헌법개정에 의한 권력구조개혁(2020년글일부수정)

[형섭]

헌법개정에 의한 권력구조 개혁 논의

손형섭(경성대학교 법정대학 교수)

	目 次
Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 권력구조 개헌의 의미 Ⅲ. 논리적 근거와 방향 Ⅳ．권력구조의 구체적 내용 Ⅴ. 결론

Ⅰ. 들어가며

1. ‘권력구조’는 국가권력의 구조와 이에 관한 원리를 포함하는 의미로 사용할 수 있다. 최근 헌법개정논의는 사실상 그 권력구조의 개헌에 중심이 있다. 현행 대통령 중심제에 대한 불만으로 권력구조 개헌 논의가 다양하게 제기되어 왔다. 권력독점형에서 권력분점형으로의 헌법 개정 요구는 1987년의 헌법이 성립된 이후 끊임없이 제기되었다.

우리 헌정사에서 개헌이 권력자의 요구에 따른 권력구조 개편이었다는 면에서 볼 때, 이제는 국민이 원하고 국가를 위하는 헌법정책적 지향점을 권력구조에 반영하는 개헌이 되어야 한다. 이를 위해서는 개헌은 국민의 합의된 힘에 따라 이루어져야 하고 그 시기와 개헌의 내용과 방식은 국민들이 어떠한 합의를 형성하였는지를 따를 필요가 있다.

2. 헌법의 원리와 제도

헌법에는 헌법의 정신에 해당하는 기본원리들과 헌법에 존재하는 제도가 있습니다. 대한민국 헌법으로부터 민주주의, 법치주의, 사회국가원리, 국제평화주의 원리를 도출할 수 있다.

Ⅱ. 권력구조 개헌의 의미

1. 로마共和國의 교훈

서구에서 이상적인 통치구조로 평가되어 각국의 권력구조 개편시 원용되는 것이 로마 공화국 政體이다. 폴리비우스는 그의 『Historicae』에서 국가의 어떠한 정체를 선택하느냐가 중요하다고 하면서, “이제 모든 정치상황에서 우리가 이해하지 않으면 안 될 것은 만사에 성공이냐 실패냐의 주된 원인은 국가의 정부형태다. 왜냐하면, 국가의 정부형태에서 모든 활동의 기도와 계획이 나올 뿐만 아니라 그 성취의 도달점도 바로 그곳이기 때문이다.”라고 하였다. 나아가 그는 로마가 선택한 정체는 혼합정체이며, 이것은 아리스토텔레스의 『정치학』에서 나오는 정치철학의 체계로 로마의 국가형태를 분석한 결과, 아리스토텔레스가 단순정체로서는 이상적으로좋다고 하는 1인 왕정, 소수의 귀족정, 다수의 민주정, 이 세 가지 정부형태가 혼합된 것이 바로 로마공화국이라고 하였다.

왕정은 콘솔로서, 귀족정은 원로원, 그리고 민주정은 민회로 구현되었는데, 이 3자가 균형을 취하면서 상호 견제하고 있다는 것이다. 이것으로 로마공화국은 막강하게 되었고 세계의 주인이며 지배자가 되었다며 로마공화국의 혼합정체를 극구 찬양하였다.로마공화국은 왕정, 귀족정, 민주정의 세가지 정체가 혼합되어 균형을 이루면서 상호 견제하였고, 그렇기 때문에 로마는 막강하였다고 하는 폴리비우스의 정치사상이 티베리우스 그락쿠스의 개혁에 크게 영향을 미쳤다.또한 그락쿠스의가 “평민을 섬기고 보호하는 직책이라고 한” 10명의 호민관이 있어 각기 입법활동에 권한을 행사했다.

2. 권력구조 개헌의 중요성

이처럼 권력구조는 국가의 발전과 성망에 큰 영향을 미친다. 최근 대통령제를 근간으로 하는 현행 헌법상의 권력구조에 대한 다양한 문제의식, 예를 들어 대통령에 대한 권력집중 현상을 중심으로 개헌논의가 제기되는 것도, 개헌의 핵심이 권력구조 개헌에 있음을 말해주고 있다.

Ⅲ. 권력구조 개헌의 논리적 근거와 방향

1. 권력구조 개헌의 논리 근거

권력구조는 정부형태를 어떻게 정하느냐에 따라서 크게 달라진다. 정부형태는 권력분립원리를 구체적으로 실현하는 국가권력의 조직적·구조적인 실현형태이다.

