어서의 사회사업가는 케이스 워크의 치료과정에서 케이스 워크가
자신의 의식하여 통제하는 것처럼, 자신의 편견을 의식하고 통제하며
주민들이 문제해결에
따른 준비를 갖도록 해야 한다. 주민들이 자기네들의 욕구를 발견하는 과정 자체가 주민들
이 문제를 인식하고 해결하는 능력을 점진적으로 개발하는 과정이라는 사실을 깨달아야 하
는 것이다.
(2) 주도능력
사회사업가가 불만을 선동하기 위해서는 지역사회의 문화에 대한
충분한 지식이 있어야
하고, 그들의 잠재능력을 파악하여야 하며, 변화 후의 장래가 어떻게
될 것인지에 대한 어느
정도의 확신이 있어야 하는 것이다. 사회사업가는 잠재해 있을지 모르는 문제에 대해서 깨
닫게 자극하고, 이들을 겉으로 드러내 보이게 하고 보다 긍정적인 결과를 얻는 전제조건으
로서 부정적인 감정을 표출케 하는 등에 있어서 주도력을 발휘해야
한다. 그러나 이러한 경
우에 있어서도 사회사업가는 자기의 견해를 강요해서는 안되는 것이다.
(3) 객관적인 입장
사회사업가는 지역사회를 있는 그대로 수용해야 하는 것이다. 사회사업가는 자기가 마치
우월한 처지에 있는 지역사회나 집단에서 온 것처럼 비판을 가한다거나, 다른 지역사회와
비교를 한다거나, 행동을 함으로써 지역사회의 사기를 저하시켜서는
안되는 것이다. 지역사
회조직의 초기 단게에서 사회사업가는 지역사회의 조건에 대해서 칭찬하거나 비난하는 등의
감정을 표현해서는 안된다.
(4) 지역사회와의 동일시
지역사회조직에 있어서 사회사업가는 언제나 지역사회 전체와 함께
해야 하며, 지역사회
내의 일부나 특정집단과 함께 일해서는 안된다. 사회사업가가 지역사회에 있는 집단, 특히
그의 입장에 대해 의심을 품거나 그를 거부하려는 집단과 좋은 관계를 맺는 것은 필요하다.
사회사업가는 자신을 지역사회 전체에 동일시하고, 민주적인 토의방식, 지역사회조직 추진회
가 합의한 문제나 사업에 동일시해야 한다.
(5) 자기역할의 수용
지역사회조직에 있어서 사회사업가는 자기의 역할을 수용하고 그것에 만족하는 것을 익힐
필요가 있다. 사회사업가는 자기의 행동을 자제할 수 있어야 하고, 자기가 맡은 바를 원만하
게 수행할 수 있는 능력을 길러야 한다.
(6) 역할에 대한 설명
사회사업가는 자기의 역할이 지역사회에 이해되도록 설명해 주어야
한다. 사회사업가의
역할을 이해하고 수용하는 데는 상당한 기간이 소요될 것이다.
2) 조력자로서의 역할
일반적인 의미에서 조력자의 역할이란 지역사회조직의 과정을 용이하게 하는 사회사업가
의 역할을 말한다.
(1) 불만을 집약하는 일
사회사업가는 지역사회조건에 대한 불만을 일깨우고 집약함으로써
지역사회를 돕는다. 조
력자로서의 역할은 또한 촉매자의 역할이라 할 수 있다. 즉 사회사업가는 여러 집단들의 표
출된 불만을 서로 연결시켜 주는 역할을 한다는 것이다. 촉매자로서
사회사업가는 자기의
계획을 파는 판매원이 아니라 주민들의 자신을 성찰하고, 지역사회
생활에 대한 그들의 깊
은 불만을 요구하게 하고, 이것을 해결하기 위해 공동의 노력을 할 수
있도록 도와 주는 것
이다. 이러한 역할을 수행함에 있어서 사회사업가가 경계해야 할 점은 지역사회가 문제를
쉽게 해결할 수 있으리라는 근거 없는 낙관을 갖게 해서는 안된다는
것이다.
(2) 조직화를 격려하는 일
조력자로서 사회사업가가 수행해야 할 가장 중요한 과제는 지역사회의 대부분의 주민들이
예리하게 느끼고 있는 불만을 찾아내는 과정을 주도하고 용이하게 하는 것이다. 이를 토대
로 하여 사회사업가는 지역사회주민들이 그들의 불만에 대해 서로 논의하게 하고, 이들 불
만의 우선 순위를 결정하고 이를 해결하기 위한 조직을 결성하도록
도움을 주는 것이다. 사
회사업가가 주민들과 함께 조직체를 결성할 준비를 충분히 했고, 믿을 만한 관계를 유지했
음에도 참여를 주저하는 사람들에게는 상당한 정도의 보증을 해줄 필요가 있다.
(3) 좋은 대인관계를 육성하는 일
사회사업가는 주민들이 상호관계를 유지하고 협동적인 일에 참여하는데 있어서 만족감을
갖도록 도와 주어야 한다. 이를 위해서 사회사업가는 집단과 지역사회의 모임에 따뜻한 분
위기를 조성해야 한다. 그는 주민들에게 친절하고, 우호적이어야 하며 사소한 일에까지도 관
심을 갖는 사람이여야 한다. 사회사업가는 협력적인 노력을 저해하는
집단간의 긴장과 갈등,
이해관계를 이해하고 이를 해소하도록 노력해야 한다.
(4) 공동목표를 강조하는 일
사회사업가는 객관적인 입장을 지키면서 주민들에게 장기적인 목표를 일깨워 주고, 일을
추진하는 시기의 적절성, 일과 인간의 관계, 일의 내용 등에 대해 주민들에게 적절하게 질문
을 던짐으로써 관심을 촉구해야 한다. 사회사업가는 전지역사회, 전체의 사업, 전체의 과정
을 항상 의식하고 있어야 하며, 주민들이 궁극적인 목표에서 이탈되지 않도록 관심을 환기
시켜야 하는 것이다.
3) 전문가로서의 역할
전문가로서 사회사업가의 역할은 자기가 권위 있게 말할 수 있는 분야에 있어서 필요한
자료를 제공하고 직접적인 충고를 하는 것이다. 이는 주로 지역사회의 과정을 용이하게 하
는 조력자의 역할과 상반되는 것은 아니다. 전문가로서 사회사업가는
지역사회조직체가 사
업을 수행하는 데 필요로 하는 조사자료, 기술상의 경험, 자원에 관한
자료, 방법상의 충고
등을 제공하는 것이다.
(1) 지역사회진단
대부분의 지역사회는 자체의 구조와 특성에 대해서 아는 바가 없다.
그래서 지역사회는
사회사업가에게 공동 사업을 추진하는 데 심각한 장해요인이 될 수
있으나 주위를 소홀히
했던 자체의 어떤 특성에 대해서 지적해 주도록 요청을 할 수도 있으며, 또 사회사업가도
그것을 알 필요가 있는 것이다.
(2) 조사기술
사회사업가는 조사방법에 대한 지식과 기술을 활용하여 스스로 지역사회가 필요로 하는
조사를 계획하고 행할 수 있어야 한다. 또 사회사업가는 지역에서 행해지는 조사팀에 일원
으로 참가할 수도 있다.
(3) 타지역사회에 관한 정보
사회사업가는 다른 지역사회에서 행해진 조사, 연구, 그리고 시범사업 등에 관해 알고 있
어야 한다. 그리하여 지역사회가 자체의 문제를 해결하는 데 필요한
정보를 제공해 주어야
하는 것이다.
(4) 방법에 관한 조언
조직과 절차는 일반적으로 지역사회의 관행에 상당한 정도로 영향을 받지만 사회사업가는
이에 대한 상당한 조언을 줄 수 있다.
(5) 기술상의 정보
사회사업가는 기술적인 문제에 관한 참고자료를 숙지해서 필요할
때 제공해 줄 수 있어야
한다. 활용가능한 자원과 그러한 자원에 대한 지역사회의 욕구를 연결시켜 줄 수 있어야 하
는 것이다.
(6) 평가
사회사업가는 수행되고 있는 사업에 대해 평가를 한다거나 그 사업의 과정에 대해서 주민
들에게 설명해 줄 수 있어야 한다.
4) 사회치료자의 역할
사회사업가의 치료는 주민들이 그러한 성격을 이해해서 긴장을 해소하게 하고, 협력적인
작업을 방해하는 요인을 제거하도록 도와 주는 것이다.
3. 사회계획모델에서의 역할
1) 모리스와 빈스톡의 계획가
모리스와 빈스톡은 사회적 서비스를 개선하고 사회문제를 완화시키는 주요수단은 공공기
관의 정책을 고치는 것이며, 이러한 목적을 달성하기 위해서 노력하는 사람을 계획가라고
부르고 있다. 계획가는 그가 원하는 방향으로 변화를 이룩하고 그의
노력을 효율적으로 전
개하기 위해서 ① 목적을 성취하는 데 있어서의 자기의 영향력과 ②
그가 변화시키려고 하
는 정책을 가진 기관의 저항간의 관계를 분석하고 계측하는 것이다.
2) 샌더스의 전문가
샌더스는 도시지역사회에서 사회복지전문가가 계획된 변화를 성취하기 위해 수행하는 역
할을 ① 분석가, ② 계획가, ③ 조직가, ④ 행정가로 구분하고 있다.
(1) 분석가로서의 역할
사회사업가가 계획된 변화를 이룩하기 위해서는 사실발견과 분석을
그 전문적인 활동에
있어서 전제조건을 삼아야 한다. 적절한 자료를 토대로 하지 않은 일체의 계획은 성공적인
결과를 얻을 가능성이 적기 때문이다. 사회사업가가 조사를 해야 하는 영역으로서는 다음의
네 가지를 들 수 있다.
① 사회문제와 영향을 미치는 요인들에 관한 조사
사회사업가는 사회문제를 클라이언트의 측면에서 분석하려고 한다는 점과 객관적이고 분
석적인 접근보다는 개선적인 접근을 시도한다는 것이다.
② 사회변화를 위한 프로그램의 과정에 관한 분석
무엇을 개선할 것이냐 하는 내용보다는 어떻게 변화를 가져올 것이냐 하는 과정에 역점을
두는 것이다.
③ 계획을 수립하는 과정에 대한 분석
문제를 해결하기 위한 발상이 어디에서 비롯되었고, 어떠한 과정을
거쳐 결정에 이르게
되는가를 분석하는 것이다.
④ 유도된 변화에 대한 평가
프로그램의 성과에 대해서 평가를 하는 것을 말한다. 효과적인 평가를 위해서는 기초조사
를 하고 이를 근거로 해서 프로그램이 목표를 달성하는 데 어느 정도
기여했는가를 평가하
는 것이다.
(2) 계획가로서의 역할
계획을 수립하는 데 있어서는 기술적인 면, 예컨대 공간적, 재정적,
인사, 법적, 건축적인
측면이 고려되어야 하지만 그보다는 철학적인 측면이 중시되어야 한다. 계획을 수립하는 데
있어서 사회사업가가 고려해야 할 철학으로서는 다음 네 가지를 지적할 수 있다. 첫째, 사업
계획에는 일반적으로 이에 참여하는 사람들의 철학이 반영되기 마련이다. 어떤 종류의사업
을 계획하든간에 사회사업가는 인간적인 측면에 관심을 두어야 한다.
둘째, 모든 사업계획은
목표를 설정해야 한다. 셋째, 계획철학은 목표를 성취하기 위한 수단에도 반영된다. 넷째, 계
획철학은 계획에 관한 행정에 있어서 어느 정도로 중앙집권적 혹은
분권적 결정에 의존할
것이냐 하는 데도 반용된다.
(3) 조직가로서의 역할
지역사회내에 있는 집단이나 단체들을 계획의 수립과 추진에 참여시키기 위해서 사회사업
가는 그들이 해야 할 역할을 분명히 해주고, 그들이 그러한 역할을 효과적으로 수행할 수
있도록 훈련을 시켜야 한다. 주민들의 참여의식을 고취시켜 지역사회가 수립된 계획을 제도
화하여 스스로 추진해 나갈 수 있게 사기와 능력을 북돋아 주는 것이다.
(4) 행정가로서의 역할
행정가는 프로그램이 계획에서 설정한 목표를 효과적이고 효율적으로 달성하기 위해서 모
든 인적ㆍ물적 자원을 적절히 관리해야 하는 것이다. 행정가로서 특히 유의해야 할 점은 프
로그램을 운영하는 규칙과 절차를 적용함에 있어서 항상 그것이 달성하고자 하는 목표를 유
념해야 한다는 점이다.
4. 사회행동모델에서의 역할
1) 그로서의 견해
그로서는 종래의 지역사회조직사업에서 사회사업가는 서비스의 수혜자의 입장보다는 서비
스를 제공하는 기관의 입장에 서서 일하는 경향이 있음을 비판하고,
진정으로 불우계층의
복지를 증진지시키 위해서는 클라이언트의 편에 서서 활동을 전개하는 것이 사회사업가의
역할이어야 한다는 견해를 피력하고 있다. 그로서는 사회사업간의 역할을 이러한 전략목표
를 달성하기 위해 주민들을 돕는 것이다. 사회사업가의 역할로는 ①
조력자, ② 중개자, ③
옹호자, ④ 행동가의 역할을 지적하고 있다. 조력자의 역할은 지역사회주민이 자체의 욕구분
석을 토대로 스스로 선정하여 추진한 사업이 외부로부터 부과된 사업보다 가치가 있고 지속
성이 있기 때문에 사회사업가는 이를 가능하게 도와주어야 한다는 것이다. 중개자로서 사회
사업가는 주민들이 필요로 하는 자원이 어디에 있다는 것을 가르쳐
줌으로써 이에 접근할
수 있게 해주는 것이다. 그로서는 이와 같은 중개자의 역할을 집단적인 중개의 차원으로 확
대하고 있는데 이는 사회사업가가 단독적인 개입보다는 전주민계급에 영향을 주는 행정과
정책의 변화를 추구하는 것을 말한다. 옹호자의 역할은 필요한 정보를 끌어내고 주민들 입
장의 정당성을 주장하고, 기관의 입장에 도전할 목적으로 지도력과
자원을 제공해야 한다는
것이다. 이러한 결과로 사회사업가는 사회적 갈등에 있어서 파당분자가 되며, 그의 전문적인
역량을 오로지 클라이언트의 이익을 위해서 사용한다는 것이다.
2) 그로스만의 조직가
우리가 그로스만의 조직가의 역할을 올바르게 이해하기 위해서는
사업지역이 이데올로기
상의 대립이 첨예화되는 흑인집단거주지역과 가난한 여러 인종집단이 함께 거주하는 지역들
이라는 점에 유의해야 한다. 또 이러한 사회사업가들의 과격한 역할이 사회사업분야에서 아
직도 논란의 대상이 되고 있다는 사실도 주목할 필요가 있을 것이다.
제 8장 사회행동의 전략과 전술
1. 개요
사회행동은 과거 권위주의적이고 보수적인 정치풍토 속에서는 그것을 전개하는 데에 상당
한 제약이 있었다. 그러나 1980년대 후반부터 종래의 이데올로기 중심적인 사회행동과 그에
따른 과격한 행동들은 점차 그 활동영역, 성격, 전략 면에서 많은 변화를 가져오게 되었다.
먼저 활동영역에 있어서 과거 이른바 계층 혹은 계층 중심의 사회행동에서 지역사회중심 혹
은 국가적인 차원의 사회행동으로 그 영역이 확대되게 되었다. 사회행동의 성격도 이익계층
과 불이익계층으로 양분하여 전자의 패배가 곧 후자의 이익이라는 것보다는 기존의 자본주
의체제를 인정하면서 자신들의 권익을 신장시키고자 하는 중도적인
성격을 취하게 되었다.
전략 면에 있어서도 일부 학생, 빈민, 노동자들을 규합하여 과격한 폭력도 불사하던 사회행
동전략에서 가능한 한 다수의 주민을 참여시켜 온건하고 합법적인 투쟁을 전개하는 전략으
로 변화하는 양상을 보이게 되었다. 그 상황 변화에서 세 가지 원인을
찾아볼 수 있다. 첫
째, 1987년의 6월 민주항쟁으로 인한 이른바 6·29선언으로 과거 모든 사회행동 노력에 대
한 정부당구그이 탄압과 통제가 크게 완화되게 되었다는 점이다. 둘째, 세계적으로 소련과
동구의 사회주의체제의 붕괴 그리고 독일의 통일 등은 과거 이데올로기 중심의 사회행동에
대한 이념적 기반을 약화시키게 되었다는 점이다. 셋째, 지방자치제의 도입이 과거 계급·계
층 집단 중심의 사회행동으로부터 지역사회 중심의 사회행동을 변화시키는 계기
가 되었다는
점이다.
2. 사회행동의 전략
1) 대상집단을 이기기 위해 힘을 갖기 위한 전략
(1)힘의 원천
① 정보력(informational power)-현재 일어나고 있는 사태에 관한
지식을 정부당국이
나 특히 정치인들에게 제공할 수 있는 힘
② 사회행동을 주도하는 집단은 자기들의 활동과 결정에 반대를
하는 집단에 대해 불
편과 손해를 증가시켜 줌으로써 힘을 과시할 수가 있다.
③ 피해를 입힐 수 있는 잠재력(potential for disruptin)
④ 상대방의 약점과 수치감을 갖게 함으로 괴롭히는 것
⑤ 집단행동에 많은 사람을 동원할 수 있는 능력
(2) 주의점
- 합리적인 수단을 통해서 목적을 달성, 비폭력
(3)상대방의 약점분석하기 위한 정보
① 사회행동의 상대집단이 사회행동조직이 요구하는 바를 들어
줄 수 있는 위치에 있
는가?
② 상대집단이 갖고 있는 자원은 무엇인가?
③ 상대집단이 통제할 수 있는 자원은 어느 정도나 활용하는가?
④ 상대방이 두려워하는 것이 무엇인가?
⑤ 상대방이 자신의 지지자들로부터 오는 압력에 대해서 민감한가?
⑥ 상대방이 어떤 행동을 취할 준비를 하고 있는가?
⑦ 상대방이 도덕적인 설득에 약한가?
2) 사회행동캠페인의 합법성을 확보하는 전략
(1) 조직원과 일반주민은 물론 때로는 상대 조직에게 일반적으로
수용될 수 있는 전술
을 선택하는 일
(2) 합법성을 확보하기 위해서는 그 조직의 목적에 맞는 전술을 선택해야함
(3) 일반적으로 사회지도층이 적절하다고 인정하는 전술을 택하는
것이 합법성을 확보
하는데 바람직
3) 지역사회의 타조직과 협력하는 전략
(1) 타조직과 맺을 수 있는 협력적인 관계(p.247)
① 협조관계(cooperation)
타조직과 최소한의 협력을 유지하는 관계유형
② 연합관계(coalition)
참여하는 조직들간에 이슈과 전략을 합동으로 선택하는 보다 조직적인 협력관계
③ 동맹(alliance)
유사한 목적은 지닌 조직들이 영구적이고 전문적인 직원을 둔 대규모의 조직관계망을
갖는 것
④ 문제점
ⅰ. 회원조직들이 동맹에 의해 만들어지는 가능성이 있다는 점
ⅱ. 전국적인 동맹의 대표들은 지방회원조직과 유리될 가능성을
지니고, 지방조직들
은 연맹의 활동으로부터 소외될 수 있음
4) 캠페인에 있어서 전술을 연결시키는 전략
(1)사회행동조직이 활용할 수 있는 전술
① 압력(pressure)전술
-사회행동조직은 상대조직의 규칙이 갖는 합법성을 인정하고 그
규칙에 따라 조치를
강구, 목표는 상대조직이 자체의 모임에서 패배하도록 노력
② 법적(legal)전술
-상대조직의 규칙을 활용하지만 목표는 준수하지 않는 그들의 규칙을 준수하도록 함
③ 항의(protest)전술
-사회행동조직은 게임의 규칙이 공정치 못하다고 결론을 내리고
새로운 규칙을 만들어
내려고 하는 것
∴ 항의전술은 상대방으로 하여금 관심을 갖도록 하는 데 효과가 있고, 압력전술(법적전
술을 포함)은 법과 규정을 바꾸고 시행될 수 있도록 하는 효과가
있는 것
5) 협상을 전개하는 전략
(1) 협상준비
협상의 토대가 되는 갈등(이슈)의 범위를 어느 정도 할 것인가에 대한 결정
:회원들의 구체적인 경험을 근거로 해서 이슈의 범위를 좁게 잡아 출발하는 것이 바람직
3. 정치적 압력진술
1) 정치적 압력의 개념과 필요성
(1) 정치적 압력의 개념
- 정부가 변화의 요구에 대해서 비교적 개방적이며, 주민의 참여에
대해 비교적 공평한
기회를 보장한다는 전제에서 출발
- 대상이 정부에 국한되며 지역사회주민조직에게 이로운 정책을 강구하고 시행하도록
함
(2) 정치적 압력의 필요성
- 정부로 하여금 어떤 행정조치를 포기하게 한다거나 새로운 정책을 강구하게 하기 위
해서 필요함
2) 정치적 압력과 정책과정
(1) 정책형성과정
① 이슈를 논의대상으로 삼는 단계
-정치인들에게 이슈에 대해 관심을 갖게 하고 이슈의 중요성을 깨닫도록 함
② 해결대안을 설계하는 단계
③ 법안의 통과를 추진하는 단계
-범안이 통과되도록 압력을 넣음, 조직의 규모, 결속력, 선가 당락에의 영향력 등이 중
요한 요소
④ 실천을 하도록 영향력을 행사하는 단계
3) 경제단체 및 기타 조직과의 경쟁
(1) 대등한 경쟁을 하기 위해서 극복해야 할 문제
① 압력진술을 사안에 따라 사용할 것이 아니라 지속적으로 사용해야함
② 작은 이슈를 위한 투쟁보다는 근본적인 결정에 대해 영향력을
행사하도록 함
③ 정부기관들로 하여금 경제단체들보다는 민주적인 주민조직과
뜻을 같이하는 것이
그들에게 도움이 된다는 확신을 갖도록 해야함
④ 사회행동조직은 다른 조직에 못지 않게 압력전술을 활용할 수
있는 기술을 가져야
함
4) 정치적 압력전술에 관한 기술
(1) 적재적소에 압력을 가하는 기술
-문제해결에 관한 재량권이 어디에 있는 가를 파악
(2) 정부관리와 정치인을 상대로 한 논쟁의 기술
-정치인들과 관리들에게 접근하는 기술은 그들이 그들의 현직을
유지하기 위해 무엇을
원하는 가를 파악하여 그들의 요구를 충족시켜 주는 것이라 할 수
있음.
정치인들은 가시적인 성과를 통해 재선되는 일에 관심을 갖고, 관리들은 그들이 업무
를 충실히 수행하고 있다는 것을 과시하는 데에 관심을 가짐
(3) 압력전술을 선택하는 기술
-단순히 기술적인 이슈일 경우에는 실상을 있는 그대로 제시하는
것만으로 충분할 수
있음, 논란의 여지가 있는 이슈일 경우에는 선거 때까지 기다려 후보자가 그 견해를
지지하도록 하는 것이 바람직
(4) 정치인들에게 압력을 가하는 전술
① 선출된 관리들의 입지(立地) 즉 이미지에 관심을 보일 것
② 요구가 실천되는 것을 확인할 것
③ 정치적 구조와 과정을 이해할 것
④ 선출된 관리들의 당면한 제약을 인식할 것
⑤ 적과 싸우기보다 친구와 함께 할 것
⑥ 전문직원과 사무실을 활용할 것
⑦ 자료와 함께 정보를 제공할 것
⑧ 편지쓰기 캠페인을 전개할 것
⑨ 공청회 참석에 따른 예의를 배울 것
4. 법적행동과 사회적 대결
-사회행동캠페인에 있어서 양극(兩極)에 위치한 행동전술
1) 법적행동(전술)
(1) 금지명령(injunction)
-사실이 확정될 때까지 위해로운 조치를 중단시키는 법원의 명령
(2) 고소(law suits)
-손해를 보상받기 위해서 혹은 당국으로 하여금 법대로 조치를 취하게 하기 위해 취
하는 행동
(3) 법적행동의 이점
① 법적전술은 지역사회행동조직의 활동을 공적으로 합법화시킬
수 있음
② 법적전술은 상대방의 급작스런 조치에 대해 공격을 위한 시간을 얻어낼 수 있다.
③ 법적전술을 통해서 상대방이 주민조직을 향해 활용하려고 하는 정보를 얻어낼 수
있다.
④ 법적행동은 그 자체로서 많은 비용이 들기 때문에 고소를 하겠다는 위협만으로서
도 이슈에 대한 논의를 끌어낼 수 있음
⑤ 법적행동은 이슈와 관련된 주요법령과 규칙을 명확히 할 수 있는 기회를 준다.
(4) 법적행동의 문제점
① 시간과 돈이 많이 든다.
② 승리가 점정적일 수 있다.
③ 많은 시일이 걸리기 때문에 주민조직의 회원들을 지루하게 만들 수 있다.
④ 주민조직은 변호사들에게 의존하지 않으면 안된다.
⑤ 때로 법적투쟁은 지역사회주민조직들에게 실질적인 승리를 가져다 주지 못할 수
있다.
2) 사회적 대결
(1) 사회적 대결의 내용과 성격
- 사회적 대결상황에서 주민조직의 회원들은 그들의 주장에 대한
관심을 환기시키기
위해 게임의 규칙을 무시하고 정부나 기업이 그들의 요구에 승복할 것을 요구
- 힘(power)을 사용하는 전술
- 주민조직이 사회질서를 해칠 수 있다는 데 대해 상대 당국이 두려움을 가질 때 성공
을 할 수 있는 전술
- 비폭력 전술을 사용 :일반주민들에게 좋은 도덕적인 이미지를 낳게 함,
ex) 시민불복종(disobedience)
- 대결(항의) 전술은 문제의 심각성을 과시하기 위해서 활용되지만, 그 자체로 문제를
해결할 수도 있음
(2) 앨린스키의 항의전술
① 전술은 주민조직 내부로부터 지지를 받아야 함
② 대결전술은 주민조직이 갖고 있는 힘을 과시할 수 있도록 사용해야 함
③ 효과적인 전술은 게임의 규칙에 대해 공격(조롱)함으로써 그것에 대해 알고 있다
는 것을 보여주는 것
④ 제도(institutions)와 싸우지 말 것
⑤ 상대방이 실수를 할 때까지 인내하라
⑥ 상대방의 대응을 예상하라
(3) 대결전술의 행동유형
① 집회와 성
토대회
② 피케팅과 행진
③ 보이콧
(4) 대결전술의 문제점
① 폭력의 위험이 있다.
