행정상 손실보상3(구필승 행정법총론)

[jenny lee]

https://youtu.be/Yzy_QXXt0cw

1. 손실보상액의 산정기준(토지수용법)

1) 공시지가 기준

(1) 공시지가 기준

•협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 공시지가를 기준으로 하여 보상

•다만 그 공시기준일부터 협의 또는 재결성립 시점(가격시점)까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률과 그 밖에 그 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야함(제70조제1항).

《판례》
◈ 토지수용보상액은 토지수용법 제46조 제2항 등 관계 법령에서 규정한 바에 따라 산정하여야 하는 것으로서, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의2 규정에 따라 결정·공시된 개별공시지가를 기준으로 하여 산정하여야 하는 것은 아니며, 관계 법령에 따라 보상액을 산정한 결과 그 보상액이 당해 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 산정한 지가보다 저렴하게 되었다는 사정만으로 그 보상액 산정이 잘못되어 위법한 것이라고 할 수는 없다(대판 2000두10106). 【2016 서울시 9급】

(2) 일시이용 상황과 주관적 가치 배제

•토지에 대한 보상액은 협의 또는 재결성립 시점(가격시점)에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다(제70조제2항).

2) 공시지가 기준 시점

(1) 사업인정 전 협의 취득의 경우

•사업인정 전 협의에 의한 취득의 경우에 공시지가는 해당 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 협의 성립당시의 가격시점과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다(제70조제3항).

(2) 사업인정 후 토지취득의 경우

•사업인정 후의 취득의 경우에 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다(제70조제4항).

(3) 공익사업 계획 또는 시행의 공고로 토지가격 변동된 경우

•공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에 공시지가는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 그 토지의 협의 또는 재결성립시의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 그 공익사업의 공고일 또는 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다(제70조제5항).

3) 공시지가의 산정

•공시지가는 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 표준공시지가로 한다(제70조제1항)

•국토교통부장관은 토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재(1월1일)의 단위면적당 적정가격(표준지공시지가)을 조사ㆍ평가하고 이를 공시하여야 한다(부동산 가격공시에 관한 법률제2조제1항).

4) 개발이익 배제의 정당성과 위헌성

(1) 문제의 소재

•토지보상법은 공익사업으로 인한 개발이익을 손실보상에서 철저히 배제하는 것을 원칙으로 하고 있어 토지보상법상 피수용자는 주변토지소유자에 비하여 형평성이 심히 침해된다. 개발이익이 배제된 보상금으로는 종전의 생활을 유지할 수 없는 경우에 헌법상 재산권 보장 및 평등에 원칙에 침해가 문제된다. 이에 대해 개발이익을 보상해야한다는 긍정설과 부정설이 대립한다.

(2) 법률규정

•보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격(공시지가)을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격(공시지가)을 기준으로 하되,

•보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다(***).

•당해 공익사업으로 인한 가격변동을 고려하지 않으므로, 해당 공익사업과는 관계없는 다른 공익사업의 시행으로 인한 개발이익을 보상가격에 포함되어도 상관없다.

《판례》
◈ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제67조 제2항은 ‘보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다’라고 규정하고 있는바, 수용 대상 토지의 보상액을 산정함에 있어 해당 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인, 고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 재결 당시의 가격을 기준으로 하여 적정가격을 정하여야 하나, 해당 공익사업과는 관계없는 다른 사업의 시행으로 인한 개발이익은 이를 포함한 가격으로 평가하여야 한다(대판 2013두21182).

(3) 헌법재판소의 입장

•개발이익을 보상액 산정에서 배제하는 것이 헌법상 정당한 보상의 원칙에 위배되는 것은 아니다(헌재 2008헌바114). ⇢ 사업인정 고시일 전의 오르지 않은 공시지가로 보상해도 문제는 없다는 것임. 공익사업이 인정되고 나면 토지 가격이 급상승하므로 공시지가도 상승함. 공용수용이 안 된 인근 토지소유주만 대박이 남 【2016 서울시 9급】 【2012 국가직 9급】

•개발이익은 개발로 인해 공익사업이 시행되기 전에 지가 상승이 기대되는 기대이익으로 이를 배제하여야 함. 이를 보상액에 배제하는 것은 헌법상 정당한 보상의 원칙을 위배하지 않음. 【2011 국가직 9급】

《판례》
◈ 공익사업법 제67조 제2항은 보상액을 산정함에 있어 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하는 조항인데, 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생하는 것이 아니므로, 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로, 그것이 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도 없다. 따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다(헌재 2008헌바114).

5) 공용제한과 보상액 산정

(1) 일반적 계획제한

•일반적 계획제한은 공익목적을 위한 일반적인 도시계획제한을 말함(토지의 용도지역, 용도지구의 지정 및 변경을 말함). 토지와 건물의 용도, 면적, 높이를 제한함.

☞ 용도지역: 도시지역(주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역), 관리지역(보전관리, 생산관리, 계획관리), 농림지역, 자연환경보전지역.(국토의 계획 및 이용에 관한 법률제36조제1항).