권력구조의 개편에 관한 현행 헌법규정은 헌법 제1조 제1항 “대한민국은 민주공화국이다.” 제2항 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”에서, 권력분립이론에 따라 편재된 제40조 이하의 통치구조에 관한 규정들이다. 헌법 제1조 제1항에서는 민주공화국으로서 대한민국이 세습 군주를 부정하며,적극적인 공화국 개념으로 국민의 권리의 절대적 존중, 자유의 확고한 방어, 모든 개인적 권위주의 헌정체제에 대한 혐오를 의미하고, 나아가 공동체의 공공선을 도모하여야 한다는 의미로 새기기도 한다.

따라서 헌법개정으로 권력구조를 개편하면 대한민국의 현시점의 국제정세, 국내 정치환경, 정부조직의 특성과 그동안 헌정과정에서 드러난 현행 헌법상 권력구조의 문제점을 개선 반영한 혼합정체를 제안하는 것이 되어야 한다. 이를 통하여 대한민국이 민주공화국으로서 국민에 의한, 국민을 위해 고안된 권력구조의 개편이 이루어져야 할 것이다.

2. 권력구조 개헌 방향

(1) 권력분립에 따른 방향성

아래의 그림과 같이 현행헌법에서도 권력분립이론에 입각한 권력구조 구성의 양태를 보이고 있다.

<대한민국 권력기관 상호 간 권력분립>

개헌에서는 권력기관을 견제하기 위하여 대통령, 국회의 상호 견제작용을 효율적이고도 합리적으로 고려할 수 있다. 여기에 연임(또는 중임)제도와 지방자치단체장, 국회의원 임기를 함께 고려하여 책임정치원리를 반영하는 방안을 고려할 수 있다.

국회를 양원으로 구성하여 각기 지역구의 대표성과 직능대표성 및 향후 통일 이후의 의회구성을 전제로 한 개헌을 고려할 수도 있다. 대법원의 대법관과 헌법재판소 재판관의 임기와 구성문제, 선출문제도 재고할 수 있다. 선거주기의 조정을 통하여 대통령, 자치단체장, 국회의원 간의 선거주기 조정도 고려할 수 있다. 예를 들어 대통령과 지방자치단체장과 같은 집행기관의 선거를 같이하고 국회의원 선거를 다른 기간에 두도록 하여 선거를 통한 권력 견제를 구현할 수 있다.

(2) 정부형태의 선택

결국 권력구조 개헌은 정부형태 선택문제로 이어진다. 대통령제를 유지할 것인지, 분권형 대통령제를 지향하는 이원정부제, 혹은 순수한 의원내각제를 선택할 것인지도 고려해야 한다.

그동안 대통령 5년 단임제가 책임성이 부족한 것으로 고려하여 책임성 강화와 레임덕 극복을 위해서 4년 연임(중임)제의 대통령제가 제기되어 왔다. 현행 국무총리제도는 현행 헌법상 대통령의 보좌기관으로 책임총리를 구현하는 것은 헌법개정을 통하지 않으면 안 된다. 반면, 대통령제가 국내에서 타당하다는 입장에서는 부통령제의 도입 등 다양한 제안이 있었다.

정부형태의 개헌에서는 헌법상 권력분립 원리에 따라 우리 헌법기관들의 권한을 합리적으로 분립하여 자기통제적인 시스템을 갖추고 있는지를 재검토해야 할 것입니다.

또 “협치”는 용어는 공화주의 이론에서 논의되는 것인데, 우리 헌법상 권력분립 원리와 헌법 제1조 제1항 민주공화국 규정에 따라 협치의 원리를 도출할 수 있다고 생각합니다. 즉, 국가는 권력분립 원리에 따라 권력을 분립한 후 국가의 공공선을 위하여 분립한 각 기관의 협치가 잘되도록 헌법적인 설계를 개헌으로 실현해야 할 것입니다.

또한, 국가는 기본적 인권을 보장을 목적으로 하고, 이를 위한 수단으로 헌법은 통치구조를 정하여 각 기관이 인간의 기본적 인권을 최우선으로 보장하도록 해야 합니다. 따라서 헌법개정 시, 어떠한 정부형태가 기본적 인권 보장의 역할을 더욱 잘 할 수 있는가에 대한 고려도 필요하다.

3. 제왕적 대통령제 여부

현행 헌법이 제왕적 대통령제를 규정하고 있어 협치가 어렵다는 견해에 대해 논쟁이 있는 것으로 압니다. 저는 이 논쟁에 한 명의 입장을 추가하기보다, 현행 헌법기관의 권한을 다음과 같이 정리·분석해 보았다.

