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| 목 차 |
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Ⅰ. 서론
Ⅱ. 농지취득자격증명제도에 관한 고찰 1. 서설 2. 농지의 개념 3. 부동산 경매절차에서 농지취득자격 증명제도 4. 농지취득자격증명의 법적 성질 5. 특별매각조건으로 매수신청보증금의 몰수 6. 매수신청보증금 전액 몰수의 적정성 여부
Ⅲ. 농지매각에서 특별매각조건의 타당성 여부 1. 문제의 제기 2. 농지취득자격증명의 반려증명 제출 사례 |
3. 농지취득 관련 등기예규와 대법원 판례
Ⅳ. 농지취득자격증명 미제출시 매수신청보증금 몰수에 대한 문제점과 개선방안 1. 농지취득자격증명 발급신청에 반려행위의 위법성 2. 매각허가결정기일까지 농지취득자격증명 의 제출을 기대할 수 있는지 여부 3. 해결방안에 관한 여러 견해 및 검토 4. 개선 방안
Ⅴ. 결론
참고문헌 |
서 론
우리 헌법은 제헌헌법 이래 경자유전(耕者有田)의 원칙을 채택하여 농민만이 농지를 소유하는 것을 원칙으로 하여 왔다. 경자유전의 원칙을 실현하기 위하여 농지법은 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다”고 선언하고(농지법 제6조①), 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다고 규정하고 있다(농지법 제8조①). 나아가 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에는 농지취득자격증명을 첨부하여야 한다(농지법 제8조④).
농지소유권의 이전은 소유자(매도인)와 매수인 간의 매매계약에 의하여 이루어지는 것이 보통이지만, 다른 토지나 건물과 마찬가지로 민사집행법에 의한 경매를 통하여 소유권이 이전되기도 한다. 경매에 의하여 농지가 매각되는 경우에도 매수인이 농지취득자격증명을 발급받아야 한다는 조건은 면제되지 않는다. 그리하여 경매실무상 신문지상에 ‘법원경매부동산의 매각공고’를 할 때 “농지법상 농지취득자격증명을 제출해야 하는 최고가매수신고인이 매각결정기일까지 농지취득자격증명을 제출하지 아니함으로써 매각이 불허가 될 경우 매수신청보증금을 반환하지 않고 이를 배당시 매각대금에 산입하며 불법형질변경으로 인한 원상복구가 필요한 경우 매수인이 이를 부담할 수 있다.”는 특별매각조건을 제시한다.
이에 따라 경매법정에서 집행관은 당일 농지 최고가매수신고인(낙찰자)에게 농지의 매각에 따른 증명서를 교부한다. 즉,‘최고가매수신고인 증명’을 교부하면, 최고가매수신고인은 이를 농지소재지 관서에 제출하고 매각결정기일까지 농지취득자격증명을 발급받아 제출(낙찰후 7일이내)하여야 한다. 그러나 실제로는 최고가매수신고인의 귀책사유가 아님에도 ‘농지의 불법훼손’ 등 여러 가지 이유로 그 기간 내에 농지취득자격증명을 발급받지 못하는 경우가 많으며, 그렇게 되면 농지 매수가 실패로 돌아갈 뿐만 아니라 입찰시 납입한 매수신청보증금 10%를 몰수 당할 수 있다. 이에 따라 경매를 통하여 농지매수희망자는 상당한 위험부담을 무릅쓰지 않고는 응찰을 하기 어려운 상황이 초래되고 있다.
경매에서 최고가매수신고인으로 결정되었다 하더라도 자기에게 책임 있는 사유로 매각조건을 충족하지 못하면 결국 매수를 못하고 나아가 그에 따르는 제재를 받아야 하는 것은 당연하다. 그러나 농지취득자격증명의 발급·제출이라는 조건은 뒤에서 보는 것처럼 본인의 책임으로 돌릴 수 없는 사유로 이행되지 못하는 경우가 많다. 이러한 경우에는 최고가매수신고인 결정의 실효와 매수신청보증금의 몰수는 너무 가혹한 제재로서, 정의와 형평에 어긋나는 것이 아닌가 하는 비판이 제기된다. 이 글은 농지 경매에 따른 농지취득자격증명 제출 요건의 강행이 실제로 어떠한 문제점을 가지고 있는지 살펴보고, 그러한 문제점을 해소할 수 있는 구체적 개선방안을 찾아 보고자 한다.
Ⅱ. 농지취득자격증명제도에 관한 고찰
서설
농지는 거래에 대한 제한을 받는 것이 원칙이다. 그 헌법적 근거는 경자유전의 원칙을 규정한 현행 헌법 제121조, 제222조이며, 개별법으로 농지법이 있다. 경매도 사법상 매매이며 따라서 농지경매도 일정한 제약이 따를 수밖에 없다. 바로 농지취득자격증명을 매각허가결정시 제출하도록 하는 점, 미제출시 매수신청의 보증금을 몰수하는 점 등이 그 예이다. 이하에서 간략히 농지의 개념을 살펴보고 농지취득자격증명의 법적 성질과 경매로 인한 농지의 낙찰 후 농지취득자격증명의 발급불가(또는 반려증명) 관련 경매 실무 사례와 농지취득 관련 등기선례와 대법원 판례의 유형, 그리고 미제출시 매수신청보증금 전액 몰수의 특별매각조건의 적정성 등 위주로 매수참가자의 입장에서 서술하고자 한다.
농지의 개념
농지란 지목이 전·답 또는 과수원으로 되어 있는 토지와 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말한다. 또한, 농지의 개량시설의 부지와 농지에 설치하는 고정식온실· 버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설의 부지, 축사등의 부지를 말한다(농지법 제2조).
하지만 농지로 보지 않는 경우로는 종전의 ‘농지의 보전 및 이용에 관한 법률’ 시행일(1973.1.1.) 이전부터 농작물의 경작 또는 다년생식물 재배지 외의 용도로 이용되고 있는 토지, 초지법에 따라 조성된 초지, 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률에 따른 지목이 전·답·과수원이 아닌 토지로서 농작물의 경작이나 인삼·약초·과수 등 다년생식물의 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지. ‘측량·수로조사 및 지적에 관한 법률’에 따른 지목이 임야인 토지로서 그 형질을 변경하지 아니하고 과수·유실수·관상수 등의 재배에 이용되는 토지와 조경 목적으로 다년생식물을 재배하는 경우이다.
그러므로 어떤 토지가 농지인가의 판단은 그 법적 지목보다도 실제의 토지현상이 농작물의 경작 등으로 이용되고 있는가의 여부에 따라 결정하여야 하는데(현황주의) 어떤 토지의 지목이 농지이나 실제로는 농지로 이용되지 않는다는 사실은 농지취득자격증명의 발급관청인 관할 행정관청의 서면에 의하여 증명되어야 한다.
부동산 경매절차에서 농지취득자격증명제도
농지취득자격증명제도란 농지매수인의 농지소유자격과 소유상한 등을 확인·심사하여 적격자에게만 농지 취득을 허용함으로써 비농업인의 투기적 농지소유를 방지하고 헌법상 경자유전 원칙을 실현하기 위해 도입되었다. 농지를 취득하려는 자는 농지소재지 시·구·읍·면에 농업경영계획서와 농지취득자격증명신청서를 작성·제출하여 영농의사와 능력을 인정받으면 거주지에 관계없이 농지취득자격증명을 발급받아 농지취득 가능하다. 통상 4일이 소요되나 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 농지취득자격증명을 신청할 수 있는 경우에 대해서는 2일 이내에 처리된다.
농림축산식품부 예규에는 농지취득자격증명 발급대상자로 농지를 취득하고자 하는 농업인 또는 농업인이 되고자 하는 자, 농업법인, 주말ㆍ체험영농을 하고자 하는 농업인이 아닌 개인과 농지전용허가(다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 인가․허가․승인 등을 포함한다. 농지법 제34조 제1항)를 받거나 농지전용신고를 한 자(해당 농지를 취득하는 경우에 한정한다. 농지법 제35조 또는 법 제43조), 한계농지 등의 정비사업시행자로부터 1천500㎡미만의 농지를 분양받는 자(「농어촌정비법」 제98조제3항), 영농여건불리농지 (농지법 제6조 제2항 제9호의2) 를 취득하는 자로 규정하고 있다.
