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European Politics in Transition: Germany
Chapter 13. Governance and Policymaking
이번 장에선 통치와 정책결정을 형성하는 주요제도들을 보다 자세히 분석할 것이다. 특히 우리는 국가 조직, 행정부, 다른 국가 기구들의 발전과 정책결정과정을 알아 볼 것이다. 이번장과 다음장에서 대표, 참여, 정부기구를 다루는데, 이것을 정적인 것으로 보아서는 안된다. 《정적인 것이란 이익집단의 투입과 특정의 법과 규제화의 산출에 대한 단순히 저장소로서의 존재정도의 의미를 말한다.》 그보다는, 대표와 이행의 제도들은 그들 성원의 행동의 총합보다 더 클 수 있는 힘, 행동, 동원의 구조적 실체이다.
연방공화국(Federal Republic of Germany, 이하 FRG)의 통치원리(원칙)는 독일의 이전 정권들을 괴롭힌 격변의 경험에 대한 반응이다. 연방공화국이 1949년에 세워 졌을 때, 건국자들의 우선적인 목표는 두 독일의 궁극적인 단일체(통일체)로서의 작업을 하는 것과, 보다 중요하게, 독일만의 민주주의에 대한 다른 실험인 바이마르 공화국에 대한 것과 같은 실패를 되풀이하지 않은 것이다. 두 개의 근본적인 제도적 약점들이 바이마르 정부를 붕괴 시켰다. 첫째는 긴급한 힘에 대한 규정은 지도자들이 독단적으로 권력을 집중하고 민주적 권리를 중지시킬 수 있도록 만들었다. 둘째는 정치적 정당 체계의 분화는 의회에서 안정된 다수파가 형성되는 것을 방해했다. 이러한 불안정은 긴급한 힘(emergency power)의 사용으로 인해 정통성의 마지막 보루를 파괴하도록 조장했다.
전후체계의 건국자들은 행정적 권력(권한), 연방체제에서 수립된 집중화된 권력의 남용을 개선하고자 했다.
중앙화(집중화)에서 연방체제로의 이러한 이전에 대해 연방공화국내의 주요행위자들은 거의 반대가 없었다.
몇몇 방법에 의해 새로운 체제는 정당분열(화)과 실질적 다수파의 형성을 하는 데의 불안정성이 극복되었다. 정당들의 다수(다양성 과잉)는, 바이마르 공화국의 특징, 부분적으로 5% 규칙에 의해 극복되었다. 하원은 몇 가지 이유로 인해 바이마르 정부가 했었던 것 보다 실질적 다수파를 달성한 듯 하다. ⸁ 선거법은 선거간 간격을 4년으로 요구한다.(특정한 상황하를 제외하고) 이러한 요구는 선출된 정부에게 선거의 목표들을 달성하고 성공이든 실패든 책임을 지도록 하는 기회를 주었다. ⸂ 바이마르하의 비례대표제로부터 바이마르의 그것은 불안정한 것으로 증명되어 비례대표제와 소선거구제(단일의원 선거구)의 조합(결합)으로 변화되었다. ⸃ 새로운 헌정적 규정은 의회(하원)가 정부를 임기중 물러나도록 투표할 가능성을 제한한다. 연방공화국에서의 건설적인 불신임 투표는 한 명의 수상을 퇴임시키는 투표행위가 이루어지는 동시에 또 다른 사람(수상)에 대한 투표가 있어야만 한다는 것을 의미한다. 부가해서 수상의 권력은 현재에 보다 명확히 정의된다. 지배정당 혹은 연립정당의 지도자로서 연방공화국의 정부수반은 현재 내각의 구성을 조정해왔다. 연방대통령은 현재는 거의 국가의 의전적인 원수이다.
기본법에 담겨있는 연방공화국 정부의 원칙은 정권에 견고한 기초를 부여하는 것이다. 연방공화국이 40년 이상 동안 생존해 온 것으로 연방공화국의 기초자(건국자)들이 가장 중요한 목표들이 성취되어왔음이 분명하다. 그러나, 1990년대의 신나치 운동과 인종적 폭력의 위협은 이러한 감정(기운)이 오래 전에 독일 정치를 깨끗이 해왔다고 생각하는 많은 관찰자들을 놀라게 했다. 1949년에서 통일까지 독일은 다른 서방 선진 공업국가와 매우 유사했다. 1990년 통일 이후에 그 정권을 통합하는 어려움과 유럽통합에 관련한 불확실성의 증거로인해, 독일이 반민주적 정치요소를 제거해 왔다고 하는 보다 낙관적인 가정들 중 몇몇은 다시금 보다 면밀히 검토에 들어갔다.
The Organization of The State
독일은 정부의 수반으로서의 수상과 국가원수로서의 의정적 대통령이 있는 의회적 민주주의 국가였다. 1990년에 통일의 부분으로써 기본법이 이후의 5개의 새로운 주로써의 FRG(Federal Republic of Germany)의 가입으로, 이전의 GDR(German Democratic Republic)을 포함시키는 것으로 확장되었다. 1949년 이래로, 수도는 본이었으나 통일 이후에, 하원은 행정적인 수도 베를린으로 의회기능의 대부분을 이전시킬 것을 10년 이상의 기간동안 주장해왔다.
연방공화국의 입법부는 상하 양원제이다. 하원은 663의석이, 상원은 69석이 있다. 독일의 상원(Bundestrat)은 연방공화국의 16개 주로부터 공무원들에 의해 선출되고 지목된 사람들에 의해 구성된다. 이런면에서 독일의 헌정체계는 연방정부와 국정부간 권력 분립을 믿는 것보다는 정부의 헌정적 중첩(overlap)을 허용하고 있는 것이다. 독일 하원의원들은 기본적으로 비례대표체제하에서 선출되고, 다수당(집권당)의 수반(당수)이 수상이다. 대부분의 의회체계에서처럼, 수상은 그이 정부의 존속을 위해서 다수를 유지해야만 한다.