아래의 표를 통하여 우리 헌법은 국회보다 많은 헌법적 권한을 대통령에게 부여하고 있음을 알 수 있습니다. 나아가 대통령은 국무총리와 국무위원을 통솔하여 막강한 권력을 행사할 여지가 있다.

국회의 권한	대통령의 권한	국무총리 및 국무위원	대법원	헌법재판소
- ①법률제정권 ②조약의 체결· 비준에 대한 동의권 ③조세법률주의, ④예산의결권, ⑤결산심사권 - ⑥헌법기관구성에 관한 권한 ⑦국무총리와 국무위원 등 출석요구 및 질문권, ⑧국무총리와 국무위원에 대한 해임건의권, ⑨탄핵소추권, ⑩국정감사 및 조사권 ⑪기타 국정통제권	- ①국가를 대표할 권한 ②긴급명령권, ③긴급재정경제처분 및 명령권 ④계엄선포권 - ⑤헌법개정에 관한 권한, ⑥국민투표부의권, ⑦영전수여권, ⑧국회출석 발언권, - ⑨헌법기관 구성에 관한 권한 ⑩행정의 최고결정권 및 최고집행권 ⑪공무원임면권 ⑫재정에 관한 권한 ⑬행정입법권 ⑭법률안제출권 ⑮법률안거부권 ⑯법률공포권 ⑰위헌정당해산제소권 ⑱헌법기관 구성권	- 국무총리 ①행정각부의 통할권 ②총리령을 발할 권한 ③대통령의 권한대행권 ④국무위원과 행정각부장권의 임명제청권 ⑤국무위원의 해임건의권 - 국무위원 ①국무회의 출석 발언권 ②대통령 및 국무총리의 권한대행권 ③부서권 ④국회 출석발언권 ⑤국무회의의 필요적 심의 - 행정각부의 장 ①중앙행정관청으로 소관사무 집행, ②정책 수립, ③부속기관에 위임, ④부령발포권, ⑤소속공무원 지휘감독, ⑥소관사무에 관하여 지방행정의 장을 지휘 감독	-재판권 ①민사재판, ②형사재판, ③행정재판, ④특허재판, ⑤선거재판 - ⑥명령규칙에 대한 심사권 ⑦위헌법률심판의 제청권 ⑧대법원의 규칙제정권	①위위헌법률심판권, ②탄핵심판권, ③정당해산심판권, ④권한쟁의심판권, ⑤헌법소원심판권,

[헌법기관의 권한]

따라서 대한민국의 대통령은 협치하고 사회의 다양한 이해관계를 수용하기 보다는, 자신의 지지 세력을 중심으로 사회를 분파하고 독선을 택하기 쉽다고 봅니다. 이에, 헌법상의 대통령의 권한을 분산하는 것은, 현행 대통령제 안에서 그동안 제기된 적폐를 해결하는 대증적(對症的)　처방으로서 헌법개정에서 반듯이 달성해야 할 과제라 생각한다. 

4. 새로운 정부형태인가 현 제도의 수정인가?

이미 국회에서 정부형태는 ① 대통령 중심제 ② 내각(책임)제 ③ 혼합형 정부제(이원정부제) 형태로 분류되어 논의되는 것으로 압니다.

정부형태를 새롭게 바꾸는 것은, 그동안의 대통령제도를 중심으로 한 좋은 헌정 경험도 다 버려야 할 정도로 현행 대통령제도가 문제가 있고 개선이 힘들다고 판단되는 경우에 채택되어야 합니다. 또한, 정부형태를 바꿈으로써 종래 헌법상 권력남용이 없어지고 헌법기관 간의 협치가 실현될 것으로 확신할 수 있고 이를 구현하기 위해 현행 대통령중심제를 내각책임제나 혼합형 정부제로 바꾸는 것이어야 할 것입니다.

만일 그와 같이 정부형태를 바꾸는 것이 타당하다는 확신과 국민으로부터 그에 대한 동의를 얻지 못한다면, 정부형태를 바꾸기 보다는 그동안의 헌정사에서의 노출된 문제점을 대증적(對症的)　해결하는 권력구조의 조정을 하는 것이 타당합니다.