농지취득자격증명을 발급받지 않고 농지를 취득할 수 있는 경우도 많다. 상속으로 농지를 취득하는 경우, 농업법인의 합병, 공유 농지의 분할 등으로 취득하는 경우, 담보농지를 취득하는 경우, 농지전용 협의를 마친 도시지역 안의 주거·상업·공업지역의 농지. 도시계획시설 사업예정지로 지정 또는 결정된 농지(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제83조), 계획관리지역의 지구단위계획구역으로서 실시계획 인가를 받은 농지(09.11.28. 이후 지정된 경우만 해당), 녹지지역 및 개발제한구역 안의 농지로서 개발행위의 허가를 받거나 농지에 관한 전용협의를 완료한 토지형질 변경허가를 받은 농지 등은 농지취득자격증명이 필요 없다.
또한 공부상 지목이 농지라 하더라도 관할 행정관청이 발급하는 서면에 의하여 ‘실제로 농지가 아니라는 것’이 증명되는 경우에는 필요없다. 즉 그 부동산에 대한 소유권이전 등기신청시 농지취득자격증명이 필요없는 경우에 해당하는데(등기선례 제4-726호), 소유권이전등기 신청을 하면서 위 부동산이 농지가 아니라는 취지에서 농지취득자격증명을 대신하여 읍장의 토지 현황 사실조회에 대한 회신이 제출되고 그 회신에서, 위 부동산이 지목에 불구하고 농지에 해당하지 아니한다는 점과 그에 관한 구체적인 사유가 기재되어 있다면 이 서면은 ‘농지가 아님을 증명하는 서면’에 해당될 수 있어 농지취득자격증명 형식으로 발급되지 않았더라도 매각허가결정을 하고 있다.
제조업체 등 일반 법인은 원칙적으로 농업경영목적으로 농지를 취득할 수 없으나, 예외적으로
① 농림축산식품부령이 정하는 공공단체·농업연구기관·농업생산자 단체 또는 종묘 기타
농업기자재 생산자가 그 목적사업 수행을 위해 필요한 시험·연구·실습지 또는 종묘
생산지의 용도로 활용하고자 할 경우에는 소관 중앙행정기관의 장(또는 권한을 위임
받은 시·도지사)의 추천을 거쳐 시·도지사의 농지취득인정서를 발급받아 농지를
소유할 수 있으며(농지법 제6조 제2항 제2호),
② 농지소유자의 승낙을 받고 농지전용허가를 받은 경우 일반법인은 농지전용 목적으로
농지취득자격증명을 발급받아 해당 농지(농지법 제6조 제2항 제7호) 등에 대해서는
농지취득자격증명을 발급받지 않고 농지를 취득할 수 있다.
농지취득자격증명의 법적 성질
(1)농지취득자격증명의 법적 성질
법원의 매각조건이란 법원이 부동산을 매각하여 그 소유권을 매수인에게 이전시키는데 있어서 지켜야 할 조건, 즉 경매의 성립과 효력에 관한 조건을 말한다. 매각조건에는 법정매각조건과 특별매각조건이 있다. 전자는 모든 매각절차에 있어서 공통적으로 적용되도록 민사집행법과 동 규칙이 미리 정하여 놓은 매각조건을 말하며 후자는 각개의 매각절차에 있어서 이해관계인의 합의 또는 법원의 직권으로 변경한 매각조건을 말한다. 농지취득자격증명 미제출시 매수신청보증금을 몰수한다는 특별매각조건이 본 연구의 핵심 논제이다.
우리나라 농지 소유 제도는 경자유전과 농지소유 상한제를 이념으로 하여 농지개혁법 (1949.6.21. 법률 제31호)을 중심으로 규율되어 오다가, 1994.12.22. 법률 4817호로 새로이 농지법이 제정(1996.1.1. 시행)되면서 종전의 농지개혁법을 대체하였다.
구 농지개혁법 제19조는 동법에 의하여 분배받지 않은 농지 및 상환을 완료한 농지는 소재지관서의 “농지매매증명”을 얻어 당사자가 직접 매매할 수 있다고 규정하고 있었는데, 현행 농지법은 구 농지개혁법의 농지매매증명제도를 이어 받아 농지거래에 있어서 “농지취득자격증명”을 받도록 하고 있다.
농지법의 “농지취득자격증명”과 구, 농지개혁법의 “농지매매증명”이 서로 성질이 같은 것인지 여부를 놓고서 견해가 대립되고 있다. 양자의 성질이 같다고 보는 것은 농지취득자격증명의 발급처분을 공법상의 인가에 해당한다고 보는 견해이며 성질이 다르다고 보는 것은 준법률행위적 행정행위의 일종인 공증이라고 해석하기 때문이다.
대법원은, 농지취득자격증명은 농지를 취득하는 자가 농지법 제8조 제4항에 의하여 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에 첨부하여야 할 서류로서, 농지를 취득하는 자에게 농지 취득의 자격이 있다는 것을 증명하는 것일 뿐 농지 취득의 원인이 되는 매매 등 법률행위의 효력을 발생시키는 요건은 아니라고 하여 농지취득자격증명이 매매 등의 효력요건이 아니고 농지 취득자격의 확인 내지는 공증에 불과하다는 취지의 견해를 취하는데 이러한 태도는 농지법이 시행되고 난 후 농지취득자격증명의 성질을 농지매매증명과 달리 보고 있는 것이다. 요컨대 대법원에 의하면 농지취득자격증명의 법적 성질을 과거의 농지매매증명과 다르게 해석하여 결국, 농지취득자격증명은 이제는 채권계약이나 물권계약의 효력발생요건이 아니고, 단지 소유권이전등기를 신청하는데 필요한 첨부서류로서의 의미밖에 없다고 한다.
(2)농지취득자격증명 제출이 특별매각조건인지 여부
매각조건이란 법원이 부동산을 매각하여 그 소유권을 매수인에게 이전시키는 데 있어서 지켜야 할 조건, 즉 경매의 성립과 효력에 관한 조건을 말한다.
매각조건은 법정매각조건과 특별매각조건이 있다. 전자는 모든 경매절차에서 공통적으로 적용되도록 민사집행법과 민사집행규칙이 미리 정하여 놓은 매각조건이며, 후자는 각개의 매각절차에서 이해관계인의 합의 또는 직권으로 변경한 매각조건을 특별매각조건이라 한다. 다만 현금화의 본질적, 근본적, 필연적인 조건은 변경할 수 없다. 농지를 취득할 때 농지취득자격증명서를 제출하도록 하는 것은 법정매각조건이며, 미제출시 보증금 몰수 여부는 특별매각조건으로 본다.
특별매각조건으로 매수신청보증금의 몰수
(1) 의의
집행실무에서 가장 문제되는 것 중의 하나가 매수신청보증금의 몰수(실무에서는 몰수, 몰취라는 용어가 혼용)이다. 농지법상 농지에 대하여는 집행법원이 재판예규 제943호에 따른 주의의무를 다하여 법정매각조건인 농지취득자격증명 제출을 명시한 뒤 특별매각조건으로서, 신문지상에도“… 제출하지 아니함으로써 매각이 불허가 될 경우 매수신청보증금을 반환하지 않고 이를 배당시 매각대금에 산입한다. 불법형질변경으로 인한 원상복구가 필요한 경우 매수인이 이를 부담할 수 있다.”라고 공고하고 있고, 매각결정기일까지 농지취득자격증명을 제출하지 아니하면 집행법원 사법보좌관은 직권으로 매각불허가결정을 하고 매수신청보증금을 몰수하고 있다.
(2) 제도적 취지
농지에 대한 경매절차에서 최고가매수신고인이 농지취득자격증명을 받지 못하였다면 이는
부동산을 매수할 자격이 없는 때(민사집행법 제121조 2호)에 해당하여 매각허가에 대한 이의
사유 및 매각불허가 사유로 되므로(민사집행법 제123조), 매각허가결정기일까지 농지취득자격
증명을 제출하지 못하면 집행법원은 매각을 불허한 후 새로운 매각기일을 지정하여 입찰을 계
속하여야 한다(민사집행법 제125조, 제126조). 이렇게 되면 결국, 매각절차는 무위로 돌아가게 되는데, 이를 악용하는 사례도 있으므로, 실무상으로는 농지에 대한 경매에 있어서 최고가매수신고인이 농지취득자격증명을 매각허가결정기일까지 제출하지 못하여 그 매각불허가결정이 확정된 때에는 입찰보증금을 몰수하는 특별매각조건을 정하는 형식으로 결정하기도 한다(민사집행법 제111조 제1항).