② 조직의 세력을 유지시키지 못할 위험이 있다
③ 실천을 보장하지 못한다는 점
④ 불법적이거나 비윤리적일 수 있다는 점
5. 언론의 활용과 협상전술
1) 홍보활동
(1) 홍보활동의 중요성
① 홍보를 통해서 조직의 영향력을 증대시킬 수 있다.
② 홍보는 주민조직의 실천의지를 나타낸다.
③ 홍보활동을 통해 주민조직에의 참여를 늘릴 수 있다.
④ 홍보를 통해서 간접적인 압력을 가할 수 있다.
(2) 간단한 홍보활동
- 전화홍보, 차량에 홍보 스티커 부착, 벽보 부착, 전시, 팜플렛이나
뉴스레터 발송.
시청각 자료 활용
(3) 여론과 언론
- 주민조직이 내보내는 메시지는 주민조직이 전달하고자 하는 메시지는 일반적인 것이
아니어야하며, 다른 잡다한 것과 분간되는 명확한 것
- 언론캠페인이 어려운 것은 일반 사람들은 메시지의 드러난(explicit) 내용뿐 아니라
숨겨진(implicit), 혹은 잠재적(latant)인 메시지
도 받아들임
-좋은 홍보를 하는 것은 매우 바람직하기는 하나 매우 어려운 것이다.
(4) 언론캠페인
- 캠페인이 언론에 잘 보도되게 하기 위해서는 지역사회주민조직가는 신문기자와 뉴스
진행자들과 일할 수 있는 방법을 알아야 함
(5) 기자회견과 보도자료
- 고도의 기술을 필요로 하는 활동으로 보도자료(news release)의
작성과 기자회견을
갖는 것
2) 협상과 타협
(1) 협상의 상황
- 쌍방은 상대가 취하는 조취에 대하여 영향을 미치려고 하는 것
- 협상상황에서는 자기의 결정이 상대방이 취할 수 있는 선택권에
어떤 효과를 주는
지를 분석하는 것이 중요
- 협상의 목적 : 상대방으로 하여금 주민조직이 요구하는 것을 받아들이지 않을 수 없
는 상황으로 몰아넣는 데 있음
- 협상관계를 만들기 위해 힘을 갖는 것이 중요하지만 상대방으로
하여금 융통성을
가 질 수 있는 기회를 주는 것이 중요
(2) 협상의 구조
- 쌍방이 양보하고 협상할 수 잇는 여지 혹은 범위(negotiation
range)가 어느 정도인가
를 가늠하는 것
(3) 협상의 전술
① 협상에 시한을 두어야 함
② 요구하는 입장을 확고히 해야 함
③ 언제 어떻게 양보를 해야 할 것인가를 배워야 한다.
④ 상대방의 제안(counterproposals)에 대응함에 있어서 신중해야 함
⑤ 협상이 계속 진행되도록 해야함
⑥ 중재자(mediator)를 개입시킬 필요가 있는지를 고려해야 함
제 9 장 지역사회복지기능과 활동
1. 지역사회복지기능의 구분
1) 지역사회복지활동의 범위
(1) 지역사회조직의 발전단계(benchmarks) - 커츠(Kurtz)
·제1단계: 어떤 상황에서 일반인들은 전문가의 도움없이 지역사회조직활동에 활발하게
참여하게 된다.
·제2단계: 모든 사회복지기관은 그들의 생존과 발전을 위한 투쟁에서 필연적으로 지역사회
조직활동을 실천하게 된다.
·제3단계: 지역사회조직의 과정은 모든 지역사회에 있어서 사회복지기관들간에 공식적인
협의회가 존재하지 않더라도 그들의 필요에 따라 활용되게 된다.
·제4단계: 지역사회조직과정은 지역사회복지를 목적으로 하는 협의회와 지역공동모금단
체와 같은 전문기관에 의해 보다 적극적으로 활용되게 된다.
·제5단계: 지역사회조직은 일정 지역사회에 있는 사회복지기관들간에 수평적으로 전개될
뿐 아니라 어느 지방의 기관과 이를 회원단체로 삼고 있는 도
혹은 전국적 수준
의 기관간에 수직적인 관계 속에서 전개된다.
·제6단계: 지역사회조직의 과정에는 전문가와 비전문가가 공동으로
참여하게 되지만 비전
문가의 발언권이 약하게 된다.
·제7단계: 지역사회조직의 과정은 도 단위에서 정부기관과 민간기관에 의해서 수평적·수
직적으로 활용된다.
·제8단계: 마침내 지역사회조직은 국가적인 차원에서 정부기관과 민간기관에 의해 개별적
으로 또 공동으로 전개된다.
⇒결론적으로 "지역사회조직의 과정은 모든 관할 지역사회의 차원에서 사회복지기관들이
그들의 목적을 달성하기 위해 개별적으로 혹은 연합해서 활용하며,
그들간에 다양한 관계
를 맺고 있다"고 하였음.
⇒커츠의 지역사회조직의 발전단계의 주목할 점.
① 지역사회복지는 처음에는 비전문가들의 노력에 의해 시도되다가
점차 전문가들에 의해
서 전개되고 마침내는 전문가와 비전문가의 공동참여에 의해서 전개된다는 점.
② 지역사회조직은 처음에는 개별지역사회단위에서 전개되다가 점차로 도 단위 및 국가적인
차원으로 확대되어 간다는 점.
③ 지역사회복지기관들은 그들의 목적달성과 생존을 위해서 상호관련성을 갖게 되는데, 이
관계는 수평적 및 수직적으로 이루어진다는 점.
2)지역사회복지기관의 구분
(1)사회사업의 방법론에 따른 구분
⇒ 현실적으로 확연히 구분하기에는 어렵다. 대부분의 사회복지기관들은 둘 이상의 사회사
업방법론을 사용하고 있는 것이 현실임.
[ex] YMCA( →그룹워크 기관)
-집단활동과 레크레이션 등의 프로그램→ '그룹워크'적인 프로그램.
-청소년을 위한 성교육 ? 가정문제상담 프로그램→'케이스워크'적인 프로그램.
⇒ 전문사회사업의 방법론에 따른 사회복지기관의 구분은 어느 방법을 일차적인 방법 혹은
이차적인 방법으로 역점을 두어 활용하느냐에 다라 이루어질 수밖에
없다. 오늘날의 대부
분의 사회복지기관들은 '종합복지기관'의 성격을 갖고 클라이언트 문제에 다각적인 접근을
시도한다는 점에 주목해야한다.
(2) 클라이언트에게 직접적인 서비스를 제공하느냐에 따른 구분
- 직접서비스기관'과 '간접서비스기관'으로 구분.
① 던햄(Dunham)
·'소비자서비스' 혹은 '직접서비스' 기관(consumer-service
agencies)
- 개인 클라이언트나 소비자에게 직접적으로 서비스를 제공함.
- 공적부조, 아동지도, 시설보호, 집단서비스, 대중오락, 혹은 보건서비스가 해당 됨.
- 시설수용 여하에 따라 '시설보호기관'과 '비시설보호기관"으로 세분되기도 함.
·비소비자서비스기관(nonconsumer-service agencies)
-일반적으로 개별 클라이언트이게 직접적으로 서비스를 제공하지 않고 다른 기관들을 돕
는다거나. 지역사회를 전체로서 상대한다거나 혹은 특정지역이나
집단을 상대로 활동한다.
② 시더(Sieder)
·직접서비스기관: 지역사회에 살고 있는 주민 개개인이나 집단을 상대로 하여 진단적
평가, 치료, 그리고 기타의 재활적인 사업이나 서비스를 제공하는 기관이라고 봄.
·간접서비스기관: 다른 기관들의 사업을 용이하게 하거나 향상시킴으로써 주민들을 간접
적으로 돕는다. 다시 말하면 지역사회의 복지를 위해서 보건과 복지서비스를 적절하게 개
선한다거나 지역사회의 태도를 변화시키는 것이라 봄.
⇒직접적인 사업과 간접적인 사업은 상호배타적인 것이 아니다.
(3) 지리적 단위에 따른 구분
(4) 문제의 형태에 따른 구분
* 던햄(Dunham)의 사회복지기관의 기능분야
① 소득보전(income maintenance)
② 가정복지
③ 아동복지
④ 보건과 의료
⑤ 신체장애
⑥ 정신건강
⑦ 성인범죄자(adult offenders)
⑧ 집단서비스
⑨ 대중오락과 비공식 교육
⑩ 사회계획과 개발
⑪ 기타
⇒사회복지(보건과 복지)의 영역에는 자격을 갖춘 전문지역사회조직사업가(professional
community organization practitioners)가 반드시 참여해야 한다고
지적함.
(5) 설립주체에 따른 구분
① 설립주체 구분
- 정부기관
- 민간기관-사회복지법인
-사단법인
-재단법인
-사회단체
⇒오늘날 지역사회복지분야에 있어서 민간기관의 역할이 크게 강조되고 있음.
② 민간기관의 특성
ⓐ '초당파적'으로 전지역사회나 기타지역의 복지를 추구할 수도 있고, 특수집단에
의해서 지역사회 전체 혹은 특수집단과 계층의 복지를 추구할
수도 있다.
ⓑ 정부의 복지정책과 프로그램에 대해 보충적인 역할을 담당할
수 있다.
- 사회복지정책에 있어서 복지대상자의 범위 설정에 따라서 보편주의적 접근과 선별주의
적 접근으로 나뉜다. 일반적으로 정부의 지역복지기관들이 보편주의적 성격을 띠는 것
이라고 한다면 민간기관에 의한 복지활동은 선별주의적 성격을 띠며, 정부의 복지정책
으로보터 소외되는 특수취약계층에 대해서 집중적인 원조를 행함으로써 보충적 역할을
수행하게 된다.
ⓒ 정부기관에 비해 시범적이고, 융통성이 있고, 전문적이며, 봉사적이다.
ⓓ 민주주의에 입각한 주민의 참여를 강조하는 경향이 있다.
2. 직접서비스기관
1) 직접서비스기관과 지역사회조직
(1) 시더(Sieder)
① 직접서비스 기관은
ⓐ 그것에 속해 있는 중앙계획기관의 업무를 용이하게 함.
ⓑ 자체 혹은 다른 기관의 지역사회서비스에 변화를 가져오게
해야 하는 직접적
인 책임을 지는 역할과 관련해서 지역사회조직을 기관의 구조와 인사에 반영시
킬 수 있다.
② 모든 직접서비스기관은 자체의 목적을 달성하기 위해 직접서비스, 지역사회활동,
그리고 행적적인 활동이라는 세 가지 기능을 수행해야한다.
→세 가지 활동과 기능은 상호보완적인 관계를 맺고 있다고 봄.
⇒직접서비스기관이 그 본래의 기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 지역사회활동을 소홀
히 할 수 없다.
2) 지역사회활동 관련기능(Sieder)
(1) 지역사회기관과의 관계
- 사회복지기관들간에 상호관계가 필요한 이유는 인간의 문제가 상호간에 복잡하게 얽혀
있기 때문이다. 그렇기 때문에 인간의 부적응문제를 취급하는 직접서비스기관은 클라이언
트의 욕구를 충족하기 위해서 여러 가지 관련 서비스에 접근하지 않을 수 없다.
- 다른기관들과 상호관계를 유지하기 위해서는
① 자체의 기능을 구체화해야 한다.
② 그 기능이 다른 기관에 의해 인정되어야 한다.
③ 다른 기관이 쉽사리 접근해 올 수 있도록 개방성을 지녀야 한다.
(2) 지역사회의 지원확보
① 기관의 지원운동능력에 영향을 미치는 조건
ⓐ 지역사회의 정치, 종교, 사회생활에 영향력을 갖고 있는 집단이나 조직과의 관계
를 맺고 있는가?
ⓑ 종합적이고 잘 집약된 상호통신망이 형성되어 있는가?
ⓒ 임원(자원봉사자)과 직원들이 활동을 전개하는데 통합된 사회행동의 정책을 갖
고 있는가?
ⓓ 전지역사회 혹은 그 중요한 일부집단의 기관이 수행하는 프로그램이 갖는 목표
와 특수한 기능의 필요성과 가치를 받아들이게 하는 사회화 과정을 갖고 있는가?
(3) 지역사회 자원의 변화
① 지역사회의 자원을 변화시켜야 할 이유
ⓐ 클라이언트를 위해 활용할 수 있는 서비스의 종류, 양, 질이
적절치 못하다.
ⓑ 사회복지와 관련 사회과학분야에 있어서 새로 개발된 지식과
방법은 직접서비스
기관의 사업에 상당한 영향을 준다.
ⓒ 지역사회의 여러 가지 여건들의 변화는 새로운 문제를 야기시켜, 이에 대처하기
위해 기존의 서비스에 조정을 가해야할 필요성을 낳는다.
② 이를 위한 세가지 활동
ⓐ 실시하고 있는 프로그램을 클라이언트의 욕구에 맞게 수정.
ⓑ 필요성을 지역사회복지협의호에 건의해서 기존의 서비스 수정 하거나 새로운 시
범사업들을 개발.
ⓒ 모든 직접서비스기관은 지역사회조직의 문제의 정의, 해결방안의 수립과 실천,
그리고 결과에 대한 평가.
Ⅰ. 서론
1. 문제제기
현대 사회는 빈민, 장애인 등 취약계층 뿐만이 아니라 일반 시민들에게까지 복지 욕구
가 확대되고 있다. 다양한 욕구를 국가에서 충족시키기에는 어렵기
때문에 지역사회 내
에서 여러 전문가, 정치·행정가, 주민들이 함께 효과적·효율적으로
대처하는 것이 바
람직 할 것이다. 하지만 주민참여의 중요성이 부각되고 있음에도 불구하고 주민참여는
제대로 이루어지지 않고 있다.
최근 지역복지의 활성화를 위한 주민참여의 방안을 모색하는 연구
(한장훈,1993 : 문선
화,1993 : 박종삼,1995 : 김종해,1996 : 류만희,1997 : 이영철,1998: 이재완,1998 : 박태
영,1998 : 조경호,1998 : 송정부,1999 : 이성록,1999 : 윤동성,1999)들이
증가하고 있다. 박
종삼(1995)은 주민참여에 있어서 전문사회복지사의 개입과 전문사회복지사의 역할을 제
시하고 있고, 지역사회복지에 있어서 지역주민 참여의 중요성을 강조하고 있는 연구(조
휘일,1995)도 있다. 그리고 박태영(1998)은 공동협력적 주민참여의 세가지 형태를 제시하
면서 주민의 의식변화, 관의 자세변화 및 주민의 자발적 참여로 구성된 주민조직이 있어
야 한다고 주장하고 있다.
2. 연구의 방법
본 연구에서는 현재 우리나라의 주민참여의 현황과 주민참여의 방법인 주민운동과 사
회복지운동을 알아보기 위해 이론적인 면에서 관련문헌, 연구논문,
각종 자료를 참고ㆍ
인용하였다. 이를 통해
지금 현재 우리나라의 주민참여가 제대로 이루어지지 않고 있다
는 것을 깨닫고 적극적인 주민참여를 위한 방법을 생각해 보았다.
3. 연구의 제한점
본 연구는 사회복지학도들이 제한적인 지식과 문헌연구만을 통하여
주민참여와 주민
참여의 방법인 주민운동과 사회복지운동을 알아보았기 때문에 모든
자료를 일반화시킬
수는 없다. 또한 실질적인 조사연구를 병행하지 않았기 때문에 주민참여에 대한 객관적
인 평가를 할 수 없었다.
연구 목적
본 연구의 목적은 계속적으로 늘어나고 있는 다양한 복지 욕구 충족을 위해서는 적극
적인 주민참여가 요구되고 있음에도 불구하고 제대로 이루어지지 않고 있기 때문에 주
민참여라는 것이 무엇이며 왜 필요한지에 대해 밝힘으로써 일반인들에게 주민참여를 촉
구하기 위함이다. 또한 주민참여의 활동이 지역사회운동, 주민운동,
NGO의 형태로 나타
나고 있는데 이러한 것이 무엇인지를 알고, 이러한 것을 활성화시켜
복지국가에 좀더 가
까이 도달할 수 있게 함이다.
Ⅱ. 본론
1. 주민참여
지역사회복지에 있어서 주민참여는 하나의 목표이고 과제이며 주민협력을 얻어내는
핵심적인 수단이다. 지역주민의 욕구와 이에 근거한 자원의 연계를
보충해 줄 수 있는
인간사회복지 활동이 필요하고 이를 위해서는 주민들의 투철한 시민의식에 의한 적극적
인 참여가 전제되어야 한다. 제한된 자원에 비하여 주민의 다양한 욕구에 대처하기 위한
정부의 획일적인 서비스만으로는 개별적인 욕구를 충족시켜 줄 수 없는 한계가 있고 지
역의 자원, 주민의 욕구, 해결해야할 문제의 근원에 대한 이해와 관심이 없다면 지역사
회복지의 발전은 불가능하며, 주민의 공동체의식의 연대나 자발적 참여 역시 기대하기
어렵다.
1) 주민참여의 개념
주민참여의 개념은 주민의 의사나 욕구를 행정기관에 반영하고 통제하는 과정이라고
볼 때 그 본질을 찾아 볼 수 있다. 이러한 주민참여의 개념은 학자에
따라 다양하게 정
의하고 있다.
Cunningham은 주민참여를 "지역공동사회의 보통주민들이 그 사회의 일반적인 일에 관
계되는 결정에 대하여 힘을 행사하는 과정이며 소규모의 비엘리트들이 선거에 있어서
판에 박힌 투표를 넘어서서 그들의 정책결정 역할을 확대할 때 발생한다"고 하였다.
Arnstein은 주민참여를 "정책결정에 대한 영향이라기보다는 완전한
관리적 통제측면에
서 강조하여 정보의 배분, 목표와 정책의 형성, 자원의 배분과 사업의
집행 등을 어떻게
할 것인가를 결정하는 과정에서 참여하지 못하는 사람들을 위한 전략"이라고 했다.
Cahn은 주민참여를 "시민권력에 대한 제한된 의미의 용어로서 현재
정치적 경제적으
로 소외된 무산자들이 미래에 정부과정에 개입토록 해주는 권력의 재분배"라고 하였다.
Mogiilof는 "연방 정부의 지원 활동에 의해 시민이나 시민을 대표하는 사람들이 입을
손실이나 이익의 배분에 영향을 미칠 수 있는 기회를 가진 사람들의
일련의 활동이라고
보며 이를 수단으로 볼 필요는 없으며 그 자체를 목적으로서 국가적
정신 신조로서 우
리가 결정을 내려야 하는 방법의 필요한 부분이다."라고 하였다.
Stenberg는 주민참여에 대해 "주민참여란 용어는 누가 주민이고 그들이 어떻게 참여하
며 참여의 유형이
무엇이며 그 영향은 어떠하였는가에 대하여 일반적인 의견의 일치를
보지 못한 채 사용되어 왔다고 보면서 연방사업계획에서의 주민참여의 형태는 단순히
정보를 얻는 것에서부터 정보와 권고를 제공하는 정책결정에 참여하며 통제를 가하는
데 미친다" 고 했다.
국내에서는 주민참여를 관료조직들의 정책형성 및 집행과정에 그
정책으로 인해 영향
을 받게 될 주민들이 참여하여 그 정책결정에 영향을 미치고 그 집행과정에 자발적으로
참여하는 것이며 국가의 업무처리에 시민의 참여를 유도하여 시민의
도덕적 완성과 공
동체 정신을 소생시키며 정부와 행정의 개선을 촉진시키고 시민의 자유신장을 꾀하는
것으로 말하고 있다.
따라서 이러한 관점에서 보면 주민참여란 지방자치단체 또는 정책결정 및 집행과정에
서 공식적인 권한을 가지지 아니한 주민이 그 결정 및 역할에 직접 또는 간접적으로 영
향력을 행사하기 위하여 행하는 일련의 행동으로 정의할 수 있다.
이상의 여러 가지 개념들을 종합하여 보면 주민참여는 정책결정과정을 중심으로 하여
참여의 개념이 정의되고 있음을 알 수 있다.
2) 주민참여의 대두배경
(1) 역사적 배경
시민과 국가 행정과의 관계는 역사적으로 또는 민주주의 성격에 따라 차이점을 보여
왔다.
근대 입헌국가로의 전환에 따른 시민 민주주의의 확립 시에는 "최소의 행정이 최선의
행정"으로 인식되었고 시민의 자주성과 자립성이 강조되었다. 그리하여 행정은 사회질서
유지와 치안만을 담당하는 것으로 족하였기 때문에 시민의 행정 참여가 논의의 대상이
되지 못했다.
그러나 입법국가로부터 행정국가로 전환되고 대중민주주의로 전환됨에 따라 정부기능
은 적극화되고 행정부가 국가의 중요한 정책을 실질적으로 좌우하게
되었다. 이러한 시
대적 상황은 행정의 전문화·기술화를 촉진시켰고 직업공무원제의
발달을 가속화 시켰
다.
반면에 입법부에 대한 전통적인 행정통제는 무력화되고 대의정치가
퇴색되었는데 현
대 행정국가에서 민주주의를 대중민주주의라 일컫는 것도 이러한 관점에서 비롯된 것이
라 할 수 있다. 따라서 주민참여의 역사적 배경을 두 가지 측면으로 구분하여 볼 수 있
다.
먼저 주민의 측면에서 살펴보면 주민의 급격한 행정수요 증대는 필연적으로 행정기관
의 행정능력을 고도로 발전시켰다. 행정기관에 의한 무수한 결정이
바로 주민 개개인의
전체 생활영역에 관여하게 됨으로써 주민들은 강화된 행정의 영향력을 새삼 인식하게
되었다.
이에 따라 행정기관의 정책 결정
및 그 실시 과정에 주민의 직접 참여를 요구하게 된
것이다. 행정의 공정성·책임성의 보장을 위한 민중통제의 강화방법으로써 주민의 권리
의식·주권자의식의 강화와 더불어 주민참여의 요구가 대두된 것이다.
다음으로 행정적 측면을 보면 행정부가 한정된 인력과 자원으로 급격히 증대하는 다
양한 행정 수요에 능률적으로 대처하기 위해서는 주민의향을 널리 조정해야할 필요가
있었고 행정이 사회변동 관리능력과 지도능력을 원활히 수행하기 위해서는 행정에 대한
주민의 이해와 협력을 얻을 필요가 점증되고 있으며 또한 주민들의
동의와 지지를 바탕
으로 행정의 정당성과 대표성을 직접 확보하려는 경향이 현저해 졌다.
이에 행정은 주민들을 자극해서 행정과정에 직접 끌어들임으로써
결정의 공동화를 강
조하게 되었다. 또한 주민이 행정에 참여하거나 행정당국이 주민의
의견을 종합하고 불
평을 청취하여 이를 행정에 반영함으로써 낭비를 막고 집행의 효율화를 기할 수 있다.
참여는 주민의 생활에 도움이 되도록 민주성과 넓은 의미의 효율성을 기하여야 하는
바, 이러한 민주성과 효율성은 국민생활 수준의 향상을 목적으로 하고 있다는 점에서 참
여의 대두요인으로서 작용하게 된 것이다.
위와 같이 주민참여의 역사적 배경을 통하여 얻을 수 있는 분명한 결과는 근대 시민
사회의 형성과정을 겪어온 선진국이나 겪지 못한 개발도상국이거나
산업화·도시화가
진행됨으로써 행정수요가 양산되고 있는 자본주의 사회 그리고 이러한 행정수요에 대처
하기 위해 행정기능이
확대 강화된 행정국가라는 현상이 형성되었을 때는 주민참여의
요청이 생길 수 있다는 것이다.
행정대상의 다원화에 수반되는 행정내용의 다양화와 양적 증대는
종래의 행정 통제장
치를 크게 강화시켰다. 그러나 그것만으로는 오늘날의 민주적 행정의
확보가 곤란하다.
그러므로 오늘날에 이르러서는 다른 통제수단에 의한 보완이 필요 불가결하게 되었다.
이러한 새로운 통제 방법에 있어서 주역은 다름이 아닌 주민 자신이다. 만일 주민이 행
정에 대한 통제를 소홀히 하면 행정은 일방적 독주를 일삼게 될 가능성이 항상 도사리
고 있다는 것을 염두에 두어야 할 것이다.
(2) 주민참여의 전개과정
① 선진국의 경우
선진국에서는 근대 정치·행정사는 정치우위시대에서 정치·행정
이원화시대를 거쳐
행정우위시대를 거쳐왔다.
즉, 첫째로 정치우위시대에서는 행정을 정치에 예속시킨 의회주의적 정당관료제의 시
기로서 정권교체에 따라 행정관료의 대량적인 경질이 단행되는 시기였다. 이 시기에 있
어서 지방자치 행정과 주민의 관계는 대의제를 통하여 주민이 행정보다 우위에 있는 체
계였다.
둘째로 정치·행정 이원화 시대로 행정의 정치적 중립성이 보장된
가운데 행정의 과
학화와 능률화를 통한 내적 충실화가 진행되는 한편, 시민의 정치참여 대한 상당히 발전
하는 시기였다고 볼 수 있다.
셋째, 행정우위시대는 행정의 정책결정기능이 확대되고 기획 기능이 비약적으로 발전
하여 행정에 의한 사회관리가 강화되는 행정국가의 심화시기라고 할
수 있다. 이 시기에
있어서 지방자치행정과 주민의 관계는 행정의 영향력이 압도적으로
우세하여 주민은 행
정의 지도에 순응하는데 그치는 극히 무력한 지위로 전락되는 상태였다.
이와 같은 현상은 시민권 상실의 위험마저 안고 있기 때문에, 앞에서도 고찰한바와 같
이 근래에 이에 대한 반동으로 주민의 참여증대의 운동이 전개됨으로
새로운 주민참여
시대가 도래하고 있는 것이다. 그런데 주민참여 시대에도 초기에는
행정과 주민의 균형
관계가 유지되다가 후기에 이르러 주민우위의 관계가 정립되어 나가리라고 보아진다.
② 개발도상국의 경우
시민사회의 기반이 없는 개발도상국의 경우는 대부분 정치적 근대화가 뒤떨어져 오래
도록 주민과 행정의 관계는 가설적 절대관료제와 식민관료체제 아래에서 주민의 순종적
관계를 지속해왔고 민주국가 수립 후 민주주의 그 자체가 시민사회를
바탕으로 생성된
것이 아니었기 때문에 참여의 형식화는 어쩔 수 없는 현상이었고, 더욱이 행정이 국가발
전의 선도자로서의 역할을 담당하게 됨에 따라 행정주도권이 비약적으로 발전하게 되었
다.