예를 들어 협치를 가능하게 하는 방법으로 이미 국민들에게 지지를 받는 대통령 선출에서 임기는 4년의 연임의 대통령 제도가 되어야 한다는 국회개헌특위의 의견에 찬성합니다. 나아가 직선제는 물론, 결선투표제를 도입하여, 어떠한 대통령이라도 국민으로부터 50%이상의 지지를 받은 자만이 대통령이 되도록 하고, 선거를 통해 국민의 신뢰와 책임을 담보해야 한다고 생각합니다. 나아가, 종래 “4년 중임제”라는 표현에 대하여, 저는 당분간 우리 헌법에서 “4년 연임제”로 규정해야 한다고 생각합니다. 4년 대통령을 하고 바로 연임하는 것은 타당하지만, 이때 낙선한 대통령이 계속 정치권에서 중임을 시도할 수 있는 제도는 정치계에 太上王을 두게 되어 정치발전에 바람직하지 않다고 생각한다.

Ⅳ．권력구조의 구체적 내용

1. 현행 헌법의 문제점

(1) 제왕적 대통령제인가?

그동안 우리 헌법은 견제장치 없는 제왕적 대통령제도이며, 5년 단임제 규정으로 과도한 권한과 책임을 부여하고 있음에도 책임정치원리를 반영하지 못한다고 비판되었다.이를 위하여 인사권을 제약하고 국회 권한을 강화하자는 의견은 사법부과 헌법재판소에 대한 인사권, 감사원 인사권, 선거관리위원회 인사권을 국회로 이관하자고 한다. 중앙은행과 공영방송의 인사권, 국가정보원, 검찰, 국세청, 경찰을 견제할 수 있는 제도장치를 두자는 요구도 강하다.이러한 대통령에 대한 권력 집중은 헌법이 부여한 것도 있으나 과거 권위주의적 대통령제의 유산으로 남아있는 행정·인사 관행에도 기인한다.

하지만 현행 정부형태는 대통령제라기보다는 혼합 대통령제를 취해왔으며 권력은 다분히 분권형 구조를 어느 정도 포섭해 왔다. DJP연합 당시나 노무현 대통령의 참여정부에서 헌법 개정 없는 책임총리제의 논의나 대연정 제안도 이러한 현상의 하나였다. 성낙인 교수도 현행 헌법은 대통령직선제를 채택하고 있기 때문에 대통령제적이라고 하지만, 국무총리제, 국무총리·국무위원해임건의제 등의 도입으로, 대통령제는 상당히 완화되어 있고, 오히려 반대통령제(이원정부제)에 가까운 요소를 안고 있다고 평하고 있다.

또한, 의회를 장악하지 못한 참여정부의 노무현 대통령이 제왕적 대통령이었는지를 반문할 때, 현행 대통령제가 권력집중적인 것이 현행 헌법상에 문제인지, 정부와 의회 그리고 지방권력 구조의 문제인지, 헌정 관행의 문제인지 다시 검토해 볼 필요가 있다.

(2) 5년 대통령 단임제의 한계

현행 헌법의 경험과 타협으로 정해진 5년 단임제 대통령 임기는 장기적인 정책을 수행하기에는 기간이 부족하고 책임정치원리에도 부합하지 않는 문제가 있다. 특히 단임제는 책임정치원리가 반영되지 않고, 소통유인이 약하다는 문제가 지적되고 있다.

또한, 현행 대통령제에서는 정치적 교착상태에서 해결방안이 필요하며, 이중 대통령이 대화에 나설 수 있는 유인과 그러한 제도적 창구가 필요하다. 분명, 우리 대통령제도의 5년 단임제는 87년 헌법제체 수립 시 당시 경험의 산물이며 이것이 21세기 오늘날에 재검토할 필요가 있다는데 다수의 의견이 모이고 있다.

(3) 통일을 준비하는 헌법

현행 헌법은 통일을 위한 충분한 고려가 없어 평화통일규정, 영토규정 등에 문제가 있다. 독일의 본(Bonn) 기본법이 헌법이라는 명칭을 채택하지 않고 ‘기본법’이라는 용어를 쓴 이유가 타국에 의한 분단을 극복하고자 하는 제헌의원들의 결의였다는 점과 비교할 때, 권력구조의 변화 (특히 상하원 제도로의 변화) 등과 같이 통일에 대한 사전 준비를 전제한 헌법개정을 고려해야 한다.

2. 그동안의 헌법개정안 내용

(1) 2014년 헌법개정자문위 의견

2014. 5. 23. 국회의장 직속 '국회 헌법개정 자문위원회'는 헌법개정 조문 시안을 국회의장에게 보고하였고 이 보고는 분권형 권력구조를 정하고 있다.