☞ 용도지역, 용도지구, 용도구역은 뒤로 갈수록 범위가 확대됨.

•공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상액을 산정할 때에 해당 공법상 제한이 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한인 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 한다. ⇢ 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 않기 때문임.

(2) 개별적 계획제한

•개별적인 계획제한이란 구체적인 공익사업의 시행을 위해서 토지에 가해지는 공법상제한을 말함. (예, 택지개발사업에 따라 용도지역을 녹지지역에서 주거지역으로 변경)

•도로·공원 등 특정 도시계획시설의 설치를 위한 계획결정과 같이 구체적 사업이 따르는 개별적 계획제한의 경우에는 제한을 받지 아니하는 상태로 평가한다. (예, 택지개발사업에 따라 용도지역을 녹지지역에서 주거지역으로 변경시, 녹지지역의 공시지가로 보상)

•일반적 계획제한에 해당하더라도 그 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 때에는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가한다.(대판2012두1020)

《판례》
◈ 당해 사업인 택지개발사업에 대한 실시계획의 승인과 더불어 그 용도지역이 주거지역으로 변경된 토지를 그 사업의 시행을 위하여 후에 수용하였다면 그 재결을 위한 평가를 함에 있어서는 그 용도지역의 변경을 고려함이 없이 평가하여야 할 것이다(대판 98두13850). → 주거지역이 아니라 종전용도인 녹지지역의 공시지가 보상
◈ 공원조성사업의 시행을 직접 목적으로 일반주거지역에서 자연녹지지역으로 변경된 토지에 대한 수용보상액을 산정하는 경우, 그 대상 토지의 용도지역을 일반주거지역으로 하여 평가하여야 한다(대판 2006두11507). → 일반주거지역의 공시지가로 보상
◈ 문화재보호구역의 확대 지정이 당해 공공사업인 택지개발사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 것이 아님이 명백하므로 토지의 수용보상액은 그러한 공법상 제한을 받는 상태대로 평가하여야 한다(대판 2003두14222).
► 공법상의 제한을 받는 토지의 수용보상액을 산정함에 있어서는 그 공법상의 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우(개별적 계획제한의 경우)에는 그 제한을 받지 아니하는 상태대로 평가하여야 할 것이지만, 공법상 제한이 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우가 아니라면(일반적 계획제한의 경우) 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 한다(대판 2003두14222).

2. 손실보상의 유형(토지수용법)

1) 토지 등의 수용 및 사용에 대한 보상

(1) 토지수용에 대한 보상

•협의나 재결에 의하여 수용되는 토지에 대한 보상은 공시지가를 기준으로 보상

•사업인정 전 협의취득의 경우: 협의 성립당시와 가장 가까운 시점의 공시지가로 보상

•사업인정 후 협의취득 또는 수용재결의 경우: 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가

(2) 건축물 보상

•건축물ㆍ입목ㆍ공작물과 그 밖에 토지에 정착한 물건에 대하여는 이전에 필요한 비용으로 보상하여야 한다. 건축물 등을 이전하기 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물 등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우, 건축물 등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우에 해당 물건의 가격으로 보상하여야 한다(제75조제1항).

(3) 토지사용에 대한 보상

•협의 또는 재결에 의하여 공익사업을 위해 사용하는 토지에 대하여는 그 토지와 인근 유사토지의 지료, 임대료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상(제71조제1항).

•농지개량사업 시행지역 내의 토지 등 소유자가 토지사용에 관한 승낙을 하였더라도 그에 대한 정당한 보상을 받은 바가 없다면, 사업시행자는 토지 소유자 및 승계인에 대하여 보상할 의무가 있다. 【2017 지방직 9급(추가)】

《판례》
◈ 농지개량사업 시행지역 내의 토지 등 소유자가 토지사용에 관한 승낙을 하였더라도 그에 대한 정당한 보상을 받은 바가 없다면 농지개량사업 시행자는 토지 소유자 및 승계인에 대하여 보상할 의무가 있고, 그러한 보상 없이 타인의 토지를 점유·사용하는 것은 법률상 원인 없이 이득을 얻은 때에 해당한다(대판2016다206369).

•사업인정고시가 된 후 해당 토지소유자는 아래의 경우에 사업시행자에게 해당 토지의 매수를 청구하거나 관할 토지수용위원회에 그 토지의 수용을 청구할 수 있음(제71조제2항)

󰋼 토지를 사용하는 기간이 3년 이상인 경우
󰋼 토지의 사용으로 인하여 토지의 형질이 변경되는 경우
󰋼 사용하려는 토지에 그 토지소유자의 건축물이 있는 경우

2) 잔여지 및 잔여건축물 보상

(1) 사업시행자의 잔여지 보상

•잔여지 보상은 사업시행자가 동일한 소유자의 토지의 일부만을 취득하여 잔여지가 발생함으로써 손실이 발생했을 때 보상해 주는 것을 말함.

•사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다.