개발도상국에서는 이처럼 일반적으로 절대체제 식민체제의 역사적
변천과정을 겪으면
서 계속 행정이 주민을 일방적으로 지배하여 왔던 것이다.
그러나 한편 산업화가 진전됨에 따라 정치행정구조의 개편이 불가피하게 되고 행정에
대한 주민참여의 운동이 대두되었으며, 급격한 정치환경의 변화와 더불어 행정의 민주화
가 강력히 진행되고 있다.
③ 우리 나라의 경우
시민사회의 기반이 없는 우리 나라의 정치문화는 주로 중앙집권체제의 전통문화가 지
배하여 온 것으로 볼 수 있다. 특히 조선시대의 유교이념 및 규범은 그
당시뿐만 아니라
현재까지도 사람들의 의식구조를 지배하여 권위주의적 상하관계와
관존민비 사상을 강
요하였다.
일제시대에는 권위를 바탕으로 하는 인적지배보다는 법률을 빙자한
식민지배와 착취
를 바탕으로 하는 지배형태였다. 해방이후 급격한 사회의 변동에도
불구하고 '50년대까
지는 전통적 유교사상에 의한 유산과 관습을 버리지 못하였다. 그러나 1960년대에 접어
들면서 사회변동의 물결이 가치의 변화를 강요하면서 전환기를 맞게
되었다.
1960년대에는 국가발전과 경제개발이라는 목표 속에 행정권이 강화되고 공무원이 법
적으로 부여된 권한을 훨씬 능가하는 막대한 권한과 책임으로 국민을
선도하였다. 이것
은 한편으로는 행정의 전문화와 능률성을 높이는데는 크게 기여하였으나 한편으로는 행
정의 독주와 권력의 남용이 빈발하였다.
1970년대에는 새마을운동의 전개로 국민의 자발적 참여와 협동의
분위기가 조성되어
지역사회발전에 크게 기여한 것은 사실이지만 근본적으로 정부가 주도되어 국민들의 호
응을 받아 지역사회발전과 국가발전에 기여하였지만 진정한 주민참여운동이라고 하기에
는 미흡한 관치행정의 하나라고 할 수 있다.
우리 나라는 이처럼 오랫동안 행정이 주민을 일방적으로 지배하여
왔으며 1960년대
이후 산업화가 진전되면서 계층간의 갈등과 주민욕구의 분출로 정치행정구조가 개편되
면서 주민참여가 본격적으로 대두되었으며, 행정의 민주화·봉사화가 강력히 추구되면서
주민과 행정의 협조관계의 형성이 당면한 과제로 대두되고 있다.
지역사회복지가 궁극적으로 추구하는 것은 '이상적인 지역사회(ideal
community)'를 건
설하는 것이다. 이는 지역사회의 주요제도가 맡은바 사회적 기능을
완전히 수행할 수 있
도록 하는 노력으로써 그 노력은 어느 특수전문분야나 관계당국에만
국한되는 것은 아
니고 전
문가들과 민간단체나 주민들의 자원봉사활동 등 광범위한 참여를 필요로 한다.
지역사회복지활동은 주민의 상호부조정신 및 지역사회의 문제를 서로 협력하여 해결하
고자 하는 자세에서 행하는 자발적인 민간활동에서 시작되어 지역의
공통된 문제에 대
해 지역주민이 자발적으로 참여하여 지역사회가 안고 있는 전반적인
욕구나 문제를 파
악하고 해결하기 위한 지역주민들의 적극적인 참여를 필요로 한다.
3) 주민참여의 의의
첫째, 지역주민들이 주체가 되어 지역문제를 해결하므로써 지역사회
및 지역주민의 생
활상의 욕구에 대해 즉각적이고 포괄적으로 대응할 수 있다. 특히 환경문제나 교통문제
와 같이 주민의 일상생활과 밀접한 영향을 미치는 사항과 관련하여
주민들의 이해관계
나 의견의 상충·대립을 조정할 수 있다.
둘째, 지역사회 문제와 욕구를 해결하는 과정에 주민이 직접 참여하므로서 주민에게 자
신감과 책임감을 불러 일으킬 수 있고 나아가 공동체 의식을 고취시킬 수 있다.
셋째, 주민참여는 주민의 다양한 의견과 욕구, 민간자원을 파악할 수
있는 기회를 제공
한다. 따라서 지역과 주민에 관한 정보수집뿐만 아니라, 지역특성에
적합한 사업을 계획
하고 수립하는데 용이하다.
넷째, 정부나 지방자치단체 또는 민간단체에서 실시하는 사회복지사업이나 프로그램에
관한 자료나 정보를 주민에게 직접적으로 알리고 홍보할 수 있다.
다섯째, 행정기관측에서 새로운 정책의 계획, 입안이나 폐기시 그 과정에 주민이 참여
하여 동의·승인 하므로써 정책결정에 대한 주민의 협조와 지지를 확보할 수 있다.
여섯째, 주민참여는 자신뿐만 아니라 타인과의 상호작용을 통하여
삶의 터전이 유지되
므로 주민상호간 신뢰감을 확보하는 역할을 기대할 수 있다.
지역주민의 주도적이고 적극적인 참여가 이루어지는 지역사회복지의 실천은 지역사회
의 문제해결과 동시에 지역주민의 욕구를 충족시켜 주므로써 궁극적으로 지역사회복지
의 질적 도약을 동반한다.
4) 주민참여의 필요성
(1) 신뢰행정 확보수단
주민참여는 정책결정이나 행정에 대한 통제과정에 전문, 지식, 기술
및 경험을 반영하
여 행정의 독선화를 방지하고 다원화된 이해의 대립을 조정하여 행정의 공정성을 확보
한다. 주민참여란 " 주민이 일정한 동기로 인하여 여러 가지 방법과 형태를 통해서 행정
과정에 실질적으로 개입하는 활동"이라고 할 수 있다. 주민은 참여하는 사람들이며 참
여의 주체로 표현 될 수 있다. 주민은 서구의 근대화 과정에서 나타난
이른 바 정치적
양식을 가진 특정 계층의 시민과는 구별되며, 미국의 초기 주민참여의 단계에서 강조되
었든 정치적으로 소외되고 경제적으로 약하며 지식마저 결여된 무 권력적인 소수 집단
의 사람들만을 지칭하는 것과도 구별된다. 오늘날과 같은 대중사회와
행정국가적 상황에
서는 국가적, 지방적, 행정과정 속에 모든 사람들이 참여하는 것이 마땅하다. 주민참여는
행정과정에 주민들이 직접 참여하므로 서 행정기관과 주민의 갈등을
해소하여 신뢰행정
을 확보하기 위하여 필요하다.
(2) 관료에 의한 통제수단
오늘날 대의제의 기능 상실 특히 선출된 대표자가 관료를 더 이상 통제 할 수 없게
된 것은 주민참여의 등장 논리를 구하려는 여러 학자들에 의하여 발견된다. 주민들은 선
거를 통하여 자기의 의견을 대변 할 수 있는 주민의 대표를 뽑아 주민의 편에서 활동하
도록 의회 대표를 정하지만 당선된 후에는 다음 선거까지 자유로운
활동이 보장되므로,
의회의 대표들에 의하여 주민들의 의사가 충분히 반영되지 않는 경우가 많고 어떤 특수
계층이나 잘 조직된 이익 집단의 주장이나 압력에만 민감하여 그들의
이익만을 보호하
게 되는 경우가 많다. 의회의 역할만으로는 고객의 요구에 대한 무관심한 관료제의 폐쇄
성과 같은 역기능을 방지하지 못하므로 일반 주민들의 불만이 표출되고 주민참여라는
새로운 통제방법이 대두되게 된 것이다.
(3) 행정책임의 확보수단
오늘날 행정기능이 확대되고 전문화, 기술화, 되어 행정부의 주요한
정책수립 내지 사
업계획이나 그 집행에 있어 내용을 포함하여 절차와 방법이 복잡해짐에 따라 상대적으
로 행정재량권의 범위가 확대되어 종래의 ,입법부, 사법부, 정당 등에
의한 행정통제 만
으로 충분치 못하여 주민참여가 요청되었으며, 이러한 요청에 의한
주민참여는 행정의
대응성, 형평성을 높여 주민 의사를 정책에 반영하기 위하여 필요하였고, 주민의 입장에
서 정책에 대한 투입 기능과 아울러 주민들의 주체성과 자치능력을
강화함으로서 민주
시민을 위한 교육의 기회가 대두 되였다. 또한 주민참여는 정책 집행의 효과성, 능률성
을 높여주고 반면에 행정기관에 책임을 분담시켜 준다. 그러므로 주민참여는 지방자치
시대의 도래에 행정기관의 효과적인 책임행정 확보 수단으로 필요하게 되었다.
5) 주민참여의 기능
(1) 주민참여의 순기능
① 대의제의 보완
주민참여는 대의제의 미비점을 보완하여 준다. 대의제의 보완을 위해서는 주민참여 외
에 직접청구, 투표제도가 있으나 직접청구, 투표가 대의제를 실시함에 있어 이상이 생길
경우 이를 치유하기 위한 수단으로서의 기능을 하는 데 비하여 주민참여는 상식적인 것
으로서 언제라도 전개될 수 있는 데 특징이 있다. 양자는 모두 대의제가 그 기능을 제대
로 수행하지 못한다고 해서 그것에 대체하는 기능을 하
는 것이 아니라 그 대의제를 보
완하는 기능을 수행한다는 데에 유의하여야 한다.
② 주민에 대한 교육
주민참여는 주민을 위한 교육장의 기능을 한다. 즉 주민의 행정참여는 참여활동의 경
험을 통해서 주민의식을 성숙하게 하고 사익과 공익을 구별할 수 있게 하며 주민의 자
주성과 공공의식을 높여 주민의 자치능력을 향상시켜 준다.
③ 상호 정보교환 및 정책능력의 고양
주민참여는 대의정치의 결함을 보완한다는 의미 외에 자치단체와
주민간의 정보교환
을 원활히 한다는 점에서도 중요한 의미를 갖는다. 즉 자치단체의 정책이 관료제의 계층
적 틀을 따라 말단관료조직에 의해서 시민에게 전달되고 또, 시민 역시 말단 관료조직을
통해서만 자신들의 신념과 이해관계를 표명하게 되는 경우 관료제가
지닌 경직성으로
인해 정보가 왜곡될 가능성이 매우 높아지게 된다. 주민자문회의와
주민회의 그리고 공
청회 등을 통해 주민참여가 활성화되는 경우 이러한 왜곡현상이 크게
완화될 수 있음은
물론이다.
관료제의 중개역할이 줄어들고 정책결정자와 시민간의 직접적인 대화기회가 그만큼
늘어나기 때문이다. 자치단체의 정책 의도가 보다 정확하게 전달되고
행정수요 또한 보
다 정확히 파악되게 될 것이다.
④ 행정의 효율성의 제고
주민참여는 행정집행의 효율성을 높이는 기능을 한다. 즉 주민들은
자기가 참여한 정
책이나 프로그램이 집행될 때에는 이에 진지하게 협조할 것이기 때문에 주민참여를 통
해서 이루어진 정책이나 프로그램은 그렇지 않을 때보다 그만큼 효율성을 올릴 수 있게
되는 것이다.
⑤ 대립의 완화
주민참여를 통한 개발요원과 주민간의 자유로운 의견교환은 양자가
가지고 있는 의견
의 차이를 줄일 수 있다. 설사 의견의 조정이 이루어지지
못한다 하더라도 서로를 이해
할 수 있고 적극적인 저항을 줄일 수 있어 주민과 개발요원과의 대립을 완화시킬 수 있
다.
⑥ 주민의 지지와 협조의 증대
지역사회개발과정에 주민참여를 배제함으로써 시간과 경비의 절약을 기할 수 있다. 그
러나 개발사업의 수행과정에 있어서 비협조·무관심 또는 적극적인
저항은 개발행정이
안고 있는 문제의 해결을 더욱 어렵게 하고 비능율적으로 만든다. 이러한 문제점을 없애
는 하나의 방안으로 개발사업과정에의 주민참여를 들 수 있다.
⑦ 개발의 공정성·정통성 확보
주민참여는 지역사회개발의 책임성을 확보하기 위한 민중의 통제수단이다. 지역사회개
발에 대한 주민참여는 개발행정의 독주를 막을 수 있고 그 결과 개발의 공정성 내지 정
통성을 확보하는 방안이 될 수 있다.
⑧ 개발수요의 정확한 파악
개발에 관련된 주민들의 욕구(수요)는 현시(顯示)되지 않는 것이 일반적이다. 주민들의
잠재적인 욕구(수요)를 현시(顯示)시키는 하나의 방법이 주민참여가
되고 개발행정은 이
를 통해서 주민욕구를 정확하고 신속하게 파악할 수 있다.
⑨ 인간성의 회복
주민은 지역사회개발과정에 참여함으로써 평소 자신이 가지고 있던
감정을 자연스럽
게 표현할 수 있고 이러한 것을 통하여 주민은 주권의식 내지 자신이
권리·의무의 주
체임을 인식하게 된다. 이처럼 주민참여는 대중사회에서 느끼는 무기력함과 쇠외감을 극
복하게 하고 인간성 내지 자주성을 찾는 하나의 방안이 될 수 있다.
⑩ 공공심의 배양
지역사회개발에의 주민참여는 개체의 확립과 자기의 주장으로부터
주민 상호간의 협조
내지 협동의 풍토를 조성하고 그 결과 주민들이 사적 이익보다는 사회적 이익에 관심을
집중시켜 공익에 대한 각성을 촉구시켜고 공공심을 심어주게 된다.
또한 참여의 과정을
통해서 주민은 진정한 자유의 의미를 알게 되고 그 과정을 통해서 공익의 필요성을 깨
닫게 되며 다른 사람과의 협동의 중요성을 자각하게 됨으로써 공적인
주민이 되는 것이
다.
(2) 주민참여의 역기능
① 대표성의 문제
행정에 참여하는 주민이 주민자체를 대표하는 것이냐에 의문이 있는 경우가 있다. 특
히 행정기관이 소수의 적극 참여자나 일부의 특수 이익을 대표하는
자를 선호하는 경우
에 참여의 대표성이 문제되어 행정의 공정성을 저해할 위험성이 있다.
② 정책과정과 행정과정상의 비효율과 혼란
주민참여는 때로 정책과정과 행정과정상의 비효율과 혼란을 초래할
수 있다. 전문적
지식을 소유하지 못한 시민들의 질문에 일일이 답변함으로써 사업의
지연이나 연기로
인한 과정상의 비용을 초래할 수 있고, 비전문적 식견이 때로는 정책의 흐름을 방해할
수 있을 것이다.
㉠ 행정책임의 회피, 전가
주민참여는 행정책임의 소재를 불분명하게 하고 그 책임회피와 전가의 수단으로 이용
하기도 한다. 즉 주민참여가 공무원들의 직무에 대한 소극적 태도를
조장하고 창의성과
책임성을 둔화시키며 책임의 공유나 협동이 아닌 행정책임의 회피 또는 전가를 초래할
우려가 있는 것이다.
㉡ 지엽(枝葉)적 이익에의 집착
주민참여는 지방적이고 부분적인 이익 때문에 전국적이고 전체적인
이익을 회생시킬
가능성이 크다. 즉 지역사회에서 일어나는 주민참여는 참여자들이 자기 지역의 발전과
이익에만 매달리기 때문에 거시적인 안목에서 전체의 이익을 도외시할 가능성이 큰 것
이다.
③ 지역사회개발에 있어서 능률성의 저하
지역사회개발과정에의 주민들의 참여는 시간을 지체시키고 비용이
많이 들어가는 등
비능률적인 면이 있으며 특히 이해관계가 민감하게 대립되는 경우에는 결정이 매우 어
려워지는 문제가 있다.
④ 개발요원들의 소극적 태도조장
지나친 주민참여는 개발요원들의 업무에 대한 소극적 태도를 조장하고 그 결과 개발
요원들의 창의성·책임성·지도성을 둔화시키게 된다.
⑤ 특정 이익집단의 과잉대표
지역사회개발과정에의 주민참여는 모든 주민에게 균등한 참여의 기회가 보장되어야
하는데 주민참여라는 미명하에 소수의 적극참여자 또는 유력한 특정
이익집단을 과잉
대표하게 되어 개발의 공정성을 저해할 가능성이 있다.
⑥ 참여의 허구성
주민참여가 단지 지역사회개발에 있어서 명분상으로 만 이용되거나
참여라는 미명하
에 왜곡·조작되는 경우에는 참여 본래의 의의를 상실하게 되고 허구화 된다.
6) 주민참여의 구성요소
첫째, 참여의 주체는 주민이다. 참여주체로서 주민은 지역사회의 구성원이며 각종 정
책이나 계획의 영향을 직,간접적으로 받고 있으면서도 기존의 의사소통체계나 제도적 장
치로서는 충분하게 자기의 욕구나 의견을 표출 도는 반영하지 못한
일반주민을 의미한
다.
둘째, 공식적인 정부의 정책 또는 계획의 작성, 결정 그리고 집행에
관여하는 행위이
다. 이는 참여의 범위를 획정하는 문제로 원칙적으로 주민의 생활과
관련지어 직, 간접
적인 영향을 미치게 될 각종 정책이나 계획이 전부 참여의 대상이 되며, 부분적인 참여
가 아니고 작성, 결정, 집행 등의 전과정에 걸쳐 참여가 이루어져야 함을 의미한다.
셋째, 주민의 욕구나 열망이 정책이나 계획에 반영되도록 하기 위한
적극적 노력이다.
이는 참여의 주체로서의 주민의 참여를 유인하고 수용하는 공식적인
기관의 의도적이고
적극적인 노력이 전제될 때에만 참여의 효과가 제고될수 있음을 의미하는 것이다.
7) 주민참여에 고려될 요인
지역사회개발에 대한 주민참여에 있어서 고려되어야 할 요소는 일반적으로 주체, 대상,
동기 등을 들고 있다. 이들 요소들의 상호관계에 중점을 두면서 자세히 살펴보면 다음과
같다.
(1) 참여주체
지역사회개발사업의 참여주체는 주민으로써 지역사회의 전체 주민이 여기에 해당된다
고 할 것이다. Cunningham은 주민참여에 있어서 주민은 행정기관으로부터 특정권력을 부
여받지 않고 공권력에 따른 직무나 정보와 같은 특별한 혜택을 받지
못하고 있는 보편
인(common amateurs)을 지칭하고 있다. 이는 바로 중앙정부나 지방정부로부터 특별한 혜
택을 받아야할 특정지역이나 특정집단에 속하는 주민을 뜻하는 것이다. 이와 같은 관점
에서 보면 주민참여의 주체는 특히 개발사업의 의사결정·집행·평가과정이나 사업성과
에 따른 혜택에서 제외된 특정지역이나 특정집단의 주민을 의미하게
된다.
지역사회개발에 대한 주민참여는 주민의 측면에서는 지식·이해력·능력 및 의식수준
에 따라 주민들의 관심과 태도, 참여의사와 의욕, 상황인식의 정도, 리더십, 조직력에 따
라 주민참여는 영향을 받는다. 또한 주민조직의 특성 여하에 따라서도 주민참여의 효과
는 달라진다.
첫째, 주민들의 지식, 이해력, 능력이 부족하고 상황인식의 정도가 낮을수록 주민참여는
미온적이 되며 그것이 풍부하고 높을수록 효과적이 된다고 볼 수 있다.
둘째, 주민들의 관심이 낮고 태도가 냉담하며 참여의사와 의욕이 적어서 타율적으로 행
동할수록 주민참여는 미온적으로 되는데 비하여 관심이 높고 적극적
태도를 가지고 참
여의욕이 높아 자율적으로 행동할수록 주민참여는 활발해진다고 볼
수 있다.
셋째, 주민참여에 있어 집단적 참여가 필요한 경
우 주민들의 조직력이 약할수록 주민참
여는 미온적이 되며 강할수록 적극성을 띠게 된다고 볼 수 있다.
넷째, 주민참여는 참여집단의 리더십의 정도에 따라 달라진다. 다섯째, 주민들의 의식수
준이 낮고 자치의욕이 희박하여 부정적 가치관을 가지고 있을수록 주민참여는 미온적이
되는데 비하여 의식수준과 자치의식이 높고 긍정적 가치관을 가지고
있을수록 주민참여
는 활성화된다고 볼 수 있다.
(2) 참여동기
Cunningham은 주민참여의 동기를 사회발전을 위한 주민자신의 능동적 역할이라는 측면
에서 구하고 있으며 William S. Stewart는 주로 지방정부에 대한 주민들의 불만에서 그
동기를 구하고 있다. 그리고 주민불만으로는 지방정부기관의 비대표성, 비대응성, 주민의
소외, 비인도적 관료제 및 사회적인 생존 등을 들고 이러한 이유 때문에 참여동기가 일
어난다고 보고 있다. 그런데 지역사회개발 및 개발행정에 대한 주민참여동기는 학자에
따라 다양하게 설명되고 있는데, 대체로 다음과 같이 몇 가지로 요약될 수 있다.
첫째, 지역사회개발 및 개발행정에 대한 주민의 참여동기는 개발행정이 규모나 권력면
에서 지나치게 비대해진 반면에 대의제의 기능이 점차 약화되어 가고
있는 현실하에서
개발행정의 독주를 막아 보고자 하는데서,
둘째, 관료 및 개발요원들의 행태를 시정하고자 하는데서,
셋째, 의사결정에 있어서 특수한 기준을 도입하고자 하는데서 주민참여의 동기를 찾아
볼 수 있다.
(3) 주민참여 대상
지역사회개발은 주민참여의 대상이 되며 개발요원은 참여주체인 주민의 동반자로 볼
수 있다. 그리고 참여대상으로서 지역사회개발이란 정책결정, 집행,
평가과정을 의미하는
데 주민참여는 전과정을 통해서 가능하다고 보아야 할 것이다. 지역사회개발에 있어서
주민참여는 의사결정은 물론이고 수행, 혜택, 평가와 환류(feedback)과정에서도 이루어져
야 한다. 이와 같은 주민참여의 네 가지 측면을 자세히 살펴보면 다음과 같다.
① 의사결정에의 주민참여
주민참여에 있어서 의사결정에의 참여는 가장 기본적인 참여형태이다. 이러한 의사결
정에의 참여는 직접적 참여와 간접적 참여가 있다. 직접적 참여는 참여자가 의사결정권
을 가지고 있을 때를 말하며, 간접적 참여는 의사결정자에게 정보를
제공하거나 제의할
때를 말한다.
② 수행에의 주민참여
이 참여는 개발사업이 수행될 때 자원을 제공하든지 사업관리에 참여를 하든지 하는
등 여러 가지의 개발사업에 주민들이 직접행동으로 참여하는 것이다.
③ 혜택에의 주민참여
혜택에의 참여는 세 가지로 구분하는데 첫째는 물질적 혜택에의 참여로서 개발사업에
서 발생하는 물질적 이익을 혜택받는 것이다. 둘째는 사회적 혜택에의 참여로서 개발사
업 투자에서 생긴 사회적 이익, 즉 교육, 훈련 및 공공서비스의 혜택에
대한 참여를 말
한다. 셋째는 개인적 혜택에의 참여로서 인정과 존경심 등을 받는 것이다.
④ 평가에의 주민참여
평가에의 참여는 직접평가가 있다. 대부분의 주민참여에 의한 평가는 주민이 선출한
대표자들이 집단속에서 의견을 반영함으로써 이뤄진다. 직접적 참여로서 평가에 참여하
는 것으로는 여론형성 등을 들 수 있다.
8) 주민참여의 단계
아른슈타인(Arnstein)은 8단계의 주민참여를 제시하고 있는데 참여의 효과라는 측면에
서 8단계를 3개의 범주로 나누어 고찰하고 있다.
첫번째 범주는 최저의 효과를 나타내는 비참여(non-participation)상태로 주민을 의사결
정에 참여시키지도 않으면서 참여의 형식을 흉내내는 조작(mamnipulation)과 형식적인 참
여를 인정하지만 실질적인 효과가 없는 치료(therapy)의 2단계가 여기에 속한다.
두 번째 범주는 제3단계의 정보제공, 제4단계의 상담, 제5단계의 회유는 가장 많이 사
용되고 있는 참여의 형태로 주민은 정보를 제공받고, 상담을 받으며,
회유를 통해 참여
가 이루어지고 있으나 주민의 영향력은 매우 미약한 형식적 참여(degree of tokenism)에
해당한다.
그리고 마지막 3개 단계인 협동관계(partnership), 권한위임(delegated power), 주민통제
(citizen control)는 기존의 권력관계의 변화와 권력의 재분배가 가능한 단계로 주민이 의
사결정에 있어 주도권을 획득하는 주민권력(degree of citizen power)의 범주에 해당한다.
이와 같은 아른슈타인의 주민참여의 8단계론은 참여의 단계적 구저를 시사하는 점에서
의의가 있고, 가장 낮은 수준의 참여로서 정보제공에서부터 권력배분의 변화가 예상되는
주민에 의한 통제에 이르기까지 여러 단계가 있을 수 있음을 의미하고 있다.
9) 주민참여의 형태
주민참여형태는 학자마다 각기 다른 관점으로 분류하고 있으나 참여의 주도성에 따라
행정동원적 주민참여, 공동협력적 주민참여, 자생조직적 주민참여로
분류하고, 자치의
식에 따라 전통적 무관심, 지식형 무관심에 따른 비참여, 소극적 참여,
적극적 참여로 분
류하였다. 또한 참여성격에 따라 개별적 참여와 집단적 참여, 제도적
참여와 비제도적
참여로 구분하고 있다. 그리고 박태영은 주민참여가 공사의 협력관계
속에서 지역사회
민간자원들을 체계적으로 조직화하여 활용하는 입체적 형태가 되어야 한다고 강조하면
서 협의체 형태, 직능포럼 형태, 마을회의 형태를 제시하였다.
여기서는 주민참여의 주체에 따른 분류를 살펴보도록 한다.
(1) 관주도적 주민참여
관주도적 주민참여는 정부나 지방자치단체가 법적·제도적 정책 수립시 주민에게 공
개적인 접근이 가능한 환경을 제공하고, 주민의 요구나 쟁점에 대한
생각이나 서비스에
대한 평가와 관련된 정보를 수집하기 위하여 주민의 참여를 유도하는
형태이다.
이 형태는 관에서 주민참여를 주도하면 주민이 따라가는 경우이다.
