지방자치와 지방재정

[호박조우옥]

지방자치와 지방재정

지방자치에 있어 재정의 역할은 너무나 중요하다.

지역의 사무를 스스로 처리하는 지방자치에서 재원의 확보가 스스로 이루어지지 않는다면 진정한 자치일 수 없다. 지방자치란 지역주민의 참여와 책임에서 이루어지며 여기서 책임은 자치경비에 대한 자율적인 분담을 의미하기 때문이다.

이렇게 조달된 재원이 주민의 복리를 위해 얼마나 효율적으로 활용되느냐는 자치단체의 재정관리능력과 운영방법에 달린 것으로 이 또한 지방재정의 영역이 된다. 자율적인 재원의 확보와 효과적인 재원의 운용은 바로 지방재정의 과제이며 이는 지방자치의 본질적인 요소라 할 수 있다.

지역주민의 대의기구와 집행기관을 모두 선출하는 본격적인 자치시대에 들어서도 지방재정의 이러한 역할에 대한 이해나 기능의 보장은 제대로 이루어지지 못하고 있는 것 같다. 아직도 자치현장에서는 재정수요에 비하여 부족한 재원확보에 고심하고 있으며 위임사무처리에 따른 경비의 미부담, 자체세수원의 미흡 등 목소리가 계속 들려오고 있으나 국가의 지방재정대책은 별로 달라지고 있지 않는 것 같다. 그럼에도 자치단체의 자구적인 노력으로 자주재원 확보 의지가 여러모로 나타나고 있어 다행스럽다.

자치단체의 자주재원 확보방안은 여러 갈래로 접근될 수 있다.

그러나 무엇보다 중요한 자주재원은 지방세수이며 따라서 지방세제의 개선책이 우선 강구되어야 한다. 이를 위해서는 국세와 지방세원의 재조정이 절실한 과제이다.

따라서 국세와 지방세의 조정에 관한 법률이 다시 정비되어야 할 것이다. 동법은 1961년 12월 제정되면서 국세와 지방세의 세목을 구분하여 제시하고 있다.

당초에는 국세(소득세, 법인세, 영업세) 부가세를 도세로 인정함으로써 지방세수의 충실을 뒷받침하였으나 1976년에 이르러 부가세제는 지방세제의 자주성을 해친다는 명분으로 폐지되고 국가와 지방은 각기 독자적인 세목체계를 가지게 되었다. 이와 같이 국가와 지방의 세원구분을 각기 독자적으로 분리해서 갖는 세원분리주의는 우리나라에서는 너무나 엄격히 지켜져 지방세원의 충실한 개편을 저해하는 결과가 되었다.

앞으로도 소득과세나 소비과세 등에 있어서 국가와 지방이 세원을 공유하며 각기 분할 징수할 수 있는 세원의 혼합을 인정하지 않고서는 지방세수의 확충을 기할 수 없게 되었다. 지방세수의 보편성과 신장성은 이러한 터전 위에서만 의미를 가질 수 있다고 하겠다.

그런데 최근의 비등한 지방재정 확충 논의에도 불구하고 이러한 개편의 움직임은 아직 보이지 않고 있으며 단지 1997년부터 국세인 주세의 양여비율을 100%로 높이는 개정법률안이 추진되는데 그치고 있다. 그리고 이 재원도 수질개선양여금으로 지원되는데 그칠 뿐 지방일반재원의 확충과는 거리가 있는 것이다. 그렇다고 지방세법의 개정으로 신규세목의 설정이나 세율의 상향조정이 기대만큼 이루어질 전망이 보이는 것도 아니다.

그동안 지방세로 광고세, 환경세, 관광세 등 여러 세목의 신설이 논의되기도 하였으나 국민부담증가를 이유로 실현되지 못하였으며, 단지 교육재정확보를 위한 세제개편이 있었을 뿐이다. 이는 지방세수 영역(지방세목)에서 교육재원을 보충하는 방법이 됨으로써 오히려 지방세수증대를 위한 세제개편의 여지를 더욱 위축시키고 있다고 하겠다.

그렇다면 자치단체의 세수는 운영에서의 개혁적인 노력에 의해 증대하는 방안이 있겠으나 이 또한 부동산 거래의 감소, 지가의 안정, 담배소비의 정체 등의 요인으로 인해 세수증대의 행정노력을 어렵게 하고 있다.

이에 자치단체들의 기대는 지역특성에 따라 경영 수익사업을 확충하는 등 세외수입 증대로 몰리고 있는 것 같다. 사용료, 수수료의 현실화가 원가보상의 논리로 추진되고 있으며, 광천수의 개발, 유료주차장의 개설, 택지의 조성, 분양 등 자치단체의 기업가적 경영노력이 경쟁적으로 전개됨을 볼 수 있다.

그러나 여기에서도 지나친 수입에 집착한 나머지 사업영역이나 추진방법에 있어 민간과의 마찰을 야기하는 등 문제의 소지가 없지 않다. 수익도 바람직하지만 자치단체의 경영사업에는 반드시 공익적인 한계가 지켜져야 할 것이기 때문이다.

자치단체의 예산은 주민에 대한 서비스 대가나 기반시설에 대한 투자가 주류가 될 것이다.

가끔 특정인에 대한 선심성 예산의 편성이나 투자비의 지나친 분산 편성으로 효율성의 문제를 제기시키는 경우를 보게되는데 예산심의 기능을 가진 지방의회의 올바른 기여가 기대된다.

주민의 직접참여와 통제로 예산편성을 보다 실효성있게 하고자하는 노력을 선진자치단체에서는 많이 볼 수 있다. 자치단체의 사업예산의 운용 결과는 바로 주민이 지방정부를 평가하는 대상으로 선거결과에 나타날 수 있어야 할 것이다. 이를 위해서는 주민에 대한 예산의 공개와 재정 운영에 대한 평가기준이 제시되어야 하며 자치단체의 자산과 재정운영상황전반에 걸친 제장부가 작성 공개되어야 할 것이다.