독일은 연방체계로 조직되어있고, 연방정부와 독립적인 상당한 권력을 가지고 있는 16개주로 구성되어 있고, 가장 중요한 것은 자신의 주에 대한 능력을 통해서 회사를 운영할 수 있는 권한을 제공할 수 있는 그러한 힘들이다. 독일의 연방정부의 기능은 영국과 프랑스의 의회체계와 비슷하다. 즉 권력의 융합이 있는 것인데 바로 수상이 또한 하원에서 주도적 정당의 당수라는 것이다. 일반적으로 연방공화국에서는 행정부가 입법부를 지배한다. 그러나 이러한 권한은 상위 당규와 연결하여 당수로서 수상의 역할을 하는 것으로부터 온다. 여당의 대부분의 의원들은 언제나 수상을 지지한다. 왜냐하면 그들 자신의 위치가 성공적인 정부 여하에 달려 있기 때문이다. 이러한 환경은 "lone ranger" (외로운 방랑자) 신드롬을 피하려는 중요한 결과를 가져온다.
The Executive
정부수반과 국가원수간의 구분은 확실히 연방공화국에서 성립한 것이다. 그곳에서는 주요 정치적 권한(권력)을 수상에게 위임한다. 책임(responsibility)과 의무(obligations)는 명확히 구분된다. 예를 들면 수상은 정부정책에 대해 국가 자체에 대한 전면적 비난으로 인지되는 공격을 제외하고는 비판할 수 있는 것이다. 이런 점에서, 행정적 분과의 구분은 대부분의 이웃나라들이 독일의 과거에 의심을 가지고 있는 시기에 새로운 서독 국가가 존경을 얻는데 결정적으로 작용하였다.
The Chancellor
연방공화국의 수상은 하원중의 다수에 의해 선출된다. 실질적으로 이것은 강한 정당 당수(leader)(혹은 연립정당의 당수)가 되는 수상의 능력은 정부의 성공에 기초한다는 것을 의미한다. 정부는 국가 선거이후에 형성되거나, 수상이 선거 중간에<선거가 열리지 않을 때> 공직을 사임하면, 하원의 다수파가 건설적인 불신임투표에서 수상을 지명한 후에 형성된다. 특정 장관직에 대한 선택은 개인적인 영역에서뿐만 아니라 정책상에서도 만들어진다.
그러나 일단 내각이 형성되면 수상은 연방 수상직(Bundeskanzleramt)의 권력으로 인해 통치할 상당한 권한을 가진다. 수상의 이러한 지위는 사실상 내각의 모든 동등한 장관들 중에서 첫 번째라는 것이고, 그것은 수상으로 하여금 효과적으로 다른 장관들 사이의 분쟁을 중재할 뿐 아니라 전체 정부를 감독할(조정할) 수 있게 한다. 그것을 많은 영역에서 폭넓게 범주화된 권력을 가진 일종의 초장관(superministry)이다. 당임원들은 종종 다수당 혹은 수상의 직무가 장관직을 채우는 상황일 때 이를 가능케 하기 위해 특정한 전문적인 영역을 개발한다. 내각의 장관직을 다른 외부전문가에게 의존하기보다는(미국 행정부가 종종 그랬음) 수상은 그의 내각 수행자를 정부와 정당 관계에서 모두 오랜 경험을 가진 개개인들로 구성된 집단들로부터 구성된다.
연방공화국은 일반적으로 강력한 수상들의 역사를 가져왔다. 첫 번째는 Konrad Adenauer였다. 기독민주당의 당수로서(Christian Democratic Union, 이하 CDU) 1949-1963까지 정부의 수반으로 활동했고 사회적 시장경제를 건설했다. 그의 온정주의는 서독이 전쟁으로 인한 폐허를 재건했을 당시 대다수 유권자들을 안심시켰다. 그의 후임자인 Ludwig Erhard(CDU)는 Adenauer 하에서 경제장관직을 해왔고 1950년대와 60년대 초반동안의 경제 기적을 만들어낸 사회 시장경제 정책 공식화의 수훈자였다. 그러나 63년부터 66년까지 수상으로써, Erhard는 훨씬 덜 효율적이었다. 그는 1965년 서독을 강타한 약간의 일시적 경기침체에 대응하는데 실패했을 뿐 아니라 Adenauer의 과단성을 결여한 인물이었다. kurt kiesinger(CDU)는 CDU와 CSU(Christian Social Union)와 함께 사회 민주당(Social Democratic Party, 이하 SPD)의 1966에서 1969까지의 대연정의 수상이었다. 그는 굳은 의지를 가진 지도자가 아니었고, 그의 업무 수행은 CDU-CSU와 SPD간의 증가하는 투쟁에 의해 방해받았으며 강한 대외 정책은 Willy Brandt(SPD) 부수상에 의해 취해졌다. 그것은 또한 좌파인 APO(Extraparliamentary Opposition)와 우파인 재 결성된 신나치 정당(Neo-Nazi Party), NPD(National Democrats)의 성장에 의해 방해받았다.