주민과 자치단체간
에 갈등이 표면화되지 않고, 전문성 면에서도 상대적으로 유리할 것으로 평가되나 결정
된 정책을 정당화하거나 실행과정에서 나타날 수 있는 갈등과 반발을
무마하기 위한 수
단으로 이용되기 쉬워 적극적인 주민참여를 유도하기에는 효과가 가장 낮은 것으로 평
가되고 있다(유재원, 199
5:22). 또한 주민의 관에 대한 거리감이나 불신감으로 적극적
인 참여를 기대하기가 어렵고, 주민참여에 대한 공무원들의 소극적,
부정적 태도로 인하
여 참여기회나 투입된 의견이 공무원들의 의견 또는 이익과 일치하지
않을 경우 반영되
기 어렵다. 따라서 주민은 지방행정에 무관심하고, 귀속의식이 없어
참여를 꺼리고 행정
의 객체로써 존재한다.
주민참여는 주민들의 관심과 참여가 저조하여 주민의 의견이 충분히 드러나지 않거나,
특정 이해집단의 참여에 그칠 가능성이 많다. 충분하고 가치있는 의견을 제시하더라도
이의 타당성 여부를 공무원들이 평가하고 반영하기 때문에 이러한 형태는 입안자의 생
각을 정당화하거나 약간 수정하는 선에 그칠 수 있다.
(2) 공동협력적 주민참여
공동협력적 주민참여는 관과 주민·민간단체가 상호평등한 입장에서 협력하는 형태로
재원은 어느 한쪽(예; 시청 또는 구청)이 부담하더라도 주도권이 일방에 있는 것은 아니
다. 지역주민과 지역사회기관이 연합해서 공동으로 지역사회 전체의
이익, 즉 공익을 대
변하고, 현안 문제를 해결하기 위해 노력하는 형태로 대다수 시민에게 개방되어 있다.
이 형태는 관과 주민간의 갈등의 소지가 적고, 상호 전문성의 부족을
보완할 수 있어
서로 협력하여 지역사회에 비젼을 제공할 수 있다. 정부가 기본적인
복지서비스를 계속
제공하기는 하지만, 정부의 권위주의를 방지하고 서비스의 다양성을
강화하기 위해 정부
는 서비스의 전달을 민간 기관에 기탁하여 자금의 지원과 함께 민간의 권위를 존중하며,
독자적이고 광범위한 공공 서비스 센터를 강화하는 대신 실용성을 바탕으로 하는 민간
단체와의 계약을 선택한다(성민선, 1998:265).
그러나 관주도적 참여에서와 같이 자칫 자치단체가 사업수행에 따른 비판과 위험을
회피하거나 책임을 전가할 목적으로 이용할 위험이 있어 사업에 반대하는 주민을 흡수
할 목적으로 이용할 수도 있다는 한계를 가지고 있다(유재원,
1995:24). 또한 참여의
기회가 흔치 않고 참여의 방식과 범위를 자치단체가 결정하고 있어
주민참여를 유도하
고 수용하려는 행정기관의 의식적 노력이 없는 한 실효를 기대하기
어렵다는 한계가 있
다. 또한 안건의 설정을 통해 주민참여를 유발시키는 장점이 있으나
관의 적극적
노력이
없이는 잠재적 욕구를 발굴하기 어렵다.
(3) 자발적인 주민·민간단체참여
자발적인 주민·민간단체참여는 지역주민의 필요에 의해 주민 스스로 조직하거나 지
역주민에 의해 자생적으로 조직되어 운영되고 있는 민간단체들이 주체가 되는 형태이다.
이러한 형태는 민간단체가 주민의 이익추구를 위해 지방행정기관과
비정기적으로 접
촉하기도 하고, 주민이 직접 겪고 있는 환경, 교통, 교육, 문화, 인권,
복지문제 등에 대해
문제를 제기하고 의견을 제시함으로써 지역의 공감대를 형성하고 있다.
그러나 주민·민간단체참여는 조직적이거나 지속적인 활동을 전개하기보다는 지역의
당면한 문제에 관심을 가지는 일시적인 형태가 되기 쉽다. 그리고 전문성과 대안을 갖추
고 활동하는 것만은 아니므로 주민의 판단에 대한 갈등과 혼란이 야기될 수 있고, 상대
방이 제시하는 가치와 관계없이 일방적으로 특정 주민의 욕구를 관철시키시기 위해 협
상에서 우위를 점하려는 사고가 전제되어 갈등의 소지가 있다.
<표 1>
10) 주민참여 방법
주민이 지역사회개발과정에 어떤 방법으로 참여할 것인지에 대한
다양한 방법이 제시
되고 있으나 일반적으로 다음과 같이 참여방법을 유형화할 수 있다.
첫째, 지역사회개발에 대한 주민참여는 주민이 지역사회개발과정에
직접적으로 영향을
주느냐, 아니면 제3자 또는 집단을 통하여 영향을 주느냐에 따라 직접적 참여와 간접적
참여로 구분할 수 있다. 직접참여에는 주민투표, 주민총회, 제안제도,
여론형성 등이 있
고, 간접참여에는 각종 자문위원회, 압력단체, 선거, 전문관료와의 접촉 등이 있다.
둘째, 지역사회개발에 대한 주민참여는 개별적으로 할 수 있고 집단적으로도 할 수 있
다. 개별적 참여는 개발에 대한 개인의 관심에 따라 참여하게 되며, 집단적 참여는 그
지역의 자생적 또는 비자생적 조직을 통해 참여하는 형태로서 그 집단의 이해관계와 상
관된다.
셋째, 지역사회개발에 대한 주민참여는 사회체제내의 다양한 기회를 통하여 지역사회
개발과정에 접근하게 되지만 여기에는 능동적 참여와 수동적 참여가
있다. 이것은 주민
의 개발활동에의 참여가 능동적 또는 수동적이냐를 나누어 보는 형태로서 주민의 개발
에 대한 이해관계와 주민의 자질 및 주체기관의 노력정도에 따라 다르게 나타난다.
넷째, 주민참여는 공식적인 참여일 수도 있고 비공식적인 참여일 수도 있다. 공식참여
의 근거가 각종 규제와 자치단체의 조례에 명문화되어 있을 때에는
공식적 참여라 할
수 있고 법
령 등에는 근거가 없으나 사실상 개발기관과 주민이 서로 정보를 공유하고
교환함으로써 참여가 형성되는 경우가 비공식적 참여이다.
11) 활성화 방안
지역사회개발에 있어서 주민참여는 대의민주제가 가지고 있는 결점을 보완하여 참여
적 민주주의를 실현하기 위한 제도로 간주될 뿐만 아니라 지역사회의
중대 관심사를 대
의기관과 더불어 주민 각자가 직접적인 참여를 통해 해결해 보려는
정치적 노력의 한
형태로 볼 수 있다. 이는 지역사회개발의 철학적 이념과 일치할 뿐만
아니라 지방자치의
이른바 '아래로부터의 민주주의' 정치철학과도 연관되는 것이다. 그러므로 지방자치의 '
아래로부터의 민주주의' 정치철학의 실현은 물론 대의민주제에서 비롯되는 여러 가지 결
점을 보완하기 위해서는 지역사회개발과정에의 주민참여가 보다 더
확대·심화될 필요
가 있는 것이다. 물론 지역사회개발과정에의 주민참여가 긍정적인 측면만 가지고 있는
것이 아니라 여러 가지 부정적인 측면도 또한 가지고 있다. 그럼에도
불구하고 주민참여
가 강조되는 것은 이것이 민주주의 이념에 부합되기 때문이며 주민이
지역사회개발과정
에 참여함으로써 주민의 민주정치에의 욕구를 충족시켜 불만과 갈등을 완화할 수 있기
때문이다.
따라서 지역사회개발에 있어서 주민들의 참여가 적극적으로 활발하게 이루어질 수 있
는 방안들이 모색되어야 한다고 본다.
문병집 등은 새마을운동 활성화를 위한 주민참여의 촉진방안으로서
①유능한 지도자
의 발굴·육성, ②주민조직의 강화, ③주민교육의 확대, ④주민능력사업 촉진, ⑤홍보활
동의 강화, ⑥지원체제의 강화 등 6가지로 들고 있다.
한편 김남선 등은 효율적인 주민참여 방안으로서 ①동기유발, ②제도의 정비, ③사회
교육, ④조직화 활동 등 4가지를 제시하고 있다. 이를 자세히 살펴보면 첫째, 지역사회개
발에 있어서 자발적인 주민에 대한 동기유발의 기회가 주어져야 한다. 둘째, 우리나라에
서는 주민참여가 매우 미미한 상태에 있기 때문에 주민참여를 위한
법적·제도적 장치
가 마련되는 것이 바람직하다. 셋째, 주민들의 참여에 대한 인식의 부족과 냉담한 반응
은 저해요소로 작용하고 있기 때문에 사회교육을 통해 지역사회개발과 참여에 대한 주
민의 의식을 갖도록 하는 것이다. 넷째, 지역사회개발이 하나의 조직화 과정이라고 볼
때 주민참여를 위해서는 지역사회에 산재한 자원들을 동원하고 조직하는 활동이 필요하
다.
2. 지역사회운동의 개념과 유형
1) 지역사회운동의 개념
첫째, 지역사회운동은 우발적으로 발생하는 고립된 특정지역의 사회적 현상이 아니라
전체 사회체계의 구조적 모순의 표출이며, 그 위기를 극복하기 위한
과정이다.
둘째, 지역사회운동은 특정지역의 내적 특성이 분화 또는 재구조화됨에 따라 지역별로
상이한 유형과 강도를 가치고 표출된다.
셋째, 지역사회운동은 운동참여자들의 의식과 행위는 지역사회내에서 집단적으로 공유
된 체험에서 형성된 일정한 '준거틀' 또는 보다 체계화된 이념을 가지고 설정된 목적을
달성하고자 하는 창조적 역할을 수행한다.
넷째, 지역사회운동은 경제·정치·문화적 배경 속에서 지역사회의
주요문제를 둘러싸
고 전개되는 집단행동이라는 점에서 이의 실현여부는 지역사회의 내적 및 외적 힘 관계
에 의해 규정된다.
다섯째, 모든 지역사회운동은 일정한 지역성을 근거로 발생하기 때문에 지역사회운동
의 성격과 시기는 차별적이지만 동시에 전체 사회체계의 구조적 조건
속에서 형성된다
는 점에서 사회운동의 부문운동의 성격을 내포하고 있다.
따라서 지역사회운동은 지역사회주민들의 자발적이고 건강한 삶을
지향하며, 더불어
사는 지역공동체 건설을 위하여 지역사회문제에 대한 인식을 돕고,
공동의 관심사를 모
색하며, 참여와 조직 및 연대활동을 통한 지역사회의 다양성과 잠재력, 지도력을 개발하
여 지역사회문제 예방과 공동의 해결을 위한 주민자조,
협동활동의 체계적인 육성을 도
모하고자 하는 실천이다.
2) 지역사회운동의 유형과 특성
일반적으로 지역사회운동은 사회적 상황에 따라 다양한 양상으로
발생하며, 그 특성에
따라 여러 가지 유형으로 구분될 수 있지만 최근 우리 사회에서 보다
주요한 의미를 가
진다고 할 수 있는 지역노동운동, 지역사회운동, 지역환경운동의 특성을 보다 구체적으
로 운동발생의 구조적 배경과 가시적 이슈 및 운동의 주체, 장소, 이념, 대상, 조직형태
등의 측면으로 요약하면〈표 2〉과 같다.
위에 논의된 지역노동운동, 지역사회운동(좁은 의미), 지역환경운동은 여러 가지 측면
에서 공통점을 지니고 있다.
첫째, 지역사회운동들은 자본주의의 축적과정을 배경으로 하고 있다. 자본축적과정은
생산영역에서뿐만 아니라 소비영역에서 지역생활수단을 상품화시키고 심지어 경제활동
에 의해 재생산될 수 없는 지역환경을 상품화시킴으로써 지역사회주민들에게 심각한 고
통이나 피해를 초래한다.
둘째, 지역사회운동들은 국가의 역할을 배경으로 한다. 국가의 정책
및 지역사회에 영
향을 미치는 제반 정책은 지역사회운동의 중요한 배경을 이루고 있다. 예컨대 도시 저소
득계층의 희생을 요구하는 도시재개발 및 지역주민과 환경을 무시한
지역개발정책은 지
역사회운동을 통해 근본적인 정치적 세력관계의 변화를 추구하게 된다.
셋째, 지역사회운동은 사회적 불평등한 자원배분과 연계된다. 지역노동운동은 저임금
및 열악한 노동조건에 기인하며, 도시 저소득계층을 중심으로 한 도시사회운동 역시 소
비
능력의 부재로 유발되고, 환경운동은 환경문제로 인해 가장 피해를
입지만 이를 회피
할 능력이 없는 집단들에게 그 피해가 결국 전가됨에 따라 발생한다.
〈표 2〉지역사회운동의 유형과 특성
3. 사회복지운동의 유형과 특성
1) 우리 나라 사회복지운동의 현황과 유형
(1) 우리 나라 사회복지운동의 현황
우리 나라의 사회복지운동은 보건의료운동, 장애운동, 공동육아운동
등 적극적인 실천
운동을 하고 있고 국민의료보장 쟁취를 위한 운동, 사회복지 예산확보 투쟁운동 등이 간
헐적으로 일어났었다. 문제는 이러한 운동들이 단기적인 문제제기에
머물러 버리고 지속
적으로 이어지지 못하였으며, 유사한 목적을 가진 여러 부문운동과의
연대투쟁으로 활발
히 이어지지 못하였다는 데 있다.
더욱이 1980년대 후반에 이르러 각 민간단체들을 중심으로 바른삶실천운동(YWCA),
공해추방운동(주부클럽연합회, 공해추방운동연합회), 경제정의실천운동(경제정의실천연합
회) 등의 사회운동이 이루어졌으나, 지역사회와의 구체적 연대는 없었다. 그 외에 저소득
지역사회의 철거민들의 저항운동적 지역사회 빈민운동, 핵발전소설치 반대운동 등이 일
어났으나 그 성과는 흡족한 편은 아니었다. 우리 나라 사회복지운동의 변화과정에서 볼
때 의미 있는 운동사례는 (1) 사회복지 예산삭감 저지운동(1991), (2)
최저생활 보호를 위
한 헌법소원 청구운동(1994), (3) 국민생활최저선 확보운동(1994)이
있다.
이러한 사회복지운동의 분석시각과 특성을 개략적으로 살펴보면 기본적으로 분석시각
은 실용주의적, 이념 지향적이 혼재된 상태로 정확한 시각정립이 이루어지지 않고 있다.
또한 사회복지운동의 초점은 정치권
력의 장악이라기보다는 사회복지증진이라는 시민사
회의 동원에 두고 있어 시민운동의 성격이 짙다고 할 수 있다. 그러나
사회복지운동이
사회복지의 확대와 지역사회문제해결을 위한 주민동원이라면 정치적
운동과 무관하다고
할 수 있다. 바로 이러한 점이 기존의 다른 부문운동과 연대할 필요가
있음을 말해 주고
있다.
(2) 사회복지운동의 유형
현재 우리 나라의 사회복지운동은 운동의 쟁점 즉 사회복지문제 또는 주민의 욕구충
족이라는 기준에 근거할 경우 사회복지운동의 유형은 크게 두 가지로
분류할 수 있다.
하나는 지역사회를 중심으로 하는 사회복지운동, 즉 지역사회주민의
복지와 관련된 주민
운동이고 다른 하나는 지역성과는 별개로 사회적 이슈로서 사회복지문제를 운동의 쟁점
으로 설정하고 있는 이슈 중심의 사회복지활동으로 구분할 수 있다.
〈표 3〉 사회복지운동의 분석시각과 특성
2) 지역사회중심의 사회복지운동 : 주민운동
(1) 변화하는 주변상황과 주민운동의 필요성
생산과 소비영역에서 나타나는 자본의 다각적인 일상생활 침투로
인해 지역주민들은
생활의 위기를 겪고 있다. 이 같은 일상생활의 위기는 공동체적인 생활과 문화가 자본주
의적인 이해관계로 변화해 감을 의미하는 것이기도 하다.
지역주민들의 생활의 위기와 함께 중요하게 고려해야 할 요소는 지역정치의 지형 변
화이다. 지방자치제의 실시와 함께 본격화된 지방화 추세는 자본에게
유리한 입지조건을
제공해 경제적인 성장을 이루려는 지역간 경쟁을 한층 심화시켰다.
이는 지역주민들의
주거 복지 환경 등의 문제는 뒷전으로 밀려날 수 있는 가능성기 커진
것을 의미하는 것
이기도 하다. 급격하게 발전하는 지역에서 저소득층의 문제가 심화되는 것은 바로 이 때
문이다.
이에 따라 지역에서는 주민들의 생활영역을 보호하기 위한 자국적
운동이 나타나고있
고 이러한 운동은 자본의 이윤 축적 논리에 맞서 주민들의 삶의 질을
유지하고 높이기
위한 주민운동으로 발전해 가고 있다. 그러나 이러한 주민운동의 당위성에도 불구하고
자본의 논리가 생활영역을 지배하는 상황에서 주민들의 공통의 이해를 가지고 단일한
행동을 보이기는 점점 더 힘들어지고 있다. 주민들의 개별화 경향에
대응하여 주민운동
은 공동체적 지향을 가지려고 노력하고 있고 이는 또 주민운동의 핵심적인 내용을 이루
는 것이다.
지방화 추세는 주민운동의 가능성을 열어 주는 것이기도 하다. 지역정치는 중앙정치와
는 달리 지역주민들의 생활과 밀접한 관련이 있는 문제를 다루고 이에 따라 실질적인
생활영역의 정치화가 가능 할 수 있기 때문이다. 1991년 지방자치제
도입을 바로 실질적
인 지방정치의 실시라고 보기는 어렵지만 형식적이나마 지역의 독자적인 정치공간이 형
성된 것은 중요한 내용적인 변화의 가능성을 내포하고 있다. 그러나
실질적인 변화의 여
부는 지역주민들이 지역정체에 대한 관심과 실제 정치행위에 대한 참여가 어느 정도인
가에 달려 있다. 그런 점에서 지역주민들의 자발적이고 조직화된 정치적 행위로서 주민
운동은 지역정치에서 매우 중요한 역할을 수행할 수 있다.
지역정치 영역에서 주민운동이 얼마나 중요한지를 잘 보여주는 사례의 하나는 1970년
대 일본의 혁신자치제인데 이것은 혁신적인 정당이나 시민조직이 일본의 지역정치를 장
악했던 것을 가리킨다. 일본은 고독 성장 후 나타난 것 사회복지 환경오염에 대한 문제
를 해결하기 위해 주민 운동 혹은 시민운동을 통해 정치력을 강화하여 문제를 해결하고
노력했지만 실패한 것으로 여겨지고 있다. 그 직접적인 원인은 결국
주민운동의 퇴조 때
문이다. 주민 운동이 주장해 온 내용들이 대부분 보수적인 중앙의 정치세력에 의해 수용
되었고 참여를 계속 활성화하기보다 중앙정치에 대한영향력 증대시키는데 더 큰 관심을
기울였다. 이러한 요인들 때문에 지역주민들이 혁신자치제로부터 멀어지게 되었다.
지금까지 한국 사회에서 지역주민들의
생활영역을 수호하기 위한 지역주민들의 자발
적인 집단행동들은 지역 정치로 수렴되지 못하는 경우가 많았지만 이러한 한계는 주민
의 손으로 자치단체장을 선출한 1995년 이후에 바뀌고 있는 것으로
보인다. 아직 지역의
실질적인 생활영역의 정치가 활성화 된 것은 아니지만 지역의 행정책임자가 주민들의
선거에 뽑히고 난 후 주민들의 요구는 지역단위의 정치에서 활발히
제기되고 확대되어
가고 있는 것으로 보인다. 따라서 지역의 정치권력이 주민들의 삶을
최우선으로 하는 정
책을 펴느냐의 여부는 중요한 관심의 대상이 되었다.
우리의 지역정치의 미래를 예상하기는 어렵다. 하지만 그 방향을 결정하는 것은 역시
주민들의 주체적인 주민운동일 수 밖에 없을 것이다.
(2) 주민 운동의 개념
지역 내에서 생활근거지를 갖는 주민들이 주체가 되어 주민으로서의 일상생활상의 요
구와 이의 궁극적 해결을 위하여 전개하는 대중 운동으로 정의되고
있다. 이러한 정의에
서 첫째, 주민운동은 주민의 생활근거지로서 지역사회를 기반으로 하고 있다는 것과 둘
째, 운동주체로서 주민을 설정하고 있으며 셋째, 지역사회문제의 해결을 위해 목적 지향
적 이라는 점 넷째, 주민운동은 사회운동의 일환이라는 중요한 요소가 담겨져 있다.
주민참여와 비교하여 보면 주민 참여의 방법은 다양하게 이루어 질
수 있으며 주민운
동도 주민참여의 하나의 방안이라고 할 수 있다. 그러나 주민참여와
주민운동간에는 동
일한 의미로
파악할 수 없으며 참여형태의 기준에 따라 일정한 차이를 나타내고
있다.
즉 주민참여는 개별적 형태 또는 집단적 형태를 동시에 띌수 있지만
주민운동은 집단적
참여형태를 전제로 한다. 또한 주민운동은 자생적 참여형태라기보다는 목적 지향적이고
의도적인 주민참여 형태이며 공청회, 심의회, 주민자문위원회에 참여하는 제도적 형태라
기보다 비제도적 참여형태를 의미한다. 또 개별적이고 한시적인 성격을 띄고 있다.
(3) 주민운동의 유형과 발전
우리 나라에서는 1970년대부터 강제철거에 따른 도시빈민운동을 시발로 1980년대 이
후에는 주민운동의 발생이 크게 증가하였다. 이시기에 주민운동이 반발한 이류로는 주민
생활을 위협한는 대규모 개발사업의 증가 독점 자본의 지배 강화에
따른 생활환경의 악
화, 집합적 소비수단의 만성적 부족과 제5공화국의 억압적인 정치체제의 붕괴로 인한 불
만표출의 구조적 허용, 국민의 일반적인 권리의식의 고양 등을 들 수
있다.
첫째, 도로, 공장건설, 주택단지 및 댐 건설 등과 같이 농어촌 지역에서 대규모개발사
업과 관련되어 발생한 주민운동을 들 수 있다. 둘째, 도심 재개발이나
불량주거지역 재
개발 등과 같은 대도시지역의 재개발사업, 강제철거와 관련된 주민운동이 있다. 셋째, 각
종 공해문제와 관련되어 피해보상이나 공해유발시설의 설치를 반대하는 주민운동 또는
환경운동이 있다. 이와 같이 다양한 주민운동들은 쟁점의 차이에도
불구하고 운동의 참
여동기에 있어서는 차이가 나타난다. 예를 들어 지역개발반대운동이나 철거민 운동, 공
해피해보상운동 등은 모두 직접적인 이해관계자들이 개발이익이나
피해보상과 같은 경
제적 이해관계를 기본동기로 발생한다는 점에는 공통적인 특성이 있다. 그러나 공해기업
감시활동은 동일한 환경문제를 쟁점으로 하면서도 운동 참여자의 동기는 직접적인 경제
적 이해관계보다는 공적인 이해관심에 근거하고 있다. 주민운동은 참가자들의 개별성,
일상 생활성, 지역성을 근거로 발생하기 때문에 지역사회의 구조적
특성과 밀접한 관계
를 보이면서 전개된다는 점이다.
지역 주민들이 생활에서 부딪히는 문제에서 출발하는 주민운동은
크게 세 가지 유형
을 구분할 수 있다. 이러한 유형은 운동이 발생하는 문제가 무엇인가에 따른 구분이 아
니라 운동의 발전 전화의 단계와 관련된 것이다.
첫 번째 주민들의 생활에 직접적인 피해를 주는 문제에 대해 그 해결을 요구하는 요
구형 운동이다. 이 유형은 주민운동의 초기 단계라고 할 수 있다. 거주지 인근에 쓰레기
소각장이 주민들과 아무런 상의도 없이 건설되는 것에 대해 반대하거나 그에 따른 보상
을 요구하는 경우 세입자들의 주거권을 무시하는 재개발에 대해 저항하고 임시거주시설
이나 공공임대주택 등을 요구하는 경우 등이 이 유형에 포함된다. 이러한 운동은 다분히
즉각적인 성격을 띠고 그 사안이 해결되면 운동도 소멸되기 수비다.
요구는 이런 것보다 적극적인 형태를 보이는 경우도 있다 생활의 갑작스러운 변화나
피해가 발생하는 경우가 아니라 하더라고 생활에서 느끼는 불편을 해결하도록 요구하는
것이다. 근린지역의 생활상의 불편을 쟁점으로 하여 편의 시설을 인근에 건설하도록 요
구하는 운동이 그 전형적인 예라고 할 수 있다. 그러나 이런 유형은 앞의 소극적인 요구
에 비해 그리 사례가 많지는 않다.
두 번째, 자신들의 고유한 이해를 넘어서서 시민 일반의 입장을 대변하는 시민 운동적
성격을 갖는 대안제시형 시민대변형 운동이다. 흔히 우리 나라에서
벌어지는 시민운동
단체들의 활동이 이러한 범주에 속하는데 환경보호 운동과 이를 위한
정책을 요구하는
경우가 그 예이다. 그러나 이유형은 주민들이 자신의 이해와 직접적으로 연관된다고 느
끼기 어렵기 때문에 대중적으로 확산되어 주민운동의 유형으로 나타나기 그리 용이하지
않다. 이유형의 운동이 가능하기 위해서는 선진적인 의식을 가진 시민들의 기반이 형성
되어 있거나 즉각적인 요구투쟁의 단계를 거쳐 보다 정치적으로 발전도니 의식을 갖고
있는 주민들이 있어야 한다. 쓰레기 소각장 설치반대 운동을 하던 주미들이 소각정책 자
체에 대해 문제를 제기하고 재활용이나 퇴비화 정책의 강화를 요구하는 것이라든지 재
개발 지역의 세입자들이 재개발 제도 자체를 보다 사회정의에 맞게
개선하는 것이나 공
공임대 주택 정책의 확대를 요구하는 운동으로 발전하는 것 등이 여기에 해당된다.
세 번째, 주민들이 무엇을 요구하며 투쟁하기 보다 스스로 자신의 지역을 만들어 가는
지역공동체적 운동이다. 주민들이 스스로 마을의 발전계획을 세우고
자신의 마을과 생활
을 창조해 가는 것이다. 이는 온전한 생활정치의 장을 주민 스스로가
만들고 운영하는
형태이다. 이 유형은 매우 높은 수준의 주민의식을 필요로 하는 직접민주주의의 상태이
다 그런데 이러한 유형의 운동을 전개하는 데는 여러 가지 장애가 존재한다. 현대 사회
에서 주민들은 개별화되는 경향이 있는데 이를 극복하고 공동체적 문화를 재건하는 것
은 쉽지 않다.
