부동산등기특별조치법상 중간생략등기 허용범위에 관한 조례제정시 유의사항

가. 질문요지   1999. 3. 31, 법률 제5958호로 부동산등기특별조치법을 개정하여 국가·지방자치단체·한국토지공사 등이 택지개발사업·토지구획정리사업·특수지역개발사업의 시행자인 경우 당해 시행자와 부동산소유권이전에 관한 계약을 최초로 체결한 자가 파산 기타 이와 유사한 사유로 소유권이전등기를 할 수 없는 때에는 지방자치단체의 조례로 정하는 자에 대하여 중간생략등기를 허용하도록 하였는 바, 이에 따른 조례제정시 포함될 내용 및 규정방식은  나. 관계법령 ◎ 부동산등기특별조치법 제2조(소유권이전등기의 신청의무) ① 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 다음 각호의 1에 정하여진 날부터 60일이내에 소유권이전등기를 신청하여야 한다(단서 및 각호 생략). ② 제1항의 경우에 부동산의 소유권을 이전받을 것을 내용으로 하는 계약을 체결한 자가 제1항 각호에 정하여진 날 이후 그 부동산에 대하여 다시 제3자와 소유권이전을 내용으로 하는 계약이나 제3자에게 계약당사자의 지위를 이전하는 계약을 체결하고자 할 때에는 그 제3자와 계약을 체결하기 전에 먼저 체결된 계약에 따라 소유권이전등기를 신청하여야 한다. ③·⑤ (생 략) ④ 국가·지방자치단체·한국토지공사·대한주택공사 또는 한국수자원공사가 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업, 토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업 또는 산업입지및개발에관한법률에 의한 특수지역개발사업(주거시설용 토지에 한한다)의 시행자인 경우에 당해 시행자와 부동산의 소유권을 이전받을 것을 내용으로 하는 계약을 최초로 체결한 자가 파산 기타 이와 유사한 사유로 소유권이전등기를 할 수 없는 때에는 지방자치단체의 조례로 정하는 자에 대하여 제2항 및 제3항의 규정을 적용하지 아니한다. 부칙 제3조(유효기간) 제2조제4항의 개정규정은 1999년 12월 31일까지 그 효력을 가진다. 다. 검토사항 ○ [파산 기타 이와 유사한 사유]의 범위 ○ 조례에서 특정인이나 특정기업을 중간생략등기 허용대상자로 정할 수 있는지의 여부 ○ 동 조례의 유효기간을 정하여야 하는지의 여부 라. 행정자치부 표준조례안 ○○시·도부동산등기특별조치법제2조제2항및 제3항을적용하지아니하는자의지정에관한조례(안) 제1조(목적) 이 조례는 부동산등기특별조치법(이하 "법"이라 한다) 제2조제4항의 규정에 의한 "지방자치단체의 조례로 정하는 자"를 규정하므로서 법이 원활히 시행될 수 있도록 함을 목적으로 한다. 제2조(소유권이전등기를 하지 아니하는 자) 법 제2조제4항에서 "지방자치단체의 조례를 정하는 자"라 함은 파산 기타 이와 유사한 사유로 소유권이전등기를 할 수 없는 경우로서 다음 각호에서 정하는 사업을 말한다. 1. ○○시 토지구획정리사업지구내 ○○아파트건설사업자 ○○주식회사 * 제2호 이하 열거 제3조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정할 수 있다. 부   칙 ①(시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. ②(효력기간) 이 조례는 1999년 12월 31일까지 그 효력을 가진다. 마. 상담의견 ○ 부동산등기특별조치법은 종전에 학설 및 판례로 인정되어 온 중간생략등기가 부동산투기와 취득세·등록세 등 조세포탈의 목적으로 악용되어 왔기 때문에 동법 제2조제2항 및 제3항에서 부동산의 소유권을 이전받을 것을 내용으로 하는 계약을 체결한 후 제3자에게 그 부동산의 소유권을 이전하고자 하는 자에게 먼저 체결한 계약에 따른 소유권이전등기신청의무를 부과하고 위반자를 형사처벌함으로써 중간생략등기를 근절시키고자 하였는 바, ○ IMF체제하에서 국가 등이 시행하는 택지개발사업 등에 따라 택지를 공급받은 주택건설업자들이 공급된 택지의 소유권이전등기를 하기 전에 不渡 등을 당하여 주택을 분양받은 자들에게 순차적인 소유권이전등기를 할 수 없게 된 사례가 빈발하였기 때문에 1999. 3. 31 동법을 개정하여 위와 같은 경우에 해당하는 주택건설업자 등에 대하여는 99년말까지 동법 제2조제2항 및 제3항의 적용을 배제하도록 하였던 것임. ○ 위의 개정내용에 따라 택지개발사업 등의 시행자인 국가 등이 주택을 분양받은 자 앞으로 바로 소유권이전등기를 신청할 수 있게 되었는데, 법 제2조의 규정체계상 신설된 제4항의 적용범위는 국가 등이 시행하는 택지개발사업 등으로 택지를 공급받은 주택건설업자 등의 범위에 따라 정하여지게 되었으며, 동항에서는 이를 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였음. ○ 여기에서 조례로 주택건설업자 등의 범위를 정하도록 한 취지는 주택을 분양받은 후 소유권이전등기를 필하지 못하여 어려움을 겪고 있는 상황을 당해 지방자치단체에서 가장 정확히 파악할 수 있다고 보았기 때문이라고 하겠는데, 중간생략등기 등 등기업무는 사법행정사무로서 국가사무에 해당하기 때문에 원래는 조례로 정할 수 있는 사항으로 보기 어려우나 이 사안의 조례는 법률의 위임에 의한 조례, 즉 委任條例로서 위임명령(대통령령·총리령·부령)과 유사한 성격을 갖는다고 할 수 있음. ○ 행정자치부에서는 이와 같은 사정을 감안하여 표준조례안을 만들어 각 지방자치단체에 시달하였는 바(위 개정법률에 규정된 [지방자치단체]가 광역자치단체인지 기초자치단체인지가 불분명하나 행정자치부는 광역자치단체로 보아 표준조례안을 작성하였음. 