뒤이은 1969년 선거에서, SPD가 1969-1982까지 지배적인 연정파트너가 된다. 그 13년의 기간은 강한 강한 leadership을 소유한 수상인 Willy Brandt(69-74)와 Helmut Schmidt(74-82)에게 주어진다. Brandt는 Ostpolitik(동독과 소비에트연합 국가와의 관계를 증진하는)를 강요했다. 이 정책이 가장 인기가 높았고 이후에 CDU의 leader인 Helmut Kohl에의해 1982년 이후에 계승된다. Brandt는 그러나 1974년에 그의 개인적 측근중의 한명이 동독의 spy로 판명되어 사임 압력을 받았다. Helmut Schmidt는 1974년에 Brandt를 대신했다. Schmidt는 1차 oil 위기를 뚫었고 서독 경제가 나아가게 하였고, 70년대 말에서 80년대 초반동안의 심각한 경제적 곤궁 또한 극복했다. 그러나, 그의 첫 번째 약점은 SPD와 긴밀한 관계를 유지할 수 없었다는 것이다. SPD의 지도자로서, Brandt와 Schmidt는 모두 좌익 정당과 중도주의적인 FPD(Free Democratic Party) 연정파트너간의 투쟁을 중재하는데 정통했다. 둘 모두는 또한 복지 국가를 확장하고 공고히 했다.
Helmut Kohl은 1982년에 지위를 획득했다. 그는 능숙하게도 수상직의 힘을 CDU/CSU-FDP 단결시키고, Republikaner(공화주의 정당)에 의한 우파로부터의 공격을 피하고, 반대당인 SPD와 녹색정당이 87, 90, 94년 선거에서 그에게 효과적인 도전하는 것을 방지하는데 이용해 왔고, 뿐만아니라 독일통일과 유럽 통합과정을 경영하는데도 이용했다. 그는 비독일인인들에게 연방 수상으로서의 특성보다는 독일인 여행포스터에서 보다 적절한듯한 삼촌 같고 명랑한 특성들로 정평이 나있다는 평을 듣는다. 그러나 사회의 연속적 선거에서 승리하는 것은 작은 업적이 아니다.
몇가지 면에서, 연립 정권을 단결시켜나간 것은 콜의 중요한 업적인 것임이 판명됐다. 작은 FDP, 연방공화국의 지정학상 그것의 중요한 전환자적 입장으로 인해, 종종 독립적이고 높은 평가를 받는 정치인들을 만들어 왔다. (Otto Graf Lambsdorff, Hans - Dietrich Genscher). 수상으로서 그러한 관계를 경영하는 것은 콜의 가장 중요하고 직접적인 일이 되었다. 그의 업무목표에서 그리 뒷부분에 있지 않은 것이 CDU의 자매정당인 바바리안(바바리아, 바이에른, 남부의 주)에 바탕을 둔 CSU와의 관계 경영이다. 콜은 어떤 소동이나 혼란도 그의 leadership에 재앙을 만들 수 있다는 것을 깨달았기에 이러한 관계를 주의 깊고도 목적의식 있게 다루었다.
수상의 임무는 연방공화국에서 추축적인 역할을 해왔다. 수상이 여당(다수당) 혹은 연립의 수반이 할 것을 요구함에 의해서, 연방공화국은 수상인 히틀러가 권력획득을 위해 대통령 Hindenbug를 교묘히 속인 것에 의한 시나리오를 피해왔다. 이런 변화의 모습은 연방체제의 맥락 내에서 보다 제한된 수상의 역할이 중앙정부가 광범한 조치를 취하는 능력에 압박을 가져왔다. 많은 독일인들은 중앙집권적인 행정력에 대한 이런 제한을 반가운 진보로 보았다.
모든 의회체계에서 처럼 독일에서도 정부의 수반이 통치하는 집단의 지배적인 일원이다. 수상은 행정조직을 가장 잘 논의하고 지원할 내각의 장관들을 결정한다. 가장 중요한 내각장관들은 재정, 경제, 법무, 내무, 외무 장관이다. 수상들은 일반적으로 그들 자신이나 연정 파트너의 지도자급으로부터 내각일원을 선택한다. 내각의회에서의 정책결정은 당국자 내각 의회에 앞서 지시된(광고된) 많은 중요한 토의들에서 종종 공식화 된다. 많은 경우에서, 수상들은 요제에 있어선 강한 장관에게 의존하지만, 몇몇 수상들은 주요 영역 이를테면 경제나 외무에서 그들 스스로가 장관직 책무를 진다. Helmut Schmidt와 Willy Brandt가 각기 이런 유형에 속한다. 경제와 재정 장관들은 항상 독일중앙은행(Bundesbank)와 긴밀하게 작업한다.
아마도 수상 권력의 가장 중요한 원천은 이 장의 앞부분에 언급된 건설적인 불신임 투표라 불리는 헌정적인 방벽이다. 수석장관이 불신임 투표로 파면되는 바이마르 내각정부들의 약점을 극복하기 위해서, 연방공화국의 기초자들은 다른 대부분의 의회체계에서 유사한 실행에 한가지 변화(뒤틀림)를 첨가했다. 대부분의 체제들에서, 수석 장관들이 그러한 투표에서 패배하게 되면 그들을 강제로 퇴임하거나 아니면 새로운 선거를 요청하게 된다. 그러나, 연방공화국에서 그러한 투표는 하원이 새로운 수상을 선출하기전까지 수상이 제거될 수 없다는 입장에서 건설적이어야 한다. 이런 헌정 대비책은 수상의 권력을 최소한 두가지 면으로 강화했다. 우선 그것은 수상의 위치를 위협받지 않고 내각 당직자 사이의 경쟁을 보다 쉽게 조화시킬 수 있음을 의미한다. 두 번째로 그것은 반대파로 하여금 현존하는 정부를 공고히하고자 특정의 변화를 주려는 생각이 들게하고, 반대파의 희생으로 인해 그들이 반대의 위치에 서는 것을 방지한다.