농지경매의 경우 농지취득자격증명이 매각허가요건임을 악용할 우려가 있다. 즉 처음부터 가장의 최고가매수신고인을 내세워서는 농지취득자격증명을 제출하지 아니하는 방법으로 입찰절차를 지연시키는 반면에, 선의의 최고가매수신고인이 어쩔 수 없는 사정에 의하여 농지취득자격증명을 제출하지 못함으로써 이 경우 매수신청보증금을 반환하지 아니한다는 특별매각조건에 의하여 법원에 보관한 매수신청보증금을 반환 받지 못하게 되는 문제가 생긴다. 여기서 경매절차 지연 방지와 일부 선의의 입찰자 구제의 필요성 중 어느 것을 우선으로 할 것인지 또는 아니면, 상반되는 두 가지의 필요성을 어느 선에서 조화시키는 방향으로 매수신청보증금을 처리할 것인가가 문제된다. 농지에 대해 법정매각조건으로 농지취득자격증명을 제출할 것을 요하는 경우 만약 최고가매수신고인이 이를 제출하지 못하면 집행법원은 매각불허가결정을 한 후 새매각 절차에 들어가고 매수신청보증금은 돌려주게 된다. 이러한 경우 불이익을 가하지 아니하면 기일은 공전되어 신속한 매각의 원칙은 흔들리게 된다. 따라서 아주 오래 전부터 특별매각조건으로 매수신청보증금 몰수를 정하는 집행법원의 관례가 생긴 것이다.
(3) 매수신청보증금 몰수의 법적 근거
민사집행법상 매수신청보증금은 매각불허가결정을 하고 이 결정이 확정된 후 새매각절차를 진행하는 경우에는 최고가매수신고인에게 반환되는 것이지만 몰수의 특별매각조건이 붙어 있는 경우에는 반환하지 아니하고 배당재단에 산입하는 것이 실무의 예이다. 이것은 민사집행법 제138조 제4항(재매각절차에서는 전의 매수인은 매수신청을 할 수 없으며 매수신청의 보증을 돌려 줄 것을 요구하지 못한다) 및 제 147조 제5호에 기한 것이 아니라 특별매각조건을 부가한 집행법원의 재판에 기인하는 것인바, 경매의 법적 성격을 사법상 매매로 보는 것이 대법원 판례의 확립된 입장이므로 그 근거로서 절차법적으로는 법 제147조 제1항 제5호를 유추적용하여도 무방하다고 본다. 통설도 경매의 성격은 기본적으로 사법상 매매와 같은 것으로 매매의 경우에도 사회상규나 매매계약의 본질을 반하지 않는 한, 계약자유의 원칙에 따라 당사자가 자유로이 계약내용에 조건을 붙일 수 있듯이 경매에 있어서도 그 내용에 조건을 붙일 수 있다고 하여 긍정설의 입장이다.
대법원 2004.11.30. 자, 2004마796, 결정은 “집행법원으로서는 재항고인 00레미콘의 매수신고에 대하여 특별매각조건으로 정한 최고가매수인이 매각결정기일까지 농지취득자격증명을 제출하지 아니함으로써 매각불허가결정이 된 때에 해당하지 아니하므로 재항고인이 매수신고의 보증으로 제공한 입찰보증금을 반환하여야 한다는 점을 지적하여 둔다”라고 하므로, 반대로 특별매각조건을 충족하면 매수보증금을 몰수한다는 실무의 태도를 간접적으로 받아들인 것으로 해석된다.
(4) 매수신청보증금의 몰수 시기
실무상 농지에 대한 경매에 있어서 최고가매수신고인이 농지취득자격증명을 매각허가결정기일까지 제출하지 못하여 매각불허가결정을 선고한 후 그 결정이 확정되기 전에 농지취득자격증명원이 제출된 경우 집행법원이 이를 무시하고 매수보증금을 몰수할 수 있을까?
대법원 2004.2.25, 자, 2002마4061, 결정 판결요지를 보면 “.... 경매법원에 의하여 경락불허가결정이 내려진 이후 그 결정에 대한 항고사건 계속중에 농지취득자격증명이 제출된 경우에는 항고법원으로서는 이와 같은 사유까지 고려하여 경락불허가결정의 당부를 판단하여야 할 것이다.”라고 해석하였다.
매각허가결정에 대한 항고 이유의 판단기준은 항고심 종결 시이며, 농지취득자격증명을 항고심 종결 시까지 제출하면 농지취득자격증명을 제출하지 못한 흠이 치유된다. 실무에서는 시간 없으면 일단 매각불허가결정에 대하여 즉시항고를 해놓고 항고심 진행 중에 농지취득자격증명을 발급 받아서 제출하여야 할 것이다. 따라서 어차피 항고심에서 매각불허가결정이 취소 환송된 후 제1심 사법보좌관은 매각불허가결정 확정 전에 농지취득자격증명이 제출된 경우에는 매각불허가결정을 취소하고 매각허가결정을 선고하여야 한다. 그러므로 매수신청보증금의 몰수시기는 매각불허가결정이 확정된 때라고 보아야 할 것이다. 또한 몰수된 매수신청보증금은 배당재단에 산입된다고 해석하는 것이 타당하며(민사집행법 제147조 제1항 5호), 만약 이후 매각절차가 적법하게 취소ㆍ취하 된다면 처음부터 경매신청이 없었던 것과 마찬가지의 상태로 복귀하므로 매수신청보증금도 반환하여야 할 것이다.
(5) 매수신청보증금 몰수에 대한 불복수단
이때 특별매각조건을 정한 재판에 의한 매수신청보증금 몰수에 대하여 어떤 방법으로 최고가매수신고인은 불복할 수 있는가. 이에 대하여 직권에 의한 특별매각조건 자체를 다투어야 하므로 즉시항고(민사집행법 제15조 제2항, 항고인은 재판을 고지받은 날부터 1주의 불변기간 이내에 항고장을 원심법원에 제출하여야 한다)를 제기하여야 한다는 입장과 몰수처분에 중점을 두어 집행에 관한 이의를 할 수 있다는 입장이 있을 수 있다. 그러나 집행법원의 집행절차에 관한 재판으로 즉시항고를 할 수 없는 것이 집행에 관한 이의의 대상이 되고, 즉시항고가 허용되는 집행법원의 재판에 대하여는 집행에 관한 이의를 신청할 수 없다는 점, 집행법원의 특별매각조건 중에서 합의에 의한 것이 아니라 직원에 의하여 부가된 특별매각조건은 즉시항고가 가능하다는 명문의 규정이 있는 점에서 민사집행법상 즉시항고만을 제기할 수 있다고 이론 구성될 수 있을 것이다.
그런데 “항고인은 재판을 고지받은 날부터 1주의 불변기간 이내에 항고장을 원심법원에 제출하여야 한다”는 점이다. 특별매각조건은 당해 매각기일에서 집행관에 의하여 구두로 고지되는바 최고가매수신고인이 매각기일에 이를 고지 받았다는 전제하에 응찰하는 것이 상식적이므로 매각결정기일(낙찰 후 7일) 로부터 1주일 후에 열리는 매각허가결정확정일(낙찰 후 14일) 당일의 24시까지 즉시항고장을 접수하지 아니하면 즉시항고의 기회를 상실하게 될 우려가 있다. 따라서 집행에 대한 이의를 인정할 필요도 있을 수 있다고 본다. 즉 매각허가결정일로부터 1주일 이내에 즉시항고를 제기하고 그 사이에 관할관청으로부터 농지취득자격증명을 발급받아서 항고심에 제출하면 구제가 되는 것지만 관할관청이 부당하게 농지취득자격증명 발급을 반려하는 경우라면 집행법원이 매각허가결정기일을 추후 지정해 주지도 않고 또한 완강하게 매수신청보증금도 반환해주지 아니하는 경우 최고가매수신고인으로서는 다른 불복수단에 의존할 수밖에 없다.
6. 매수신청보증금 전액 몰수의 적정성 여부
(1) 매수신청보증금(또는 항고보증금)에서 법정이율 연15% 몰수하는 경우
가. 즉시항고 후 기각ㆍ취하시 법정이율 연15% 몰수
경매절차(강제집행)의 안전성과 효율성 제고를 위하여 2002.7.1 시행된 민사집행법에서는 항고 남발 방지 및 절차의 신속화를 위해 항고보증금(매각대금의 1/10) 납부대상은 모든 항고권자(특히 임차인 포함)로 확대하였다. 즉, 항고기각ㆍ취하시 항고보증금을 채무자ㆍ소유자는 항고보증금 전액 반환 불가, 기타 임차인, 근저당권자 등은 항고한 날로부터 항고기각결정이 확정된 날까지의 매각대금에 대한 대법원규칙이 정하는 이율 (연2할(연20%)에서 2015.11.1. 부터 연15%로 변경)에 대하여는 돌려 줄 것을 요구할 수 없으며 공제 후 배당재단에 산입하고 있다.
