'KTX 민영화'로 한미FTA '철도 조항' 스스로 폐기하나?

[백두대간]

'KTX 민영화'로 한미FTA '철도 조항' 스스로 폐기하나?

[기고] 국회 동의 없는 수서발 KTX 출자회사 설립은 불법

6월 14일 국토교통부는 수서발 KTX 운영을 철도공사가 아닌 별도의 출자회사(철도공사 지분 30% 이내로 제한)에 맡기는 등 철도산업을 분할해 단계적으로 민영화하는 방안을 가지고 토론회를 개최한다. 이후 철도산업위원회를 개최하여 동 방안이 확정되면 국회 논의 없이 수서발 KTX 출자회사 설립과 면허 교부 등 행정 절차가 진행될 예정이다.

박근혜 대통령은 지난 총선과 대선에서 국민의 반대 여론이 높은 수서발 KTX의 민영화와 관련하여 철도산업의 중장기 발전 방안 마련을 우선하고, 국민 공감대 형성과 보완책 마련을 위해 19대 국회에서 논의하자고 했다. 따라서 국회 논의 없이 수서발 KTX 정책을 결정하고 집행하는 것은 대통령의 약속을 뒤집는 행위로서 엄중한 정치적 책임을 물어야 할 것이다.

더 근본적인 문제는 '철도공사가 철도 운영을 담당하도록 한 철도산업발전기본법을 국회에서 개정하지 않고 수서발 KTX 출자회사를 설립하는 행정 집행이 적법한가?'와 '국회 동의를 거쳐 비준된 한미FTA 협정에서 2005년 6월 30일 이전 건설노선에 대해 철도공사의 독점 운영권을 보장하는 철도산업 보호 조항의 대폭 후퇴를 가져오는 정책 변경 행위를 국회 동의 절차 없이 할 수 있는가?'라는 것이다.

철도산업발전기본법 개정 없는 수서발 KTX 출자회사 설립은 불법

철도산업발전기본법(이하 철도기본법) 제21조(철도 운영)는 철도산업 구조 개혁 추진의 기본 시책으로 '국가는 철도 운영 관련 사업을 효율적으로 경영하기 위하여 철도청 및 고속철도건설공단의 관련 조직을 전환하여 한국철도공사를 설립한다'고 명시하고 있다. 따라서 우선하는 상위법이나 특별법이 존재하지 않는 상태에서 정부는 수서발 KTX 운영을 철도공사에 맡겨야 하고, 이 조항에 대한 개정 없이 수서발 KTX 운영을 별도의 출자회사에 맡기는 것은 불법이다.

국토교통부는 철도산업 발전 방안 검토 자료에서 수서발 사업자 선정이 현행 제도로 가능하다고 주장하는 한편 민영화를 위한 신규 노선 절차가 부족하다는 다소 모순되는 언급을 하고 있다. 그것은 부족하다기보다는 노무현 정부에서 철도 민영화를 철회하는 정책 변경 이후 철도기본법과 철도사업법이 제정되어 민영화 절차가 불필요했기 때문이다. 박근혜 정부에서 다시 철도 민영화를 추진하는 것으로 정책 변경을 하려면, 국토교통부도 시인할 수 밖에 없는 부족한 부분에 대해 국회에서 법 개정부터 하는 것이 순서일 것이다.

▲시민단체들이 철도 민영화 반대 집회를 열고 있다. ⓒ뉴시스

철도사업법 면허 조항, 수서발 KTX 출자회사 설립 근거 될 수 없다

김대중 정부는 철도산업 구조 개혁 방안으로 분할 민영화를 추진하였고 이를 위해 2001년 철도산업구조개혁기본법, 한국철도시설공단법, 한국철도주식회사법을 국회에 상정한 바 있다. 2002년 철도노조 파업과 국민의 민영화 반대 여론으로 입법은 유보되었고 2003년 철도 민영화를 철회하고 열차 안전을 위해 유지·보수 등을 운영과 통합하는 노정 합의가 이루어졌다. 이에 따라 분할 민영화 법안인 철도산업구조개혁기본법과 한국철도주식회사법은 폐기되고, 노정 합의를 반영해 이호웅 건설교통위 열린우리당 간사의 의원 입법 형식으로 철도기본법과 한국철도공사법이 다시 제정되었다.

2004년 철도 정책 변경을 반영하지 않고 기존의 분할 민영화 내용을 담고 있던 철도사업법 역시 이호웅 의원실, 철도노조, 건설교통부 간 협의를 통해 대폭적인 법안 수정이 이루어졌다. 국토교통부가 철도산업 발전 방안을 위한 검토 자료에서 미흡하다고 언급한 사업용 철도 노선 구분, 노선 특성별 사업자 기준 등이 바로 분할 민영화 관련 사항으로 2004년 정부 입법안에 제출했다가 삭제된 내용이다.

필자는 2003년에는 철도노조 정책실장, 2004년에는 철도노조 정책위원장으로 철도기본법, 한국철도공사법, 철도사업법 제정과 관련하여 이호웅 의원실 및 건설교통부 철도 정책과와 협의를 진행하였다. 국토교통부가 철도사업법 제5조 면허 조항을 경쟁 도입의 제도화와 수서발 KTX 출자회사 설립의 근거로 삼고 있는 것이 얼마나 자의적인 것인지 철도 관련 법 체계를 둘러싼 입법 과정의 협의 내용을 통해 고발하지 않을 수 없다.

철도사업법 논의 과정에서 철도노조는 철도기본법에서 철도 운영은 주식 발행, 지분 매각, 민간 위탁 등 분할 민영화 관련 조항을 삭제한 한국철도공사가 담당하도록 하였으니, 분할 민영화 시 복수의 철도 사업자를 가정한 면허 조항이 불필요하므로 삭제하자고 주장하였다.