이런 점에서 현행 예산회계의 과목구조는 개편되고 재정분석 등은 개선되어 나가야 할 것이다. 또한 사업예산의 책정에 있어서도 중요사업에 대한 자체심사에 보다 중점이 두어지는 투자심사가 제기능을 다할 수 있어야 할 것이다.

시·군·자치구 단위에서도 기획실이 설치되는 등 예산관리기능이 강화되고 있거니와 차제 자치단체의 기획과 재정관리를 담당해 나갈 인재의 육성과 관리기법의 개발보급 등 지방재정연구와 연수기능이 강화되어 나가야 할 것이다.

(한국지방재정학회, 지방재정소식 제1호, 1996.11.)

우리나라 지방재정의 현황

지방자치의 재정기반

우리 나라에서도 이제 지방자치는 주민이 참여하는 민주행정의 기초과정으로 정착되어가고 있다. 전국의 자치단체는 저마다 민선된 단체장과 의회를 중심으로 주민에 대한 서비스와 지역발전현안을 해결해 나가고 있다. 국가의 지방적 시책도 자치단체의 이러한 자주적 기능을 최대한 활용하는 전제에서 계획되고 추진되고 있다.

그런데 이러한 자치행정은 결국 자치사무를 처리하고 자체사업을 추진할 수 있는 재정능력에 따라 그 성과가 정하여 질 수밖에 없다.

따라서 지방자치의 건전한 발전은 재정의 충실화 없이는 이루어질 수 없다고 하겠다.

지방자치가 부활, 본격적으로 실시된 1991년을 전후하여 이러한 재정기반을 확충하기 위한 노력들이 크게 중대 되어왔으나, 아직도 자치현장에서는 재원의 빈약과 재정구조의 취약성을 호소하는 소리가 높다.

그러나 이러한 지방재정의 어려움을 덜어 줄 수 있는 제도적 보완이나 운영면에서의 개선은 충분히 이루어지지 못하고 있는 것 같다.

그런데 이러한 지방재정의 어려움은 재정수입이나 지출 등 재정관리면 에서만 보아서는 제대로 이해될 수도 없고 해결되기도 어렵다.

지방재정 수요를 유발하는 근저부터 살펴보아야만 할 것이다. 그것은 바로 자치단체의 활동영역의 적합성·활동수준의 적정성에 귀착된다고 하겠다.

지방행정 수요의 범위와 수준

지방재정은 지방행정수요를 충족시켜주는 수단이다. 재정수요는 곷 행정수요이며 이를 최대한 충족시킬 수 있는 수입의 확보와 관리가 재정의 역할이라 할 수 있다. 다시 말해 행정 수요가 커지면 여기에 따라 재정수입의 증대가 요구된다. 또한 행정 수준의 고도화는 人力과 투자수요를 늘리게 된다. 따라서 재정은 우선 행정수요의 시각에서 조명되고 그 적정성이 검토되어야 할 것이다.

지방사무의 범위

지방자치단체는 주민의 일상생활에 필요한 서비스를 제공하되 그 범위는 일반시장 기능에 맡길 수 없는 일들이 될 것이다.

이러한 공공기능 중에서도 전국적으로 통일을 기해 추진할 사무는 국가의 업무가 될 것이다. 따라서 자치단체의 업무는 성질상 범위가 설정되고 관계 법령으로도 대강이 제시되고 있는 것이다.

지방재정은 이러한 범위의 자치사무를 추진하는데 필요한 재원의 조달과 집행이라야 한다. 이러한 범위를 넘어서 시장기능이 감당할 업무나 국가가 처리해야할 사무에 관여하거나 그 경비를 부담해서는 안되는 것이다.

지방행정의 수준

지방행정은 주민의 평균적인 수준의 수요를 충족함이 원칙이라 할 것이다. 일반적으로 주민의 생활과 복지에 기본이 되는 수준의 서비스 제공이며 그 이상의 고도의 서비스는 주민각자의 추가 부담이 될 수밖에 없을 것이다

사회복지지원이나 의료보호에서의 공공서비스는 이러한 기준에 입각하고 있다. 이를 초과한 지나친 수준의 복지, 여가에 대한 서비스 등은 지방재정에 무리한 부담을 주게 되고 사회적으로도 공평하지 않다고 할 것이다.

이런 의미에서 볼 때 현장방문서비스·무료서비스등 특정인에 대한 지나친 수준의 서비스는 재검토되어야 할 것이다. 그렇지 않을 경우 주민의 납세가 광범위한 계층에 공평하게 효과적으로 사용된다고 볼 수 없기 때문이다.

지방재정의 변천

우리나라에서 지방재정의 명맥은 1949년 지방자치제 실시 이후 어떤 형태로든 이어져왔다. 1961년 지방의회가 해산되고 그 이후 주민자치가 정지된 기간에도 지방재정은 운영되어왔다.

자치단체의 예산과 지방세제가 지방재정법이나 지방세법에 의거 운영되어 왔으며 다만 주민의 참여와 통제는 제한되고 그 대신 중앙정부의 직접통제하에 있었을 뿐이다.

이 기간 중에도 지방세의 확충을 위한 노력이 있어 왔고 어느 정도 개선이 이루어진 것도 사실이다. 그러나 이러한 오랜 중앙통제하의 지방재정운영은 우리 나라의 지방 재정을

획일적인 세목과 세율위주의 지방세가 되게 하고

세원의 단체간 균형화나 조정수단이 크게 강조 되지 못하였으며

재정운영에서 자주성 탄력성이나 민간과의 경쟁 내지 이용능력을 키우지 못하는 등 지 방재정에의 영향을 크게 남기게 되었다고 하겠다.

1991년 지방의회가 구성 운영되고 지방자치가 본격적으로 실시된 이후 지방재정은 자주적인 운영의 기틀을 되찾았다. 국가의 지방재정에의 관심은 점차 커지고 있으나 아직 지방재정확충을 위한 획기적인 결실에는 이르지 못하고 있는 것 같다.

1989년 담배 소비세등의 지방이양이후 1991년 지역개발세가 설정 되고 지방양여세제가 도입되기도 하였다. 그러나 이런 조처들이 지방의 자주재원의 신장에는 크게 기여하지 못하고 있는 것 같다.