나. 잔대금 납부기한 이후에 지연 납부시 대법원규칙이 정하는 이율 연15% 가산.
경매절차는 과거 민사소송법 내 “강제집행 절차” 편에서 잔대금 납부는 잔대금지급기일까지로 하다가 경매절차(강제집행)의 안전성과 효율성 제고를 위하여 2002.7.1 별도 시행된 민사집행법에서는 잔대금지급기한까지 매수인이 대급납부를 이행하지 아니한 경우에 1개월 정도 더 기다려 주는데 매수인이 재매각기일의 3일전까지 잔금을 납부하려면 연15% 지연이자와 절차비용을 모두 지급하는 경우 재매각 절차를 취소하고 잔금 납부를 받아 주고 있다. 반면 미납시에는 몰수하여 배당재단에 산입하고 있다.
(2) 매수신청보증금을 전액 몰수하는 경우
가. 매각대금 미납시
매수인은 매각허가결정 확정 후에 법원이 정한 기한까지 매각대금을 지급하여야 한다(민사집행법 제142조 제2항). 매수인이 대금지급기한까지 대금을 지급하지 못하면 매수인으로서의 지위를 상실하고 매수신청의 보증을 반환받지 못하며 재매각절차에서 매수신청도 할 수 없게 된다. 재매각기일까지 매각대금 미납시 매수신청보증금은 전액 몰수하여 배당재단에 합산한다.
아파트 기일입찰표 입찰가격 기재란에 작성 오류(입찰가격에 동그라미 하나 더 써는 경우, 예로 입찰가격란에 3억을 30억으로 기재한 경우)가 많다. 결국 잔대금 미납되어 매수신청보증금(최저매각가격의 10%, 위의 경우 약 3천만원)을 전액 몰수 하는 것도 매수희망자 입장에서는 너무나 가혹하므로 재매각기일까지 지연된 일자에 해당하는 매각대금에 대법원규칙으로 정하는 이율(연15%)만 공제하여도 충분하다고 보여지며 나머지는 반환하도록 법 개정이 요구된다.
나. 농지취득자격증명 미제출시
농지 낙찰 후 농지취득자격증명 미제출시 매수신청보증금을 전액 몰수하여 배당재단에 합산한다. 농지 낙찰시 최고가매수신고인의 귀책사유도 없었고 지연의도 또한 없었음에도 농지취득자격증명서를 발급받지 못하고 농지취득자격증명 발급불가(반려증명 또는 반려통지)를 제출하여 매각불허가결정을 하는 경우에는 매수신청보증금은 바로 반환하여야 할 것이다. 만약 최고가매수신고인의 지연의도 등 최악의 경우로 재매각 하였더라도 매수신청보증금(최저매각가격의 10% 해당액)을 전액을 몰수하는 것은 너무 가혹하다. 위 즉시항고처럼 재매각기일 까지 즉시항고 후 기각ㆍ취하시 반환처럼 지연에 따른 페널티(약 2개월 정도 예상됨)로 매각대금의 연15%만 부담시키고 나머지는 반환하는 것이 더 타당할 것이다.
Ⅲ. 농지매각에서 특별매각조건의 타당성 여부
1. 문제의 제기
농지 매각에서 낙찰 후 7일 이내 농지취득자격증명 미제출시 매수신청보증금(10%) 몰수한다는 매각물건명세서의 특별매각조건이 제시가 과연 타당한가? 농지가 불법형질 변경되었다는 이유로 농지소재지관서가 농지취득자격증명의 발급을 거부하는 사례가 많다. 즉 소재지 관서가 최고가매수신고인의 농지취득자격요건과 무관하게 ‘농지에 해당하지만 그 지상에 무허가 불법건축물이 있고 농지의 현상이 일부 변경되었으므로 원상 복구되기 전에는 농지취득자격증명을 발급할 수 없다’는 등의 내용으로 농지취득자격증명신청에 대한 반려를 하는 경우가 많아 실무상 문제가 되어왔다. 이러한 반려는 지자체에 따라 반드시 같다고 하기 어려우나 대체로 현재까지도 계속되고 있는데 이와 같은 거부처분이 적법한 것인지 문제된다. 만약 부적법한 거부처분이라면 집행법원의 판단에 의하여 농지여부라든가 농지취득자격증명의 요부를 정하여 법정매각조건으로 처리하는 것이 타당한 것인지도 문제가 될 것이다.
2. 농지취득자격증명의 반려증명(발급불가) 제출 사례(8건 사례)
경매 법원 사건번호 | 농지취득자격증명 반려증명(발급불가) 발급 사유 | 매각허가결정 여부 (농지소재지) |
1.부산지방법원 2004타경28923
| ∵ 3동의 제시외 건물(840㎡의 작업장 등)이 있고 고철, 재활용품 적치되어 있다며 농취증 발급을 거부. ⇒ 매수인 소송 제기하여 승소. 강서구 대저1동장 패소한 사건. ※매수인한테 매우 유리한 판결 대법원 2007.3.29 선고 2007두3176 판결 [농지취득자격증명신청서 반려처분 취소], |
낙찰자가 소송 제기하여 승소함. 피고(대저1동장)가 패소한 후 농취증 발급해준 사건. 결국, 매각허가결정 |
2.창원지방법원 2009타경26219 (1번) | ∵납골당 및 분묘수기 소재하여 분할 후 농지 부분만 재신청하고, 감나무는 매각 제외되어 농업경영계획 실현 가능성을 인정 못함. | 결국, 매각허가결정 |
3.창원지방법원 2010타경5287 | ∵ 매각 제외된 대형 건물 소재하여 농업경영계획 실현 가능성을 인정 못함. | 결국, 매각허가결정 |
4.창원지방법원 2013타경3427 | ∵ 법인 낙찰자는 농지취득자격증명 발급 심사요령 제4조에 의거 발급대상이 아님. ⇒ 최고가매수신고인 대리인 법무법인 청률 매각결정에 관한 의견서 및 소송위임장 제출. | 결국, 매각허가결정 |
5.한국자산관리공사 공매 2011-01515 -001
| ∵ 불법 묘지 조성 등 불법으로 형질변경한 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농취증 발급 할 수 없음. ⇒ 농취증 미첨부로 등기소에서 각하 처리됨 | 등기소에서 각하 후“원상복구계획서” 제출하여 발급받아 소유권이전 |
6.수원지방법원 성남지원 2011타경23776 (1번) | ∵ 주차장으로 사용중이라며 농취증 발급받지 못함. 즉시항고장 제출 후 춘궁동사무소를 상대로 행정소송을 제기. | 소 취하 해주면 농취증을 발급해 주겠다고 하여 취하해 준 사례. 결국, 매각허가결정 |
7.전주지방법원 군산지원 2012타경1373호 | ∵ 농지취득자격증명을 발급받아 오지 못하면 판결요지 그대로 매각불허가결정 하라는 판결 ※매수인한테 매우 불리한 판결 탄생 대법원 2014.4.3 선고, 2014마62 파기환송결정.. | 그후 제3자가 낙찰 받아“농지원상복구계획서” 제출하여 2015.2.12. 농지취득자격증명을 발급받아 소유권이전 |
8.창원지방법원 진주지원 2013타경11927 | ∵ 주유소 내 과수원 1필지에 미등기 건축물 1동 (약 65㎡)가 있고, 주유소 연계한 콘크리트 및 아스콘 포장이 되어 농지가 훼손되어 현 상태에서는 발급할 수 없음. | 제3자 명의로 낙찰 후 농지원상복구계획서 제출 후 발급 받아 결국, 매각허가결정 |
9.창원지방법원 2015타경249 | 미리 농지취득자격증명 신청하여 발급 후 응찰. |
|
위 7.번은 낙찰자한테 매우 불리한 판결 사례이다. 2013.09.24 최고가매수신고인이 “농지취득자격증명 반려증명”을 제출하였음에도 매각허가결정된 사례에 2013.10.02 채무자겸소유자(노00)가 ‘매각허가결정에 대한 이의신청’ 후 승소하였는데 대법원은 특별매각조건 그대로 매각불허가결정을 하라는 판결이다(매수인(낙찰자)이 아닌 소유자의 손을 들어준 대법원 2014. 4. 3 선고, 2014마62 파기환송결정(낙찰자한테 매우 불리한 판결))
최근 경매진행 내용을 보면 위4.번 공장(공장과 농지를 일괄경매)과 달리 법인이 낙찰받기 쉽도록 공장과 농지의 물건번호를 달리하여 개별경매를 진행하고 있다.