이 헌법개정 시안에 따르면 행정부는 대통령과 국무총리로 이원화되었다. 대통령은 6년 단임으로 국민 직선제를 통해 선출되며 외교·국방·통일·안보의 권한을 가진다. 국무총리는 대통령과 독립해 내정을 총괄하며 국무위원, 행정 각부장관에 대한 통솔권을 가진다. 대통령은 국내 정치에 관여치 못하게 당적을 이탈해야 하며 국회가 국무총리 임명·해임권을 가진다.

국회는 양원제를 채택하고 있다. 자문위는 국가의사를 신중하게 결정할 수 있고 통일 후 지방연방제를 대비하기 위해 국회를 하원인 민의원(民議院)과 상원인 참의원(參議院)으로 나눴다.

헌법개정에 관한 권한은 “헌법개정안은 각 원의 재적의원 과반수가 발의하여 양원합동회의 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 의결한 후 국민투표를 거쳐 확정”하도록 하였다. 감사원은 감찰원과 회계검사원으로 분리하고 정부에서 떼어내 독립기관으로 뒀다. 감찰원은 모든 국가기관 공무원의 비리 감찰 등을 담당하며 회계검사원은 국가회계를 검사해 정부, 국회 등에 결과를 제출하고 양자로부터 감시ㆍ감독을 받는다.

법원과 헌법재판소는 현행대로 유지하되 대법원장의 헌법재판관, 선거관리위원 등에 대한 지명권을 없앴다. 대신 해당 인사는 인사추천위원회의 추천을 받아 대통령이 임명하게 된다. 헌법재판소에는 위헌적 법률이 시행되기 전에 이를 심사할 수 있는 '추상적 위헌법률심사권'을 줬다. 헌재는 정부 또는 민의원 재적의원 3분의 1 이상이 위헌법률심판을 청구할 경우 이를 받아들여 처리해야 한다는 것이다.

(2) ‘개헌추진 국회의원 모임’ 의견

자문위의 보고에 대해 국회 내 ‘개헌추진 국회의원 모임’ 소속 개헌안 작성소위 여야 의원 10인은 보도자료를 내고 “자문위의 개헌안 발표를 환영한다.”며 “각론에 있어 다소 이견이 있지만, 분권형 권력구조를 채택했다는 점에 찬성한다.”고 밝혔다. 이들은 "자문위가 6년 단임 분권형 대통령제를 제안했으나 우리 모임은 4년 중임의 분권형 대통령제를 추진하고 있다"며 "국회도 현실성을 고려해 현행 단원제를 유지하는 것이 좋겠다고 의견을 모았다"고 말했다.

이를 볼 때 헌법전문가 구룹과 국회전문가 구룹에서도 권력구조에 관한 정부형태에 대한 의견일치를 보이지 않고 있고, 이는 후술하는 바와 같이 국민들의 정부형태 변경에 대한 합의를 이끄는 것에도 이르지 못하고 있는 것으로 보인다. 

3. 앞으로의 권력구조 개헌 방향

(1) 이원정부제와 의원내각제, 대안인가?

1) 최근의 권력구조 개편 논의는 대통령의 권력을 재구성하는 것이 핵심이다. 행정부의 권력을 대통령과 국무총리(행정부)로 나누어 권력을 분배하되 효율성을 잃지 않도록 한다는 것이다, 권력구조 변경의 제1안으로 “이원정부제”를 채택한 것은 고심 끝의 결정이었다.

그 내용에 대통령은 국민에게서 직선 되며 6년 단임제로 하자는 안은 국가원수로서 중립적 권한을 많이 가지게 개선한다는 것이다. 그 권한으로는 외교, 국방, 통일, 안보의 권한을 가지며 각기 심의회의 의장으로 부의장인 국무총리와 협의하여 그 권한을 행사하게 한다. 대통령은 외교, 국방, 통일, 안보 이외의 권한은 형식적 의례적 권한으로서 국무총리가 주재하는 국무회의의 심의에 따라 공무원인사권 등을 가지게 한다. 대통령은 국내 정치에 관여하지 못하게 당적을 이탈하게 했으며 정당개입이 금지되고 국무총리 임명권 해임권도 국회가 가지는 것이었다.