이상의 세 가지 유형은 실제 주민운동에서는 명확하게 구분되기보다는 중첩되어 나타
난다. 주민운동의 초기 형성단계에는 주민들의 직접적인 이해에 기초한 요구형 운동이
전개되는 것이 일반적이다. 그런데 이는 초기단계에 정보부족 등의
한계로 인해 대안 제
시적이거나 지역공동체적인 전망과 대안을 갖기 어렵기 때문인 경우가 많다. 하지만 주
민들의 직접적인 요구에만 국한된 활동을 하는 유형은 안정적인 이해집단에 기반하지
않으면 지속되기 어려운 형태이고 또 특정 이해집단이라 하더라고 시민사회가 공감하기
어려운 요구의 주장은 장기적으로는 배척 당할 것이다. 그래서 주민운동은 첫 번째의 요
구형 운동에서 출발하는 경우가 많지만 운동의 지향은 두 번째나 세
번째 유형을 취하
는 경우가 많고 또 운동의 진전에 따라 그러한 방향으로 변화해 갈 수밖에 없는 것으로
보인다.
(4) 주민 운동의 이념, 활동, 조직
① 주민운동의 이념적 지향
㉠ 보편적 권리확보
주민운동은 대개 지역주민들의 구체적인 생활의 문제를 해결하는
것에서 출발하고 종
국적으로도 지역주민들의 삶의 질을 향상시키는 것을 지향한다. 그러나 주민운동의 이념
적 지형이 결코 지역주민 자신만의 문제를 해결하는 것에 제한되어서는 안 된다. 오히려
주민운동은 주민들의 생활영역을 보호한다는 측면에서 시민일반이
생활영역에서 어떤
권리를 가지고 있는지 확인하고 이를 신장시키는 역할을 해야 한다.
㉡ 주민 주체적 지역정치의 실현
주민운동은 주민 스스로가 자신의 생활에 영향을 미치는 여러 사인들을 결정하는 직
접 민주주의적 정치과정을 실현하는 성격을 가진다. 이를 통해 실질적인 민주화를 이루
어 가는데 주민운동이 기여할 수 있다. 주민운동은 어떠한 경로를 거치든 주민들의 생활
을 개선시키면 그만이라는 식으로 진행되어서는 안된다. 주민운동은
지역의 특정단체나
특정인물이 주도해서는 안되고 지역주민 전체가 지역의 주인이 도리
수 있도록 하여 지
역의 민주적 역량을 강화시키는 방식으로 전개해야 한다. 의식이 성숙된 일부 주민만이
참여하는 주민운동은 장기적으로 그 의의나 효과가 반감될 수밖에 없다. 따라서 주민운
동은 아직 조직되지 않았고 자신들의 생활문제에서 관심이 크게 벗어나지 않은 대다수
주민들이 참여할 수 있는 방법을 모색해야 한다.
이는 생활의 질을 향상시키는 것과 마
찬가지로 주민운동이 지향해야 할 중요한 가치와 관련된 것이기도 하다.
주민운동은 제도화된 지역정치의 장에서도 중요한 의미를 갖는다.
주민운동이 갖는 지
역정치에서의 의의가 제도화된 정치영역을 장악하는 것 자체에 있는
것은 아니지만 주
민운동을 통해 제도화된 지역정치를 견제하고 지역주민들을 위한 결정을 하도록 감시
활용하는 것이 가능하다. 주민운동이 활성화되어 있지 않으면 이러한
제도화된 영역의
활동이 어떻게 수행되는지 주민의 입자에서 감시하는 것도 불가능하고 따라서 선거 등
의 정치적인 의사표현은 형식적인 것에 머물 수밖에 없다.
㉢ 주민의식의 발전
주민운동의 발전은 외형적인 사업의 성공으로 확인할 수 있는 것이
아니다. 주민운동
은 주민들이 자신의 문제를 보편적인 이해와 관련지어 생각하고 문제를 멀리서만 지켜
보는 것이 아니라 스스로 참여해서 해결하고자 하는 과정에 보다 큰
의의가 있다. 이러
한 변화는 주민들의 생활태도와 의식의 변화를 필요로 하고 그것은
주민운동의 발전에
있어서도 가장 필수적이다. 지역주민들의 의식이 변화에 주목하지 않는 경우 운동의 발
전은 오래 지속되기 어렵다. 그러나 주민들의 의식은 그 변화를 파악하기 어렵다는 문제
점이 있다. 다만 의식의 변화는 하나하나 운동의 성과에 기초해서 발전하는 것이고 그
토대 위에서 다음 차원의 운동을 벌여 나갈 수 있다는 것은 분명하다.
㉣ 지역정체성과 개방성
주민운동은 지역에 대한 사랑과 자긍심을 키워 줄 수 있는 운동이 되어야 한다. 만약
주민들이 자신이 살고 있는 지역을 단지 잠시 머물다 가는 곳으로만
여긴다면 지역발전
을 위한 운동에 자시의 시간과 힘을 쏟아 부을 까닭이 없다. 그리고 지역에 대한 사랑이
결여된 지역운동은 개인적인 이해를 위한 것 이상이 될 수 없다. 그런
점에서 주민운동
을 통한 지역주민들의 의식성장은 지역에 대한 사랑과 자긍심을 키우는 것과 밀접하게
결부되어 있다.
주민운동은 주민들의 지역에 대한 정체성과 마찬가지로 주민들의
개방적인 의식을 토
대로 발전할 수 있다. 개방성이란 자신의 이해를 지역사회전체 주민의 이해 속에서 사고
하고 또 소규모 공동체의 성과를 지역사회전반의 변화로 확산시키고
지역사회의 운동에
서 얻은 성과는 지역사회 외부로까지 확대하는 것을 의미한다. 이를
통해 주민운동은 지
역사회 전체와 지역 외부와 공동의 발전을 도모할 수 있다. 이 개방성은 적극적인 연대
와 관심의 폭을 넓히려는 노력을 통해서 형성될 수 있다.
2) 주민운동의 활동방식
① 지역정치력 강화
주민운동은 문제가 발생한 지역에서 그 문제에 의해 직접적인 피해를 받고 있는 주민
들의 조직화를 통해 시작되는 것이 일반적이다. 그러나 이러한 조직은 해당사안이 해결
되면 더 이상 유지되기 힘든 측면이 있다. 물론 해당사안이 끝났다고
해서 그 주민들이
살고 있는 지역사회의 문제가 없어지는 것은 아니다. 지역사회 내에서 주민의 생활은 자
본의 이윤추구와 항상 갈등적인 관계에 놓일 수 있기 때문이다. 따라서 주민운동은 개별
적인 사안의 해결에만 집중해서는 안되고 주민들의 정치적 영향력을
높이기 위해 노력
해야 한다.
또한 주민들이 생활에서 겪고 있는 문제는 대부분 지역정치를 통해서 다루어지고 그
중 상당부분이 지역정치 내부에서 해결책이 모색 될 수 있다. 따라서
해결을 위한 실천
적 활동도 지역정치에 초점을 맞추어야 할 것이다.
② 다양한 주민조직간 연대
주민들이 지역정치를 통해 자신의 문제를 해결하기 위해서는 다양한 주민들의 힘을
하나로 모아야 한다. 현실적으로 지역 내에서는 기득권을 가진 세력이 보통 실질적인 정
치력을 장악하고 있기 때문에 단일한 사안을 계기로 모인 소수의 주민들만으로 정치적
영향력을 제대로 발휘하는 것은 힘들다. 따라서 주민들의 정치력을
강화하기 위해서는
지역의 다른 주민조직들간의 연대가 매우 중요하다.
또한 지역주민조직간의 연대는 지역전반의 주민운동이 지속되고 계속 발전해 가기 위
해서도 꼭 필요한 부분이다. 주민운동은 자신들의 생활을 지키기 위한 운동이라는 점에
서 자칫하면 사안별 요구투쟁 자체로 끝나기 쉽다 .하지만 개별적인
사안을 통해 조직된
주민들과 또 다른 문제를 통해 다른 계기를 통해 조직된 주민들과의
긴밀한 연대를 맺
어가면서 지역의 많은 문제들이 자신과 무관하지 않다는 인식을 가질
수 있다.
3) 주민운동의 조직
① 기초자치단체
주민운동은 지역정치와 밀접한 연관이 있기 때문에 조직범위도 현실적으로 지역정치
가 이루어지는 공간적 범위에 맞출 필요가 있다. 우리 나라의 경우 기초자치단체가 일차
적인 지역정치의 범위이므로 주민운동의 일차적 범위도 기초자치단체로 설정하는 것이
전술적으로 효과적이라고 볼 수 있다. 그것은 이 범위에서 지역의 교통 및 사회복지, 교
육, 보건, 의료 등에 대한 일차적 의사결정이 이루어지기 때문이다. 또한 주민운동의 역
량을 통해 가장 효과적인 정치력을 발휘할 수 있는 단위에서부터 주민들의 정치역량을
키워 가는 것이 바람직하기 때문이다. 물론 이러한 공간적 범주는 운동의 역량이 확대되
어 감에 따라 타 지역과의 연대를 통해 확대될 수 있을 것이다. 그리고
때에 따라서는
광역자치단체나 전국적인 이슈를 통해 보다 넓은 실천적 네트웍을 가질 필요도 있다.
② 지역 정치력의 핵심인 주민조직건설
다양한 주민조직들이 긴밀한 연대를 통해 지역의 주민정치력을 높이기 위해서는 지역
의 긴밀한 연대를 지역정치력으로 표출할 수 있는 구심점을 형성해야
한다.
주민조직은 자신들의 영향력을 바탕으로 사안별 주민조직의 문제가
해소된 이후에도
주민들이 다양한 주민공동체를 형성할 수 있도록 제조직하는 기반을
만드는 데에 중점
을 두어야 할 것이다. 즉 다양한 사안에 따른 운동이 해소되었을 때 이
사안별 소규모
주민조직들을 무리하게 유지하려하기보다는 이들을 각각의 실정에
맞게 조그마한 공동
체로 재 조직화하려는 시도를 할 수 있다.
또한 생산과 소비의 문제를 주민공동체를 통해 해결할 수 있도록 하는 것도 좋은 방
안이 될 수 있다. 물론 독점자본의 논리가 주민의 생산과 소비의 일상생활까지 파고든
현대 사회에서 생산과 소비의 주민공동체적인 방안이 한계를 가지고
있는 것은 사실이
다. 그러나 지역의 정치력에 기반한 이러한 공동체방안은 비록 낮은
수준에서이지만 주
민공동체의 위력을 효과적으로 발휘할 수 있게 해 줄 것이다.
즉 현 단계에서 주민운동의 조직적 범위는 기초자치단체가 포괄하는 규모가 가장 적
당하며 그 안에서 다양한 사안을 발굴하여 주민들을 조직하고 이들을
지역정치력 강화
라는 총체적인 관점으로 연대할 수 있도록 해야 할 것이다. 즉 구체적인 쟁점을 중심으
로 주민들을 조직하고 이러한 쟁점을 통해 주민들의 연대를 통해 해당사안을 지역의 보
편적인 문제로
발전시켜야 한다는 것이다. 물론 발전경로를 거치기 위해서는 지역의 단
일한 사안을 지역전체의 문제와 함께 고려하고 지역의 정치력을 통해
해결해야 한다는
인식을 주민들이 갖도록 하는 과정이 필요하다. 이러한 활동을 통해
강화된 지역정치력
은 주민들이 자신들의 문제가 해결됨과 동시에 다시 개별적으로 흩어지는 것이 아니라
스스로 자신들의 공동체를 형성할 수 있도록 하는 외적 기반이 될 수
있다.
(5) 사회개조와 주민운동
주민들의 생활과 관련한 많은 문제들은 해당 지역에만 국한되지 않은 경우가 많다. 또
한 지역의 민주적인 의사결정과 이를 통한 주민들의 삶의 질 향상은
중앙정치에 의해
구조적으로 제한 당할 가능성이 크다. 따라서 지역 내에서 이루어지는 운동을 강조하는
주민운동은 나무를 보았으되 숲을 보지 않는 것 과 같은 우를 범할 수도 있고 결국 문
제를 해결하지 못할 수도 있다. 따라서 주민운동은 전체와의 관계를
고려하지 않을 수
없다.
그렇다면 지역의 변화와 전체 사회의 변화는 어떠한 관계에 있는가?
과거의 운동들은
대부분이 전체사회의 변화를 지향하는 것이었다. 권력이 중앙에 집중된 권위적 정치체제
하에서 중앙정부에 대한 저항은 당연한 것이었다. 그런데 이러한 운동의 성과로 해석되
기도 하고 지배전략의 변화로 여겨지기도 하는 지방자치제의 실시로
지역단위의 자발적
인 운동에 대한 필요성이 매우 커졌고 이에 따라 주민운동의 활동영역과 그 영향력도
확대 심화되었다. 지역을 주민들의 참여와 자치의 장으로 만들어 간다는 것은 결코 지역
의 문제를 그 자체로 완전히 해결할 수 있다거나 해결노력을 지역에
고립시키는 것을
의미하지 않는다. 중앙과 지역의 권력은 완전히 분리된 개별적인 것이 아니라 서로 긴밀
하게 연결되어 있다. 따라서 지방의 변화는 좋은 싫든 중앙과의 관계
속에서 결정되지
않을 수 없다. 마찬가지로 주민운동도 과거의 중앙권력과 직접적인
대결을 통해 사회를
변화시키려는 과거
의 자세에서 벗어나 주민들의 자발적인 참여를 통해 주민운동의 기반
을 강화하면서 이들의 연계망 속에서 전체 사회를 변화시켜 가는 운동으로 대체될 필요
가 있다.
주민운동은 무엇보다도 지역주민들이 자신의 문제를 결정하는 과정에 참여하고 그 과
정에서 실질적인 영향력을 행사할 수 있도록 하는 것을 목표로 한다.
이는 지역정치에
대한 주민의 참여와 영향력을 강화하는 것을 의미한다. 이를 위해 주민운동은 지역의 현
안에서 출발하여 보편적인 시민사회의 이해를 대변하고 결국 온전한
생활정치 주민자치
를 스스로 만들어 갈 수 있는 주민공동체의 건설로까지 발전해야 할
것이다.
주민 공동체라고 하는 것은 주민들이 스스로 자신들의 모든 문제를
결정하고 실행해
나가는 온전한 생활정치의 장을 의미한다. 따라서 주민조직이 지역의
정치적 영향력을
높인 상태에서는 주민조직을 대면관계가 가능한 조그만 형태의 공동체로 세분하는 것이
바람직할 것이다. 이러한 주민공동체가 지역에서 다양하게 건설되고
이들간의 상호개발
성에 기초한 연대가 이루어질 수 있다면 지역의 정치 경제 뿐만아니라 주민들의 생활방
식과의 의식을 변화시킬 수 있을 것이다.
이렇듯 주민운동은 한국 사회의 정치 경제 문화적인 변화에 조응하여 주민들의 생활
영역을 수호하는 운동이고 주민들 스스로 자신들의 마을을 공동체적으로 만들어 가는
실질적 민주주의 실현이라는 장기적인 전망을 갖는다. 즉 구체적인
문제로부터 출발하여
보다 이상적인 공동체로까지 발전해 가는 과정에서
주민운동은 그 이념을 성취할 수 있
을 것이다. 그것은 바로 지역주민들이 주인이 되어 자신의 세상을 만들어 가는 원대한
계획이다. 이러한 주민운동은 구체적인 주민대중의 실천을 통해 보다
이상적인 사회를
만들어 가는 세상을 밑에서부터 바꾸어 나가는 사회운동의 성격을 갖는다.
3) NGO
(1) 개념
NGO란 용어는 non-governmental organizational의 머리글자로 UN창설과 동시에 사용되
었는데 UN이 이에 대해 개념정의를 하지 않아 개념상의 혼란이 일고
있다. 이것은 논란
을 피하고 폭넓게 수용하려는 의도로 보여진다.
처음 UN이 1994년 시도한 NGO의 개념정의를 보면 다음과 같다.
(UNSG, 1994)
『 NGO란 크게 두가지 범주로 나뉘어지는데, 첫 번째 유형은 활동
목표와 방법이 사
회운동 그리고(혹은) 사회운동 창설과 관련되는 조직들이며, 둘째 유형은 사회운동에서
출범해서 사회운동이 제도화된 현실을 대표하는 NGO들이 포함된다.』그러나 이같은 개
념정의에서는 각 기관들의 특수한 입장을 충분히 고려하지 않은 심각한 문제를 안고 있
다. 즉 다양한 NGO들이 제외된다.
한편 세계은행(Workd Bank, 2000b) 또한 공식적으로 매우 표괄적인
개념정의를 하고
있다.
『 '정부로부터 완전히 혹은 상당부분 독립적이고 이윤을 목적으로
운영되지 않으며
자신들의 회원들에게, 혹은 사회전체에 인도주의적, 사회적, 문화적
이해를 충족시켜주기
위해 존재한다' 라는 조건을 맞추기만 하면 NGO로 간주될 수 있다.』
NGO가 국가나 시장이 아닌 비영리섹터에서 자원활동을 통하여 비영리적 목적을 추
구하는 경사체로서의 개념이 정립되어 있지만 그 범위에 따라서는 국가마다 다르다. 미
국과 일본은 NGO를 N
PO의 일부로서 환경, 개발, 인권, 여성, 구호 등과 같은 공공의 이
익을 추구하는 자발적 결사체, 특히 국제원조에 참여하는 국제적 단체를 말하며 유럽에
서는 NGO를 NPO와 같은 영역으로 넓게 보고 있다.
우리나라는 대체로 NGO를 공공의 이익을 추구하거나 집단의 공동이익을 추구하는 결
사체로 보고 있다. 즉, 사회전체의 이익을 위하여 활동하는 단체뿐 아니라 단체의 회
원의 이익을 우선적으로 추구하는 직능단체도 포함하게 된다.
따라서 NGO를 간단히 정의해보자면,‘ NGO는 비정부기구이며 비영리기구로서 권력
이나 이윤을 추구하지 않고 그 대신에 인간의 가치를 옹호하며 시민사회의 공공선을 지
향하면서 시민사회에서 활동하고 있는 시민사회단체를 의미한다’라고 할 수 있다.
(2) 배경
① 이론적 배경
NGO란 용어는 본래 유럽에서 사용된 개념으로 (Cleary,1997;3-4),
제1차 세계대전 당
시 영국에서 설립된 아동구제기금 (Save the Children Fund: 1919년
설립)과 로마 카톨릭
에서 1915년 설립한 'Caritas'라는 네트워크가 NGO형태로 이루어지면서 이 용어가 국제
사회에 등장하기 시작하였다. 이는 제2차 세계대전시 전쟁희생자를
위한 구제활동에서
더욱 NGO가 알려지기 시작하였으며, 이후 1970-80년대에 유럽에서
광범위하게 사용되었
다.
이런 NGO의 활동은 미국에서는 사적자원봉사기구(private
voluntary organization:
PVO)
로서 주로 구제활동을 하는 차원에서 NGO란 용어가 사용되었다. 이런 측면에서 자원봉
사를 통한 구제활동은 NGO의 효시로서 생각할 수 있다. 이는 국가를
중심으로 하는 공
공영역, 이윤추구를 중심으로 하는 사적영역에 이어 제3의 영역 또는
자원영역에 해당된
다. 초기에 봉사영역 중심으로 구제활동으로 출발한 NGO는 그 후 각국이 지니고 있는
역사적 배경, 정치문화적 환경, 그리고 정치체제에 따라 다양하게 정의되고 있기 NGO개
념 정의에 있어 상당한 혼란을 나타내고 있다 (Farrington,1993: 1-3).
그러나 국제사회에서 NGO란 용어는 공식적으로 유엔에 의하여
1949년 사용되었다. 이
미 영국을 비롯한 선진국에서 이미 19세기초부터 시작된 NGO들은 평화, 개발, 인권, 환
경, 보건, 난민구호, 아동보호, 긴급구호, 원주민 인권보호, 문화 등의
다양한 영역에 대하
여 활동을 하여 왔지만 1949년 UN에 의하여 NGO란 용어가 국제사회에서 공식적으로
사용된 이래, 처음에는 단순히 UN 산하 기관들과 결부되어 있는 NGO들을 지칭하다가,
1950년과 1968년 헌장 개정을 통하여 NGO는 UN의 경제사회 이사회에 의해 UN헌장 제
71조에 협의적 지위가 규정되었다. 이는 UN 경제사회이사회가 그 권한내에 있는 NGO와
협의하기 위한 규정이다.
UN헌장에서 의미하는 NGO는 정부나 정부간 협정에 의해 설립되지
않은 모든 비영리
사적조직들을 포괄하는 광범위한 의미로 사용되고 있으며, 특히 국제사회를 중심으로
활
동하는 조직을 의미한다. 때문에 이는 비정부 또는 비국가 행위자로서 자발성을 바탕으
로 조직된 비영리적인 조직을 의미한다. 보다 구체적으로 범주적 측면에서 비정부조직은
비정부 또는 비국가 조직체로 자발성을 바탕으로 비영리적인 집단이나 조직 또는 결사
체, 기구나 단체, 그리고 운동세력을 포괄한다 (United Nations,
1980). 또한 조직적 측면
에서 NGO는 임시기구 가 아닌 공식조직으로 조직을 구성하는 개별
성원들이 비영리의
특정목적을 공유하면서 그들간의 관계를 유지하고 발전시키기 위한
내부구조와 규칙을
지닌다 (Blau and Scott, 1962: 5; Etzioni, 1964). 마지막으로 활동적
측면에서 NGO는 외
형상 사적 시민단체이지만, 추구하는 목적이나 활동영역의 측면에서
공적인 성격을 띈다
(McCarthy et al., 1992; Salamon and Anheier, 1994). 따라서 NGO는
비영리의 특정 공익을
추구하는 사적인 민간조직체로 규정할 수 있다.
또한 자발적 결사체인 NGO는 비당파적 특성을 지니고 있다. NGO는
특정 정치집단의
정책을 지원하기 위한 것이 아니고 불특정 다수를 위한 공공선을 추구하기 때문에 비당
파적 특성을 가지며, 동시에 자율성을 지니고 있다. 그러나 이런 NGO의 개념이 시민사
회의 등장과 관련되어 국제적 성격에서 국내적 성격으로 개념이 변화되고 있다. 이는
NGO들이 비정치적·비당파적 ·자율적 ·독립적 성격을 가지고 활동하고 있으나, 인권
문제, 소득불균형
, 소비자 보호, 환경보호 같은 쟁점들이 정치체제가 지닌 특성 때문에
야기되는 경우가 많기 때문에 자연적으로 NGO들은 활동하고 있는 지역의 국내정치·경
제· 사회문제의 관심을 갖게 되고 이런 과정에서 민주화 추진세력과
연대하거나 또는
독자적인 정치활동을 통하여 시민사회의 중심세력으로 발전하게 된다. 이런 문제들은 인
간의 기본권과 관련된 사항임으로 NGO들은 자신들의 목표추구를 위하여 정치영역에 참
여하게 되며, 이런 과정에서 정부나 정당이 역할을 제대로 하지 못하기 때문에 대중동원
을 통한 활동은 자연히 민주화 촉진과 같은 정치적 성격을 갖게 된다.
NGO들은 국내외적으로 정부 없는 지배형태로서 다양한 정치적·
경제적· 사회적 쟁
점이나 과제들에 대하여 그 해결점을 조직적으로 모색하고 있다
(Weiss and Gordenker,
1996). 이들이 관심을 갖고 있는 분야는 환경보호, 개발계획지원, 풀뿌리조직의 발전, 인
권보호, 여성문제, 공적보조, 불평등구조 개선, 난민구호, 공정무역 등의 공적 영역의 쟁
점들로서, NGO는 형태상으로는 자발적인 사적 시민단체이지만, 추구하는 목적이나 활동
영역상 공공성을 지니고 있기 때문에 비영리·비당파적 조직이다. 지금까지 논의된 활동
적 측면에서의 NGO 개념을 종합하면 다음과 같다 (김영래, 1998:
152). 첫째 NGO는
정부의 조직과는 무관하게 사적으로 조직된 비정부, 비국가적, 비당파적 행위자이다. 둘
째, 개인들의 자발적 참여에 의하여 활동하는 비영리 조직으로서 환경보호, 인권보호, 난
민구호, 개발지원, 소비자 보호, 경제정의 등과 같은 공공선 실현에 관심을 갖고 있다.
셋째 NGO들이 추구하는 목표 달성을 위하여 압력단체로서의 성격을
지니고 있으며, 이
는 국내외적 영역에서 광범위한 정치참여를 유도한다. 넷째, NGO들이 활동하는 영역이
주로 인간의 기본적인 삶과 관련된 사항이기 때문에 억압적 또는 권위주의적 정치체제
를 민주정치체제로 변화시키려는 활동을 하고 있으며, 이런 과정에서
시민사회의 주축이
된다. 다섯째, NGO는 광범위한 대중참여를 유도하기 때문에 풀뿌리조직의 성격을 가지
며 또한 자율성과 독립성을 가진다. 풀뿌리 조직은 자율성과 독립성이 지켜질 때 생명력
을 가지며, 이를 통하여 광범위한 대중의 참여를 유도할 수 있다.
② 발생요인
㉠ 시장실패와 정부실패
시장은 경쟁을 통해 자원을 효율적으로 배분하고 우리 생활에 필요한 각종 상품과 서
비스를 제공하는 중요한 사회제도로 인식되어 왔지만, 무임승차문제로 인한 국방, 치안,
위생 등과 같은 공공재 제공의 한계로가 있다. 그리고 사적 이익을 극대화하기 위해 공
해와 같은 사회적 불이익을 초래하여 이와 같은 부정적 외부효과가
나타났다. 무엇보다
도 시장은 소득분재의 불공평성을 초래하고, 이윤이 발생하지 않는
분야에는 투자하지
않는 다는 한계를 지니고 있다. 따라서 시장이 우리 사회에 필수적인
공공재와 인간이
필요한 서비스를 생산할 수 없기 때문에 시장실패가 일어나고, NGO가 발생하여 일반시
민이나 사회적 약자가 필요한 서비스를 생산한다. 즉 시장실패로 정부가 개입하였으나,
정부도 국민이 원하는 서비스를 생산하는 데 한계가 있기 때문에 정부실패가 일어난다.
따라서 정부가 해결할 수 없는 각종 사회문제를 해결하기 위하여
NGO가 발생하게 된
다.