향후 매각제외 건물 등이 있는 농지를 낙찰하여 농지취득자격증명을 발급이 어려운 경우
행정소송 제기 후 위 1.번 판례(대법원 2007.3.29 선고 2007두3176 판결)를 적극 인용하여 승소하여 농지취득자격증명을 발급받아 법원에 제출하여야 할 것이다.
3. 농지취득 관련 등기예규와 대법원 판례
(1) 농지취득 관련 등기예규
가. 농지취득자격증명이 필요 없는 경우
등기소에서 등기선례로 토지에 대하여 소유권이전등기를 신청함에 있어 농지취득자격증명을 첨부할 필요가 없는 경우로는
①공부상 지목이 농지라 하더라도 관할 행정관청이 발급하는 서면에 의하여 실제로 농지가 아니라는 것이 증명되는 경우에는 그 부동산에 대한 소유권이전등기신청시
(등기선례 제5-743호, 등기선례 제4-726호),
②지적공부상 지목은 답이나 현황이 잡종지인 토지에 대하여, 농지취득자격증명을 첨부하지
아니하고 소유권이전등기가 경료된 경우에도 그 소유권이전등기가 원인무효라 하여
등기관이 직권으로 말소할 수는 없다.(등기선례 제5-493호),
③지목이 농지이나 토지의 현상이 농작물의 경작 또는 다년생식물 재배지로 이용되지 않음이 관할관청이 확인하는 서면에 의하여 증명되는 토지에 대하여는 소유권이전등기를 신청할 때(등기선례 제200609-5호, 등기선례 제6-563호),
④토지이용계획확인서상 도시계획구역 중 자연녹지지역 내에 소재하고 있고 도시계획시설 표시가 시설녹지로 기재되어 있는 농지에 대하여 소유권이전등기를 신청하는 경우에는, 그 농지는 도시계획사업에 필요한 농지이므로(등기선례 제7-471호), 일단 농지전용협의를 완료한 농지에 대하여 소유권이전등기를 신청할 때에는 그 등기원인이 무엇이든 농지전용협의의 완료를 증명하는 서면을 첨부(등기선례 제201304-5호) 경우 등은 모두 농지취득자격증명이 필요가 없는 경우에 해당한다.
나. 농지취득자격증명이 필요한 경우
토지에 대하여 소유권이전등기를 신청함에 있어 농지취득자격증명을 첨부할 필요가 있는 경우로는
①1996.1.1.부터 농지법이 시행됨에 따라 농지전용허가를 받은 농지의 소유권이전등기신청시 농지취득자격증명을 첨부해야 하므로, 농지전용허가를 받은 것으로 간주되는
건설교통부 장관의 관광지조성계획 승인이 있는 농지에 대한 소유권이전등기 신청시에도 농지취득자격증명을 첨부하여야 하며(등기선례 제5-713호),
②토지이용계획확인서상 도시계획구역 중 자연녹지지역 내에 소재하고 있고
군사시설보호구역이며, 농지법 제8조의 규정이 적용되는 농지라는 취지의 기재가 되어 있는 토지에 대하여 소유권이전등기를 신청하는 경우(등기선례 제5-730호),
③농지전용허가를 받은 농지에 대한 소유권이전등기 신청시 농지취득자격증명을 첨부하여야 한다.(등기선례 제5-716호),
④농지에 대하여 신탁을 원인으로 하여 소유권이전등기를 신청하는 경우에는 관리신탁, 처분신탁, 담보신탁 등 신탁의 목적에 관계없이 농지취득자격증명을 첨부하여야 하며(등기선례 제7-465호),
⑤부부간이라 하더라도 농지취득자격증명을 첨부하지 아니하고서는 증여를 원인으로 한 농지의 소유권이전등기를 신청할 수 없다(등기선례 제5-719호).
(2) 농지취득 관련 대법원 판례
판례는 농지취득자격증명은 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에 첨
부하여야 할 서류로서, 농지를 취득하는 자에게 농지취득의 자격이 있다는 것을 증명하는 것
일 뿐 농지취득의 원인이 되는 법률행위(매매 등)의 효력을 발생시키는 요건은 아니라고 한다( 대법원 97다49251 판결).
경매목적인 토지의 지목이 전으로 되어 있지만 사실상 대지화되어 농경지로 사용되지 아니하고 있어 객관적인 현상으로 보아 농지개혁법의 적용대상인 농지가 아니라면, 토지의 최고가경매인이 농지개혁법 소정의 농지매매 증명을 제출하지 아니하였다는 이유만으로 경락을 불허할 수 없다고 한 판결(대법원 1987.1.15. 자 86마1095 결정)과 토지의 지목이 답이라도 상당 기간 타용도로 전용되어 사용되었고 농지가 아니라는 이유로 농지취득자격증명 발급신청이 반려되었으며 낙찰 후 현황대로 농지전용허가가 이루어진 경우, 그 토지는 농지에 해당되지 않으므로 낙찰시 농지취득자격증명이 필요 없다고 한 판결(대법원 1997.12.23. 선고 97다42991 판결) 등이 있었다.
그리고 최근 낙찰자한테 매우 유리한 판결(대법원 2007.3.29 선고 2007두3176 판결 [농지취득자격증명신청서 반려처분 취소])도 제정되었다. 즉, 관할 관청은 농지가 불법 형질변경되어 원상회복이 되어 있지 않다는 이유로 농지취득자격증명 신청을 반려할 수 없으며, 원상복구되기 전이라도 매수인에게 농지취득자격증명을 발급해 주어야 한다는 대법원 판결이다.
피고(대저1동장)는 “(가) 위 토지는 그 지목이 답으로 되어있기는 한, 그 현황상 불법건축물이 설치되어 있고, 각종 건설자재, 재활용품 등이 적치되어있는 등 불법적인 형질변경이 되어 있기 때문에 사실상 농지로서의 복구가 불가능하여 농지로 볼수 없으므로, 위 토지에 관하여 농지취득자격증명을 발급할 수 없다. (나) 원고들이 농지취득자격증명을 발급받기 위해서는 취득대상 농지에 대한 영농가능성이 구체적으로 현실화되어 있어야 하나, 원고들은 위 토지에 관해 구체적으로 현실성 있는 농지사용계획을 제출하지 못하였으므로 법이 정한 자격요건을 충족하지 못하였다.” 고 하였으나,
대법원은 농지법 상의 농지에 해당함을 인정하여 농지취득자격증명 발급 필요성이 있고, 피고 동장이 위 토지의 불법형질변경을 이유로 거부처분을 한 것에 대하여 “경매절차를 통하여 위 토지를 낙찰받기 위하여 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 위 토지를 낙찰받아 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 등의 조치를 할 아무런 권원이 없으므로 그에게 형질변경된 부분의 복구를 요구한다는 것은 법률상 불가능한 것을 요구하는 것인 점. 불법적으로 형질변경된 농지에 대하여 농지취득자격증명의 발급을 거부한다면, 농지의 소유자가 농지를 금융기관에 담보로 제공한 후 농지를 불법으로 형질변경하거나 지상에 무허가건물을 짓는 경우에는 스스로 원상복구하지 않는 한 제3자가 이를 경락받지 못하므로 담보물권자는 농지를 환가할 수 없게 되는 점 등을 참작하면, 불법으로 형질변경된 위 토지에 대하여는 농작물의 재배가 가능한 토지로 원상복구된 후에 농지취득자격증명의 발급이 가능하다는 피고의 처분사유는 적법한 것이라고 할 수 없다.”고 하였다.
결론적으로 불법형질변경의 경우 농지취득자격증명 발급을 하지 않는 농지소재지 행정청의 업무태도는 바뀌어야 할 것이다. 물론 1차적 해석권을 갖는 행정청의 견해를 존중할 필요는 있다. 그러나 집행법원은 비송법원으로서 당연히 2차적 해석권을 가지며, 그것은 판단기관의 내재적 권한이라고 할 것이다. 이때 집행법원은 매각불허가결정을 하는 것보다는 기일을 추정하여 행정소송을 통해 농지취득자격증명을 발급받아 제출하도록 최고가매수신고인에게 알려주고 소제기를 유도하는 것이 바람직하다. 만약 최고가 매수신고인이 매수보증금반환을 적극적으로 요청하는 경우 경매절차 지연의 의도가 없음을 재차 확인하는 절차를 거친 후 매각불허가결정을 하고, 매수보증금을 반환하여야 할 것이다.