그러나 자문위원회에서 말하는 분권형 6년 단임의 대통령제는 강력한 대통령의 전통이 존재하는 현실을 고려하고, 완전한 이원정부제의 대통령을 지향하는 것도 아니면서, 책임정치원리를 구현할 길 없는 6년 단임의 대통령제를 선택하는 것은 그동안 5년 단임 대통령제도의 문제점을 고스란히 인수할 우려가 없지 않다. 또한 이원정부제의 원형을 오스트리아 제도(의회권력이 강함)에 가까이 할 것인가 프랑스(대통령 권력이 강함)의 그것에 가까이할 것인지에 대한 논의도 합의되지 못한 상태이다.

2) 의원내각제도는 영국과 일본이 선택해온 정부형태이다. 우리는 제2공화국에서만 잠시 의원내각제를 실시한 적이 있어 의원내각제도에 대한 헌정경험이 부족하다. 제2공화국의 헌법 규정은 의원내각제도로서 모범적이었으나 당시 국민의 당양한 욕구를 충족하지 못하고 민주당 정부는 신파·구파의 정파적 갈등까지 겹쳐 효율적인 정부가 되지 못하고 위기관리능력에 한계를 보이기도 했다.

또한, 외국 것을 가져와도 결국 세부적인 사항은 우리 방식으로 정해지게 되기 때문에 대통령제를 시행해온 우리 헌정사의 전통과 관행을 쉽게 무시하거나 극복할 수 있는지도 의문이다. 이원정부제나 의원내각제에서는 새로운 헌정경험을 쌓아가야 하는데, 종래 정부형태의 헌정경험과 그 문제점을 개선하는 것과 새로운 정부형태를 도입하여 헌정경험을 만드는 것 중 어느 것이 고비용인지도 우리 스스로 자문해야 한다.

3) 이원정부제도는 대통령의 권력집중을 해소하기 위한 대안으로 검토할 수 있지만, 정작 이원정부제를 실시한 1919~1933년간의 바이마르 공화국은 나치 정권의 탄생과 히틀러의 독재로 세계 2차 대전 패전과 함께 독일에 큰 상처를 남겼다는 것을 잊어서는 안 된다. 프랑스의 이원정부제도 의회전통을 달리해온 우리에게 적용 가능 한 모범 모델인지 재검토해야 한다. 특히 이원정부제의 대통령과 총리가 같은 정당(정파)소속인 경우와 각기 다른 소속인 경우 국정 양상이 사뭇 달라진다는 것을 유념해야 한다.

2014년 10월 국민 여론조사에서도 “바람직한 권력구조에 대한 의견”에서 4년 임기 대통령 중임제에 대한 선호도가 35.9%로 가장 높았다. 이어 현행 5년 단임 대통령제가 26.3%였다. 대통령제에 대한 선호도가 62.2%로 크게 높았다. 그러나 이원정부제(17.9%), 의원내각제(6.5%)에 대한 국민들의 선호도는 상대적으로 낮았다는 것을 유념해야 한다.

또한, 2006년 헌법학자들의 60%이상과 국민과 65%의 공법학자들이 대통령제를 선호한다는 의견을 보이고 있고 아직 국민들이 대통령제를 포기하고 이원정부제도나 의원내각제로의 개현에 합의하고 있다고 하기는 어렵다.

2014년 헌법개정자문위원회의 6년 단임 분권형 대통령제도에 대해서 일부 국회의원 그룹에서 분권제도는 찬성하나 4년 중임 대통령제를 지지한다는 발표가 있었던 것 같이 관련 전문가 그룹에서도 의견 차이를 보이고 있어, 이에 대한 합리적인 의견 합의 기간이 필요하다.

발표자는 위에서 언급한 정부형태는 어느 제도도 절대적인 우위에 있지 않다고 생각한다. 이 시대에 필요하고 국가발전에 적합한 혼합정체를 구성하면 된다. 그런데 지금 현 시점에서 6년 단임의 분권형 대통령제는 5년 단임의 대통령제에서 비판되었던 책임정치원리 구현이라는 차원에서도 재고해야한다고 생각한다.

(2) 국회를 양원제로?

2014년 자문위원회의 안에서는 국회를 분권제로 하여 하원과 상원으로 권력을 분배한다고 하는데 기본적으로 통일을 전제한 양원제 제도의 도입은 검토할 필요가 있다.