수상들은 또한 그들의 권력의 중요한 한계에 직면하게 된다. 상원은 하원에서 통과된 모든 법안을 비준해야만 한다. 2/3 이상의 투표에 의해 재가되기(압도적 결정) 전까지 말이다. 게다가 상원은 일반적으로 하원에서 통과된 대부분의 법안을 완성 시킨다. 그래서 수상들이 대부분의 법안을 완성시킨다. 그래서 수상들이 대부분의 쟁점에서의 상원의 입장을 고려하는 것이 중요하다.
The President
국가의 수반으로서, 독일의 대통령은 수상의 것보다 훨씬 더 약한 지위를 차지하고 있다. 예를 들어 영국의 입헌군주제와 같이 독일 대통령들은 정치적인 소동의 위에 위치하며, 그것은 그들이 실질적으로 정치적인 것보다 의전적인 역할을 담당하고 있음을 의미한다. 연방공화국에서의 행정적 기능 간의 구분은 미국에서의 국가의 수반과 정부의 수반의 역할의 영향력과 대조를 이룰 수 있다. 미국의 대통령은 이러한 역할 둘 다를 차지한다. 그러한 합의는 그 나라에선 항상 긍정적이지 않았다. Lyndon Johnson 과 Richard Nixon 둘 다 그들의 정부정책이 비 애국적이라는 비판이 주장됨에 의해서 국가 수반직으로서의 일선에서 뒤로 물러났다. 독일의 대통령은 다음의 의무를 가진다.
국가 수반으로서, 대통령은 타국과의 조약을 맺는 것과 해외의 대사나 공사의 신임장을 받는 것과 같은 외교업무에서 독일을 대표한다. 그는 연방 시 공무원, 연방판사 그리고 연방군의 당직자들을 형식적으로 임면할 수 있고, 대통령의 자비로운 조치의 권리를 사용할 수 있다. 그는 법의 공포, 하원의 해산, 연방 수상과 장관들의 형식적인 제안, 임면을 통해 입법과정에 참여한다. 독일의 정치체제는 정치권력이라기 보다는 그 직임의 도덕적 권위에 대부분 의존한 권력으로 종종 의식(의례)적 비정당적 임무를 대통령에게 양도한다. 예외는 어떤 후보자도 하원의원들의 절대적인(과반수) 지지를 얻지 못할 때 의회제의 위기의 발생이다. 이럴 경우, 대통령은 나라가 대의원 다수에 의해 선출된 수상하에서 소수 내각(행정부)에 의해 통제될 것인지 아니면 새로운 선거가 요청 되어야 할지 결정할 수 있다.
1994년 7월, Roman Herzog는 모든 하원의원과 비례대표제의 원칙(상응하는 선거인단)에 따라서 주의회에 의해 선출된 동수의 대의원의 조합으로 된 연방총회(Federal Convention)에 의해 대통령으로 선출되었다. 대통령의 임기는 5년이고, 대통령은 재선까지만 가능하다. Herzog는 이전의 대통령인 Richard von Weizasacker를 대신했다. 독일의 대통령제에 관해 중요한 것은 수상이 심지어 정치적 위기에 처해 있다하더라도, 대통령은 정치 과정의 관찰자로서 남을 것이고 국가의 위기의 때에 연속성을 제공할 것이라는 점이다.
The Bureaucracy
행정부의 또 다른 중요한 부분은 국가적 관료주의(제도)이다. 강한 시민행정(행정사무)의 전통은 민주주의 도입보다는 훨씬 이전의 것으로 여겨지는 뿌리들을 가진다. 특별히 독일과 같은 지역에서, 국가가 모든 시민에 대해서 오랫동안 민주주의 확장을 막아온 지역, 행정사무의 위치는 ,국가행정이고 그 시민에게 반드시 필요하지 않은, 최고의 것이었던 것 중의 하나이다. 심지어 민주의회제적인 연방공화국에서도 그러한 인식은 그들의 책임은 국가에게 우선적으로 있고 그 시민들에게는 부차적(파생적)이라 하는 공무원들 사이에서 강하게 남아있다. 독일에서 관료제도의 위치는 매우 강력하고 오래 유지되어온 행정사무의 방벽에 의해 저항 받았다. 독일 공무원은 제2 제3 제국 동안 그들의 임무 수행에서 엄격한 것으로 유명하다. 심지어 연방공화국 기간 동안에도, 관료제가 민주주의 관리하에 있을 때에도 모든 공적 사적인 관료제에서처럼 연방 공화국의 공공부문에서 어떤 비효율이 있다. 그러나 공무원들은 여전히 그들이 수행하는 작업이 전문적인 것이며 단순한 작업이상의 것이라는 개발을 유지해 오고 있다..
독일 관료제도에 관해 가장 놀라운 요소는 공무원의 약 10%정도만이 연방정부에 의해서 고용되었다는 점이다. 그 나머지 사람들은 다양한 국가 지방 정부에 의해서 고용되었다. 연방공화국의 성립 이전 시기에, 대부분의 공무원들은 반동적 귀족의 가문들로부터 충원되었지만, 연방공화국에서 관료주의자들의 선택은 보다 현대적인 형태를 취하고 있다. 대부분은 주요 독일 대학들 혹은 정치적 정당내의 직책을 가진 자들 중의 하나로부터 얻어진다. 연방 관료주의자들은 기본적으로 정책 작성자이고 그들의 장관들이나 입법부와 긴밀히 작업된다. 주가 지방차원에서의 관료는 정책 수행의 탁월한 관리들이다. 국가적 차원에서 결정된 정책들을 수행하는 책임의 대부분을 감당하는 것이 주(州)인 것처럼 말이다. 국가적, 지방적, 지역적(域內) 관료제의 이와 같은 중첩은 어떤 중요한 기능은 공공부분에 의해서만 수행될 수 있다고 하는 것과 공무원의 통치위임은 가능성뿐 아니라 이러한 의무들은 수행하는 것이라는 믿음에 의해서 더해졌다(앙양되었다.) 관료제도의 다양한 차원사이의 진행중인 제도화된 관계는 연방과 주 정부들이 종종 서로 다투는 몇몇 국가보다 훨씬 일관되고 효율적인 공공 정책을 만들어 왔다.