그러나, 최근 최고가매수신고인(낙찰자)한테 매우 불리한 아래 대법원 결정이 있어 농지소재지 관서와 행정소송을 제기하더라도 농지취득자격증명을 발급 받아 제출하여야 할 것이다(대법원 2014.4.3. 자 2014마62 결정 【판시사항】: 앞의 각주 45번 참조).
Ⅳ. 농지취득자격증명 미제출시 매수신청보증금 몰수에 대한
문제점과 개선방안
농지취득자격증명 발급신청에 반려행위의 위법성
판례에 의하면 행정청은 농지가 불법형질변경되어 원상회복이 되어있지 않다는 이유로 농지취득자격증명 신청을 반려할 수 없으며, 행정청으로서는 매수인이 토지를 취득한 후 원상회복을 위한 조치를 취하도록 별도의 행정상 강제를 할 수 있는 것은 별론으로 하고, 원상복구되기 전이라 하더라도 매수인에게 농지취득자격증명을 발급해 주어야 한다.는 부산지방법원 본원 2004타경 28923호 부동산임의경매(답 5,064×4/18)= 손재0 지분 1,125.33㎡ 답 경매, 매각제외(제시외건물) 3동 1,010.3㎡, 1차 감정가 581백만원, 2005.11.4 매각가 407백만원)에 대하여 살펴보자.
법원의 판단은 첫째, 이 사건 전체토지 위에 견고한 구조물 등이 축조되어 있지 않은데다가 크게 현상변경이 이루어진 것은 아닌 점 등에 비추어 위 토지의 변경 상태는 일시적인 것으로 그 원상회복이 비교적 용이하게 이루어질 수 있다고 보았다(농지법 상의 농지에 해당함을 인정하였고 농지취득자격증명 발급이 필요하다고 봄).
둘째, 피고 동장이 위 토지의 불법형질변경을 이유로 거부처분을 한 것에 대하여 “경매절차를 통하여 위 토지를 낙찰받기 위하여 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 위 토지를 낙찰받아 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 등의 조치를 할 아무런 권원이 없으므로 그에게 형질변경된 부분의 복구를 요구한다는 것은 법률상 불가능한 것을 요구하는 것인 점. 불법적으로 형질변경된 농지에 대하여 농지취득자격증명의 발급을 거부한다면, 농지의 소유자가 농지를 금융기관에 담보로 제공한 후 농지를 불법으로 형질변경하거나 지상에 무허가건물을 짓는 경우에는 스스로 원상복구하지 않는 한 제3자가 이를 경락받지 못하므로 담보물권자는 농지를 환가할 수 없게 되는 점 등을 참작하면, 불법으로 형질변경된 위 토지에 대하여는 농작물의 재배가 가능한 토지로 원상복구된 후에 농지취득자격증명의 발급이 가능하다는 피고의 처분사유는 적법한 것이라고 할 수 없다.”고 하였다.
매각허가결정기일까지 농지취득자격증명의 제출을 기대할 수 있는지 여부
만약 관할청이 농지취득자격증명발급심사요령(농림축산식품부예규 제3호) 제8조 제1항 제8호, 제7조 제3항 제1호에 근거하여 심사한 후 최고가매수신고인에 대하여 농지취득자격증명의 발급을 거부한 경우에 집행법원은 언제나 매각불허가결정을 하고 매수신청의 보증을 몰수하여야 하는가?
과거의 실무에서는 이러한 일이 빈번했던 것으로 조사되고 있다. 그러나 위 판례사안에서 보는 바와 같이 이는 농지소재지 행정청이 농지취득자격증명의 발급거부 사유로 들 수 없는 것을 들어 사실상 부당하게 거부하는 경우가 대부분이라 할 것이다.
그러나 최고가 매수신고인으로서는 통상적으로 매각기일에 최고가 낙찰사실을 확인한 그 때 이후부터 관할청에 농지취득자격증명 신청을 할 것이고, 이때서야 비로소 1주일 후인 매각허가결정기일까지 농취증을 발급받는 것이 불가능하다는 것을 깨닫게 될 것이다. 관할청이 완강하게 거부처분하는 경우 이를 강제할 행정쟁송절차에 오랜 시일이 소요되기 때문이다.
해결방안에 관한 여러 견해 및 검토
현재 경매실무에서도 농지취득자격증명을 제출하지 아니한 경우 그 처리방법이 다양한 것으로 보이는데 이를 요약하면 같다.
해결 방안에 관한 여러 견해 | 비판적 검토 |
1설. 농지취득자격증명을 제출하지 아니하였으므로 매수신청보증금을 몰수한다는 특별매각조건을 정한 경우에는 매각불허가결정 후 매수신청 보증금을 몰수하여야 한다는 견해. | 최고가매수신고인에게 가혹한 결과를 야기하며, 특별매각조건을 유지하는 것에 합리적 이유를 대기 어렵다. 어느 누가 낙찰받아도 거의 같은 결론에 도달되므로 경매는 매각불허가결정을 계속 반복할 것이다. 낙찰자의 귀책사유가 아님에도 너무 가혹한 조치이다. |
2설. 최고가매수신고인이 책임질 수 없는 사유로 농지취득자격증명을 제출하지 못한 경우이므로, 보증금 몰수의 특별매각조건을 정하였더라도 매각을 불허가하고 매수신청보증금을 반환 한 후, 특별매각조건의 취소와 매각물건명세서에 기재된 ‘농지취득자격증명 필요’부분을 삭제하고, 대신 ‘불법 형질 변경된 부분은 매수인이 원상회복의무를 부담할 수 있음’이라고 기재한 후, 처음부터 다시 매각기일을 진행하자는 견해. | 매수 후 매각허가결정까지 1주일이라는 짧은 시일내에 원상회복하기란 사실상 불가능하여 매수인에게 부당하게 과중한 부담을 지우는 결과가 초래될 수 있으므로 본 2설이 타당하다고 본다. 그러나 관할관청의 잘못(부당한 반려처분)을 매수인에게 부담시키지 않아 일견 온당해 보이는 듯 하지만 그 후의 매각절차를 어떻게 진행할 것인가에 대하여 뚜렷한 대책이 없는 것이 문제이며, 관할 행정관서의 태도가 바뀌지 않는 이상 계속 무익한 절차를 반복할 수밖에 없으므로 받아들이기 어려울 수도 있다. 농취증이 필요하다는 기재를 삭제하고 매각을 진행하자는 것인데 이를 따른다면 기본적으로 경매대상토지가 농지인데 농지취득자격증명이 필요없다는 전제에서 새매각을 해야 하는 부담을 집행법원이 떠안게 되겠지만 1설보다는 타당하다고 본다. (의정부지방법원 등 채택 중) |
3설. 소재지 관서가 대집행 등으로 장애 사유를 제거할 때까지 매각결정기일을 추정하자는 견해.