그리고 최근엔 주민세소득할세율이 인상 (7.5 - 10%)되기도 하였으나 이는 한시적인 교육재원 확보방안이었다. 결국 지방 재정의 획기적인 강화를 위해서는 국세의 지방이양이 불가피하나 이는 계속 미루어지고 있는 것이다.

한편 민선자치 이후 지방재정에의 반응으로는 일부이기는 하나 재정의 방만한 운영과 비효율성에 대한 비판의 소리가 높아지게 되고 재정관리의 개선에 대한 관심이 크게 대두되고 있는 실정이라 할 것이다.

지방재정의 발전과제

재정수요의 관리

우리나라의 지방재정은 실제 규모나 구조면에서 취약하다고 할 수 있으나 자치 사무의 범위나 국가와의 사무배분 이란 관점에서 볼 때 결코 낮은 수준만은 아닌 것이다.

재정수입이 부족하고 안정성이나 신장성이 부족한 면도 있으나 국민 부담이나 국가재정을 고려할 때 수입증대는 한계가 있을 수밖에 없을 것이다.

따라서 한편으로는 재정수요의 조절과 관리에도 노력을 기울여 나가야 할 것이다. 현행과 같이 자치사무를 개괄적으로 예시하는 방식으로는 자치사무의 범위를 한정하기도 어려울 수밖에 없을 것이다.

따라서 자치 사무를 보다 명확히 규정하는 제도적 보완도 필요하나 지방자치행정이 공공행정으로서 필요한 역할을 하면서 작은 정부의 입장에 충실한 경영관리 원칙을 지켜 나간다면 주민의 부담의 최소화는 물론 지방재원의 부족 현상도 크게 개선될 수 있을 것이다.

재정수입의 균형화

자치단체간 재정력의 격차를 보다 균형있게 조정할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다. 자치단체간의 경쟁적인 노력은 재정수입의 격차를 더욱 크게 할 수 있음으로 일정 기준이상의 초과수입이 있는 단체는 초과분을 수입 기준미달 단체에 교부할 수 있는 납부금 제도가 필요할 것이다.

이러한 역교부금제는 광역시에서 자치구간 재원조정에 먼저 활용될 수 있을 것이다.

이로써 자치기반을 고려치 않은 상태에서 출발한 현행자치구의 재정격차가 조정되고 광역시 단위의 균형있는 발전이 가능하게 될 것이며 이는 시민의식으로도 수용될 수 있을 것이다.

지방세원의 개편

우리나라에서 지방자치는 오랜 공백을 가진 만큼 자치 의식 형성이 미흡한 것은 사실이며 따라서 지방세수가 자치에서 갖는 의미가 제대로 알려지고 있지 않는 것도 현실이라 할 것이다.

지방자치의 출발은 자치경비의 자체 부담을 전제로 하며 지방세의 납부는 자치에의 참여로 시민의 책임을 다하는 것과 연관된다고 하겠다.

따라서 우선 지방세제의 홍보와 공정한 관리로 주민의 이해를 높여가야 할 것이며 이러한 이해를 바탕으로 재산과세 구조의 현행세제를 소득과 소비과세와의 균형을 갖도록 하는 세제로 개편해 나갈 것이다.

이밖에도 지방재정은 세외 수입의 증대, 민간위탁의 확대, 국가위임사무 경비의 부담조정등 재원의 충실화와 관리의 효율화를 위해 개선되어야 할 많은 과제들을 안고 있으나 이는 자치단체의 공동의 노력으로 단계적으로 해결해 나가야 할 것이다. (지방행정, 1997, 3.)

지방재정운영의 새로운 시각(책임성 제고 방향)

지방자치와 책임성 구현

지방자치는 지역 주민이 스스로의 의사와 능력에 따라 생활 편익을 조성하고 이용하는 자주적인 정치 행정체계라 할 수 있다.

주민이 필요로 하는 각종 생활 서비스와 지역의 기반시설들은 민간 기능이나 국가의 책임에 의해서도 공급·지원될 수 있으나, 자치단체가 제공하는 서비스는 재원의 자기조달 의사와 능력의 범위에 따라 이루어진다는 점에서 특징이 있다.

즉 서비스 결정 과정의 자율성과 재원의 자주성이 필수적이며, 이는 자치 행정이 갖추어야 할 기본적인 책임성의 구현이라 할 수 있다.

여기서 책임성이란 행정 활동을 충분히 만족스럽게 다하여야 할 자치단체의 기관의 책무이며 윤리적 책임을 포함하는 것으로 볼 수 있다.

지방재정 영역에서 보면, 이는 재원을 스스로 확보하는 책임과 이를 효율적으로 사용하여야 할 책임이라 할 것이다. 그런데 이러한 책임을 이행토록 하기 위해서는 무엇보다 주민 스스로의 책임성에 대한 인식과 참여를 증대시켜 나가야 할 필요가 있을 것이다.

주민의 책임에 의하지 않고 중앙의 지도와 감독 기능에 의존하여 지방의 행정 및 재정 문제를 해결하고자 한다면 지방자치의 책임성은 크게 저하될 것이다.

지방자치가 진정한 자치 정신에 바탕을 두고 제대로 발전하기 위하여는 자치 행정을 담당하는 기관과 이를 선출하는 주민의 책임성이 전제되어야만 할 것이다.

그렇지 않은 지방자치는 많은 제도적 장치와 지원에도 불구하고 발전 기반이 없는 형식적인 장치로 남게 될 것이다.

지방재정에서의 책임성

양여금에 의한 재정지원

자치단체의 서비스에 소요되는 경비는 스스로 조달함을 원칙으로 하며, 지방세수와 이용자 부담이 주요 재원이 된다. 이러한 자주 재원은 바로 지방재정의 책임성의 원천이 된다. 그러나 대부분의 자치단체는 자주 재원으로 그 경비를 충족치 못하고 있으며, 중앙으로부터 지방교부세나 지방양여금 또는 국고보조금의 지원을 받게 된다.