간섭 잘하고 완고하고 비우호적인 것으로 유명한 독일 관료제는 국민들로부터 높은 정치적 존경(주의)을 받는다. 그것은 때로 비밀에 붙여짐에도 불구하고 일반적으로 효율적으로 보인다. 몇몇의 관료의 선택은 정당 협력에 기초한다. 이것은 모든 주요 정치적 집단들이 관료제에서 대표되는 것에서의 "비율성"이라는 전통적인 독일의 패턴으로부터 근원을 찾을 수 있다. 그러나 11장에서 언급하듯, 1970년대는 예견되는 급진파(개혁적인)의 관료제를 제거하여는 시도가 증명되었다. 그것은 공명정대라는 관료제의 명성을 손상시켰다. 정당정치에 기초할 것을 선택한 사람들- 대부분의 상위 연방공무원(당직자)들 -은 소수파이다. 공무원의 지위에 대한 선택은 일반적으로 우수함(공적)에 기초하는데, 그것은 최고의 직업으로 발전하기 위한 사람들에 대해 정교한 인가를 해주고 시험을 거치는 것과 함께 이루어진다. 독일의 관료는 높은 정도의 경쟁으로 잘 알려져 있는데, 특히 대부분의 선진국에서의 관료들과 비교했을 때의 이야기이다. 예를 들어, 미국에서는 공공부문에 대한 깊은 적대감이 대부분의 공공부문 종사자들로 하여금 사기가 떨어지게 했다. 반대로, 적대감과 사기저하(타락)이라는 순환고리가 독일에서는 전혀 발생하지 않았다.
The Military
독일의 군대는 역사적으로 18세기 이후로부터 제2차 세계대전 때까지 강력했고 침략적이었다. (그것이 프러시아의 군대였을 때) 이러한 2세기동안에 독일군은 많은 전쟁과 침략적인 행위에 대한 책임이 있었다. 그러나, 제2차 세계대전후에는 모든 것이 바뀌고, 독일의 군대는 오늘날 완전히 시민의 통제하에 있고 확실하게 법과 조약에 의해서 경계가 정해져 있다. 일본의 군대와 유사하게, 독일의 무장된 군대는 법적으로 외부적인 활동이 제한되어 왔다. 처음에는 연합군의 점령에 의해서였고 그 다음에는 독일의 기본법에 의해서였다. 기본법 하에서, 독일군은 유럽내에서와 NATO권위자의 협조를 통해서만 오직 방어적인 목적으로 사용된다. 사실상, 1990년대 초의 군사적인 일과 관련한 가장 논쟁적인 쟁점가운데 하나가 독일군이 UN하에서 소말리아에 갈것인지 아닌지의 문제였다. Kohl의 CDU/CSU-FDP정부는 그러한 행동을 허락하기(승인하기)위하여 헌법을 개정하고자 했으나 반대파인 SPD와 녹색정당은 저항했다. 오직 강하게 영역제한된 허가법에 이해서만 (예를 들어 나토를 경유하는 것) 매우 제한된 군사 행동이 일반적인 금지사항을 변화시켜왔다.
2차 세계대전이후로 독일의 두 세대가 정치적 문제의 해결책으로서 군대나 군국주의를 강조하지 않는 교육을 받아왔다. 아이러니하게도 독일이 지역적 분쟁지에 군대를 파견하는 것 그것이 심지어 유엔 후원하라 하더라도 그것이 현재 정치적으로 그리고 최근까지 어렵다. 그러한 논쟁들은 명백하게 국제적 정치쳬계에서 독일의 침략적인 역사적 역할과 관련이 있다. 그러한 딜레마는 보스니아, 세르비아와 이전의 유고슬라비아 파국의 쟁점이 이러한 정책의 금지에 놓여 있을 때 증가하게 된다.
Para - Statal Institution
독일에서 반국영(관)기구는 많은 국가적 정책 작성(결정)을 하는 데 강력하고, 효율적이고 신뢰할 만하다. 가장 영향력 있는 것은 독일 은행을 포함한다; 허약한 기구들 그것은 국가적 건강 체제를 관리한다; 그리고 직업적인 교육체제, 그것은 도제제도-훈련체제를 포함한다. 국가(중앙), 지역 정부들이 대부분의 정책결정 권한을 이러한 기구들에 위임하는 통합된 조합주의적 체제의 부분으로써 그들은 일반적으로 적절한 정책이 세워질 때가지 계속적인 대화속에서 정책 공동체내의 모든 동등한 행위자들이 참여한다는 원칙으로부터 운영된다.
독일과 같은 대표의 봉건적 길드체계를 가졌던 나라들에서는 포함(포섭)은 종종 조합주의적인 대표의 형태가 일반적이다. 반관 조직들은 대표와 이행(수행, 성취)라는 두 국민 모두를 결합한다. 조합주의적인 이익집단들은 일단 연방공화국의 반관 기구들과 매우 높게 결탁되어 있고, 우리가 논의하는 것은 독일의 정치적 경제의 기능화에 대개 중요한 기구들이다. 공적인 것과 사적인 책임모두를 포함하여 저 고용율 지역을 차지한다면 반국영 기구들은 분명히 형성하고 독일의 공공정책을 확산시킬 것이다.