최고가 매수신고인으로 하여금 행정소송을 제기하도록 유도하여 승소확정될 때까지 기일을 추정할 수밖에 없을 것이다. | 농지가 불법형질변경되거나 지상에 무허가건물이 들어서면 소재지관서의 장은 스스로 또는 상급관청에 의뢰하여 대집행으로 철거하는 등으로 불법행위를 단속할 의무가 있는데, 오히려 불법형질변경이나 무허가건물이 있다는 이유로 농지취득자격증명발급신청을 거부하는 것은 결국 행정청의 직무유기로 인한 불이익을 최고가매수신고인에게 전가하는 결과가 되어 부당함은 말 할 것도 없는데 이러한 직무유기상태를 야기한 소재지관서의 장에게 대집행을 기대하는 것은 거의 불가능하다고 할 것이다. 나아가 이러한 기일추정은 법원의 이른바 ‘장기미제’ 사건을 양산하게 되는 문제점도 있고, 재감정을 좀처럼 허용하지 아니하는 대법원 판례에 비추어 추정된 이후의 시세변동을 전혀 반영하지 못하게 되는 문제점이 생길 것이다. 또 최고가매수인은 원상회복비용을 고려하지 아니하고 기일입찰표에 매수가격을 썼을 것이므로 농지의 원상회복에 적극적으로 나서려 하지 않을 가능성이 있고, 소유자는 원상회복을 할 경제적 능력이 안 되며, 행정청은 집행비용보전이 어려움을 예상하여 대집행실행에 소극적이 될 가능성 또한 높은 것이다. |
4설. 매각결정기일을 상당 기간 추정하거나 연기하고, 소재지관서의 장에게 공문으로 “농지법 제42조”에 기하여 해당 농지에 대한 불법형질된 부분이나 무허가건물을 대집행하는 등으로 원상복구시킬 것”을 요청하고 원상복구되었다는 회신이 올 때 까지 기다리는 방법 | 이경우 집행법원이 소재지관서의 장에게 그런 요청을 할 법적인 근거가 희박하다는 점이 문제이고, 과연 소재지 관서의 장이나 행정청이 신속하게 법원의 요청에 응하여 그러한 조치를 취하여 농지를 원상회복함으로써 농지취득자격증명의 발급이 가능한 상태로 만들어 줄 것인지 도 의문이나, 실제로 이방법을 써 본 판사의 경험에 의하면 가장 효과적이고 확실한 방법이 될 수도 있으나 각 소재지 관서의 장의 성향이나 태도에 따라서 그 실효성이 일관되게 유지되기는 어려운 한계가 있다. |
5설. 소재지 관서의 거부처분을 무시하고 매각허가결정과 소유권이전등기촉탁을 하자는 견해 | 대법원판례에서 보듯 취하기 어려운 점이 있다. 즉 등기실무에서 매수인이 농지취득자격증명을 제출하지 못하였음을 이유로 등기관이 집행법원의 소유권이전등기촉탁을 각하할 가능성이 많고, 설사 등기를 경료한다 하더라도 무효의 등기가 될 것이어서 매수인은 결국 소유권을 취득하지 못하게 될 것인바 그 책임을 누구에게 귀속시켜야 하는가에 대한 중대한 논란이 발생할 수도 있다. |
6설. 공매(국세체납처분절차에 의한 압류재산의 공매절차)처럼 특별매각조건 없이 매수인이 잔대금 납부 후 소유권이전 등기촉탁시에 첨부하자는 견해. | 현재 공매절차에서 채택되고 잘 진행되고 있는 제도이다. 하지만 공매절차에서 농지 구입 후 이전등기 마쳐도 농지취득자격증명 없으면 소유권은 없고, 공매 잔금 납부 후 농지취득자격증명을 발급받지 못한 사이에 소유권이 넘어간 경우 유효하여 배당을 받아간 채권자를 대상으로 부당이득반환 소송을 하여야 하는 부작용이 생길 수 있다. |
결론적으로 경매에서 최고가매수신고인이 매수 후 매각허가결정까지 1주일이라는 짧은 시일내에 농지를 원상회복하기란 사실상 불가능하여 귀책사유가 없는 매수인에게 부당하게 과중한 부담을 지우는 결과가 초래될 수 있으므로 위 2설이 타당하다고 본다.
개선방안
결국 어느 견해도 쉽사리 따르기 어렵다. 또 농지의 불법형질변경 사안은 집행법원이 쉽사리 파악이 가능하다 하더라도 채무자 겸 소유자가 농지전용허가를 받은 사안인 경우에는 과연 그것이 일시적인 현상변경에 대항하는 것인지 아니면 농지로서의 기능을 완전히 상실하여 향후 원상회복명령을 발할 가능성이 없는 경우인지를 판단하기가 용이하지 아니하다. 집행관의 현황조사의 실태라든가 때때로 보이는 감정평가서의 부실함을 고려해 볼 때 집행법원에서 직접 현장검증을 해 볼 필요도 있을 수도 있다. 결국 이 문제는 크게 보면 사법적극주의와 사법소극주의가 교차하는 거대한 법학의 일부분이라 여겨진다.
먼저 매각의 전단계에서 농지매각의 경우 집행법원(사법보좌관)은 불법형질변경이 있는지 여부를 정확히 공시하도록 법원 소속 집행관을 독려하여 완벽한 현황조사서를 만들도록 하여야 할 것이다. 또한 감정인으로 하여금 농지감정가산정은 객관적으로 하되 원상회복에 드는 비용을 개략적으로 산정하여 이를 감정서에 별도로 명시하도록 하여 매수인의 응찰가 산정에 편의를 제공하는 것이 필요하다고 본다. 또한 매각물건명세서에는 농지취득자격증명서 필요, 불법형질변경 여부, 농지전용허가가 있다면 이것이 일시적인지 여부에 대하여 판단가능한 경우라면 가급적 이를 명시하여 주는 것이 좋다.
농지소재지 행정청의 유권해석을 존중할 것이지만 집행법원이 농지여부에 대한 사실판단과 법령해석권이 없다고 할 수도 있다. 최고가 매수신고인으로 하여금 행정소송을 제기하도록 유도하여 승소확정될 때까지 기일을 추정할 수밖에 없을 것이다. 피고는 거부처분취소판결 후 피고 처분청에게 발생하는 재처분의무(행정소송법 제30조 제2항)에 의하여 패소확정 후 지체없이 원고에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다. 그러나 최고가매수신고인이 이러한 안내 내지 권고에도 불구하고 행정소송을 제기하지 아니하고 매수보증금의 반환을 원한다면 최고가매수신고인에게 입찰지연 의도가 없었음을 소명시킨 후 매각불허가결정을 하고 매수신청보증금을 반환하되, 매각물건명세서, 감정평가서, 현황조사서가 완벽하게 기록에서 사실관계를 현출하고 있다면 새매각절차 진행시, 농지취득자격증명이 필요하다는 법정매각조건을 매각물건명세서 비고란에 환기차원에서 기재하고 최저매각가격은 매각불허가결정을 한 매각기일의 최저매각가격으로 하여 기일 공전으로 인한 매각지연을 최대한 저지할 것이다. 또한 비고란에 발급반려처분시 행정소송을 제기할 것과 그 소송결과가 확정될 때까지 매각허가결정기일을 추정할 것임을 함께 기재하는 수밖에 없을 것이다.
한편 매각불허가결정을 하면서 특별매각조건으로 매수신청보증금을 몰수하는 실무례는 현재 거의 없는 것으로 보이지만 이는 심히 부당하다고 생각된다. 집행법원이 농지경매절차에서 특별매각조건으로 몰수규정을 두는 이유는 누구나 수긍하는 농지인 경우에 농지법 제8조의 농지취득자격증명을 매각허가결정의 요건으로 요구함과 동시에 농지취득자격증명을 제출하지 못하는 경우 경매절차의 신속한 진행을 방해하는 매수인의 행위에 대하여 일종의 불이익을 가하기 위함이다. 여기서 매수신청보증금 몰수는, 만약 부동산경매절차를 비송절차로 파악하고 비송의 본질을 행정작용으로 본다면 일종의 행정질서벌 내지 과태료적 색채를 띠게 된다. 또한 소재지관서의 농지취득자격증명을 발급받은 자에게만 농지를 소유하도록 함으로써 농지소유권의 귀속을 행정적으로 규제하는데 있어 집행법원이 사법적 협력을 기하려는 취지로도 해석된다. 그러므로 특별매각조건으로 몰수가 가능하다 하더라도 명문의 법적 근거가 없고 유추적용 내지 이론적 필요에 의하여 인정되는 매수신청보증금 몰수는 최대한 신중하여야 한다고 본다.
불법형질변경 등의 케이스에서는 소재지관서의 부당한 발급거부처분에 대한 불이익을 경매절차의 매수인에게 전가하는 것이 되기 때문이다. 또 다른 각도에서 살펴보면 이때의 집행법원의 매수신청보증금 몰수는 농지 특별매각조건 본래의 취지를 벗어나는 것으로 해석될 여지가 있다. 집행법원으로서는 소재지관서의 실무의 태도를 잘 파악하고 있다고 여겨지는바 농지취득자격증명을 제출하지 못할 것을 명약관화하게 예상하면서 “농지취득자격증명 미제출시 매수보증금 몰수”라는 특별매각조건을 붙이는 것은 적어도 위법한 특별매각조건은 아니라고 하더라도 부당한 특별매각조건으로 해석될 수 있고, 소유자, 배당채권자의 이익에 치우친다는 오해를 받을 우려도 발생하다. 나아가 특별매각조건을 결정으로 부가하는 재량권행사에 있어 사실상 불가능한 서류제출을 요구하는 것이 되어 집행법원의 재량권 일탈ㆍ남용이 있다고 해석될 여지도 없지 아니하다. 만약 최고가 매수인이 행정소송제기를 이유로 매각허가결정기일 추정을 신청한 경우 이를 거부하고 특별매각조건에 의하여 매수신청보증금을 몰수한다면 최고가매수신고인은 매수보증금몰수에 대하여 집행법원을 상대로 불복할 수 있다고 생각된다.
Ⅴ. 결론
농지를 취득하려면 농지취득자격증명을 발급 받아야 하는데 2012년 한해 동안 무려 286천여건(1일 약1,100건 정도)이 발급되어 전국 법원과 농지소재지 관서에서 많은 행정과 인력이 소요되었음을 잘 알 수 있다.
