재건축 무상양여 행정소송에서 또 조합 승소

[호랭]

무상양여 행정소송에서 또 조합 승소

서울행정법원 “서울시 지침이나 건교부 회신은 강행규정인 주거정비법에 모두 배치”

“주거정비법 제65조 2항 중 전단 부분은 신설 정비기반시설의 국가 또는 지자체로의 무상귀속을 규정하고 있는데, 이는 사업시행자의 재산권 박탈·제한에 그 본질이 있는 것이 아니라 사업지구 안의 공공시설 등의 소유관계를 정함으로써 사업시행자의 지위를 장래를 향하여 획일적으로 확정하고자 하는 강행규정임이 명백하다. 이에 대응하여 같은 조항 후단에서는 사업시행자가 신설한 정비기반시설의 무상귀속으로 인하여 사업시행자의 침해될 사유재산권을 합리적인 범위 안에서 보전하여 주거나 정비기반시설의 설치에 소요되는 비용부담의 형평을 도모함에 그 목적을 두고 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 규정하고 있다.”

지난 9월 판시한 무상양여와 관련한 서울행정법원 판결문의 일부다. 여기서 명시된 ‘주거정비법 제65조 2항 전단 부분’은 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지자체에 무상으로 귀속되고’라는 내용이며, ‘후단 부분’은 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지자체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다’는 내용으로 나뉜다.


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무상양여와 관련된 행정소송에서 또 조합이 승소했다. 서울행정법원 제13부(재판장=이태종)는 반포 B재건축조합이 제기한 ‘사업시행인가 처분 일부 취소소송’에서 서초구청이 사업인가시 조건으로 제시했던 부분을 취소하라는 원고 승소 판결을 지난 9월 13일 선고했다. 여기서 ‘조건’ 부분의 주요 내용은 서초구청이 B조합을 상대로 사업인가를 내주면서 무상양여를 요구한 조합에 대해 ‘동일한 용도에 대해 대체되는 정비기반시설로 볼 수 없다’며 동일용도에 대해서만 무상양여할 수 있다고 했던 부분이다. 즉, 서초구청 또한 건교부의 유권해석을 통해 동일용도에 대해서만 무상양여 처분을 했던 것에 대해 서울행정법원이 문제가 있다고 본 것이다.

결국, 지난 6월 강서구 H조합이 행정소송에서 승소한 내용과 대동소이한 판결로 ‘무상양여시 동일용도로 한정한 행정행위는 위법하다’는 행정법원의 판결을 재확인한 것이다. <본지 147호 4∼5면 참조>


“무상양여 규정 강행규정이다”

하지만, 이번 판결에서 추가적으로 확인할 수 있는 부분은 행정법원에서 제65조 2항 부분을 ‘강행규정’이라고 명시적인 해석을 내렸다는 것이다.

이에 대해 한 쪽에서는 주거정비법 무상양여 규정과 비슷한 조항으로 <국토의 계획 및 이용에 관한 법률> 조항을 들어 행정청의 재량행위 가능성에 무게를 두는 의견도 있어 왔던 것이 사실이다. 즉, 국토계획법 제65조 2항에서는 공공시설 귀속에 관해 용도폐지 되는 공공시설이 개발행위허가를 받은 자에게 ‘무상으로 양도할 수 있다’는 규정이 있는데 이 조항의 해석으로 ‘할 수도 있고, 안 할 수도 있다’는 행정청의 재량권을 강조하는 해석이다.

또 주거정비법 제65조 2항에서는 ‘귀속되고, ∼ 양도된다’고 다소 애매한 문구가 들어있다. 이에 대해 국토계획법 규정을 준용해 해석한다면 ‘귀속 될 수도 있고, ∼ 양도될 수도 있다’는 행정청의 재량행위가 인정받을 수도 있다는 점이다.

하지만, 이번 판결문에서는 이 부분에 대해 강행규정이라는 해석을 내려 ‘귀속해야 한다’ 및 ‘양도해야 한다’는 해석기준을 세웠다는 데 의의가 있다고 할 수 있을 것이다.

한편, 이번 판결에서 확인할 수 있는 또 한가지 부분은 기존의 단지 내 도로·공원의 무상귀속 되는 부분에서 좀 더 확장돼 완화차로에 대해서까지 무상양여가 가능하다고 판시한 점이다.