㉡ 국가권력과 경제권력에 대한 견제
NGO는 국가권력이 지는 억압과 독점력, 경제권력이 지는 불평등과
환경파괴등으로 인
한 부작용을 견제하기 위하여 발생할 수 있다. 시민사회에서 부정부패방지, 인권옹호, 경
제적 평등, 정치개혁 등을 목적으로 활동하는 다양한 NGO는 국가 권력을 감시하고 비판
하기 위해 발생하였다. 또한 기업은 본질적으로 이윤추구를 목표로
하기 때문에 불평등,
환경파괴와 같은 사회적 문제를 낳는다. 따라서 NGO는 환경보호, 소비자보호, 경제정의
와 같은 분야에서 기업의 이기주의를 감시하고 시민권리를 적극 보호하기 이해 발생하
였다.
NGO는 국민의 생화에 더 근접하여 활동하고, 소규모의 유연한 조직으로 이루어져 있
기 때문에, 거대한 관료제에 의하여 움직이는 정부보다도 효율적으로
기업의 병리를 감
시할 수 있다.
㉢ 정부보조금
정부는 국민이 바라는 모든 서비스를 제공할 수 없기 때문에 이를 민간부문에 이양하
거나 위임한다. 이것을 민영화 또는 민간화라고 한다. 그런데 공공재
성격이 강하거나
사회적 약자를 위한 서비스를 기업에 맡기는 것보다 NGO에 맡기는
것이 유리하다. 정부
가 감독하기 어려운 종류의 서비스를 기업에 맡기면 원래 요구한 수준 이하로 제공할
가능성이 높기 때문이다. 이러한 분야에 NGO가 많은 것도 이러한 이유이다.
NGO는 재정이 부족하기 때문에 사회적 필요를 느끼면서도 설립되지
못하다가 정부의
재정지원을 받아서 설립된다. 따라서 정부의 재정재원은 NGO의 발생을 초래하게 된다.
(3) 역할
① 국제사회에서의 역할
㉠ 의제설정역할
'의제설정'이란 국제사회의 주요 관심사가 되는 문제에 대한 국제여론의 조성 혹은
공론화의 과정이라고 말할 수 있다. 여기에서 국제 NGO들은 정부나
국제기구 등의 정책
결정자들이 시민사회가 요구하는 이슈에 관심을 갖도록 하고, 이를
의제로 설정토록 하
는 역할을 한다.
㉡ 국제적 협력창출의 역할
NGO는 새로운 국제조약이나 협약을 창출해 내는데 기여한다. 가령
주요 인권조약이나
협약들은 국제적 인권 NGO들의 활약으로 채택된 것이라 할 수 있다(주성수, 서명진;
2000).
㉢ 정당성 부여의 역할
NGO는 특히 공론화와 대중적 지지동원을 통해 정부나 국제기구의
결정 및 활동에 정
당성을 부여함으로써 그 실효성을 증대시킨다. 많은 국가의 정부와
국제기구들이 NGO들
과 정기적으로 협의하고 그 지지를 구하는 것도 NGO의 이 같은 기능
때문이라 할 수
있다.
㉣ 문제해결의 역할
NGO는 정부나 국제기구와 협조를 통해, 혹은 독자적으로 어떠한 문제를 해결하긴 위
한 실질적인 활동을 전개한다. 지금도 수많은 NGO들은 세계 도처에서 난민, 기아민을
위한 구호활동, 개발원조, 환경 및 인권감시 활동을 하고 있다.
이러한 활동이 가능한 것은 NGO가 국가 현지사정을 잘 알고 있으며
주민과 함께 밀
착해서 활동하고 있고, NGO 현장 책임자들은 특유의 갈등 조정 기술을 터득하고 있을
뿐아니라 갈등조정 과정에서 발생될 수 있는 개인적인 위험부담을 잘
알고 이에 대체하
고 있다는 점 등을 들고 있다(Aall, 1996)
② 활동기능
NGO의 기능에는 상담기능, 복지기능, 개발 및 자족능력 배양기능,
교육기능이 있다.
NGO는 사회취약계층에 대한 상담 및 복지기능, 특정 목적사업이나
프로젝트의 수행, 자
발적 사회봉사의 적극적인 기능을 수행하기도 한다. 또한 시민들의
자유 신장 및 권한의
부여, 기술적이고 재정적 지원을 통한 자족능력 배양의 기능을 담당하며 사회변화를 위
한 교육의 담당과 이를 위한 대변자적 역할을 수행한다.
NGO의 활동범위는 국가활동에 대한 감시와 대안제시, 조직구성원이나 개별 사회집단
의 이익증대, 그리고 정부활동의 대상을 벗어난 영역에서 역할 증대
등이 있다. 이들 활
동범위에 따라 비정부 조직은 압력집단, 자율적 행위자 또는 경쟁적
행위자 등으로 활동
한다.
<표4>
NGO는 대체로 활동적 유형의 비정부조직이 많으며 그 기능은 주로
복지제공이나 자
족 능력배양 또는 개발이나 재난구조 봉사활동에 맞추어져 있다. 이들은 주로 수혜대상
자들에 대하여 직접적인 활동을 전개하는 관계로 재정적 지원을 받기
쉽다. 이와 달리
교육적 기능을 담당하는 비정부조직은 기본적으로 시민을 대상으로
공적인 여론을 조성
하거나 상담을 담당한다. 마지막으로 선전/대변적 기능을 담당하는
비정부조직은 정부나
국제기구들에 대하여 대상지역주민에 대한 목표설정이나 프로그램
설계나 감독지도 등
의 기능을 수행한다. 이들 선전/대변적 기능의 비정부조직들이 대상집단은 일반시민들이
나 때에 따라서는 정부기관이나 재정지원기관들에 대하여 활동하기도 한다 (김혜선,
1998: 12-13).
이와 같은 NGO들이 추구하는 목표와 가치는 다양하지만, 시민 모두의 공공의 이익을
위해 하나의 NGO는 여러기능을 복합적으로 수행한다.
(4) 유형
① 활동수준에 다른 분류
활동수준, 즉 단체의 활동이 미치는 범위에 따라 국제 NGO, 전국NGO, 지방NGO로 구
별할 수 있다. 국제 NGO란 환경, 평화, 인권, 난민구제, 빈민지원 등과 같이 전 지구적
문제나 지역적 문제를 해결하기 위하여 여러 국가의 국민이 회원으로
참여하여 결성된
NGO이다. 전국 NGO는 한 국가의 전국적인 수준에서 각종 사회문제를 해결하기 위하여
결성된 단체이다. 주로 수도에 본부를 두고, 중앙정부를 상대로 활동하거나 전국적인 이
슈를 가지고 시민운동을 전개한다. 지방 NGO는 한 국가의 지역문제를 해결하기 위하여
지방수준에서 결성된 단체이다. 지방에 있는 전국 NGO 지부도 여기에 속한다고 볼 수
있다.
② 조직구조에 따른 분류
단독형은 하나의 조직으로 이루어져 있는 NGO로, 소규모 NGO는 여기에 속한다.
연합형은 하나의 단체안에 여러 개의 조직으로 나누어져 있는 단체를 말한다. 경실련
은 요기에 속하는데, 경실련 내에 경제정의연구소, 불교시민연합, 도시개혁센터, 통일협
회, 정농생활협동조합 등 여러기구가 느슨하게 연결되어 있다. 대부분의 대규모 NGO는
연합형 NGO이다.
협의형은 단독 NGO 자체를 회원으로 하는 단체를 말한다. 즉, 여러
NGO들이 모여서
만든 단체이다. 예를 들면, 한국시민단체협의회는 100개에 가까운 시민단체로 이루어진
NGO이고, 한국여성단체연합, 한국여성단체협의회에도 많은 여성단체들이 회원으로 가입
되어 있다. 2000년 총선 때, 능력 없는 국회의원 후보를 낙선 시키기
위해 결성된 충선
시민연대에는 수백 개의 NGO들이 회원으로 가입하였다. 최근 결성된
시민사회단체연대
회의에는 한국의 주요 NGO들이 모두 참여하고 있다.
③ 법적요건에 따른 분류
NGO는 법적 요건에 따라 법인체와 임의단체로 구별할 수 있다.
법인체 NGO는 사단법인이나 재단법인으로 법인격을 가진 NGO를
말하고, 임의단체형
NGO는 법인격이 아니라 임의단체로 되어 있는 NGO를 말한다. 법인체가 보다 공식적인
단체인데, 정부가 재정을 지원하거나 세금을 면제할 때 공식적인 단체를 기준으로 하는
경우가 있다. 그러나 민법상 법인체는 설립 요건이 까다로워서 많은
시민단체가 임의단
체로 남아 있는데, NGO가 법인체로 설립되는 요건을 완화하는 것은
시민사회의 활성화
를 위하여 중요하다.
④ 설립지역에 따른 분류
NGO는 설립지역에 따라서 남부 NGO, 북부 NGO로 나뉘어 지는데
남부 NGO는 지구
상에서 대체로 남반구에 위치한 NGO로써, 주로 후진국에서 만들어진
NGO들이다. 이에
반하여 북부 NGO는 북반구에 위치하고 있는 NGO들로써 주로 선진국에서 만들어진
NGO이다. 북부 NGO는 남부 NGO를 설립하고 운영하는데 필요한 재정과 인력을 지원하
고 있다. 선진국들이 후진국의 경제개발과 사회개발에 많은 재정지원을 하고 있는데
NGO가 발달하게 됨에 따라 이러한 지원을 정부가 직접하는 것이 아니라 NGO를 통하여
지원하고 있다.
<표 5> 남부NGO, 북부NGO의 비교
⑤ 단체기능에 따른 분류
NGO는 주요 기능에 따라 6가지로 나누어 질 수 있는데, 먼저 견제
기능을 수행하는
NGO란 주로 국가 권력과 경제권력을 견제하고 정부의 정책 변화를
추구하는 것을 말한
다. 두 번째로 복지기능을 수행하는 NGO란 각종 복지서비스를 제공하는 것을 주요한 목
적으로 하는 것이며, 세번째로 대변 기능을 수행하는 NGO란 사회적
약자의 이익을 대변
하는 것을 말한다. 또한 조정 기능을 수행하는 NGO란 각종 사회적 분쟁을 조정하는 것
을 말하는데 이를 목적으로 설립된 단체는 흔하지 않으나 정부와 협력하거나 정부의 위
임을 받아 각종 분쟁을 조정하기도 한다. 다섯 번째로 교육 기능을 수행하는 NGO는 시
민의식을 고양하기 이하여 시민교육을 전문적으로 수행하는 것을 말한다. 마지막으로 모
금 기능을 수행하는 NGO로 나눌 수 있는데, 이는 현장에서 직접 서비스를 생산하거나
정부를 견제하는 캠페인을 벌이는 것이 아니라 이러한 단체의 활동을
돕기 위하여 모금
활동을 벌이고 다른 NGO에 자금을 지원하는 기능을 말한다.
⑥ 활동영역에 따른 분류
환경, 인권, 여성, 복지, 소비자 권리, 교육/연구, 청소년, 의료/보건,
주택, 개발, 노동,
국제원조, 빈곤구제, 교통, 평화, 문화/예술/체육, 권력감시/부정부패방지, 모금, 경제정의
등으로 나눌 수 있다. 이 중 우리나라에는 환경 NGO가 가장 많다.
물론, 연합형 NGO
뿐만이 아니라, 단독형 NGO도 한 분야에서만 활동하는데 그치지
않고 여러분야에서 활동하고 있다.
그중 인권, 환경, 정치, 경제, 사회 분야의 NGO에 대해서 자세히 알아보자.
㉠ 인 권
인권NGO들은 70년대 천주교·불교·개신교 인권위원회 중심의 1세대와 80년대 민주
화운동 당시 피해자 모임 성격이 짙은 민주화실천가족운동협의회(민가협) 전국민족민주
유가족협의회(유가협) 등 2세대를 거쳐 90년대 인권운동사랑방·인권실천시민연대 등 전
문 활동가 중심의 단체로 발전해왔다.
이들은 최근 단체별로 활동 분야의 전문화와 특성화를 추구하고 있다. 민가협은 양심수
등 정치범 문제, 인권실천시민연대는 경찰 등 공권력에 의한 인권 침해, 인권운동사랑방
은 개인의 권리를 제한하는 각종 제도에 대한 저항 등으로 특성화하고 있다. 최근에는
동티모르 등 국제적인 인권 이슈에 대응하는 단체들도 생겨나고 있다.
인권NGO들은 또 현안 중심 운동에서 벗어나 보다 깊이 있는 문제 제기와 인권교육 부
분을 강화하기 위한 전문성 확보를 추구하고 있다. 그러나 50여명으로 추산되는 전문 운
동가들의 생계와 재정 자립을 확보하는 데 어려움을 겪고 있다
㉡ 환 경
새만금사업백지화, 동강살리기,그린벨트 해제 철폐 등 최근에도 굵직한 현안을 다루어
온 환경NGO들은 재정난 타계와 전문가 중심 운동 탈피를 최우선 과제로 삼고 있다.
이는 90년대 들어 본격화된 환경 운동이 그동안 전문가와 활동가 중심으로 개발 논리
에 대한 저
항운동 중심으로 흘러온 데 대한 반성에서 비롯됐다.
환경NGO들은 ▲회원 배가 및 풀뿌리 지역 운동으로의 전환 ▲개발보다 삶의 질 향상
중시 ▲생태도시 및 마을 건설과 함께 보다 큰 틀에서는 우리 사회의
지속 가능한 개발
을 위한 국가 청사진 제시에 의욕을 보이고 있다.
당면한 어려움은 그린벨트 해제 철폐투쟁에서 드러났듯 이해관계에
따른 주민 간의
대립 양상이다. 앞으로 환경문제를 둘러싼 법적 다툼이 증가하게 될
것임을 예견케하는
대목이다. 환경관련 단체들의 메카가 될 (가칭)환경센터 건립도 숙원사업의 하나다.
㉢ 정 치
우리 사회 주요 의사 결정 대부분이 정치권에서 이루어지는 현실을
반영하듯 정치
NGO는 그 범위를 특정하기 힘들다.모든 시민단체들을 정치관련 NGO라고 해도 지나치
지 않을 정도다. 본격적인 정치전문 NGO시대는 지난 3월 30여개 단체가 연대해 정치개
혁시민연대(정개련)를 출범시키면서 열렸다.
그동안 시민단체들은 반독재민주화투쟁 경험과 국민의 정치불신 풍조에 편승해 ‘정
치살리기’보다는 ‘정치죽이기’ 시각을 유지해왔다. 그러나 풀뿌리 주민자치와 정당정
치 등 민주주의 제도 정착을 위해서는 정치권과 시민단체가 유기적인
관계를 맺고 정치
개혁을 추구해야한다는 시각이 제기되고 있다.
지역의 주민자치조직과 정개련 등은 시민정치 실현이라는 정치개혁의 목표를 달성하
기 위해서는 단순 투표권으로 전락한 참정권을 제대로 회복시키는 것이 필수적이라고
보고 지난해 국정감사에 한해 실시했던 의정감시 활동을 전국적으로
상시화하려는 노력
을 기울이고 있다.
㉣ 경 제
최근 시민단체들이 ‘투자자 운동’을 내걸고 벌인 소액주주운동,
주가조작사건 조사
의뢰 등으로 기업들은 시민단체의 일거수 일투족을 예의 주시하고 있다. 최근 이 흐름을
주도해온 참여연대 경제민주화위원회는 삼성전자·SK 텔레콤·현대중공업에 대한 소액
주주운동 등을 통해 대기업의 관행에 도전하고 있다. 현대증권불매운동에 이어 지난주에
는 하나로통신 주가조작 의혹에 대한 조사요청서를 증권업협회와 금융감독원에 내는 등
당분간 주가조작 문제를 가지고 재벌기업들과 뜨거운 논쟁을 벌일 태세다. 참여연대는
“초기에는 중산층의 이익보호에만 신경쓰는게 아니냐는 반론도 제기됐지만 주식투자는
모든 국민의 관심사인데다 지지부진한 재벌개혁을 위해서는 가장 강력한 방법 중 하
나”라고 밝히고 있다.
지난 9일 출범한 ‘함께하는 시민행동’(위원장 이필상·李弼商 고려대 교수)도 주목
대상이다. 경제정의실천시민연합 경제정의연구소팀이 주축이 된 이
단체는 “인터넷을
통해 기업의 윤리적 책임을 강조할 ‘기업감시운동’과 ‘조세낭비감시운동’을 펼치겠
다”고 선언했다.
㉤ 사 회
예전에는 거리시위가 시민들의 유일한 의사표현 수단이었다면 새
천년 시대에는 각종
소송대전을 통해 다양한 시민들의 목소리가 반영될 전망이다. 시민권리찾기운동의 일환
으로 이뤄진 첫 소송은 84년 고 조영래 변호사가 담당한 망원동 수해소송으로 이후 공
익소송은 가장 효과적인 시민참여운동으로 발전해오고 있다. 현재 공익소송 담당변호사
로 참여연대 50여명, 경실련 40여명 등 수백명이 활발하게 시민권리
보장에 나서고 있
다.
또 중앙집중적인 시민운동을 벗어난 지역화 사업의 대표적인 시민활동으로는 아파트
운동이 꼽히고 있다. 턱없이 높은 아파트 관리비로 인해 피해를 보았던 각 주민들이 침
묵을 깨고 ‘작은 권리찾기’에 나섰던 것. 올초 집중적으로 이뤄진
아파트관리비 내리
기운동은 전국으로 파급되면서 매달 관리비를 수만원에서 수십만원까지 줄인 아파트가
속출했다. 이 운동은 참여연대의 김칠준(金七俊)변호사를 비롯, 각지역의 아파트운동가들
을 대량 양산했고 NGO활동을 주민자치라는 영역으로까지 확장했다.
(5) 현황
① 국제 NGO
1980년대부터 세계적으로 NGO는 그 활동의 폭을 확장하고 있으며,
동시에 그
조직의 수도 급증하고 있다. 물론 미국을 비롯한 선진국에서 19세기초부터 평화
옹호, 개발지원, 인권보호, 여성의 권리 신장, 환경보존, 보건, 식품과
농촌개발,
난민구호, 아동보호, 긴급구호, 원주민 인권 보호, 전통문화보존 등의
특정 국가
간 쌍무적으로 해결할 수 없는 전지구적인 문제들에 대한 활동을 시작으로 NGO
가 설립되었으나, 이는 오늘날 세계각국에서 활동하는 전지구적 현상으로 발전하
였다.
OECD가 발표한 자료에 의하면 OECD에 등록된 개발관련 NGO는
1980년의
1,600개에서 1997년 현재 약 5,000개로 증가하였으며, 이들이 사용한
지원금은
동기간에 2십8억달러(US$)에서 60억 달러로 증가한 것으로 나타났다. 또한 최근
조사된 국제기구 연감에 의하면 <표6>과 같이 국제적 활동을 하는 국제NGO의
수는 1909년 176개이던 것이 1996년 38,000여개로 증가하였다.
<표 6> NGO 수 변화 추이
자료: Union of International Association, Yearbook of International
Organizations,
1996/97 ( London:K.G.Saur,1997).
유엔 경제사회이사회로부터 특별지위를 부여받은 NGO의 경우, 1948년의 41개에
서 1999년 8월 현재 약 1,500 여개에 이르며, 그 동안 유엔에서 개최된
국제회의
에 참가한 NGO 현황을 살펴보면 <표7 참조> NGO의 성장을 실감할
수 있다.
② 한국 NGO
한국의 NGO들은 1980년대 중반 이후, 특히 1987년 6월 민중항쟁 이후, 한국사
회에서 일기 시작한 민주화·자유화와 더불어 폭발적인 증가를 가져왔으며, 이는
궁극적으로 시민사회 발전에 많은 영향을 미쳤다. 1960년 이후 산업구조 및 사
회구조의 변화에 따라 결사적 이익집단이 한국사회에 등장하기 시작했는데, 이는
경실련, 환경운동연합과 같은 NGO의 성장을 촉진시켰다. 아직도 한국의 NGO는
서구에 비하면 질적·양적 측면에서 발전되지 못하였으나, 그러나 짧은 역사에
비하면 <표 9>과 같이 괄목한 성장을 가져왔다고 볼 수 있다.
한국의 경우, 80년대 중반 이후 단체의 수가 급격히 증가하는 양상을
나타내고
있다. 이들 단체 중에서 NGO 정의에 해당하는 730개의 NGO에 대한
연구결과
는 다음과 같다.
먼저 730개의 NGO의 설립년도를 살펴보면 한국의 민주화 일정과 긴밀한 관련
이 있음을 알 수 있다. <표 8>는 기간별 설립년도에 따른 NGO의 분포도이다.
한국의 NGO는 1987년 민주화 투쟁이후 74.2 퍼센트가 설립되었다.
NGO의 경우
박정희 정권 말까지 설립된 것은 전체의 13.5 퍼센트에 지나지 않는다. 전두환
정권까지 포함하더라도 24.2 퍼센트이다. 이는 군사정권 기간동안
NGO는 그 수
적인 면에서나 활동적인 면에서 미비하였다. 이에 비하여 노태우 정권 기간동안
34.9 퍼센트의 NGO들이 설립되었으며, 문민정부 들어서면서 약
40 퍼센트의 신
생 NGO가 설립되었다.
<표 7> 역대 NGO 세계대회 개최현황
자료:http:/www.ngo99korea.org
<표 8> 한국 NGO 설립년도 현황 자료 : 김혁래(1997)
<표 9> 한국 민간단체 현황
자료: 시민의 신문사 (1997),『한국시민단체 총람』
이들 NGO의 설립년도에 대한 분석을 영역별 - 정치, 환경, 인권 분야
및 시민, 여성,
청소년, 그리고 장애자 등의 특정 대상 집단별 분포를 분석한 결과가
<표 10>이다. <표
10>에서 보듯이 시민, 환경, 청소년, 그리고 인권 영역의 NGO들은
1987년 이후 대부분
이 설립되었다. 특히 시민영역의 NGO는 1993년 김영삼 정권 이후 62
퍼센트가 설립되었
으며, 환경 분야의 NGO도 51.5 퍼센트가 설립되었다. 이들 NGO는 거의 대부분이 최근
3년간 설립된 신생 조직들인 것이다. 이밖에도 청소년 대상 집단의
NGO도 문민정부 이
후 48.9 퍼센트가 그리고 인권부문의 NGO가 44.8 퍼센트를 보이고 있다. 역으로 시민과
청소년 대상 영역과 환경과 인권부문의 NGO는 1987년 이전에는 거의
설립이 미비하였
다는 것이다.
<표 10> 특정분야 NGO 설립년도 분포 (단위:%)
자료: 김혁래 (1997).
반면에 장애자 및 여성 특정 대상집단의 NGO는 전두환 정권 기간동안에 약간
의 설립이 있었다. 예를 들어, 장애자 집단에 대한 NGO가 약 21.5 퍼센트 설립되
었으며, 정치부문이 17.7 퍼센트 그리고 여성 대상집단에 대한 NGO가
약 11.1 퍼
센트 설립되었다. 또한 특이할 만한 사항은 1980년 이전 여성 대상집단을 제외하
고 모든 대상집단이나 주제영역에서의 NGO의 설립은 10 퍼센트 미만으로 거의
존재하지 않았다고 보아야 할 것이다.
현재 한국 NGO들은 개별 단체별로 활동을 하고 있을 뿐만 아니라
"한국시민
단체협의회" "시민단체연합" 또는 "전국 NGO 연합" 등과 같은 연대기구를 만들
어 공동의 활동을 수행하고 있다. 이중 대표적 시민단체 네트워크인
한국시민단
체협의회는 1994년 4월 경실련, 참여연대, 환경운동연합 등과 같은 58개 단체가
연대하여 창립, 그 동안 공동정책토론회, 공명선거캠페인 운동, 정치개혁입법청원
등 다양한 운동을 전개하였다 (시민협, 1999: 221-533).
- 주요 한국 NGO
민주화와 더불어 사회구성원이 적극적인 사고를 가지고 자신들의
이익을 표출하며, 이
를 정치체제에 투입시키려는 참여적 정치행태를 보일 때 비정부 NGO는 활성화되는 것
인데, 경제정의실천시민연합, 환경운동연합, 그리고 참여연대 등은
한국의 대표적인 NGO
로서 활동하고 있다.
① 경제정의실천시민연합
경제정의실천시민연합(이하 '경실련'으로 약칭: Citizens' Coalition
for Economic
Justice)은 1989년 7월 8일 "우리는 모든 계층의 국민들의 선한 의지와
힘을 모으
고 조직화하여 경제정의를 실천하기 위한 비폭력적이며 평화적인 시민운동을 힘
차게 전개할 것이다" 목적으로 설립하였다. 당시의 한국사회는 극심한 부동산투
기와 주택문제가 만연하고 있었으며, 이것을 시민운동 차원에서 해결하고자 경실
련이 출범하게 된 것이다.
경실련은 1987년 6월 민중항쟁 이후 시민사회 등장에 주도적인 역할을 하였
으며, 특히 중산층의 적극적인 역할을 인정하는 시민운동의 논리가
설득력을 가
지고 있는 상황에서 비폭력적, 평화적, 그리고 합리적이며, 합법적인
방식으로 운
동을 전개하여, 광범위한 국민적 지지를 받게 되었다. 이런 측면에서
경실련 운
동은 국민적 합의에 기초한 운동, 비폭력적·평화적·합법적 시민운동이며, 합리
적 대안모색, 정신운동적 성격 견지, 가진 자와 가지지 못한 자가 함께하는 운동,
비정치적 순수 시민운동의 방법에 의한 운동이라 할 수 있다.
금융실명제, 예산감시제도, 부정부패추방운동 등을 전개하여 한국의 대표적인
시민단체로 성장한 경실련은 교수, 변호사, 의사 등 전문직 종사자들을 비롯한
자원봉사자와 시민운동에 대한 열정을 가진 시민운동가들에 의하여
운영되고 있
으며, 중앙경실련을 비롯하여 40여개의 지역경실련으로 조직되어 있다. 1998년
말 현재 경실련 중앙조직이 관리하는 회원수는 등록인원으로 볼 때
약 12,000명
이며, 상임 근무자는 현재 30여명에 달하고 있다. 경실련은 한때 [시민의 신문]
20여명을 포함해서 약 80명에 이르고 있던 상근자가 활동하였으나,
IMF 이후 대
폭 축소되었으며, 더구나 최근에는 내분으로 인하여 활동에 많은 어려움을 겪고
있다.
경실련의 수입은 회원회비, 특별모금, 사업수익 등으로 구성되어 있는데 회원
회비의 경우 전국의 2만 회원들 중에서 약 30% 내외가 회비를 납부하고 있다.