지방재정의 자립도가 평균63%라고 하나(1997년 예산), 자치단체 종류별로 보면 도는 42%, 시는 53%, 군은 21%, 자치구는 52%에 불과하다. 전 자치단체 수의 43%가 30% 미만의 자립도를 갖고 있는 것이다.

특히 자치구나 군의 경우 의존 재원의 비중이 지나치게 크며, 이는 재정 책임의 수행을 어렵게 하고 있다.

지방교부금이나 재정교부금은 대부분 비도(費途)가 지정되지 않음으로서 자치단체가 자유롭게 사용할 수 있으며 이러한 일반 재원의 비중이 유지되는 한 재정 수요 해결에 크게 도움이 될 수 있을 것이다.

더구나 이러한 교부금은 자치단체의 재정력이 취약할수록 증액 교부되며, 자치단체 간의 재정 격차를 균형화하는 조정 재원으로 큰 의미를 갖게 된다.

따라서 국가적인 견지에서 보면 자치단체에의 재정 지원은 세수 격차가 큰 지방세수보다는 이러한 교부금을 선호하게 된다.

그러나 이들 재원은 지원규모나 지원시기를 중앙에서 정하게 되고, 지방 주민의 자기 부담과는 거리가 있는 것이다.

그런데 우리나라의 경우 지방자치가 본격화된 1991년 이후 자치단체의 재정 보완 조치는 지방세수보다는 이러한 교부금, 그 중에서도 특별히 지방양여금에 의해 수행되어 왔다.

지방양여금은 특정 국세의 일부를 양여재원으로 하여 그 재원에 의해 수행될 사업 목적을 지정하여 교부하는 것이어서 지방재정 수요는 어느 정도 해결될 수는 있으나, 지방재정의 책임성은 높이기 어려운 것이다. 양여대상 세목의 납세는 국세로 이루어지며, 따라서 주민의 납세와 자치단체기관의 책임을 연계시킬 수가 없기 때문이다.

지방주민의 납세는 자치단체의 재원조성과 더불어 자치정(自治政)에의 참여의 의미를 갖으며, 자치단체의 기관은 이를 근거로 납세 주민에 대하여 서비스로 보상할 정치적 및 행정적인 책임을 갖게 되는 것이다.

이러한 자주 세원의 증대를 위한 지방세제의 개편은 1991년 이후 거의 답보 상태에 있으며, 지방양여금만이 크게 증대되는 추세에 있어(1991년 5570억원, 1994년17747, 1997년 31891억원), 지방재정의 책임성이란 입장에서 볼 때 바람직스럽지 못한 것이다.

자치단체의 재원은 지방세수가 증대되는 방향으로 보완하되, 단체간 불균형의 완화를 위해 불가피한 경우 재정교부금을 증대해 나가는 방향이 되어야 할 것이다.

이러한 의미에서 볼 때 지방양여금의 상당부분은 지방세원으로 이양되어야 할 것이다. 일본에서는 국세인 소비세의 20%를 지방에 양여해 오다가 최근 이를 지방소비세로 개편하였으며 아울러 소비세 재원의 일부를 지방교부세 재원으로 추가한 사례는 우리에게도 참고가 될 것이다.

지방세제의 취약성

우리나라의 지방세제는 국세에 비해 세수가 부족하고 구조적인 취약점을 갖는 것으로 지적되고 있다. 소득과 소비 세목이 미흡하고 자산의 유통에 크게 의존하고 있는 점에서 세제의 개편 및 보완이 논의되어 오고 있다.

그런데 지방세제의 이러한 내용은 또다른 문제점으로 재정의 책임성을 확보하는데 미흡하다는 지적을 받고 있다.

예컨대, 종합토지세만 하더라도 전국적인 합산 누진과세로 자치단체의 자주 과세권과는 다소 거리가 있으며, 그 밖에 지역의 생산과 소비 등 경제활동과 연계되는 세수가 현지 자치단체로 귀속되지 않음으로써 자치단체의 책임성을 희석시키는 결과가 되고 있는 것이다.

지방세의 납세는, 주민의 의무로서 이행되며 지역의 서비스로 되돌려 진다는 자치정신의 이해를 전제로 할 때 의미를 가지게 된다고 할 것이다.

단순히 자치 단체의 재원의 보전에만 의미가 있다면, 모든 조세를 국세로 일괄 징수하여 지방에 배분하는 것이 보다 효율적이고 편리할 것이기 때문이다.

주민이 부담하는 각종 사용료나 수수료 등 세외 수입도 서비스의 대가로 부담하게 된다는 인식이 전제될 때 자치단체의 재정의 건전한 운영이 가능하게 될 것이다.

지방재정의 효율성과 책임성

납세액의 가치실현

자치단체의 예산이 알뜰하게 짜여지고 생산적인 방향으로 운영된다면, 선출된 자치단체의 장이나 지방의원은 일응 주민의 기대에 부응하는 책임을 수행하는 것으로 볼 수 있을 것이다.

주민의 납세를 재원으로, 주민의 신탁에 의거하여, 주민의 신뢰를 바탕으로, 운영되어야 할 자치단체로서는 우선 납세액의 가치를 실현하는 것이 중요하며, 이는 재정 운영의 효율화가 전제되어야 할 것이기 때문이다.

선진국에서도 지방자치의 가치를 이러한 납세에의 보답 내지 지방재정 책임의 이행이란 면을 중요시하고 있음을 보게 된다. 그런데 우리의 자치 현실은 주민의 납세에 대한 책임을 크게 느끼지 못하는 사례가 적지 않는 듯 하다.

근간 보도되고 있는 출장비 업무추진비 등 경상경비의 과다 지출이라든가 각종 선심성 행사 등 생산성이 낮은 지출과 같은 재정운용은 재정 책임의 이행과는 거리가 있는 조치들이라 아니 할 수 없는 것이다.

뿐만 아니라 지나친 실적주의를 의식하여 과대한 행사를 하거나 유지관리에 대한 고려 없이 적정 규모를 초과하는 시설의 건립 등은 효율성의 기준에 따른 엄격한 심사가 필요한 분야라 할 것이다. 여기에는 납세자인 주민들의 감시나 통제가 긴요하겠으나, 그 이전에 자치기관의 양식과 책임감이 지적되어야 하며, 재정책임에 대한 인식을 확실히 하여야 할 사안들이라 하겠다.