당시 건설교통부는 '인천공항철도처럼 BTO 방식(민간 투자자가 건설하고 일정 기간 운영권을 받아 투자비를 회수하는 방식)의 민간 투자 철도 건설 신규 노선의 경우 민간 투자자에게 30년 동안 운영권을 주기 위해 면허 조항이 필요하다. 기존 노선은 철도공사에 운영 독점권이 있고, 국고로 건설되는 신규 노선의 운영권과 민자 건설 신규 노선에서 30년이 지난 후 회수되는 운영권도 철도공사에 있다'고 답변하였다.

이처럼 철도사업법 제5조 면허 조항의 입법 취지는 경쟁 도입의 제도화가 아니라 민간 투자 건설 노선에 대한 한시적인 운영권 부여에 있다. 이에 대해서는 당시 삼자 협의에 참여한 주체 중 이호웅 전 의원과 철도노조가 동일한 해석을 하고 있고 한미FTA 협정의 철도 개방 유보 조항도 참고할 수 있으니, 정부의 해석이 다르다면 국회에서 입법 취지에 관한 청문회를 개최할 수도 있을 것이다. 누가 봐도 당시 철도사업법 제5조의 적용에 대한 정부의 답변은 철도기본법 제21조에서 철도 운영을 철도공사가 담당한다는 철도산업 구조 개혁의 기본 시책에 배치되지 않으면서 특별법인 사회 기반 시설 민간 투자법 제4조의 민간 투자자에 대한 한시적 운영권 부여를 조화시킨 적절한 법 해석이었다.

따라서 수서발 KTX는 기존선을 포함하고 있고 신설 구간 역시 민간 투자가 아니라 15조 규모의 국고로 건설된 노선이므로 철도공사가 운영권을 갖는 것이지, 철도사업법 제5조의 면허 대상이 아니다.

수서발 KTX 출자회사 설립은 한미FTA의 철도산업 보호 조항 포기 선언

한미FTA 협정은 국가 기간 산업인 철도산업에 대해 2005년 6월 30일 이전에 건설된 철도 노선에 대해 철도공사의 운영 독점권을 보장하는 조항을 통해 철도 개방을 유보하고 있다. 그런데 수서발 KTX 노선은 2005년 6월 30일 이전에 건설된 노선(경부고속선 평택~동대구 구간)을 포함하고 있으며 수서발 KTX 출자회사는 주식회사로서 미국 자본에도 매수 가능성이 열리게 된다. 이는 기존 한미FTA 협정의 국가 기간 산업에 대한 보호 조항을 사실상 포기하는 것으로. 한번 진행되면 '역진 방지(래칫)' 조항에 의해 되돌릴 수 없게 된다. 이후 유사한 보호 조항을 가지고 있는 전력, 가스 등을 비롯하여 국가 기간 산업의 미래가 걸려 있는 중요한 정책 변경 사항이다.

그런데 국가 기간 산업 보호 조항을 근거로 국회 동의를 얻어 비준하였고 국민의 찬반 논쟁이 심했던 한미FTA의 주요 조항에 대해 중대한 영향을 끼치는 정책 변경을 추진하면서 국회 논의 절차를 거치지 않는 것은, 통상협정에 대한 국회 동의권을 무력화하는 것이자 결과적으로 국회를 기만하는 것이다.

지난 한미FTA에 대한 국가적 논란의 결과로 제정된 통상조약의 체결 절차 및 이행에 관한 법률은 통상조약에 대한 비준 동의를 요청할 때는 통상조약이 국내 경제 및 국내 산업에 끼치는 영향 평가 결과를 첨부하도록 하고, 발효 후 10년이 경과하지 아니한 통상조약에 대하여는 산업통상자원부 장관이 이행 상황을 평가하고 그 결과를 국회 산업통상자원위원회에 보고하도록 절차를 엄격하게 규정하고 있다.

한미FTA에 따르면 수서발 KTX 노선은 수서-부산 구간의 경우 수서~평택, 동대구~부산 구간(경부고속선 2단계 건설 구간으로 1단계의 연장 성격)은 2005년 7월 1일 이후 신규로 건설되었지만 평택~동대구 구간은 2005년 6월 30일 이전에 건설된 기존 노선이고, 수서~목포 구간의 경우 수서~평택, 오송~목포 구간은 2005년 7월 1일 이후 신규로 건설되었지만 평택~오송 구간은 2005년 6월 30일 이전에 건설된 기존 노선이기 때문에 한국철도공사에 운영 독점권이 있다.

그런데 수서발 KTX 노선을 철도공사가 아니라 수서발 KTX 출자회사가 맡게 되면, 이제 2005년 6월 30일 이전에 건설된 기존 노선마저 미국에 추가로 개방된다. 특히 2005년 6월 30일 이전에 건설된 기존선인 경부고속선은 현재 교차 보조를 통해 일반 철도, 화물 철도, 지방선 운행을 지원함으로써 철도공사가 철도 공공성을 유지할 수 있도록 하는 핵심 흑자 노선이다. 그런데 이를 반분하는 알짜배기 노선인 강남 출발 경부고속선을 미국에 추가 개방하는 것이 바로 수서발 KTX 출자회사 설립이다. 오랜 기간 갈등을 거쳐 비준 동의된 한미FTA에서 국가 기간 산업인 철도산업 보호 조항의 포기를 수반하는 정책 변경은 반드시 국회 논의와 동의 과정이 필요한 사항이다.