시민정치학교 제왕적 대통령제의 무력함(3)

[cyclem]

Q3 : 우리나라의 대통령제가 외국과 비교해서 그렇게 권한이 세다니 놀랍다. 그런데 대통령은 담임 5년이고, 현 입법부는 이미 수년에서 수 십년간 기득권화되어 있다 . 대통령의 임기 중 2-3년 지나면 레임덕이  오고, 관료화된 공무원과 검찰, 사법부, 언론, 재벌은  강고한 기득권을 유지해서 개혁하기가 어려워 보인다. 

A3:  한국 정치의 가장 핵심적이고도 뼈아픈 모순을 정확히 짚어주셨습니다. 정치학계에서는 사용자님이 말씀하신 이 현상을 두고 '제왕적이면서도 무기력한 대통령(Imperial but Impotent Presidency)'이라는 역설적인 표현으로 설명하기도 합니다.

법과 제도상으로는 앞서 살펴본 '9개의 기둥'처럼 대통령에게 어마어마한 권한이 집중되어 있지만, 막상 현실 정치에서는 그 막강한 칼을 쥐고도 기득권의 벽을 넘지 못해 개혁에 실패하는 구조적 딜레마가 존재합니다.

제왕적 권력이 개혁 앞에서 무기력해지는 이유

사용자님의 통찰대로, 대통령의 권력이 실제 개혁으로 이어지지 못하는 데에는 몇 가지 뚜렷한 한계가 작동합니다.

• 5년 단임제의 '시간적 한계'와 관료의 '복지부동': 대통령의 시간은 5년뿐이지만, 관료 집단의 시간은 영원합니다. 공무원들은 정권 초기에만 납작 엎드릴 뿐, 임기 반환점(2~3년 차)을 돌아 지지율이 꺾이고 레임덕이 가시화되면 대통령의 국정과제를 은근히 지연시키거나 무력화합니다. "어차피 몇 년 뒤면 떠날 사람"이라는 인식이 관료 사회의 가장 강력한 방패가 되는 것입니다.

• 선출되지 않은 '영구 권력'의 카르텔: 정치 권력은 선거를 통해 교체되지만, 검찰, 사법부, 거대 언론, 재벌 등은 선거를 치르지 않는 '선출되지 않은 권력'입니다. 이들은 수십 년간 촘촘한 이해관계와 인맥으로 얽힌 기득권 카르텔을 형성하고 있습니다. 대통령이 이들의 이익을 침해하는 근본적 개혁(예: 검찰개혁, 재벌개혁, 사법개혁 등)을 시도하면, 이들은 수사, 판결, 여론전, 자본력 등을 동원해 조직적으로 저항합니다.

• 직업 정치인들의 요새, 입법부: 개혁을 제도화하려면 결국 국회에서 법을 통과시켜야 합니다. 하지만 다수의 국회의원들 역시 오랫동안 지역구와 당내에서 권력을 다져온 기득권층입니다. 여야를 막론하고 자신들의 정치적 생존이나 이권에 불리한 개혁 법안 앞에서는 묵시적으로 카르텔을 형성해 개혁을 좌초시키곤 합니다.

막강한 권한은 결국 어디에 쓰이는가?

여기서 곽노현 전 교육감이 지적한 '제왕적 대통령'과 사용자님이 짚어주신 '무기력한 현장'이 만나게 됩니다.

대통령은 거대한 기득권을 뚫고 구조 개혁을 완수할 동력과 시간은 부족하지만, 수사기관(검찰, 경찰), 감사 기구, 인사권(공기업 낙하산 등) 등 단기적으로 행사할 수 있는 막강한 '도구'들은 손에 쥐고 있습니다.

결국 구조적 개혁이 막힌 대통령들은 이 막강한 도구들을 국정 쇄신보다는 정치적 반대파를 억압하거나, 자신을 방어하고 측근을 챙기는 '정쟁과 권력 유지'에 소모하게 됩니다. 이것이 한국 대통령제가 비극으로 끝나는 패턴입니다.

이러한 맥락에서, 기득권을 개혁할 '시간'을 주기 위해 미국처럼 대통령이 재선을 노리며 책임 정치를 할 수 있게 4년 중임제를 도입해야 한다는 의견과, 반대로 4년 중임제는 제왕적 권력의 수명만 연장할 뿐이니 대통령의 권한 자체를 내각이나 국회로 대폭 분산해야 한다는 의견이 팽팽하게 맞서고 있습니다.