1940년대 말에 독일에서 강한 중심국가에 대한 생각은 두가지 이유로 불신되었다. 나치즘의 과도함과 미국점령 권위자들의 사적 영역에 대한 강한 선호. 서독의 권위자들은 딜레마에 직면하였다. 만일 강한 공공 부문의 역할이 제외된다면 그들이 어떻게 사회를 재건설할 것인가 하는 것이었다. 그 해답은 공적인 영역과 사적 영역간의 차이를 모호하게 하는 19세기의 제도들의 현대적이고 민주적인 병행 창조였다. 이러한 제도들은 독일의 정치적 경제에서 중요한 역할을 해왔고, 그것은 오랫동안 인식되지 못해온 것이다.
정치과학자인 Peter Katzenstein은 그것들은 "분리된 제도"라 부르는 반-공적 대리인(담장자)에 관해서 광범하게 저술해 왔다. 그는 그것들을 기본적으로 중심적인 국가의 영향력을 감소시키는 중개자적인 존재로서 보았다. Katzenstein은 그들이 사회와 경제적 정책의 영역에서 가장 잘 작용하는 경향이 있지만 일반체계와 사회와 경제적 정책의 상호작용이라는 면에서는 덜하다는 것을 발견했다. 가장 중요한 반-공적 대리인중에서는 공업회의소, 경제적 고문 위원회(구어체로 다섯 현명한 사람이라 알려진), 그리고 노동자참여기구들(공동결정과 노동위원회)이 있다. 심지어 복지체계의 부분들도 반-공적이다. 왜냐하면 복지혜택을 분배 체계가 종종 공적으로 국가관료의 부분이 아닌 조직에 의해 조정되어 왔기 때문이다. 이러한 가장 중요한 예는 질병기금이다. 그것은 협의와 집단참여의 정교한 체제를 통해서 비용과 혜택을 배분해서 다 함께 모두에게 주요한 건강 이익을 가져오자는 것이다.
정책의 수행에서 포함된 반-관 기구들의 또 다른 중요한 설정은 공업적 관계들과 연관되었다는 것이다. 공동결정의 이런 체제는 Anglo-American 양식과 첨예하게 대립된다. 우리는 여기서 기구들의 이러한 모음들을 다 주고 단순히 이익집단의 영역에만 국한하지 않는다. 왜냐하면 독일에서의 공공업 관계들의 영역은 이익 대표체계 이상의 것이기 때문이다. 그것은 또한 공공정책의 세부화된 것이기도 하다.
모든 중간 그리고 대규모 회사들의 지도자들의 관리단에서 제한되지 않는 노조성원들을 포함한 노동자들의 제도화된 참여를 제공한다면, 공동결정은 노조들에게 연방공화국에서 가장 강력한 회사들의 작업들에 대해 내부를 보는 시야를 제공한다. 1950년대 초에 통과되고 1970년대에 확장된 법에 기초됨으로써 공동 결정은 노동자와 조합에 이회사 위원회 성원의 1/2까지 주어진다. 노조는 따라서 통제만 된다면 어떻게 그리고 왜 주요한 단체와 결정들이 투자나 기술응용같은 쟁점들을 만들어 내는지 이해할 수 있다. 논쟁적인 쟁점(주제)에서 도전하는 경영의 위치에서 노조에 대한 문제는 석탄과 철강 공업을 제외하고, 법은 항상 노동자들이 가진 것보다 많은 자리를 가진 경영을 제공한다.
독일 노동자들을 대표하고 그들에게 정책수행과정에 접근하도록 하는 부가적인 제도적 구조가 있다. 대표성이라는 노동조합의 외부적 역할과 반대로 모든 가게와 공장의 차원의 업무가 노동위원회의 독점적인 범위이다. 이러한 노동자 대표의 내부적인 조직체는 대부분의 독일 회사에 존재한다. 노동조합은 역사적으로 집단적 쟁점을 다루고 주장해왔던 반면 노도위원회(the work councils) 사회와 개인의 문제에 집중해 왔다. 보다 유연한 생산양식의 오늘날 이전에는 이러한 경계설정은 1980년대말 90년대 초보다 명확했다.
조합의 적법화는 많은 수의 다양화된 노동자의 전국적이고 다공업화(multi-industry)대표성으로부터 유래한다. 반면에 노동위원회는 그들의 기본적 신뢰(충성)는 그들의 지방 공장과 회사로부터 나온다. 두 개의 명확하고 분리된 문제는 경쟁, 시기적 틈새(단층) 그리고 이익의 다른 대표성에 기인한다. 조합과 노동위원회의 사이에서 개인적으로 증원되는 85%의 사람이 있음에도 불구하고 그리고 연방 공화국의 노동대표들의 2개의 기둥간의 구조적인 엉킴이 있음에도 불구하고 이러한 구분은 조직화된 노동간의 긴장을 만들어 왔다. 일반적인 흐름(변화)과 연관된 산업장의 시기에, 80년대 중,후반의 유연화가 강요된 경영은 이런 긴장을 악화시켰다. 특히 대표의 이런 이원체제의 원심성은 그 스스로를 노동조합에 의해 주장된 큰 규모의 격양된 공고화를 부분적으로 붕괴시키는 "소조합주의자"적 경향을 띠게 하였다. 노동조합은 1990년대에 노동자간의 어떤 심각한 공장지의 구분의 확산을 매우 성공적으로 피할 수 있었다. 그럼에도 불구하고 거기에는 몇몇 중요한 예외도 있어왔다.
Other State Institutions
The Judiciary
자율적이고 독립적인 독일의 사법부는 일반적으로 헌법적인 원칙에 따라서 일관된 판결을 한다. 그것은 또한 대부분의 쟁점에서 정치적인 논쟁의 외부에 존재한다.