경실련의 총재정 규모는 1995년의 경우 환경정의시민연대 , 경제정의연구소, 통
일협회, 도시개혁센터 등 산하 조직을 포함 약 19억원에 달하였으나,
1998년말
현재 IMF 사태 등의 영향을 받아 재정 규모는 과거보다 상당히 축소되어 약 11
억원 정도의 재정 규모를 나타내고 있다(http:www.ccej.or.kr;「월간경실련」
1999.1/2: 43).
② 환경운동연합
환경운동연합(이하 '환경련'으로 약칭: Korean Federation for
Environmental
Movement)은 1993년 4월 2일 창립되었으나, 그 역사는 상당히 오래
되어 1980년
대 초반까지 거슬러 올라간다. 한국 최초로 피해주민의 입장에서 환경문제 해결
방안을 모색한 단체인 1982년의 '한국공해문제연구소'를 출발점으로
하여 발전
한 환경운동연합은 1988년 공해추방운동연합이 발전하여 오늘에 이르게 되었다.
환경련의 목적은 정관 제1조에 "하늘과 땅과 물 그리고 거기에 터잡은 생태
계가 사람들의 무분별한 행위로 인해 심각히 오염되고 있음을 깊이
인식하며 우
리들의 생활과 환경운동을 통해 이 세계를 우리와 우리 후손들의 안전하고 평화
로운 삶터로 가꾸어 나감을 목적으로 한다" 라고 되어 있는 환경련은
중앙조직
과 지역조직으로 구성되었는데, 중앙조직은 전국적 사안에 대한 대처, 정책개발
및 정책적 대응, 지역단체 활동 지원 등의 역할을 하고, 지역조직은 지역의 특수
성에 맞게 지역사안에 대처하면서 환경교육, 환경범죄감시 등을 일상적으로 수행
하고 있다.
환경련은 공동대표를 비롯해서 지역단체 회장과 지도위원, 중앙 조직 간부로
구성된 대의원회와 중앙집행위원회 등이 중요 의사 결정기구이며, 지역단체는 지
역총회가 최고의사결정기구이며, 상설의결기구로 집행위원회가 존재하고 상근간
사들로 구성된 사무국이 사무총장 지휘아래 사업집행을 하는 구조를
갖고 있다.
현재 월 운영비가 약 1억5천만원 가량 들고 있으며, 상근자는 약 40여명에 달하
고 있다.
환경련은 각 36개 지역단체 별로 독자적인 재정운용을 기본으로 한다. 주요
수입은 회비, 찬조금, 수익사업 이익금 등이다. 전국적으로 회원수는
약 5만 여명
에 달하며 이중에서 회비 납부율은 시민단체로서는 높은 편인 약 40%
정도로 추
산되고 있으며, 재정은 지역에 따라 2천만원에서 2억원까지 다양하다
(http://www.kfem.or.kr;환경련, 1998: 261). 민간단체의 자율성과 독립성을 유지하기
위해선 기업이나 정당 등 이익집단으로부터의 재정적 독립이 중요하기 때문에
이들이 제공하는 기부금은 받지 않는 것으로 알려지고 있다.
환경련의 국제 연대활동은 어느 단체보다 활발한데, 예를 들면, 외국 민간 환
경단체와의 정보교류, 상호지원, 사안별 공동 캠페인 활동 등이다. 특히 1997년에
는 대만 핵폐기물 북한 반입 저지활동을 외국 환경단체와 연계활동을
전개하여
큰 성공을 거두었다. 최근에는 동강댐 건설 반대, 그린벨트 살리기 운동, 삼림 보
존운동 등을 전개하고 있다. 오늘날 한국에서 환경문제에 대한 대표적인 NGO가
되었으니, 이는 지난 해 환경련이 유엔 경제사회이사회의 NGO 협의자격을 획득
한데서 알 수 있다.
3) 참여민주사회 시민연대
참여민주사회 시민연대 (People's Solidarity for Participatory
Democracy: 이하
'참여연대'로 약칭)는 1994년 9월 10일에 창립되었으며, 경실련과 같은 시민운동
단체이지만 성격 면에서 중요한 차이점을 나타내고 있다. 경실련이
경제정의 확
립을 중심으로 기존의 재야운동이 가진 급진적 성격에 대한 비판을
통하여 새로
운 형태의 시민운동을 추구하면서 탄생했다면, 참여연대는 경실련과는 달리 기존
의 재야운동의 전통을 이어, 새로운 시민운동의 모형을 발전시키기
위하여 설립
되었다 (참여연대, 1997: 13-14).
어느 단체보다도 정치적인 문제에 많은 관심을 나타내고 있는 참여연대는 민
주사회를 바르게 세우기 위한 시민들의 의견형성 사업, 입법, 사법, 행정 등 국가
기관의 활동에 대한 시민들의 감시와 참여, 인권을 옹호하고 향상시키기 위한 사
회적, 제도적 노력, 정치· 경제· 사회· 문화 등 사회 각 분야의 비리와 부정
을 고발하며 사회정의와 공익을 실현하기 위한 시민행동, 외국의
NGO들과의 연
대활동 등을 수행하고 있다.
참여연대는 1999년 현재 30여명의 상근 간사와 4,000여명의 회원으로 구성되
어 있으며, 총 재정규모는 연간 약 4억원에 달하고 있으나, 다른 단체들과 마찬
가지로 재정자립에 있어 상당한 어려움을 겪고 있다(http://www.pspd.org). 참여연
대의 전체 재정 중 회비 비율은 약 25% 정도이나,
다른 단체의 비하여 재정의
독립성, 자율성을 특별히 강조하고 있다.
참여연대는 시민운동단체이면서도 과거 재야운동의 맥락을 이어가려는 전문
가 단체로서의 노력을 하고 있다.
4) 기타 NGO의 활동
▲ 쓰레기 문제 해결을 위한 시민 운동 협의회
1. 설립 목적
쓰레기 문제를 공동 사안으로 연대하고 각 회원 단체간의 상호 협력을 증진하며, 쓰레
기 문제에 대한 국민환경의식제고, 쓰레기 문제 해결을 위한 정책대안 마련 및 제시,
시민들의 생활실천운동 활성화, 환경 친화적인 쓰레기 관리, 재활용체계의 구축, 쓰레기
문제의 해결을 위한 시민단체의 역량 강화와 지원을 목적으로 한다.
2. 2001년 사업전망과 중점 사업 계획
1) 2001년 활동 목표와 슬로건
(1) 활동 목표 : 쓰레기(사안별) 행정 개선
(2) 슬로건 : '쓰레기 반으로, 재활용 두배로', '쓰레기 없는 세상을 향하여'
2) 2001 년 주요 운동과제
(1) 지역쓰레기 행정에 실질적인 시민 참여 제도화
- 국가폐기물관리 종합계획 수립에 시민 의견 반영을 위해 노력
- 지자체 쓰레기 행정 감사 활동을 통해 투명하고 공개적인 행정 촉구
- 환경부와의 정례적인 정책 협의
(2) 위원회 활성화로 해당 사안에 대한 문제 해결 능력 함양
- 정부, 지자체의 관련 행정 실태 조사
- 모범 사례 발굴, 확산
- 제도, 행정 개선 효과 추구
(3) 지역 쓰레기 운동 형성
- 사업 구상단계에서부터 지역성 담보
- 지역 쓰레기 문제에 대한 통합적이고 조직적 대응
- 사안과 과제별로 단체간 연대와 전국 차원의 협력 체계 구축
3) 교육 및 연수
- 지도자 육성을 통한 쓰레기 운동의 지도력 형성
3. 위원회별 주요 활동방향
1) 포장폐기물 위원회
·포장음료 용기 및 일상생활 속의 일회용품을 거부하고 재사용 용기를 사용
·환경기업 창출
·재사용 사회를 만들기 위한 제도마련
·우유병 전환 업체 세제혜택 지원방향
·자판기 다회용기 사용 제품생산 제도마련
2) 유해/산업폐기물 위원회
- 유해 폐기물 발생 및 처리현황 파악 (2001년 중점사업)
- 정책 및 제도 개선
- 유해 폐기물 처리에 관한 상시 시민감시체계 확립
- 대 시민 홍보 및 교육
3) 음식물 감량/자원화 위원회
·민간에
의한 음식물 쓰레기 자원화 기술 연구, 대안 제시
·음식물 쓰레기처리 종합계획 현실화와 지역실정에 맞는 조정
·지역 현안에 맞는 모범사례 발굴
·위탁업체 및 행정감시를 통한 친환경적인 처리방법 유도
·관련법과 제도의 정비 및 시민참여기구 제도화 추진
·음식물 쓰레기 배출자 및 사업 담당자에 대한 교육과 홍보
4) 소각/매립위원회
·소각·매립시설에 대한 실태조사와 각 쓰레기의 성상별 조사를
통하여 정확한 데이
터를 구축, 정책 제안에 활용
·각 개별사업의 데이터를 모아 위원회 공동사업으로 묶어서 궁극적으로는 정부의 폐
기물 관리정책에 대한 올바른 대안 마련
5) 정책위원회
- 정부의 폐기물관리 정책에 대한 비판과 대안제시
- 폐기물 사전감량을 위한 법제 개선
- 폐기물관리에 대한 시민참여 방안 제도화
- 위원회별 정책 제도 개선 지원 및 정부와의 정책 협의
4. 쓰시협에서 말하는 음식물 쓰레기 줄이는 10가지 방법
- 식단계획을 생활화하고 냉장고 안의 식품을 정리한 후 반드시 필요한 식품만 구입합
니다.
- 식품 구입시 선도가 좋은 식품을 선택합니다.
- 멸치머리, 표고버섯, 무꼬리, 파뿌리, 양파밑둥, 다시마줄기 등은
따로 모았다가 자연
조미료를 만들어 먹으면 건강에도 좋습니다.
- 음식 조리시 식사량에 알맞게 장만합니다.
- 관혼상제나 손님 접대시 모자란 듯이 음식을 준비하고 기념품을 제공하는 풍토를 만
듭니다.
- 생긴 음식물쓰레기는 물기를 제거하고 (수분함량 40%미만) 이물질이 섞이지 않도록
철저히 분리, 배출합니다.
- 자녀들에게 음식물을 남기지 않는 식습관을 기르도록 교육합니다.
- 소형 찬그릇을 준비하여 남겨 버리는 음식이 없도록 합니다.
- 여행시에는 도시락을 준비합니다.
- 음식점에서 남겨진 음식은 청결하게 포장하여 싸옵니다.
5. 쓰시협 프로그램 성공 사례
→ 쓰시협의 장바구니 들고 다니기 운동
쓰레기 문제 해결을 위한 시민운동협의회가 진행하는 장바구니 들고
다니기 운동은 소
비문화에 상당한 변화를 가져왔다. 광주의 한 백화점에서 시작한 이
운동이 쓰시협에 의
해 표준화, 전국화 되면서 이제 대형 판매 매장에서는 고객에게 일회용 봉투 및 가방을
줄 수 없도록 법안이 고쳐졌다. 이제 소비자들은 비닐 봉투가 필요할
경우 돈을 내고 사
야한다. 쓰시협은 이 규칙이 잘 지켜지고 있는가를 모니터 하면서, 그
대안으로서 장바
구니 들고 다니기 운동을 펼치고 있다. (한국 NGO, 1999 p.132)
▲ 한국여성의 전화 연합
1. 설립배경
1975년 유엔의 '세계 여성의 해' 선포를 계기로 여성들은 사회민주화운동과 함께 여성
억압에 대한 독자적인 대항운동이 필요하며 남녀관계의 민주화 없는
사회민주화는 공허
한 것이라는 인식을 바탕으로 대중여성들의 일상생활속에서 벌어지는 여성억압의 문제
를 부각시켜 새로운 여성운동이 필요한데, 특히 양성의 평등을 침해하고 모성을 파괴하
는 아내구타 문제를 중요한 과제로 삼게 되었다. 한국여성의전화연합은 피해여성들에 대
한 치유 및 인간성 회복을 돕는 상담활동과 대중속에서 사회운동을
통한 아내구타 문제
를 사회화하는 것, 그리하여 여성의 인권을 보호하고 나아가 남녀평등을 실현, 민주사회
를 실현하고자 설립되었다.
2. 연혁
1983. 6 한국여성의전화 창립
1986. 1 직장내 여성차별문제 및 성폭력 상담을 위한 '여성문제 고발
창구' 개설
1987. 3 구타당하는 여성들을 위한 '쉼터' 개소
1994. 5 가정폭력방지법 추진을 위한 공개토론회
가정폭력방지법 제정을 위한 전국연대 결성
8 사단법인 등록
전주, 광주, 인천, 수원, 울산, 부산, 강화, 성남지부 가입
1995. 3 청주, 대구, 창원지부 가입
보건복지부 지정 성폭력 상담원 교육기관 인가
1997. 8 서울여성의전화 창립
10 쉼터 10주년기념 심포지움
「여성운동과 사회복지」출판기념회
1998. 1 여성 1366 24시간 위기전화 운영(서울, 수원, 광주, 울산, 익산지부)
2 '(사)한국여성의전화연합'으로 명칭 변경
시흥, 안양, 익산, 군산, 강릉, 천안지부 가입
광명, 영광지부준비위원회 가입
5 '일하는여성의집' 개소(성남지부 운영)
1999. 7「한국여성인권운동사」출간
9 '시민인권상' 수상(서울지방변호사회)
2000. 2 영광, 김해지부 승인(총 21개 지부, 1개 지회, 5개 지부준비위원회)
5 '시민운동대상' 수상(시민운동지원기금)
7 '대통령상' 수상(여성주간기념 여성특별위원회)
2001. 1 부천, 진해지부 승인(총 23개 지부, 1개 지회, 3개 준비위원회)
2001. 6 김포지부 승인(총 24개 지부, 1개 지회, 2개 준비위원회)
3. 단체의 목적
1975년 유엔의 '세계 여성의 해' 선포를 계기로 여성들은 사회민주화운동과 함께 여성
억압에 대한 독자적인 대항운동이 필요하며 남녀관계의 민주화 없는
사회민주화는 공허
한 것이라는 인식을 바탕으로 대중여성들의 일상생활속에서 벌어지는 여성억압의 문제
를 부각시켜 새로운 여성운동이 필요한데, 특히 양성의 평등을 침해하고 모성을 파괴하
는 아내구타 문제를 중요한 과제로 삼게 되었다. 한국여성의전화연합은 피해여성들에 대
한 치유 및 인간성 회복을 돕는 상담활동과 대중속에서 사회운동을
통한 아내구타 문제
를 사회화하는 것, 그리하여 여성의 인권을 보호하고 나아가 남녀평등을 실현, 민주사회
를 실현하고자 설립되었다.
(6) 한국 NGO의 역사
한국의 시민사회는 4ㆍ19혁명을 통하여 국가에 대한 저항이 시작되고 국가 부도의 산
업화로 인하여 중산층 형성을 위한 물적 토대가 축적되는 1960년대를
초기단계로 볼 때,
이후 한국 시민운동은 정부 의존적 형태와 저항적 형태로 양분되었다. 전자는 정부와 담
합하여 특수한 이익을 보장받으려고 한 관변단체가 중심이었고, 후자는 민중단체가 중심
이 되어 반체제적,
저항적 형태를 띠었다. 민중운동은 한국 사회운동의 중추를 담당하면
서 체제의 근본적인 변화를 추구하였다. 민중운동은 1987년 6월 항쟁에서 중산층과의 연
합을 통하여 독재정권을 청산하고 절차적 민주주의와 시민사회의 자율성을 회복하였다.
그러나 체제지향적, 사회주의 지향적 민중운동은 그 방법과 전망에서
한계에 도달하고,
대중의 이탈과 사회주의체제의 붕괴라는 국제정세에 영향을 받지 않을 수 없었다. 이로
인하여 탈계급적 의미의 시민운동이 등장하였고, 기존의 민중운동과는 다른 주체, 이슈,
방법, 목표를 설정하였다.
한국 시민단체는 시민의 참여와 연대활동을 통하여 국가 권력에 대한 비판과 감시를
강화하고, 정책의 변화를 통해 개인권리를 옹호하여, 사회개혁을 주동하였다. 그리고 각
종 사회적 이슈를 공중화 시키고 공공영역의 확대를 통하여 여론을
결집함으로써 시민
사회의 정치화를 강화하였다. 재벌구조와 이기주의적 기업윤리에 저항하여 환경을 보존
하고 소비자의 권리를 변호하였을 뿐 아니라 시민사회의 사유화와 재봉건화를 방어하는
역할도 수행하였다. 이러한 시민단체는 한국사회를 능동적으로 변모시켜 지배권력 위주
가 아니라 소비자와 시민의 권리를 고려하는 사회로 변모하고, 깨어있는 시민이 활발하
게 참여하는 능동사회로 지향할 수 있는 길을 열어 놓은 것이다.
(7) 한국 NGO의 문제
한국 시민사회가 본격적으로 발달된 지는 겨우 10여 년밖에 되지 않았다. 따라서 시민
운동을 뒷받침하는 사회도 매우 허약하며 문화적 제도적 장치가 제대로 되어 있지 못하
다. 한국 NGO가 안고 있는 문제는 다음과 같다.
첫째, 재정의 빈곤이다. 회원의 회비와 기부금으로 재정을 충당하는
것은 NGO의 자율
성과 조직화를 강화하는데 중요하지만 시민참여의 부족으로 재정이
턱없이 부족하다. 따
라서 재정이 상당부분을 정부지원금과 기업기부금, 수익사업에 의존하고 있어 단체의 자
율성을 훼손하고 사명유지를 어렵게 하며, 장기적으로 보았을 때는
사업 추진도 어렵게
된다. 결국 한국의 시민운동은 위축되지 않을 수 없다. 한국 NGO의
가장 큰 문제를 제
정빈곤으로 뽑는 이유도 여기에 있다.
둘째, 시민참여의 부족이다. 한국 시민사회는 아직도 초기발달 단계이고 자원봉사 문
호가 발달하지 않아 시민들이 공공선을 증대하는 활동에 매우 소극적이다. 더구나 과거
권위주의 정권이 반공주의를 정권유지수단으로 이용하였기 때문에,
정부를 상대로 견제
역할을 수행하는 NGO에 참여하는 것에 대하여 피해의식을 가지고 있다. 특히 정부의 영
향을 많이 받고 있는 공무원등은 참여를 꺼린다. 결국 시민참여의 부족은 재정빈곤을 초
래하게 된다.
셋째, 중앙집중화이다. 그동안 군부권위주의를 청산하고 국가권력을 견제하기 위한 전
략적 대안으로서 시민운동이 중앙에 집중되었지만 지역적으로 분산되어 전국적으로 활
발하게 일어나지 않으면 시민운동 본래의 목적을 달성하기 어렵다.
특히 지방에는 기득
권자와 권력자와의 유착, 지역 연고조직
의 집단이익 추구, 개인의 무력화와 원자화로 인
하여 지방정치가 왜곡되고 지방민의 권리가 심하게 침해당하고 있다.
이러한 문제를 해
결하기 위해서는 시민운동이 지방차원에서 활발하게 일어나는 풀뿌리민주주의가 발달하
여야 한다. 특히 지방 NGO활성화는 시민참여와 시민교육을 통하여
공동체의식을 고양하
고 공동복지를 증대하는 데도 중요하다.
넷째, 도덕성의 쇠퇴이다. NGO는 정부나 기업에 비하여 높은 도덕성을 가지고 견제하
거나 비판한다 하지만 도덕성이 없으면 NGO는 시민참여를 촉발할 수
없고, 기부금을 모
은는데 한계가 있으며 여론의 지지를 받기도 힘들다. 그동안 NGO가
국민의 지지를 받으
며 영향력을 행사 한 것은 정부나 기업의 도덕성이 빈곤하였기 때문이다. 그러나 최근
NGO도 국가나 시장 영역처럼 부정적 문화를 노출하고 있다. 이것은
우리 사회에 부정적
인 영향을 미치고 있는 것들이 그대로 시민사회도 적용되고 있다는
증거이다.
(8) 과제
앞으로 전개될 21세기는 시민이 중심이 되는, 즉 NGO가 중심 되는
사회가 될 것임으
로 이에 대한 관심은 증대될 것이다. 지금까지 우리의 삶을 결정하는
데 있어 중요한 행
위자였던 국가와 시장은 선진국뿐만 아니라 개발도상국 등에서 사회발전의 동인으로서
의 한계를 나타내고 있으며, 그 역할은 축소되고 있으며, NGO라는 새로운 대안이 제시
되고 있다. 이는 한국사회에도 마찬가지이다.
그러나 현재 한국 NGO들은 여러 가지 문제점을 지니고 있으며, 이를 해결하는 것이
필요하다.
첫째 대중의 기반을 둔 NGO가 되어야 된다. NGO의 초기 운동시에는 전문직업인을
중심으로 전개된 운동이었으나, NGO가 더욱 발전하기 위하여는 소수의 엘리트 중심의
운동이 아닌 대중의 기반을 둔 운동이 되어야 한다. 현재 한국 NGO들은 소수의 명망가
에 의하여 운동이 주도되어 시민 없는 시민운동이라는 비판을 받고
있다. 따라서 시민
있는 시민운동이 되는 것이 무엇보다도 필요하다.
둘째 시민사회의 대변자로서 일반시민으로부터의 요구를 파악하고,
이를 정부의 정책
결정에 연결하는 매개체로서의 역할을 충실하게 수행하기 위하여 전문화된 체제를 구축
하는 것이 필요하다. 시민운동이 붐을 이루면서 전문성이 높아짐과
동시에 퇴색되고 있
는 이중적인 현상이 나타나고 있다. 또한 일부 조직이 큰 NGO의 경우, 다양한 분야를
다루는 백화점식 운영을 하고 있어 구체적인 쟁점에 대한 대안제기가
문제가 되고 있다.
NGO는 조직목표 수행을 위한 전문성을 확보하며, 이를 기초로 조직의 중요한 인적자원
인 시민들의 자발적 참여를 위한 다양한 대중적인 프로그램을 육성하여야 한다. 여기서
NGO는 전문성의 추구와 자원성의 확보간의 조화를 유지하여야 한다.
NGO가 전문화 될
수록 그 대중성의 확보와 광범위한 자원적 참여가 어렵지만, 비전문화의 조직역량으로는
효과적인 프로그램의 수행이 어려운 것이다.
셋째 NGO의 발전을 위하여 민주적 정치과정의 확립이 필요하다. 민주화가 곧 민주적
정치과정의 실시를 의미하는 것은 아니다. 정부 각 부처는 물론 NGO들도 정책결정 과정
에서 권위주의적 요소가 팽배하여 정책결정이나 집행에 있어 정통성도 약하고 또한 조
직 구성원간의 정체성도 약함으로 민주적 정치과정의 확립을 통한 정책결정 과정의 정
통성 확보는 물론 참여를 통한 NGO의 활성화가 중요하다.
넷째 NGO의 자율성 제고도 시급한 과제이다. 하나의 조직은 전문성과 동시에 운영,
정책결정 등에 있어 자율성이 강조될 때 더욱 활성화될 수 있다. 정부의 통제나 간섭에
의해 조직· 활동하게 되면 자율성을 잃게 되어 조직 활동이 성원들로부터 정당성을 가
지지 못하게 된다. 자율성의 제고는 정부의 정책과 관련이 있으나, 기본적으로는 조직
자체의 재정적 독립성, 구성원의 응집력, 요 간부의 지도력 등등의 요소에 의해 결정되
는 것이다. 따라서 이는 무엇보다도 조직 구성원의 자발적인 참여와
이를 통한 자율성
확보가 중요하다.
다섯째 NGO는 정부로부터의 자율성의 확보와 더불어 정부와의 지속적인 제도적 연
계망을 구축하여야 한다. 특히 NGO의 다양한 재정충원 방식이 모색되어야 한다. 기본적
으로 NGO는 회원의 회비충원에 의존하는 것이 원칙이지만, 기금으로
활용할 수 있는 수
익사업과 기업으로부터 지원기금, 그리고 정부로부터의 조세감면 혜택이나 재정지원을
받을 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 예를 들면, 미국의 1936년 조세법이 비정
부단체의 재정확보를 위한 기틀을 제공하였듯이 (Smillie and
Helmich, 1993), 한국의
NGO들도 유사한 입법을 위한 제도적 장치를 정부와 협의하여야 할
것이다. 이와 더불어
모금활동을 위한 전문인력의 양성과 다양한 모금방법이 강구되어야
할 것이다. 또한 장
기적으로 시민운동을 촉매하는 인적구성원인 자원봉사자의 확보와
활용방안을 강구하여
야 한다. 특히 수습 학생들에 대한 학점인정이나 자원봉사 경력인정
그리고 체계적인 자
원봉사제도 등과 같은 동원기제를 제도화하여야 한다.
여섯째 NGO들은 국가와 기업과는 달리 고도의 신뢰성을 일반국민들로부터 유지하여
됨으로 조직운영과 사업추진에 있어 철저한 투명성과 높은 수준의 도덕성이 요구된다.
조직 운영의 어려움을 이유로 사유화되어서는 안되며, 모든 주요 정책결정은 공개되어야
한다. 특히 운영자금과 정책결정에 있어 투명성은 유지되어야 하며,
NGO 스스로 내부
규제 등을 통하여 이를 실천하여야 한다.
일곱째 정보사회의 등장에 따른 네트워크의
확대와 기술의 발달은 NGO의 활동을 국
내적 수준에서뿐만 아니라 국제적 수준에까지 범위를 확대하고 있음으로 NGO간의 국제
적 연계활동의 강화와 협력체제의 구축이 요구되고 있다. 특히 국제화·세계화의 시대적
흐름과 함께 NGO간의 국제적 연계가 강화되고 있다.
(9) 활성화 방안
① 조직의 역량 및 전문성 강화
시민단체는 우리 사회의 강력한 시민사회가 존재하지 못하고 있는
환경을 변화시키고
만연되어 있는 모든 사회영역에서의 부실화를 감시 감독하는 세력으로서 성장, 발전해
나가야 한다. 그러기 위해서는 사회전반의 경제적 상황을 분석하고
여건 변화에 다른 사
업의 방향을 조정하고 프로그램을 개발하여 전개하는 기민성과 조직의 역량을 통해 정
부의 경쟁적 행위자로서 활동해야 한다. 또한 자원봉사자들을 효율적으로 동원할 수 있
고 장기적인 재원조달 방식안을 기획할 수 있는 인적 자원의 확보가
필요하다. 그럼으로
써 시민의 요구를 정확하게 파악하고 적절한 대안을 제시할 수 있으며, 정부의 정책결정
과정에 효과적으로 참여하는 동등한 입장에 설 수 있을 것이다.