‘완화차로’라는 것은 기존의 도로, 특히 차로가 넓은 경우에는 많은 차량들이 통과교통으로서 속도를 내서 아파트단지 앞을 지나치기 때문에 단지에서 나와 간선도로에 합류하려는 차량이 단지 입구에서 90도로 회전하며 진입할 경우 그 앞을 고속으로 지나치는 차량과의 사고 위험성이 높아진다. 따라서, 단지 경계선을 따라 한 개 차선을 따로 내어 도로에 진입하려는 차량들이 보다 안전하고 손쉽게 간선도로에 진입하도록 해 간선도로 진입차량과 통과 차량 모두에게 미치는 영향을 최소화하기 위한 차선이다. 대개 교통영향평가 절차에서 이 부분이 논의된다.

이 부분은 당초 무상양여 대상에 포함되지 않는다는 주장이 있기도 했다. 해당 완화차선은 단지 주민들만 사용하기 때문에 공공시설이 아니라는 이유에서다. 그러나, 이번 판결에서 재판부는 “새로 신설될 도로의 위치나 도로 자체가 가지는 성격 등에 비춰 신설도로가 오로지 조합이나 입주민만의 이익을 위한 것이라거나 공공도로로서의 기능을 전혀 가지지 않는다고 볼 수 없다”고 밝혔다.


행정청 항소 계속될 듯

하지만, 지난 6월에 이어 이번에도 조합측에서 승소했다고 해서 지나친 장밋빛 기대는 금물이다. 엄밀히 말하자면 이번 판결 또한 행정법원에서의 1심 판결일 뿐이다. 알려진 바에 따르면 이번 판결 후 서초구청 측에서는 곧바로 고법에 항소한 것으로 알려졌다.

현재 서울행정법원에서 두 차례에 걸쳐 참패한 ‘무상양여는 동일용도에 한정한다’는 기준은 건교부 유권해석에서 시작된 것이다. 정부 중앙부처에서 하달한 전국적인 기준인 것이다. 따라서, 이 문제는 서울시 한 개 구청의 문제가 아니라 서울시 전체 또는 전국적인 것으로 확대될 수 있는 부분이기 때문에 행정청 측에서도 고법뿐만 아니라 대법까지 계속 항소가 진행될 것이라는 것이 현재 무상양여 소송을 담당하고 있는 변호사들의 중론이다.

이번 서울행정법원에서의 승소를 이끌어 낸 법무법인 유·러의 최환주 변호사는 “추후 이 판결이 낳게 될 파급효과가 크기 때문에 행정청측에서는 계속 상급심에 이의를 제기할 것으로 본다”면서 “하지만 현재 법원 해석으로 볼 때, 상급심인 고법이나 대법에서도 이와 비슷한 결론이 나오게 될 확률이 높을 것으로 본다”고 밝혔다.


무상양여 처분 구제 언제라도 가능한가?

일반적으로 행정청의 행정처분에 대한 취소소송을 제기하기 위해서는 ‘처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내’, ‘처분이 있은 날로부터 1년 이내’에 이의를 제기해야 하는 것이 일반적 행정절차 내용이다. 행정의 원만한 정착을 위해 오랜 기간동안 불안한 지위에 놓이는 것을 방지하기 위한 차원이다.

그렇다면, 무상양여의 경우 대개 사업인가 과정에서 조건사항이 첨부되며 동일용도에 대해서만 무상양여가 있어 왔는데 이를 행정처분이라고 봤을 때 이에 대한 이의신청 기한이 과연 있느냐 라는 문제가 제기될 수 있다.

현재 무상양여 부분이 문제시되지 않는 단지들 즉, 재건축 단지내 시청 및 구청 소유 토지가 없는 사업장이야 상관없지만 단지 내 행정청 소유 토지가 있었으면서 현재 사업인가를 받고 한창 사업을 진행 중인 사업장의 경우, 간과하고 있을 경우 제소기간이 지나 피해를 볼 수 있는 부분이다. 향후 대법에서 최종 승소했을 경우 이 최종 판결의 혜택이 어디까지 돌아갈 것이냐는 문제다.

하지만, 아직까지 이 부분에 대해서는 확실한 답변을 찾기 어려운 상황이다. 한 변호사의 말을 빌려 보면 제소기간의 별도 규정이 필요치 않을 것이란 개인적 견해를 내놓을 뿐이다. 그는 “현재 행정법원 판결에서는 주거정비법 조항에서 무상양여 근거를 이끌어 내고 있으므로 주거정비법 규정을 통해 사업인가를 받은 사업장에서 이런 무상양여 문제로 피해를 본 사례들은 다 수혜대상이 될 수 있을 것”이란 낙관적 전망을 했다.

이에 대한 좀 더 심층적인 검토가 필요할 것으로 보이며 조합 또한 이에 대한 대책 마련에도 신경을 써야 할 것으로 보인다.

출처 : 재건축신문 김병조 기자  2005-10-28 17:37:20