사법부는 정치와 경제적인 문제에 있어서 국가의 깊은 참여때문에 독일에서 항상 중요한 역할을 담당해 왔다. 늦은 통일과 공업화는, 중앙정부가 대부분의 다른나라에서보다 훨씬 큰 행위자가 되었고, 그러한 넓은 범위의 권력을 규정하는데 일련의 확장적인 규칙들이 필수적이었다. 1871년에서 1945년까지의 기간동안 국가의 행정부와 사법부간의 관계는 극도로 폐쇄적인 것이었고, 그것은 많은 부작용을 발생시켰다.
연방공화국의 기초자들은 개로운 사법체계가 그 이전의 폐해를 피해야만 한다는데 가장 깊은 관심을 기울였다. 첫번째 요구는 사법부가 명확하게 개인, 집단, 정치적 정당들의 민주주의적 권리와 미국, 영국, 프랑스에서 오랜동안 결성되어 온 개인의 자유에 대한 몇몇 강조를 보호해야 한다는 것이었다.
그러나, 연방공화국의 법체계는 Anglo-Saxson의 법 전통이 경쟁적인 정당들간의 당사자주의적 관계에 의해 특징지워지는 것과는 다른데, 거기에서는 재판관 혹은 법정은 거의 투쟁이 일어날 장소를 제공하는 것 뿐이다.
연방공화국에서는 사법부가 심판자라기 보다는 능동적인 법의 관리자라는 의미를 가진다. 이러한 사법체계는 어떤 특정한 사회적 목표를 명확히하고 수행(이행)하는 "국가의 능력"(Skocpol이 언급)에 대한 믿음에 의존한다. 그리고 극가의 업무가 이러한 목표를 얻기 위해서 법을 제정한다면 , 그때 사법부는 그들의 이행을 보호해야만 한다.
연방공화국은 세 종류(three-pronged)의 법정체계를 가지고 있다. 하나는 형사-민사체계로 구성된 Bundesgerichtshof(연방 상위 법원)이 정점에 위치하고 있다. 그것은 연방체계라기 보다는 다소 통일화 되어있다. 호소의 법정으로서, Bundesgerichtshof는 하위 법정에서 호소된 사건들을 다루는 사법체이다. 그것은 형사, 민사 사건과 주(Länder)간의 분쟁에서 판결을 통과시티고, 몇몇의 다른나라에서 관찰된 것들을 정치적으로 결정하는 것을 다룬다.
두번째는 Bundesverfassungsgericht(특별 헌법 재판소)이다. 이것은 기본법(Basic Law)에 관련된 것들을 직접적으로 다룬다. 전후에 생성된 것으로써 그것은 새로운 민주적인 정치적 질서를 보호하기 위해서 설립되었다.
세번째는 Bundesverwaltungsgericht(행정 재판소)이다. 노동 재판소, 사회적 안전 재판소, 재정 재판소, 행정 재판소로 구성되있는데 다른 두개의 것보다는 훨씬 협소한 재판 법위를 가진다.
법원 체제의 이러한 차원은 국가 관료의 임의적인 권력에 대해 개정을 할 수 있는 것으로서 작용한다. 이런 법원을 통해서, 시민들은 관료의 행동에 대한 도정을 할 수 있다.
1990년대에, 법원은 통일이나 유럽통합이 가져온 처리하기 힘든 정책 쟁점들을 다루라는 마대한 압력하에 처해왔다. 많은 비평가들은 법원이 1970년대에 다루었던 것처럼 신-나치운동의 범죄를 다룸에 있어서 그때와 동일한 정직과 열심을 보여 주었으면 하는 바라蒁을 가지고 있다. 그러나, 1990년대의 폭력에 대한 법정의 반응은 그와 같은 결연한 행동을 보여주지 못해왔다.
Subnational Government
연방공화국의 16개 주는 서독의 11개 주와 동독의 5개 주로 구성되어 있다. 연방공화국의 주들은 상당한 정도의 자율성과 중요한 독립적인 권력을 모두 누리고 있다. 각각의 주는 지방 의회(Landtag)가 있고, 그것은 연방수중의 하원과 같은 많은 기능을 한다. 각각의 주에 있는 통치자는 (Minister-Präsident) 지방의회내의 다수당의 지도자이고 연방 하원에서 수상이 하는 것과 동일한 방식으로 지방의회에서 정부가 형성된다. 16개주 선거 각각은 독립적으로 엇갈리는(선거의 시기를 달리하여 각각의 임기를 달리하는) 4년 주기의 방식으로 치러지고, 그것은 일반적으로 연방선거와 일치할 수는 없으나 오직 우연히 다른 주의 선거와 일치할 수는 있다. 독일에서는 반-관조직 처럼 국가 하부의 정부도 국가의 정책 수행의 많은 부분에 있어서 강력하고, 중요하고 책임이 있다.
특히 중요한 것은 독일의 중첩된 연방주의인데, 그것은 연방하원(Bundestag)에서 만들어진 정책들은 종종 지방정부에 의해서 정확하게 수행된는 것을 의미한다.
지방정부들은 경제 정책의 계획이나 추진하는 면에서 중앙정부보다 훨씬 활동적이고, 공업정책을 관리하는 면에서 보다 많은 자율성을 제공한다. 다른 지방들은 서로 다른 경제적인 필요와 공업적인 기반을 가졌기 때문에 이러한 지반정부의 권력은 대부분의 유권자들에 의해서 정통성과 적절함을 갖춘 것으로 여겨진다. 주 정부들은 무거운 부담이 가는 규제화의 자세를 채택하기보다는, 질적으로 적응에 대한 골격을 형성하는 것에 의해서 공업적인 적응력을 향상시켜 왔다.