이러한 재정 책임을 다 하지 못하는 관계자에 대하여는 정치적 및 행정적 책임에 더하여 민사법에 따른 배상 책임이 따르도록 할 수도 있을 것이다.

납세액의 가치를 지키고 지방자치의 신뢰를 회복해 나가기 위하여는, 재정 책임부터 엄격히 추궁되어야만 할 것이기 때문이다.

공무원의 비용 의식

지방 공공업무를 수행하고 있는 모든 관계자들은 우선 자기 업무에 대한 목표를 명확히 인식하고 이를 이룩해 낼 전략과 수단을 찾아야 할 것이다.

여기에는 소요되는 비용의 규모와 확보 방안이 가장 중요하며, 소요경비의 경제성에 대하여 깊이 있는 검토가 이루어져야 할 것이다. 아울러 재원의 조달 방안에 관하여 이용자나 민간의 분담 가능성에 대해서도 검토할 수 있으며, 여러 대안에 대한 탐색이 비용과 효과를 대비하는 방법으로 모색될 수 있을 것이다.

이에 따른 결과는 비용의 절감과 편의의 증대로 나타날 것이다. 비용 편익분석 기법은 투자사업뿐 아니라 모든 공공지출에서 사전에 한번쯤 생각해 보아야 할 과정으로 인식되었으면 한다.

그리고 경영사업에서는 공기업이 아니더라도 비용과 수익을 손익계산 방식으로 파악하고 분석하는 기법이 활용된다면, 보다 생산적인 운영이 가능할 것이다. 여기에는 시간 관념의 도입이 필요하게 된다.

투자에 따른 감가상각이나 이자율의 계산 적용 등은 시간 관념에 의한 계산이며, 이러한 이해 없이는 사업 경영이 어려울 수밖에 없을 것이다.

비단 사업 경영뿐만 아니라 모든 공공업무의 담당자에게는 중장기 계획이 있어야 하고, 이를 수립·운영함에 있어 합리적인 비용계산 의식이 구비되어야만 할 것이다.

흔히 일컬어지는 경영 마인드, 투자 마인드라는 것도 이러한 기초를 갖추는 데에서부터 가능하게 되고, 이로써 재정운영에의 책임성도 높아질 수 있을 것이다.

재정 책임 확보를 위한 자체 통제

지방재정에서의 책임성의 확보는 주민 통제가 제대로 이루어질 때 가능할 것이다.

종래에는 중앙에서의 지시와 감독 방식에 의한 재정통제가 주류가 되어 왔으나, 이는 주민 자치시대에 더이상 바람직할 수 없으며, 이제부터는 주민 스스로 지방재정 운영에 참여하고 확인하며 시정을 요구하는 통제기능을 발휘하여야 할 것이다.

중앙의 통제가 줄어드는 여건에서는 주민의 감시가 이를 보완할 수 있어야 할 것이다. 중앙에서의 재정지도는 이제 새로운 방향으로 각종 인센티브의 도입에 의한 재정의 건전성과 효율성 그리고 책임성을 높이는 시책을 강구해 나가는 것이라 할 것이다.

지방재정에 대한 자체통제의 몇 가지 방안을 제시해 보면 다음과 같다.

첫째, 지방재정의 분석과 공개이다.

지방예산 운영의 실태를 결산 자료를 이용하여 정기적으로 분석평가함으로서 재정운영상의 문제점에 대한 대비가 가능할 것이다.

각종 분석 지표를 통해 재정의 안정성 및 효율성을 파악할 수 있고, 타 유사단체와의 대비를 통해 자기 단체의 수준을 알게 되며 단체간 선의의 경쟁도 가능할 것이다.

이러한 분석 자료들은 주민에게 공개됨으로서 주민통제가 보다 용이하게 될 것이다. 지방재정의 공개에 관하여는 지방재정법에서도 규정되고 있거니와, 최소한 예산은 알기 쉽게 주민에게 설명되어야 하고 지방세의 납세에 대한 이해도 높여 나갈 때 민주적이며 책임있는 재정 운영이 가능할 것이다.

최근 일본 자치단체의 경우 접대비 등 경상비의 운영 상황에 대한 주민의 정보 공개요구가 늘어나고 있으며, 이는 주민의 참여로 공공경비의 절감을 이룩해 나가는 좋은 사례라 할 것이다.

둘째, 자체감사의 실효성 확보이다.

재정운영에서의 낭비 배제나 생산성의 증대는, 자체 감사가 제대로 이루어질 때 가능할 것이다. 방대한 사무와 경비를 집행함에 있어 제3자에 의한 객관적인 확인 감사가 어떤 조직에서도 필요하게 된다.

현 자치단체의 자체감사는 제 기능을 다하지 못하는 것 같으며, 따라서 합리적인 외부 감사가 있어야 할 것으로 보인다. 그러나 이때 외부 감사는 중앙정부(감사원, 내무부 등)의 감사가 아닌, 자치단체가 참여하는 외부 조직에 의한, 전문가에 의한 감사를 의미하는 것이다.

최근 지방세 수납 비리가 빈번히 발생하고 있어 지방의 재정관리 능력에 대한 회의와 불신을 낳고 있으며, 그때마다 중앙의 감사가 강화됨을 볼 수 있는데, 이는 바람직한 해결 방법이라 볼 수 없을 것이다.

지방재정의 자체 기능에 의하여 정상적인 재원관리가 되고 비리가 척결될 수 있어야만 할 것이다. 따라서 적정한 감사제도가 마련될 때까지는 지방자치단체 스스로에 의한 외부감사제의 운영을 개발해 나가야 할 것으로 보인다.

여기에는 국가와 자치단체의 대표가 참여하는 지방감사위원회가 독립적인 기구로 지방자치단체의 감사 기준을 만들며, 공인회계사 등 전문가를 감사관으로 지정하여 자치단체의 회계 등을 정기적으로 감사하게 하는 영국의 지방 감사 제도가 참고가 될 수 있을 것이다.

셋째, 단체장이나 지방의원의 책임있는 역할이다.