② 시민과의 관계구축을 통한 자발적 참여의 강화
우리 사회에서 NGO의 역할과 힘이 커지고는 있지만 활동의 주체가
되는 일반시민의
참여가 저조하다. 그래서 NGO의 활동이 적극성을 띠고 활발한 활동을 하는 데 어려움을
많이 겪고 있다. 이는 사회참여에 대한 우리 사회의 피해의식이 강하게 작용하고 있는
것으로 보아진다. 일반시민들에게 보다 자연스럽고 친근하게 다가설
수 있도록 실생활과
밀접하게 관력되어 있는 보편적이면서 공감대를 형성할 수 있는 활동을 더욱 강화해야
한다.
③ 정부나 지방자치단체의 재정적 지원과 재정자립을 위한 제도적 장치의
마련
NGO의 활성화에 가장 큰 애로점은 재정빈곤인데 이것은 지방 NGO의 경우 지원금이
부족해 더 심하다. 재정적 지원에는 시민단체 지원법과 같은 관련법의 제정으로 이루어
질 수 있는데 반드시 시민단체의 독립성과 자율성을 보장해 주는 범위 내에서 이루어져
야 한다. 그리고 재정적 지원의 투명성과 공정성을 확보할 수 있고 단체의 활동의 공익
성을 평가하는 일종의 인증제도등의 제도적 보완도 뒤따라야 할 것이다. 그리고 이러한
직접적 재정지원은 일시적일 수 있으며 장기적으로 볼때는 바람직하지 않을 수도 있기
때문에 회원에게 세금감면과 같은 혜택을 주고 ARS시스템을 시민단체에도 허용해 줄
필요가 있다.
④ 시민단체 상호간의 연대체계 구축
심각한 지역 위기의 문제에 주체적으로 대용하고 지역차원의 문제해결 과정에 직접적
인 관여와 감시, 감독을 하기 위해서는 NGO간의 상호협력과 보완의
연대체계 구축이 필
요하다. 이러한 연대체계의 구축을 통해 시민의 힘을 집중시키고 지역사회의 시급한 문
제해결에 보다 더 효과적이고 효율적인 대응과 활동을 전개해 나갈
수 있을 것이다.
⑤ 홍보사업의 강화와 국제화
NGO의 활동에 대한 일반인들의 인식과 이해가 매우 부족한데 이는
참여의 저조와 관
계가 있다. 따라서 홍보사업을 통한 NGO활동에 대한 이해를 높이고
일반인의 인식 변화
를 통한 적극적인 참여를 유도해야 한다. 그러한 방법으로 TV나 라디오, 신문방송에서
NGO의 활동을 소개해주는 홍보사업이 강화되어야 한다.
그리고 우리나라 시민단체들의 활동을 세계에 알리려면 각 단체의
국제화도 필요하다.
에이즈문제나 외채문제, 다국적 기업문제 등의 국제적인 이슈들에 대해서도 이제는 적극
적인 참여와 활동의 전개가 필요하다.
4. 주민참여와 지역사회복지운동
1) 주민참여와 지역사회복지운동의 과제
지역주민참여와 지역사회복지운동은 불가불의 관계에 있다. 정부가
지방자치를 시 군
구의 기초단체와 시ㆍ도의 광역단체에 실시하므로 지방자치단체장은
선거공약으로 사회
복지에 대한 아이템을 많이 제시하고 있으며 당락에 중요한 변수로서
작용하고 있으나
무분별하게 실시되고 있다. 또한 지역에 있어 사회복지시설, 기관, 단체들의 제각각의 개
별적인 욕구는 힘과 설득력이 없어 정부 정책에 반영되지 못하고 있으며 또 각자의 정
부지원에 대한 요구는 지역의 복지사업에 혼선을 가져오고 있는 경우도 있다. 더욱이 지
역주민들은 사회복지에 대한 욕구가 더욱더 팽배해 있으나 지방정부가 시행하는 복지서
비스는 기대에 못 미치고 있는 실정이다.
이와 같이 지방자치 시대에 주민복지욕구를 반영하기 위해 주민자치에 의한 주민들의
시민운동 즉 지역사회복지운동으로서 활성화되어야 하겠다. 이러한
운동의 결정체는 아
직도 조직되고 있지 못한 기초자치단체 및 광역자치단체별 지역사회복지협의체로서의
[지역사회복지협의회]가 하루 속히 조직되고 이것이 활성화될 수 있는 법적 행정적 조치
가 필요하다. 예컨대 지역의 사회복지문제 내지 지역의 사회복지 발전은 지역주민의 자
주적 노력으로 해결한다는 주민의식으로 소지역의 사회복지운동과
지역사회복지협의회
가 구성되어야 한다.
또한 지역사회복지협의회는 지역의 사회복지의 협의체로서 역할을
수행하기 위해 1)
주민주체의 이념 아래 주민의 리드와 지역의 생활과제에 기반한 복지활동, 지역조직화하
며 동시에 2) 복지시설, 기관, 단체, 사회복지위원, 주민조직, 당사자
단체 등의 참가에
의한 지역복지를 유지하는 조직기반의 정비에 노력하고, 3) 지역복지를 둘러싸고 있는
새로운 상황에 대응해서 총합적이고 계획적이며 일원화로 유지하는
공사협동의 활동을
실현한다는 사회복지협의회의 조직·활동의 원칙, 기능, 사업 등의
지침을 정부와 민간
이 책정하도록 정책적으로 사회복지운동을 실시해야 한다.
지역사회복지협의회는 지역복지활동을 전개하기 위해 주민참가에
주력해야 한다. 특
히, 1) 지역사회복지협의의 조직화, 복지 당사자의 조직화, 자원봉사자의 조직화 2) 지역
의 사회복지정책과제 및 주민복지의 욕구 실태조사, 3) 지역주민에 대한 복지교육, 자원
봉사활동에 운영 4) 사회복지제도의 확충에 대한 문제제기와 예산확보운동 등 지역사회
복지운동을 실시하며 실천의 중심이 되어야 한다.
주민참여는 주민운동으로서 지역사회복지계획과 지역사회복지운동으로 승화시켜야한
다. 즉 지역주민들이 실시하는 공해운동, 소비자운동, 자원보호운동,
시설설치운동과 모
든 자원봉사활동이 참여하는 복지이다. 그러나 앞으로의 과제는 주민운동으로서 지역사
회복지운동에 주민들이 어떻게 참여하느냐 이다. 주민들의 복지의식을 가지고 시회복지
기관, 시설, 단체 및 주민단체에 적극 참여하여 복지욕구를 건의하며
관철시켜야 하며
광역, 기초의회의 의원에게도 사회복지정책을 관철시켜야 하겠다. 구체적으로
사회복지
분야와 관계 있는 사항은 1) 자원봉사센터 등 주민이 즐겁게 참여할
수 있는 거점으로서
사회복지협의회를 지원하는 일이다. 2) 복지시설, 기관, 단체에 주민이 참가할 수 있는
기반을 조성해야 한다. 3) 일반주민측에서 참가할 수 있는 학습과 훈련프로그램을 만들
어 놓아야 한다. 4) 자원봉사센더와 사회복지기관에 전문적인 자원봉사관리자가 배치되
어 있어야 한다. 5) 사회복지전문요원의 활약과 복지지원계의 민간지원활동이 계획되어
있어야 한다. 6) 보건복지사무소가 빨리 설치되어 사회복지에 대한 민원의 창구로서 역
할을 다해야 한다. 이상의 복지관련 사항을 지역주민이 적극적으로
참여하여 복지사회
를 만들어야 한다.
2) 지역사회 복지증진을 위한 주민참여를 활성화 할 수 있는 방안.
(1) 복지·시민교육의 확대
지역사회에서 주민이 적극적인 참여를 실현하기 위해서는 사회변화에 따라 약화된 사
회연대의식을 강화하고, 상부상조하는 공동체의식을 조장하기 위한
폭넓은 복지·시민교
육의 실시가 우선시 되어야한다. 복지·시민교육은 주민이 지역에 대한 공동체 의식을
갖게 하고 지역사회의 문제를 해결하거나 예방해 나가는 원동력이 되며 주민이 주체가
되어 사업을 계획·결정할 수 있는 능력을 길러줄 수 있어야 한다(박태영, 1998:115).
주민을 대상으로 할 수 있는 각종 교육프로그램은 자원봉사자 교육,
노인대학, 장애아
부모교실, 교육지도, 사회복지시설과 시설생활자의 이해, 사회복지의
이해 등이 있으며,
강의나 영화·비디오 상영, 견학, 실습 등 다양한 방법으로 진행될 수
있다(박태영,
1995:49∼50).
복지·시민교육은 지역사회복지와 관련하여 각종 프로그램에 대한
이해와 관심을 늘
릴 수 있는 기회를 제공하고, 지역주민에게 지역사회복지를 이해시키고 지역사회복지 증
진을 위한 지역주민의 참여를 유발시킬 수 있다는 점에서 지방자치단체는 물론 민간사
회복지기관, 시민단체, 학교 또는 기업, 주민단체 등과 연계할 수 있다. 복지·시민교육
의 중요한 매개체로써 지역내 학교시설을 이용할 수 있으며 주민자치센터나 복지(시민)
대학에서의 평생교육과의 연계하에 학교와 지역사회간의 장벽없이
이루어지도록 해야
한다. 그러므
로 복지·시민교육의 대상은 시민뿐만 아니라 정치인과 공무원 등 공직자도
포함시킬 수 있으므로, 앞서 언급한 관주도적 주민참여, 공동협력적
주민참여, 자발적 주
민·민간단체참여 세가지 형태 모두에서 다 활용해야 할 것이다.
(2) 주민홍보기능 강화
주민이 지역사회를 위해 자발적인 참여를 하고 싶어도 지역문제나
시·군정에 대한
정보를 충분히 제공받지 못하는 한 참여하기가 쉽지 않고, 행정의존적인 사고에 길들여
져 있는 주민들은 지역의 새로운 정보에 관심을 가지기 어렵다.
관주도형 주민참여의 경우 정책수립에 관련된 정보뿐만 아니라 주민의 일상생활과 연
관된 정보를 충분히 공개함으로써 주민의 적극적인 참여를 기대할 수
있다. 홍보방법에
있어서도 의례적인 반상회보, 유선방송, 지역신문, 현수막 등의 획일적인 방법보다는 언
론매체, 방송매체, 안내책자, 정기간행물 등 다양하고 효과적인 홍보매체를 활용할 필요
가 있으며, 특히 케이블 TV나 인터넷, 아파트 밀집지역내 게시판 등을
이용하여 주민참
여에 대한 관심부터 이끌어 내야 할 것이다.
그리고 사회복지시설이나 기관은 시설운영자가 지역사회주민과의
관계를 형성·유지
해 나가려는 의식을 꾀하여, 주민에 대한 홍보활동을 강화해야 할 것이다. 결국 사회복
지시설이 비민주적이고 폐쇄적인 시설운영을 배제하고 시설운영에
주민의 적극적인 참
여를 유도하기 위해서는 적극적인 홍보를 통해 주민이 시설에 대한
이해를 변화시킬 수
있어야 한
다. 현재 지역사회에 있는 시설이나 기관의 상황, 실시하고 있는 프로그램의
내용과 이용방법, 절차, 운영방식 등에 대해 알려 줌으로써 주민이 사회복지 서비스 제
공의 한 주체로서, 또한 수혜자로서 기능할 수 있게 될 것이다. 아울러
주민의 자원활동
에 대한 계몽과 활동욕구를 조장하는 홍보도 함께 실시되어야 한다.
(3) 사회복지자원의 개발 및 활용
지역사회복지에 주민을 참여시키기 위한 또 하나의 방안은 지역사회내의 인적, 물적,
정보, 조직 자원들을 개발하고 활용하는 것이다. 지역사회에 있는 기업, 종교단체, 기관
이나 시설중심의 후원회 등의 자원들에 대해 충분히 검토하여 지역사회복지에서 필요로
하는 자원들을 개발하고 동원하여 활용하는 적절한 방법으로는 자원봉사자를 이용하는
방법이 있다. 주민들 각자가 가지고 있는 내적·외적자원을 활성화시켜 사회복지, 국민
보건증진, 환경분야, 교육분야, 청소년 선도, 재해구조, 범죄예방 등의
자원봉사활동에 주
민을 참여시킬 수 있다. 병원이나 시설의 간병인, 기금모집을 위한 캠페인의 권유자, 기
관에서 실시하는 프로그램의 보조자 외에도 지원한 자원봉사자들이
활용될 수 있는 장
소를 개발, 연계해 주는 것도 필요하다.
많은 자원봉사조직과 단체들이 활동하고 있으나 효율적인 자원봉사인력의 동원과 관
리가 이루어지지 못한다면 단순 수혜성 주민참여에 불과하다. 그러므로 주민들을 적재적
소에 자원봉사자로 배치하여 개개인의 일회성 자원봉사로 끝나지 않고 이들이 일관성있
고 유기적인 협조관계를 이룩할 수 있는 연계조직체계를 구축하여,
자원봉사활동의 체계
성·지속성이 유지되어야한다.
그리고 민간기관의 복지기금, 가두모금, 기금형성 캠페인 등을 통해
물적 자원동원에
주민들의 참여를 적극 활용하여야 한다. 사회복지시설에 대한 지역주민의 재정적 지원은
제한된 규모의 개인이나 사조직들
에 의해서 대형사고 발생시나 연말연시 등 특정 시기
뿐 아니라 사회복지에 대한 주민들의 공감대를 형성하여 조직적이고
정기적인 참여를
유도해 내야 할 것이다.
따라서 지역사회에서 필요로 하는 물적 자원을 개발하고 확보하는
과정에 주민을 참
여시킴으로서 주체적인 역할을 할 수 있도록 하여 다양한 모금기법이나 효율적인 모금
방법 등에 관한 아이디어를 주민에게서 얻는 것부터 체계적·전문적으로 후원자를 관리
하여 기부동기를 강화하는 것까지 주민참여를 촉진하는 방안이 된다.
(4) 법적· 제도적 보장
지역사회에서 주민참여를 이끌어내기 위해서는 지역주민의 적극적
참여와 노력만 요
구할 것이 아니라, 참여에 따른 지위와 권한을 제도적으로 보장하는
것이 중요하다. 현
재 지역주민들이 지역사회복지의 주체로서 참여할 수 있는 제도적 방법으로는 반상회,
모니터제도, 각종 위원회, 간담회, 공청회 자문·운영위원회 등이 있지만 주민의 직접참
여는 극도로 제한되어 있다.
그러므로 주민참여를 활성화하기 위해서는 주민이 참여하는 운영위원회에 대해 사회
적·법적 권위를 인정하는 장치가 마련되어야 하고(이성록,
1999:124), 지역사회복지
정책수립과 사회복지서비스 전달체계를 확립하는데 직·간접적으로
제도적인 접근이 가
능하도록 주민 참여통로를 제도화하여야 한다.
지방자치단체는 지역주민의 시급한 복지욕구와 이것을 해결하는데
사용될 수 있는 가용
복지자원간의 한계를
주민들에게 숨김없이 제시하여 지역사회 전체가 공동으로 시급한
지역문제를 해결할 복지자원 확보에 공동체적 책임을 갖게 하고 이에
따른 조치를 취할
정책과 제도가 개발되어져야 한다(박종삼, 1995:28).
공동협력적 주민참여형태일 경우, 지역주민들이 지역사회의 특정문제를 해결하기 위한
단순한 비공식적, 소규모 집단이라 하더라도, 일정한 조직체를 구성하도록 원조하고 자
문·운영 위원회의 법적 지위를 담보해 줌으로써 주민들의 의견이 본질적으로 반영될
수 있는 힘을 길러 주어야 할 것이다.
법적·제도적 보장은 관주도적 주민참여일 경우 지방자치단체의 영향력이 크지만, 자
발적인 주민·민간단체 참여형태에서, 부천시의 담배자판기설치금지조례와 학교급식조례
는 주민단체들의 조직적 서명운동과 청원으로 이루어졌던 사례인 점으로 볼 때, 보다 조
직적인 주민참여의 영향력은 지방자치단체로부터 법적인 보장을 충분히 확보해 낼 수
있다.
(5) 지방행정의 개선
지방행정은 시민의 여론을 존중하여 시민토론회 개최 및 청원활동
등에 주민을 적극
동참시켜 시정에 대한 주민들의 의견을 수렴하여 지역의 특성과 지역주민의 복지수요에
적절한 복지정책 수립과 시행을 하여야 한다.
특히 관주도적 주민참여형태일 경우, 기획과정에서 자신들의 역할은 중요하게 여기고
주민들의 역할은 상대적으로 낮게 평가하여 주민의 의견을 무시하거나, 행정시책을 단순
히 홍보하는 경향이 있다. 그러므로 주민참여에 대한 공무원들의 인식을 전환시켜 군림
에서 봉사로, 복지부동에서 솔선수범하는 관의 자세변화가 지역사회복지를 위해 주민참
여를 유도할 수 있는 기초가 될 것이다(박태영, 1998:121).
그리고 지방자치단체는 무엇이든 행정기관에서 담당해야 한다는 생각 자체를 버리고
새로운 시각으로 현재 행정기관에서 맡고 있는 사업중에서 민간과 공동으로 가능한 사
업들, 또는 민간위탁을 할 수 있는 사업들을 점검해 보는 것이 필요할
것이다. 그리고
주민이 쉽게 사회복지서비스의 혜택을 볼 수 있도록 이용절차에 대한
자세한 홍보와 간
편한 절차를 마련하고, 지방행정기관의 접근이 용이하도록 우선 주민과의 자주 접촉할
수 있는 기회를 제공해야 할 것이다.
(6) 지역사회복지 인력의 전문화
주민참여를 효율적으로 하기 위해서는 사회복지전문기관과 사회복지전문인력을 확보
하여 지역사회복지 전문성을 확립해야 한다. 종래의 사회복지 대상은
요보호자가 중요한
대상이었으나 사회적 요구 및 사회문제에 관심이 높아지고 있어서 사회복지의 기능도
고도의 전문화가 요청되고 있다(이정호, 1993:100). 또한 지역사회에서 활동하고 있는
사회복지 실천가들은 주민참여의 경로가 부족한 현실에서 주민참여의 효과를 제고할 수
있는 유력한 집단이 되어야 할 것이다.
지역복지사업은 지역내의 시민단체, 종교단체와의 역할분담체계 및
자원공유 체계를
구축하여 주민단체 또는 민간단체를 조직해야 하고 이미 지역사회내에서 분야별(종교계,
학계, 기업계, 의료계 등)로 잘 조직된 단체들과 유기적 관계망을 맺으면서 지역사회민간
단체들 간의 사회적 연결망(social network)을 구축해야 할 것이다.
또한 지역복지실천현장에 주민의 참여를 촉진할 수 있는 전문적인
지식과 기술을 갖
춘 사회복지 전문직원을 확보하여 배치하므로써 전문성을 발휘할 수
있도록 해야 한다.
또한 지방행정의 사회복지재정의 확충을 통해 적극적인 역할이 발휘될 내실있는 주민복
지의 증진과 지역사회간, 부문간 이해와 협조의 균형된 지역사회 개발의 촉진이 선행되
어야 한다.
지역사회복지를 전문적으로 추진하기 위해서는 예를 들면, 사회복지사가 생활보호대상
자에게 생계비를 지급하는 업무와 함께, 자활하려는 의지를 가질 수
있도록 상담을 하거
나 직업훈련, 취업알선, 자녀교육 등에 관한 지원을 총망라하는 전문적 서비스를 제공하
여 주민이 이러한 서비스를 이용하도록 유도하여야 한다.
(7) 사회복지시설 및 프로그램의 확대
지역사회복지에서 주민의 참여를 이끌어내기 위해서는 사회복지시설과 기관에 주민이
참여할 수 있는 기반을 조성해야 서 주민이 필요로 하고 참여할 수 있는 프로그램을 확
충하는 것이 필요하다. 사회복지시설은 지역사회를 근거로 하는 복지서비스를 제공하게
되므로, 사회복지시설이 위치하고 있는 지역사회의 특성, 지리적 여건과 주민의 사회경
제적 특성, 주민의 욕구에 대한 조사와 평가가 선행되어 욕구의 필요도, 해결의 가능성,
해결에 필요한 지역사회의 경제적·인적 능력의 파악에 따라 과제의
우선 순위를 결정
한 후 주민 욕구를 충족시킬 수 있는 시설과 프로그램을 마련해야 할
것이다. 지역주민
들은 자신들의 욕구에 가장 적합한 시설과 프로그램에 참여하게 될
때, 사회복지시설과
관계를 형성하고 자원을 동원하기 위한 노력을 할 수 있게 된다.
그리고 지역사회복지 실천가들은 지역내의 다른 사회복지시설 및
사회복지 관계자와
의 모임을 통해 시야를 넓히고, 지역에서 함께 활동하는 다른 전문단체의 프로그램 기
획, 개발, 실행 등의 외부활동에 가능한 한 동참하여 새로운 프로그램들을 고안하고 확
대할 수 있도록 해야 한다.
지역사회복지기관이 매개가 되어 주민들로 하여금 현실적인 지역사회복지에 대한 관
심과 해결과 예방을 위한 자발적인 참여의 동기부여와 실천할 수 있는 계기를 만들어
지역복지와 관련하여 주민들이 참여를 생활화할 수 있도록 의도된 프로그램의 계획이
필요하다. 또한 사회복지기관에서 운영되는 이사회나 운영위원회에
지역사회의 대표를
참여시킴으로써 주민이 가장 절실히 필요로 하는 것에 대한 참여를
할 수 있는 실제적
인 근거를 제공하여야 한다.
(8) 지역주민조직의 활성화
지역사회복지에 주민들을 참여시키기 위한 또 하나의 방안은 공식적·비공식적으로
활동하고 있는 지역주민들을 조직화하는 것이 된다.
사회복지사업과 관련하여 사회복지기관들이 지역사회를 근거로 주민의 참여를 유도하
기 위하여 조직을 형성하려 할 때, 주민들과의 유기적인 상호 협동관계 속에서의 사업진
행과 활동을 계획하고 실행해야 한다. 주민의 관심과 의견이 반영된
조직일 때 가장 적
극적이고 활동적인 주민조직이 형성될 수 있다. 자발적인 주민·민간단체참여의 경우,
주민들을 조직하고 기존의 주민조직을 활성화하는 것이 더욱 중요하다. 주민조직은 조직
그 자체를 유지하기 위해 존재하는 주민조직에서 지역사회복지를 증진하기 위해 존재하
는 주민조직으로, 연합활동에 배타적인 주민조직에서 연합활동에 협력적인 주민조직으
로, 동원된 회원으로 구성된 주민조직에서 주민의 자발적 참여로 구성된 주민조직으로
바뀌어야 할 것이다.
공동협력적 주민참여의 예를 들면, 서울 관악구에서 다양한 소규모
사회복지시설, 주
민단체들이 '관악주민연대'를 만들어서 한 목소리를 내는 것처럼, 사회복지기관은 다른
단체와 힘을 합할 때 정당성을 얻고 힘을 발휘할 수 있으며, 보다 많은
주민들이 참여할
수 있게 된다. 따라서 지역사회복지기관은 같은 지역에서 활동하는
광범위한 시민단체들
과 함께 다양한 조직들을 만들어서 공동의 의견을 정책적·제도적으로 반영하도록 영향
력을 발휘할 수 있어야 한다.
Ⅲ. 결론
앞으로의 지역사회복지운동은 주민참여에 의한 사회복지계획으로
승화되어야 하겠다.
지역사회의 주민운동은 지역주민의 사회복지운동으로 발전하기 위해서는 조직체와 기능
집단이 있어야 하는데 조직은 소지역의 사회복지협의체인 지역사회복지협의회를 구성하
여 운영하는 일이며 한편으로 조직의 운영의 핵심은 지역의 자원봉사운동조직이다. 지역
의 조직이 있고 봉사자(운동주체)가 있으면 지역복지가 진행된다. 그러므로 현재 우리
나라 지역사회복지운동의 과제는 지역사회를 어떻게 조직하며 운영하느냐이다. 즉 운동
의 목적, 목표, 조직, 운영, 사업, 기능을 복지패러다임으로 전환해야
하겠다.
지역사회복지협의체인 지역협의회가 지역의 사회문제의 해결하고자 사회복지기관, 단
체, 시설 및 자원봉사자, 관계공무원이 참여하기 때문에 지역의 사회복지운동의 주체는
이들이 모여 만든 사회복지협의회가 지역사회복지운동의 주체가 되어야 하고 주체적으
로 지역주민의 복지향상을 위해 운동을 해야 마땅하다고 한다. 지역사회복지의 핵심은
자원봉사활동과 지역사회복지협의회 조직 및 지역공동모금운동이 될
것이다. 이러한 봉
사운동과 조직운동과 모금운동이 앞으로 지역사회복지운동의 기본과제로 본다.
지역사회복지운동의 중심이며 지역사회복지협의체인 지방사회복지협의회의 조직과 기
능을 활성화하기 위해서는 지방사회복지협의회를 중앙협의회와는 별개의 독립된 법인으
로 설립하되 중앙과 유기적인 협조체제를 유지하도록 하는 한편 장기적으로는 시 도, 시
군 구 단위에서 지역복지센터로서의 역할을 효과적으로 수행토록 하기 위하여 사회복지
관을 수탁 운영토록 하거나 공공복지 전달체계 확립방안에 따라 설치되는 보건복지사무
소에 상근 직원을 배치하는 방안을 강구하여야 한다.
따라서 사회복지사업법령과 한국사회복지협의회의 정관을 개정하여 지방사회복지협의
회 즉 서울특별시, 직할시 및 각 도에 그 행정구역을 관할하는 지방협의회 및 시 도 군
구 사회복지협의회를 활성화시켜야 한다. 그리고 지역차원의 사회복지협의회가 독립법인
화되어 독립된 법인체로 책임감을 갖고 지방자치단체에 등록하여 활동해야 한다.
앞으로 지역사회복지협의회 재원의 방향은 협의회가 순수 민간단체라는 점에서 자율성,
독립성을 유지하기 위해서는 지방정부에 의존하는 것보다 자체적으로 해결하는 것이 바
람직하다. 그러나 사업의 성격이 지방정부의 각종 복지사업을 지원
또는 대행하고 있다
는 점에서 기본적인 운영재원은 지원 받을 필요가 있다.
그러므로 지역사회복지운동의 방향과 과제는 지역공동모금운동, 지역사회복지협의회조
직, 자원봉사활동 등의 통합적 운영이라고 생각한다.
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