주에서의 자유적인 경제 정책의 일반적인 형태(pattern)는 중요한 공통분모를 가지고 있는데, 즉 지역적인 국가 간섭의 입법화를 말한다. 그러나, 모든 주가 같은 경제 정책을 추구하고 있다는 이야기는 아니다.
독일의 지방정부들은 또한 정치적인 본질에 있어서 미국의 그것들과 구별된다. 미국에서는, 주 정치는 종종 개인들에 관한 것이나 단지 지방적인 협소한 이익의 쟁점들에 관한 것만을 포함한다. 이러한 지방주의는 부분적으로는 미국의 정당체계의 파편화에 기인하는 것이라고 말할 수 있다. 연방공화국에서 주정치는 국가적인 정당들에 기초한 같은 정치적 정당으로 조직되어 있다. 정당들은 주나 도시 선거에서 위치를 차지하고 정강들을 만들기 때문에, 투표자들은 정당간의 차이점을 부별하고 개인 뿐 아니라 쟁점에 바탕을 둔 선택을 할 수 있다.
이것은 개인이 독일의 지역 정치에서 역할을 하지 않는다는 것을 의미하지는 않는다.
연방공화국의 지방정부들은 영국이나 프랑스의 그것들과는 기업들을 소유함으로써 세입을 상승시킬 수 있는 능력에서 그 차이를 보인다. 이것은 부분적으로는 경제에서 공공부문의 참여라는 역사적 특수성에 기인하기도 하지만, 그것은 또한 정부의 이러한 차원들이 집합적인 의미의 공공선의 청지기라는 믿음으로부터 나온 것이다. 심지어 1980년대 초반과 1990년대 초반의 일시적 침체기 동안에도, 공공 기업의 소유관계 혹은 다양한 형태의 사회적 비용은 거의 두드러진 삭감을 보이지는 않았다.
The Policymaking Process
정책결정은 대부분 수상과 내각에 의해서 이루어지지만, 행정부는 이러한 영역에서 임의적인(독단적인) 권력을 거의 행사하지 못한다.
조합주의적인 이익집단들과 다양한 반-관 조직들의 역할을 따라서, 연방 상원(Bundesrat)은 연방공화국을 통해서 정책 수행에서 중요한 역할을 하였다. 가장 중요한 것들 중에는 직업교육, 복지, 건강보호, 노동자의 참여가 있다. 그러나, 경제 정책의 특정한 형태를 사용함으로써 수행을 가장 명확하게 설명할 수 있다.
조직된 자본주의자, 조합주의적 정치체제와 같은 곳에서는 정책 결정의 많은 부분이 중첩된 제도들 사이의 비 형식적인 바탕 위에서 행해진다. 규제화의 구조체계는 모든 행위자들이 기능할 수 있는 범위 내에서 외부의 경계들을 설정하였지만, 주요 행위자들 간의 계속되는 토의에 세부이행을 남긴다.
많은 사람들은 이러한 제도가 전후 독일이 세계의 다른 어떠한 선진화된 공업국들이 쌓은 경제적 성과 이상의 것은 가능케 한 경쟁적인 압력에 대한 유연한 적응의 과정에서 작용한 역할을 이해하지 못한다. 보다 깊이 보게 되면 독일의 제도들이 세부적인 것이 아니라 단지 일반적인 구조틀만을 규제했다는 것을 알 수 있게 된다. 모든 경제적 행위자들이 그들이 작업하는 틀 내에서 일반적인 기준들을 명확히 이해하고 있었기 때문에, 독일의 규제화 정책은 다른 여러 나라들에서 일반적인 미시적이고 세부적인 규제들에 대해 확연히 자유롭다. 더욱이, 많은 정책들은, 특히 은행과 제조부문에서, 정부의 과중한 간섭을 불필요하게 만든 공업에서의 자기규제에 의해서 강화되었다.
이러한 경제정책과정의 구성요소들은 무엇일까? 무엇보다도, 그것은 체제(system)이다. 그것은 과정의 시작에서부터 사업가, 노동자, 정부가 함께 일하고 국가, 지방, 주, 지방 문제에 대해서 합의에 의한 정책적인 해결로 발전하는 형식을 만들었다.
독일의 사업가, 노동자 그리고 정부는 규제화의 다른 개념을 포용한다. 독일은 구조 규제화를 (Rahmenbedingungen) 사용해 왔는데, 그것은 극명한 시장-국가의 분리, 혹은 시장에 대해 하나로 집중된 규제화의 목표를 위한 각각의 정부의 행위가 관찰되지 않는다. 이러한 접근은 종종 외부적으로는 견고하고 내부적으로는 유연한 것으로 불리우는 체계를 만들어 왔다. 요컨대, 이러한 체제는 세부사항에까지 규제하지 않지만, 모든 행위자가 지켜야만 하는 게임의 규칙을 포함한다는 것이다.
일단 협상이 모든 주도 정당들간에 비형식적으로 종결되면, 그것은 특정의 입법화 이행과정을 쉽게 한다. 이러한 과정은 영국에 비해서 덜 투쟁적이다. 왜냐하면 독일 의회 체제는 주요한 이익 집단들 사이의 보다 넓은 지지를 포괄하는 보다 명백한 단계를 거치기 때문이다.
그러나 이러한 합의적인 체제도 최근에 통일 쟁점의 특이한 본질에 의해서 중대한 도전을 받아왔고, 그것은 막중한 압력으로 비 정규적인 형태의 정책결정을 하게 했다. 진전되어 온 쟁점들 가운데서 가장 제어하기 힘든 것들은 비 경제적인 이슈들인 정치적인 망명, 인종주의적 폭력, 그리고 주요한 공공 인물(정치적인 지도자들이나 주요 이익집단의 지도자 모두)의 명성을 무너뜨려 온 다양한 스캔들이다.