지방자치에서의 핵심 과제라 할 수 있는 재정 책임의 실현에는 무엇보다 주민에 의해 선출되는 단체의 장이나 지방의원의 역할이 중요하다. 이들이 재정 책임을 회피하거나 무시할 때 주민들은 납세에 상응하는 책임있는 봉사를 받을 수 없게 될 것이다.

이는 곧 주민의 기대와 신뢰의 상실을 의미하며, 이러한 경우 감사 청구나 해직 요구와 같은 주민의 직접적인 요구는 정당성을 갖게 될 것이다.

아직 우리나라에서는 이러한 제도적인 장치를 갖추고 있지 않으나, 지방자치의 건전한 발전을 위해서는 이러한 책임있는 조치들이 마련되어야 할 것으로 보인다.

그러나 그 이전에 주민의 납세 가치가 실현될 수 있는 바림직한 자치를 위하여 자치 관계자 모두의 노력이 있어야 할 것이다.

(자치행정, 1998,1. )

피닉스시의 재정관리

시의 공사 부문간 경쟁과정

피닉스시(city of Phoenix)는 아리조나주 소재지로 市인구는 110만이나 시도시권 인구는 210만에 이른다. 아리조나 사막에 위치하며 전자산업과 레저 산업을 주로 한 신도시로 따뜻한 태양의 고장(Valley of the Sun)으로 휴양객이 늘어나는 미국 남부지역 도시이다.

피닉스시는 미국 내에서 뿐만 아니라 세계적으로 경영이 잘 이루어지고 있는 시로 인정받고 있다. 이 시가 이러한 인정을 받게 된 이유는 시정을 경영관리의 원리에 따라 운영, 고객만족과 비용절감을 이루어 나간데 있으며 그 중 중요한 방법의 하나가 시의 공사 부문간 경쟁과정 (public private competitive process)이라 할 수 있다.

즉, 시의 서비스관련 부서와 사기업 은 누가 보다 더 갈 고객에게 서비스를 제공할 수 있느냐의 경쟁을 입찰과정을 통해 하게 되며 이는 1979년이래 시행되어 왔다.

경쟁입찰대상은 쓰레기처리 등 12개 분야에 이르고 있다 경쟁결과 낙찰건수를 보면 공·사간 22:43건이 되고 있다.

경쟁 입찰 서비스 유형, 낙찰부문

(1979∼1994년)

	시	사기업		시	사기업
구급차 서비스	1	0	쓰레기수거	5	7
요금부과징수	0	2	주택관리	1	0
자료입력	1	0	가로수선	2	0
연료배부	1	0	가로청소	2	0
시설유지	1	0	계량기수선	1	0
매립작업	0	1	공선변호	0	1
조경유지	7	23	계	22	34

이로 인한 이득은 고객만족의 증대뿐만 아니라 27백만 달러 이상의 비용절감을 가져오는 등 여러가지로 지적되고 있다. 비용절감의 대부분은 쓰레기 수거와 매립(23.3백만 달러), 화재긴급수송(3백만 달러)등에서 이루어졌다.

피닉스 시가 이러한 입찰과정을 도입하게 된 배경은 1970년대 후반의 높은 인플레이션과 자치단체의 수입과 지출제한법제 등을 들 수 있다. 그러면서 인구증가에 따른 재정수요는 계속 증대되어 왔기 때문이다. 여기에 사기업들의 비용절감 경영기법이 자극제가 된 것으로 볼 수 있다. 이에 시의 서비스 담당자들은 흔히 하던 민영화보다 민간과의 비용경쟁을 통한 비용절감과 서비스개선에 착안하게 되었다.

이로써 고객만족과 효율성이 최대의 선택기준으로 정착되게 되었다. 여기에서 서비스 질의 개선이 수반될 수밖에 없었다.

한 조사에 의하면 고객만족도는 쓰레기 수거의 경우 1989년 7.6(10점 만점)에서 1993년 7.9로 향상되고 앰뷸런스 서비스의 경우도 8.0에서 8.3으로 향상된 것으로 나타났다.

쓰레기 수거비용은 시와 민간기업이 교체해 맡으면서 1979년 가구당 월 4.5달러 수준에서 1983년 3달러 수준으로 낮아지기도 하였다. (1992년에는 3.7달러 수준) 화재시 긴급수송(앰뷸런스 서비스)의 경우 10분내 대응조치가 입찰과정 후 종래(1984년)의 배인 90%를 넘어서고 있다.

경쟁입찰절차는 다른 서비스 구매과정과 같으나 시감사관에 의한 시제안 비용확인 검토와 서비스공급 후의 감사가 추가된다. 이는 엄정한 입찰과 서비스의 질을 보장하기 위한 조치인 것이다.

시에서의 감사관(city auditor)의 역할은 대단히 중요하다. 시장직속기구로 회계검사와 더불어 입찰기준 비용의 타당성을 점검하고 서비스품질을 사후 평가하는 기능까지 맡고 있다. 종래 공공부문은 비능률적이며 민간기업은 생산성에서 정부부문을 앞선다는 관념을 깨뜨리게 하고 있다. 민간부문에 의한 공공서비스의 경영도 침체와 비능률을 가져올 수 있으며 따라서 서비스의 경쟁은 항시 필요한 것이다.

그런데 이러한 경쟁 입찰제는 이제 우리 나라에서도 지방행정의 경영화를 이룩하는 의미에서 도입방안을 검토해 볼 수 있지 않을까 생각된다. 그러나 객관적인 입찰기준의 설정집행이나 특히 기존 인력의 처리 문제 등이 애로가 될 것이다.

자치단체의 서비스 기능이 민간에 이관될 때 담당직원의 인계나 부내 소화가 쉽지 않을 것이기 때문이다. 그러나 이러한 경쟁이 이루어지지 않으면 자치단체 서비스는 스스로든 민간기업에 의하여서든 독점에 따른 폐단으로 비능률이 나타날 수밖에 없을 것이다.