구, 민사소송법 시행 당시부터 2002.7.1 부터 시행된 민사집행법 시행 이후 현재까지 집행법원은 거의 예외없이 “농지취득자격증명 미제출시 매수신청보증금 몰수”라는 취지의 매각공고를 하고 농지 매각절차를 진행하기 때문에 최고가매수신고인이 매각허가결정기일(낙찰 후 7일 이내)까지 농지취득자격증명을 제출하지 못하여 매수신청보증금(최저매각가격의 10%)을 몰수당하는 예가 자주 있어 왔다.
매수희망자는 법원 경매에서 농지를 낙찰받은 경우 집행법원 집행관으로부터 ‘최고가매수신고인 증명’을 교부받아 해당 농지소재지관서에 농지취득자격증명신청서와 농업경영계획서를 제출하여 발급받는데 농지취득자격증명 발급이 어렵다고 하면‘농지원상복구계획서’를 제출해서라도 발급받아 오는 경우도 있고 만약 농지취득자격증명 발급불가 내지 반려증명을 받은 경우라도 법원에 제출은 하여야 한다. 제출하지 않으면 무조건 매각불허가결정 후 매수신청보증금은 몰수하여 배당재단에 산입하므로 전혀 되돌려 받을 수 없다.
농지취득자격증명 발급불가(또는 반려증명)를 받아도 발급내용에 “농지에 해당되지 않음”이라는 문구가 있으면 매각허가결정을 하고 있으며,“불법 형질변경되어…. 결국, 원상회복이 필요하여 농취증 발급은 불가하다.”는 공문을 교부받아 제출하면 “매각불허가결정”을 한다. 만약 매각불허가결정을 하더라도 매수신청보증금 10%를 반환해주면 그래도 별 문제가 없겠지만 매각허가결정을 받아 농지 사용계획이 있는데 농지취득자격증명을 발급해 주지 않으면 최고가매수신고인은 어떻게 대처하여야 할까?
결국 농지소재지관서에서 농지취득자격증명의 발급을 거부한 경우가 문제이다. ‘농지에 해당하지만 그 위에 무허가의 불법건축물이 있고 농지의 현상이 일부 변경되었으므로 원상복구되기 전에는 농지취득자격증명을 발급할 수 없다’는 등의 내용으로 거부처분을 하는 경우가 있는데 이는 농지소재지관서가 농지취득자격증명의 발급거부 사유로 들 수 없는 것을 들어 사실상 부당하게 거부하는 것이다. 이에 대하여, 행정청은 불법형질변경되어 원상회복이 되어있지 아니한다는 것을 이유로 농지취득자격증명 신청을 반려할 수 없으며, 행정청으로서는 매수인이 토지를 취득한 후 원상회복을 위한 조치를 취할 수 있는 것은 별론으로 하고, 원상복구되기 전에도 매수인에게 농지취득자격증명을 발급해 주어야 한다는 매수희망자한테 매우 유리한 취지의 대법원 2007.3.29 선고 2007두3176 판결이 있다.
2014년 상반기 이전에는 농지 낙찰 후 농지취득자격증명이 아닌 반려증명(또는 농지취득자격증명 발급불가) 공문을 법원에 제출하였으나 매수신청보증금 10%를 몰수하지 않고 매각허가결정을 해준 사례도 있지만, 최근 집행법원이 농지취득자격증명서 제출을 특별매각조건으로 정하였으나 최고가매수신고인이 매각결정기일까지 이를 제출하지 않은 경우 매각불허가사유에 해당하고, 최고가매수신고인이 농지취득자격증명서 발급에 필요한 모든 요건을 갖추었음에도 행정청이 부당히 증명서 발급을 거부한 경우에도 마찬가지로 매각불허가결정을 하여야 한다(대법원 2014.4.3. 선고 2014마62 결정). 라고 하여 매수희망자한테 매우 불리한 판결여파로 최근에는 특별매각조건대로 각 법원에서 매각불허가결정을 하고 있는 추세이다.
만약 “농지취득자격증명 발급불가(또는 반려증명)”공문을 법원에 제출시 매각불허가결정 및 매수신청보증금을 몰수당할 경우에 최고가매수신고인의 대응방법과 향후 농지취득자격증명 발급에 대한 해결 방안을 다음과 같이 정리하였다.
첫째, 현장 답사 당시 농지취득자격증명 발급이 어렵다고 보여지면 응찰 전에 미리 신청을 하여(농업경영계획서의 특기사항란에 상세히 기술하거나 필요시 ‘농지원상복구계획서’를 별도로 제출하여 가면서) 발급을 받은 후 응찰해도 된다.
만약 농지 낙찰후 매각결정기일(낙찰 후 7일째)까지 제출 시한이 촉박하면 일단 매각결정기일 연기신청을 하고, 만약 매각불허가결정이 나면 다시 7일 후 매가허가결정 확정일(낙찰후 14일째) 이전에 즉시항고(매각불허가결정에 즉시항고는 매각대금의 10% 항고보증금은 불필요하다)를 하여 항고심 승소 후 농지취득자격증명을 발급받아 제출하여야 할 것이다. 농지소재지 관할 행정청을 상대로 행정소송을 제기하여야 하는데, 농지법 제42조와 최고가매수신고인(낙찰자)가 승소한 대법원 2007.3.29 선고 2007두3176 판결(행정청은 농지취득자격증명을 발급해 주어야 한다)을 적극 인용하여 승소하여야 할 것이다.
둘째, 집행법원은 매각불허가결정을 하는 것보다는 매각결정기일을 연기하여 주면서 행정소송을 통해 농지취득자격증명을 발급받아 제출하도록 최고가매수신고인에게 알려주고 소제기를 유도하는 것도 바람직하다.
아울러, 매수신청보증금 전액 몰수보다는 경매지연 의도가 있다면 매각대금에 대법원규칙으로 정하는 법정이율 연15% 몰수하여도 충분할 것이다.
최고가매수신고인이 농지취득자격증명 미제출로 매각불허가결정된 후 매수신청보증금 반환을 적극적으로 요청하는 경우 경매절차 지연의 의도가 없음을 확인 후 매각불허가결정을 하고, 매수신청보증금은 전액 반환하여야 할 것이다.
만약 경매지연 의도가 있었다고 판단되는 경우에는 재매각기일 까지 경매 지연에 따른 페널티(약 2개월 정도 예상됨)로 매각대금의 연15%만 부담시키고 나머지는 즉시 반환하는게 바람직한 업무 태도로 보인다(최근 즉시항고가 거의 사라졌는데 근저당권자나 임차인이 매각불허가결정에 즉시항고 후 기각되면 매각대금에 연15% 공제하고 있다). 농지 낙찰자의 귀책사유도 아닌데 농지취득자격증명을 발급받지 못하였다고 전액 몰수하는 것은 가혹하므로 경매지연 의도가 있어(주로 채무자나 소유자) 경매가 약 2개월 지연되었으니 그에 대한 불이익으로 매각대금에 지연일자에 해당하는 연15%만 몰수하여도(현재 매각불허가결정에 대한 즉시항고가 대부분 사라졌듯이) 농지 낙찰 후 지연의도가 대부분 사라질 것이다.
셋째, 농지 행정관청은 농지취득자격증명 발급 문제보다 발급 후 농사를 짓는지 사후관리에 더욱 주력하여야 한다.
불법형질변경의 경우 농지취득자격증명 발급을 하지 않는 행정청은 위 판례를 잘 이해하여 농지취득자격증명 발급에 적극적으로 나서야할 것이며, 농사를 짓지 않아 행정관청으로부터 처분통지를 받은 후 처분하지 않으면 이행강제금 부과 등 불이익에 주력하여야 할 것이다.
즉, 농지 처분사유 발생 후 1년 이내 처분할 것을 통지하고, 처분명령기간에도 처분하지 않으면 토지가액(공시지가)의 20% 이행강제금을 처분할 때까지 매년 반복하여 부과하여야 할 것이다.
행정관청은 농지취득자격증명 발급에는 농지계약 상태인 최고가매수신고인에게 ‘농지원상복구계획서’ 제출을 유도하면서 더욱 유연성을 보이고 적극적으로 발급하여야 할 것이며, 농지의 사후관리를 더욱 강화하는 것이 농지의 효율적 이용과 농지취득자격증명제도 취지에도 부합하는 길이 될 것이다. 나아가 법원 행정업무 및 농지 관련 소송 축소와 함께 농지 매수희망자에게 쉽게 농지를 취득하여 이용할 수 있도록 하여야 할 것이다.
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