그러나 기초자치단체에서 조례제정을 시도할 가능성도 배제할 수 없는 바, 시·군·자치구조례는 시·도조례에 위반하여서는 안된다는 지방자치법 제17조의 취지에 비추어 광역자치단체조례가 제정된 후에는 기초자치단체는 해당 조례를 제정할 수 없다고 하겠음), 여기에서는 [파산 기타 이와 유사한 사유]가 무엇인지를 밝히지 아니한 채 개별 주택건설업자를 열거하는 방식을 취하도록 하고 있음. ○ [파산 기타 이와 유사한 사유]는 위에서 본 바와 같이 위 개정조항의 적용범위를 결정짓는 주택건설업자에 해당하는지의 여부에 관한 기준인 바, 파산외에 화의나 회사정리도 그 제도상호간의 관계에 비추어 그 범위에 포함된다고 하겠으며, 不渡(이는 법률용어가 아니며 법적으로는 어음의 지급인·인수인 또는 발행인이 지급을 거절하거나 수표의 지급인으로 지정된 은행이 지급을 거절하는 것을 의미함)를 당한 경우와 금융기관으로부터 신용불량자로 분류된 경우도 포함될 수 있을 것으로 생각되나, 그 경우에 해당하는 모든 주택건설업자를 적용대상으로 하라는 것은 아니고 이러한 사유로 [소유권이전등기를 할 수 없는]때에 해당하는지의 여부를 판단하여 그 범위를 정하도록 한 것임. ○ 그리고 위 표준조례안에서 적용대상자를 규정함에 있어 개별 주택건설업자를 열거하는 방식을 채택한데 대하여 살펴보면 이러한 규정방식은 이른 바 [처분적 법률]에 관한 문제로서 조례의 경우에도 처분적 조례가 허용되는지를 검토할 필요가 있음. ○ 처분적 법률이란 일반적·추상적 사항을 규율하는 일반적 법률과는 달리 개별적·구체적 사항을 규율하는 법률을 말하는 것으로서 그 규율대상이나 受規者가 특정되어 있거나 그 효력이 한시적인데 특징이 있는 바(個別事件 法律·個人對象 法律·限時的 法律의 문제), 이러한 처분적 법률은 법규범이 갖추어야 할 기본적 특성으로서의 일반성과 추상성이 결여되어 있을 뿐만 아니라 그 과잉행사나 자칫 기본권 침해의 결과를 초래할 수도 있다는 점에서 부정적 시각이 있었으며, 권력분립의 원칙과 평등의 이념에도 위배되는 것으로 지적되어 왔음. 최근 복지행정의 측면에서 급속도로 변화하는 생활관계에 효과적으로 대처할 임기응변적 정책추구의 필요성이 커짐에 따라 처분적 법률에 대한 시각도 호전되고 있으나 독일에서는 아직도 [개인대상법률]은 어떠한 경우에도 허용될 수 없다는 것이 학설과 판례의 공통적 입장임(이하 許營, 한국헌법론, 박영사, 1997, p.857-p.858에서 인용) ○ 그러나 우리 실정법에서는 예컨대 도시계획법시행규칙 제7조에서 개발제한구역안에 설치할 수 있는 건축물 등의 종류와 규모를 정하면서 그 설치주체와 설치대상건축물을 열거하는 방식을 채택한 사례라든지 지방재정법시행령 제95조제2항제25호에서 수의계약대상을 조례로 정하도록 한 사례 등에서 볼 수 있는 것처럼 「개인대상법령」에 해당하는 입법례가 존재하며, 이 건 표준조례안에서도 그 적용대상 주택건설업자를 열거하는 방식을 채택함으로써 등기신청의무자인 국가·지방자치단체·한국토지공사·대한주택공사 또는 한국수자원공사가 중간생략등기의 방식으로 등기를 신청할 수 있는 범위를 쉽게 알 수 있고, 사법당국에서 중간생략등기를 처벌함에 있어 구성요건 해당여부를 쉽게 판별할 수 있는 장점이 있기 때문에 이와 같은 규정방식이 반드시 불합리하다고 볼 수는 없을 것임(등기업무를 담당하는 등기소의 등기공무원은 실질적 심사권이 없고 중간생략등기방식에 의한 등기신청을 거부할 위치에 있지 아니하므로 위 조례의 내용에 관심을 가질 필요가 없다고 하겠음). ○ 결국 위 법률의 위임에 따른 조례를 제정함에 있어서는 위의 표준조례안에 나타난 것처럼 개별 주택건설업자를 열거하는 방식으로 규정하는 것이 최선의 방법이며, 그 대상은 파산·화의·회사정리절차가 개시되거나 어음·수표의 지급을 거절당하거나 신용불량자로 지정된 자로서 이러한 사유로 소유권이전등기를 할 수 없게 되었다고 판단되는 자라고 할 수 있음. ○ 끝으로 이번 법률개정내용은 부칙에서 유효기간을 두어 한시법으로 하였기 때문에 위 조례의 경우에는 별도의 유효기간을 규정하지 않더라도 위임근거인 법률의 유효기간종료후에는 조례도 실효되는 것으로 볼 수 있지만, 이와 같은 점을 보다 분명히 하기 위하여 조례부칙에서도 유효기간을 규정하는 것이 바람직스럽다고 하겠음.