쓰레기 수거의 경우 우리 나라에서도 현재 직영방식 민간위탁(위양)방식 혼합방식 등 다양하게 채택되고 있으나 경쟁이 제대로 되지 않고 있는 것이다. 비록 민간위탁방식이 최초에는 낮은 비용으로 이루어진다 해도 계속적으로 서비스질의 보증이 어려운 것이다.

따라서 재계약 시에는 관계기관과의 경쟁을 거쳐 요구수준에 맞지 않으면 환원될 수 있는 방법이라도 채택할 수 있을 것이다.

영국에서는 일정 공공서비스에는 의무적으로 경쟁입찰(Competitive Tendering)을 거치게 하고 있지만 우리 나라에서는 그렇게까지 할 수는 없다 하더라도 제한된 범위 내 자치단체의 선택에 따라 이 제도의 도입을 생각할 수 있을 것이다.

시 예산·설명 공개

피닉스 시의 ´95∼´96년 예산규모는 1,394백만 달러로 전년대비 9.4% 증가하였다. 이중 경상지출이 1,080백만 달러, 자본지출이 131백만 달러, 잔여는 채무비용이다.

세입내역을 보면 市 판매세가 20.3%, 재산세 6.7%, 사업수입 31.6%, 연방지원 8.4% 州의 교부금 20.1%로 되어 있으며, 세출은 사법지출 4.3%, 상수도 11.1%, 지역사회경비 20.0%, 채무상환 13.1% 등으로 되어 있다.

부서별 집행액을 보면 경찰, 소방, 공원관리, 가로교통부문 순으로 되어 있다.

시세의 종류는 재산세, 판매세, 기타 이용자소비세 등이 주종이다.

재산세(Primary Property Tax)는 경상목적용으로 평가액에 대하여 0.93%로 부과되고 있으며 이 밖에 채무관리 등 비용에 충당되는 재산세(Secondary P. T)가 별도 부과된다. 재산세 부과증가는 주헌법에 따라 연 2%로 제한된다. 지방판매세(Local Sales-Tax)는 13개 분야로 구분되며 광고분야는 시민센터용이나 잔여는 일반목적재원이 되고 있다. 세율은 0.5%∼3.3%이며 전년대비 10% 늘어나고 있다.

1993년부터 새로 0.1%씩 부가되는 301조 판매세는 경찰업무용으로 재원이 한정되고 있다.

그밖에 이용자세(User Tax), 면허세, 자원이용세(Utility Sales Tax) 등이 있다.

주가 시에 나누어주는 세수로는 주판매세, 주소득세, 자동차면허세가 있다. 주판매세수의 40%는 주기금과 카운티, 시 등으로 배분되는데 시에 배분되는 25%는 시인구수에 따라 배분된다. 이중 피닉스 시는 34.5%를 받게 되는데 95년도 수입은 78백만 달러가 되고 있다.

주소득세 교부는 개인과 법인소득세의 15%를 시 인구비율에 따라 나누어 교부 받는 것이다. 이 세수 중 피닉스 시는 34.5%(75백만 달러)를 배분 받고 있다.

자동차 면허세수는 주의 도로기금에 31.5%가 배분되고 잔여분 중 20%는 주의 일반재원으로, 25%는 카운티 일반재원으로, 25%는 주의 교육재원으로, 25%는 시로 배분되고 있다.

이밖에 특정목적에 사용되는 연방과 주의 경상보조재원이 있다. 이는 주로 저소득층 주택 및 도시개발수요에 충당되는 특정재원이다. 그밖에 사회복지 지원사업, 범죄예방, 대중교통을 위한 보조도 있다.

이상에서 시재정을 간단히 살펴보았으나 요는 이러한 세입세출의 내용보다 시예산 설명이 세입은 물론 세출분야별로 자세히 쉽게 설명이 되고 있다는 것이다. 사업계획(program)마다 목표와 예산배정에 대한 설명을 하고 있는 점이 특이하다. 시민의 이해와 참여를 얻고자 하는 실제적인 노력이라 할 것이다.

최근 「Financial world」지에서 피닉스시는 재정관리와 업적평가 그리고 예산설명 분야에서 최우수로 평가받았으며 미국, 캐나다 재무공무원협회에서도 가장 우수한 예산설명성을 받은 바 있다. 이러한 뛰어난 시정운영은 시지배인(F. Fairbanks)의 탁월한 능력에 힘입은 바가 큰 것으로 보인다.

우리 나라에서도 본격적인 자치시대에 대비 자치단체예산의 공개를 의무화하고 있다. 그러나 예산서의 내용이 주민이 이해하고 편성과 집행의 평가에 참여할 수 있을 정도가 되어야만 주민자치는 그 책임을 다하게 될 것이다.

시의 조직 구성

피닉스시는 자치단체기관 구성형태에 있어 미국의 많은 중소도시가 택하고 있는 시의회-지배인 형태를 채용하고 있다.

시의회(Council)는 지구단위로 선출되는 8명의 인원과 전 시에서 선출되는 시장으로 구성되며 시의 입법 및 정책결정을 하게 된다. 시정의 관리집행업무는 의회에서 선정하는 지배인에 맡겨진다. 지배인은 경영의 전문인사로 의회에 책임을 지고 시정관리에 최선을 다하게 된다.

이러한 시의회-지배인 형태가 시정의 경영화를 촉진할 수 있게 된 것으로 보인다. 우리 나라는 자치기관 형성이 일률적으로 시장-의회제로 되어 있어 이러한 체계와는 거리가 있다. 그러나 중소자치단체에서의 기관구성 형태나 시정관리를 책임지는 경영인의 선정, 시민 통제위주의 예산체계 등 자치제도와 운영은 우리에게도 적지 않는 참고가 될 것으로 보인다. ( 자치단체국제교류 '96,1/2호)

우리나라 지방재정 자립도가 갖는 의미

지방자치는 지역의 주민이 스스로 결정하고 책임을 지는 시스템으로 운영된다. 이러한 자치의 영역은 단체의 고유사무이든 위임사무이든 이를 수행할 비용에 충당할 재원은 법률의 정하는 바에 따라 스스로 조달함을 원칙으로 한다. 그러나 지방자치의 운영상 실제를 보면 재원이 스스로 조달되는 자주재원은 전체재원에서의 비율이 높지 않은 편이며 점차 낮아지고 있는 것이다.