하원은 국민의 대표기관으로서 정치적 기관이며 이원정부제 혹은 의원내각제 정부형태에서는 국무총리 선출권과 국무총리 불신임권, 국무위원 불신임권을 가지고 있으며 예산법률안에 대한 선의권(先議權)을 가질 수 있다. 하원은 국민의 지역구 선거와 비례대표로 선출하여 200명 이상의 의원으로 구성하는 방안도 고려할 수 있다. 상원은 도 단위 등의 광역대표로 선출하여 100명 이내의 의원으로 구성하는 것을 상정할 수 있다. 상원은 대법원장, 헌법재판소장 등의 인사동의권을 가지고 있으며 지방정부에 관한 국정조사권 등을 가질 수 있다. 하원과 상원의 의견이 일치하지 않는 경우에는 양원 합동회의에서 결정하며(독일 등의 사례 참조) 합의가 되지 않는 경우 하원의 의결이 우선 적용된다. 분권과 상생 정치, 의회권력의 분립과 통일을 전제하는 원구성을 위한 양원제는 찬성할만하다.

그러나 양원제의 특성과 문제점에 대하여도 심도 있게 검토를 해야 한다. 우리는 신속한 입법처리를 당연시하는 헌정경험이 있다. 이것은 바람직하지 않으나 중요한 현안에 대하여 양원제도가 단원제보다 입법지연 현상이 발생한다는 것을 사전에 충분한 고려를 해야 한다.

대통령과 정부의 권력을 의회로 옮기기 위해서는 우선 의회의 전문성과 대국민 신뢰성을 높여야 한다. 왜냐하면, 대통령과 국회라는 권력체제의 정당성의 우위와 권력에 무게 중심은 국민이 최후 선택에 따라 실리는 것이기 때문이다.

(3) 사법기관과 지방자치

사법부도 분권제로 법원과 헌법재판소가 분립하여 각기의 헌법상 권한을 행사하게 설계한다. 대법원장의 헌법재판관, 선거관리위원 등에 대한 지명권을 폐지하고 헌법재판소와 대법원의 관계에 대한 재정립이 필요하다.

감사원제도의 개혁에 대한 검토도 개헌안에 고려사항이며, 지방자치에서 중앙과 지방으로 권한을 합리적으로 분배하고 의회제도와 연계성을 높이는 방안을 고려해야 한다.

또한 대의주의라는 틀 속에서 직접민주주의보다는 참여민주주의 고려한 다양한 제도고려도 필요하다. 예를 들어 정부가 독점하고 있는 예산 편성단계에서 민주적 통제(시민의 참여) 등의 세부적인 고려는 헌법 혹은 개별 법적 차원에서 고려되어야 한다.

4. 권력분립과 협치

(1) 대통령과 국무총리

국민들이 개헌을 통해 대통령의 권한을 더욱 분산하여 혼합정부 형태에까지 이르기를 지양한다면, 헌법상 대통령의 권한 행사로부터 국무총리를 독립적인 위치로 두어 집행부를 분점하는 안도 고려 가능합니다. 예를 들어 통일·국방·외교 관련 부서는 대통령 소속으로 하고, 행정·안전·복지 관련 부서는 국무총리 직할로 하여, 국무회의도 제1국무회의와 제2국무회의로 나누고, 전체 국무회의는 대통령을 의장으로 하고 국무총리를 부의장으로 할 수 있습니다. 이렇게 되면 대통령제라고 하여도 혼합정부형태 또는 이원정부제도에 가까운 정부가 될 것이다. 

(2) 의회의 권한 강화

의회권한 강화를 위한 예산법률주로의 전환이 필요합니다. 이를 통해 국가의 미래 정책과 예산을 국회에서 논하고 결정되도록 해야 한다고 생각합니다.

의회 법률제정권 강화를 위해 다음의 표를 정리해 보았습니다. 표에서와 같이 국회가 입법기관이라고 하지만 위 헌법상 입법 권한도 대부분 대통령이 행사하고 있음을 알 수 있다.

입법에 관한 권한	대통령(정부)	국회
법률	법률안제출권, 법률안거부권	법률안제출권, 법률안심의·의결권
	법률공포권
행정입법	행정입법권	제출만

[입법에 관한 대통령 및 국회의 권한배분]

저도 종래 정부의 법률안제출권 폐지하고 국회로 이관하자는 의견을 가지고 있었습니다. 그러나 ①정부의 법률안제출권이 없는 국가도 실질적으로 정부가 법률안제출에 지대한 영향을 주고 있고, ②국민들이 법률안 제출 창구를 국회로 한정하는 데 어느 정도 지지할 것인가에 의문이 있다.