《판례》
◈ 사업시행자가 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지 일부를 취득함으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 등에는 잔여지를 종래의 목적으로 사용하는 것이 가능한 경우라도 잔여지 손실보상의 대상이 되며, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 불가능하거나 현저히 곤란한 경우이어야만 잔여지 손실보상청구를 할 수 있는 것이 아니다(대판 2015두4044). → 토지보상법에 잔여지 사용목적에 대해서는 별도의 규정이 없기 때문에 이러한 판결이 나옴

•다만, 잔여지의 가격 감소분과 잔여지에 대한 공사의 비용을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여지를 매수할 수 있다. 이 때 손실 또는 비용의 보상은 해당 사업의 공사완료일부터 1년이 지난 후에는 청구할 수 없다(제74조재1항).

(2) 소유자의 잔여지 매수청구권(사업시행자에게 청구)

•토지소유자는 잔여지가 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있음. ⇢ 이를 토지소유지의 잔여지매수청구권이라 하면 법적 성질은 형성권임.

•토지소유자는 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있음.

《판례》
◈ 잔여지수용청구권은 그 요건을 구비한 때에는 토지수용위원회의 특별한 조치를 기다릴 것 없이 청구에 의하여 수용의 효과가 발생하는 형성권적 성질을 가지고, 그 행사기간은 제척기간으로서, 토지소유자가 그 행사기간 내에 잔여지수용청구권을 행사하지 아니하면 그 권리가 소멸한다(대판 99두11080).

•사업인정 이후에 토지소유자의 토지수용위원회에 잔여지 수용의 청구는 매수에 관한 사업시행자와의 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다(제74조재2항). ⇢ 이 기간은 제척기간이며 그 행사기간 이후에 잔여지수용청구권에 기한 수용재결은 무효임.

•만약 토지수용위원회가 잔여지수용을 거부한 경우에 이에 대한 불복은 취소소송이 아니라 보상금증감청구소송(당사자소송)으로 제기하여야 하며 피고는 사업시행자가 된다. 【2019 지방직 9급】

《판례》
◈ 잔여지 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리로서 그 요건을 구비한 때에는 잔여지를 수용하는 토지수용위원회의 재결이 없더라도 그 청구에 의하여 수용의 효과가 발생하는 형성권적 성질을 가지므로, 잔여지 수용청구를 받아들이지 않은 토지수용위원회의 재결에 대하여 토지소유자가 불복하여 제기하는 소송은 토지보상법 제85조 제2항에 규정되어 있는 ‘보상금의 증감에 관한 소송’에 해당하여 사업시행자를 피고로 하여야 한다(대판 2008두822).

(3) 사업시행자의 잔여건축물 보상

•사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 건축물의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여 건축물의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때에는 그 손실을 보상하여야 한다. 다만, 잔여 건축물의 가격 감소분과 보수비를 합한 금액이 잔여 건축물의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여 건축물을 매수할 수 있다.

(4) 소유자의 잔여건축물 매수청구권(사업시행자에게 청구)

•잔여 건축물이 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 그 건축물소유자는 사업시행자에게 잔여 건축물을 매수하여 줄 것을 청구할 수 있음.

•건축물소유자는 공익사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 하되, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다.

☞ 잔여지와 마찬가지로 소유자의 사업시행자 및 토지수용위원회에 대한 잔여건축물 매수청구권은 형성권이며, 이에 대한 불복은 보상금증감청구소송(당사자소송)으로 제기하여야 하며 피고는 사업시행자가 됨.

3) 부대적 손실보상

(1) 농업손실 등 보상

•농작물에 대한 손실은 그 종류와 성장의 정도 등을 종합적으로 고려하여 보상하여야 한다. 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다. 다만, 농지소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인 경우에는 농지소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있다.

•토지에 속한 흙ㆍ돌ㆍ모래 또는 자갈(흙ㆍ돌ㆍ모래 또는 자갈이 해당 토지와 별도로 취득 또는 사용의 대상이 되는 경우만 해당)에 대하여는 거래가격 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.

☞ 고속도로철도사업으로 인하여 채석장의 토석채취기간의 연장이 거부된 경우에도 채석장에 매장된 돌의 경제적 가치를 보상하여야 함(대판2012두16534).

•분묘에 대하여는 이장에 드는 비용 등을 산정하여 보상하여야 한다.

(2) 권리의 보상

•광업권ㆍ어업권ㆍ양식업권 및 물(용수시설을 포함) 등의 사용에 관한 권리에 대하여는 투자비용, 예상 수익 및 거래가격 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.

•영업을 폐업하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다.

4) 간접손실보상(사업시행지외 토지에 대한 손실보상)

•공익사업으로 인하여 사업시행지 밖의 재산권자에게 발생하는 손실이 간접손실이며, 이 손실에 대한 보상이 간접손실보상이다.

•사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지(잔여지 포함) 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 한다. 다만, 그 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있다(제79조제1항).

•공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지 등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 그 손실을 보상하여야 한다(제79조제2항).

☞ 공익사업시행지구 밖의 손실보상: 대지 보상, 건축물 보상, 소수 잔존자 보상, 공작물 보상, 영업손실 보상, 어업피해 보상, 농업손실 보상(토지보상법시행규칙).