이에 비해 중앙으로부터의 이전재원, 즉 지방교부세 국고보조 등의 비율이 높아지고 있는 것이다. 자치단체의 전체 재원 중 스스로 조달할 수 있는 자주재원, 즉 지방세와 세외수입의 합계액의 비율이 재정자립도인바 이는 우리 나라의 지방자치가 어느 정도 실질적인 자율수준에 이르렀는가를 보여주는 지표라 할 수 있다. 또한 각 자치단체별 자립도는 그 단체의 자립수준을 보여주는 것이라 할 수 있다. 지역의 자치업무 수요를 스스로 부담하고 충당할 수 있는 능력의 척도라 할 수 있으며 또한 외부재원의 크기에 영향을 받지 않고 안정적으로 자치단체의 서비스를 할 수 있는 지표라 할 수 있을 것이다.

우리 나라의 지방재정에서의 최근의 자립도 현황을 보면 2003년도 당초예산에서는 56.2%로 나타나고 있으며 이는 전년도(54.0%)보다 약간 늘어난 것이긴 하지만 2001년(57.6%)보다 낮아진 것이고 종전에 유지해온 60.0% 수준을 밑돌고 있는 것이다.

더구나 단체별로 보면 그 격차는 너무나 심하게 나타나고 있다. 즉 서울(95.1%), 경기도(75.8%)는 높은 편이나 전남도(14%)는 최하위로 너무나 낮은 실정이다. 과천시(95.8%), 울주군(57%)은 높은 편이나 나주시(13.5%)나 신안군(7.2%)은 너무나 낮은 수준이다. 이렇게 낮은 수준의 단체에서는 지방자치가 주민참여 면에서 명목에 그치고 자치가 불안정한 기반에서 이루어질 수밖에 없는 것이다.

그런데 이러한 재정자립도 지표의 산정은 자치단체의 세입(자주재원+의존재원) 중 자주재원의 비율(지방세+세외수입)로 되어있어 의존재원(국고보조+지방교부세)의 크기에도 영향을 받게 되어 있다. 따라서 지방자치의 수준이나 정도를 볼 수 있는 지표는 될 수 있지만 단체의 재정력이나 재정의 건전성 등의 지표로는 적합하다고 보기는 어렵다는 것이다.

예컨데 어느 단체의 예산에서 당해 년도의 국고보조 등 지원이 늘어나면 지방세수가 일정함에도 불구하고 자립도는 떨어지고 반대로 국고지원이 줄어들면 더 높아지는 결과가 되어 자치단체의 재정력을 나타내는 지표로 보기는 어렵다는 것이다. 재정자립도는 또한 지방에서의 일반재원이 되는 지방교부세의 교부와도 역 비례(반비례)의 관계가 될 수밖에 없어 지방교부세의 배정이 늘어날수록 자립도는 낮아지게 되는 것이다. 그럼에도 불구하고 지난날 우리 나라에서는 재정자립도가 곧 재정력이나 재정의 건전성을 보여주는 지표로 과신해온 경향도 없지 않았다.

한편 재정자립도가 갖는 재정분석에서의 한계성 때문에 보다 합리적인 재정지표의 발굴, 활용을 위해 노력해 왔으며 그 결과 분석의 목적에 따라 유용한 재정력 지수(기준재정 수입액/기준재정 수요액), 경상수지비율(경상경비/경상일반재원) 1인당 세수(예산액)액 등이 활용되어 오고 있다. 나아가 자치단체의 재정력을 나타내는 단일지표의 개발에 관심을 가져오기도 했으나 지표는 목적에 따라 한정적 의미를 가질 뿐 어디서나 통용될 수 있는 '만능지표'는 나오기가 어려운 것으로 보였다.

재정자립도는 자치의 수준과 정도를 나타내는 지표로서 지금도 유용한 것은 사실이나 자치단체의 재정력이나 그 밖의 분석 지표로서의 의미는 별로 가질 수 없는 것이며 분석목적에 따른 여타의 지표들이 활용되어야 할 것이다.

그렇다 하더라도 재정자립도의 향상은 지방자치의 실질적인 수준 향상으로서 그 의미는 크다고 할 것이다. 재정의 자립이야말로 바로 행정의 자율성의 근간이 되기 때문일 것이다.

그런데 최근 지방의 재원부족에 대한 지원대책이 지방세수 확충 보다 지방교부세의 증대 방향이어서 지방의 재정자립도는 오히려 저하되고 있음을 보게 된다.

지방에서 재량으로 쓸 수 있는 일반 재원의 증대를 가져오는 이러한 지방재정력의 강화 방안은 자치단체간에 균형 있는 재원의 보장이란 면에서는 바람직하기도 하다.

그러나 지방자치에서 주민참여나 책임성의 증대라는 면에서 볼 때는 오히려 문제가 되는 것으로 보여지기도 한다. 자치단체에 대한 비용의 분담의식 없이는 참정(參政)이나 봉사나 책임의식이 키워질 수 없기 때문일 것이다. 또한 서비스와 부담이 연계되지 않음으로서 재정의 팽창을 가져오기 쉽고 지방자체의 세수노력을 저해하게 된다는 점등이 일반적으로 지적되고 있는 것이다.

따라서 지방재원 확충은 지방세수 중심이 되고 지방교부세는 단체간 재정격차를 조정하는 기능에 보다 충실하도록 발전시키는 방향이 바람직한 것으로 생각된다. 이는 바로 지방재정 자립도가 향상되는 방향으로의 지방재원대책이라 할 수 있는 것이다.

이를 위해서는 지방세원의 확충이 있어야 하며 소득이나 소비과세에서의 국세 중 일부가 우선 지방으로 이양되어야만 할 것이다. 그리고 자체노력에 의한 세원발굴과 징수가 가능하도록 제도적인 뒷받침이 있어야 할 것이다. 또한 이러한 전제로써 자치단체의 사무는 위임사무 위주에서 자치사무 중심으로 재편되어야 할 것이다.

(자치행정 2003. 7월호)