다만, 행정입법권을 정부에 전속권한으로 하는 바, 정부가 행정입법을 국회에 제출만 하면 되는 국회법 규정(국회법 제92조의2)의 개정을 통해 행정입법권에 대한 국회의 견제를 강화하는 것이 타당하다. 

5. 기본권 보장을 위한 개헌

기타 대통령의 권한을 분리하는 취지와 국민의 기본권 보장을 강화하기 위하여 다음의 개헌 사항을 검토할 수 있습니다.

우선, 감사원의 독립은 단순한 문제가 아니고 그 권한과 기관 독립성 등 복잡한 문제입니다. 감사원의 정책감사를 명시하자는 개헌안보다, 정책감사는 행정안전부와 기획재정부가 각기 행정정책감사와 재정정책감사를 맡아 전문화하는 것이 타당하지 않겠냐는 생각이다. 

대법원장·헌법재판소장·중앙선거관리위원장·감사원장 등 헌법기관 장의 선출·임명 절차 개선 필요성에 공감합니다.

양원제 도입은 평화통일 이후나 평화통일을 준비하기 위해 고려하는 것이 바람직하다고 생각합니다만, 현재는 국민의 공감대 형성이 필요하며 양원제로 발생할 입법지연 현상도 감내할 수 있는지 고려해야 한다.

또한, 사법부의 관료주의를 막기 위해 대법원장을 정점으로 하는 피라미드형 관료조직 체제가 아니라, 독일과 같이 각 전문 최고법원을 일반대법원, 행정대법원, 재정대법원, 노동대법원, 사회대법원 등으로 나누는 안을 제안해 봅니다. 즉, 대법원의 재판 사무와 조직을 분산하여, 종래 대법원의 업무 부담을 줄이고, 법원조직이 관료화되지 않고 국민의 기본권 보장 기관으로 역할을 다하도록 하는 것이 좋다고 생각한다.

Ⅴ. 결론

1. 장기 검토과제인 이원정부제, 의원내각제

전술한 바와 같이 이원정부제도와 의원내각제도는 대통령제도를 개선하는 측면에서만 고려되었고 해당 제도가 우리나라에 적합한지 문제점은 없는지에 대한 구체적인 검토까지 이르지 않았다고 생각한다. 바이마르 공화국의 이원정부제 실패와 프랑스의 의회주의 전통과 특성, 러시아 권력제도의 모순 등을 검토하지 않으면 안 된다. 6년 단임 분권형 대통령제 혹은 이원정부제는 더 긴 시간을 두고 연구하고 국민의 이해와 합의를 도출해야 한다.

이를 위해서는 헌법개정을 위한 상설 자문기관이 국회에 설치되어 지속적인 권력구조 개헌에 대해 준비할 필요가 있다. 여기서는 백가쟁명식 해결방안을 넘어 새로운 정부형태에 따른 구체적인 시나리오를 동반한 개헌안이 연구·제기되어야 할 것이다.

국민이 의원내각제와 이원정부제에 대한 이해가 높지 않고, 그 지지도 또한 높지 않는 지금 분권형 대통령제를 표방한 이원정부제나 의원내각제도의 조기 개헌은 어려울 것으로 보인다.

2. 단기 개헌 가능한 4년 중임 분권형 대통령제

반면 조속한 헌법개정을 국민 다수가 원한다면 4년 중임 대통령제로의 권력구조 개헌은 현 정부 기간 내에도 가능할 것으로 생각한다. 그동안의 국민여론 조사와 전문가 의견을 통해 4년 중임 대통령제를 중심으로 한 개헌은 단기간 내 국민의 합의를 도출하여 달성할 수 있을 것으로 예상된다.

이를 선거제도 개편과 함께 고려한다면 4년 임기 대통령 선거와 지방자치단체장 선거기간을 일치시키고 국회의원선거 시기를 대통령 재임 중반에 두어 기능적 권력분립을 실현하도록 하는 것이 타당하다. 현행 헌법의 문제점을 위한 대안 모색에서 한발 나아가 해당 대안이 우리 헌정사의 경험과 외국의 경험에서 어떠한 문제점이 있는지와 그 대책에 대한 신중한 검토도 필요하다. 헌법개정은 국민의 폭넓은 공감대가 없이 단순히 정치권만의 논의가 되어서는 결코 성공할 수 없다. 한번 바뀐 권력구조는 국가, 사회의 발전에 크나큰 영향을 미치게 되니 신중한 검토와 제도와 상황별 시뮬레이션이 필요하다.