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2014년 지방선거를 준비하며 대선에 임하자!
전국친농연 부회장 김정택
1. 들어가는 글
- 농어업세력이 이제는 취약하여 농어업세력의 힘만으로는 농어업이 농축수산인을 중심으로 정책이 수립될 수 없음
- 그래서 소비세력과 정치세력과 연대를 해야하는데 소비세력과는 급식운동과 로컬푸드를 매개로 결합해야 하며 정치세력과의 연대는 분권과 자치운동세력과 연대를 해야함.
- 우리사외의 서울집중, 권력집중등 총체적 집중사회가 지방붕괴, 특히 농촌붕괴를 야기시킴. 그러므로 농수축산인조직은 초중앙집권체제제를 분권화하여 행정권, 입법권, 재정권, 사법권등을 지방에 이양하는 분권정치운동과의 결합을 모색해야 할 것.
- 최근 모든 지방자치단체들이 재정위기를 호소하고 있음. 특히 중앙정부와 지방자치단체의 매췽펀드로 하고 있는 복지예산이 늘어나면서 지방자치단체가 더 이상 복지예산을 늘릴 수가 없어 복지사무를 중앙이 다 가져가라하고 있음. 국세와 지방세를 정리하자는 의제도 이슈화되고 있음. 이러한 움직임들이 ‘분권형 개헌’으로 모아지고 있음. 정치.정당분권화도 제기됨.
- 대통령에게 온통 권한이 집중되어 있으니까 더 큰 불의를 저지르는 것이고 국회에 모든 입법권이 집중되어 있으니까 쪽수로 밀어부쳐 날치기 통과하는 것이 아닌가? “대통령 권한을 나누겠다”, “국회입법권중 지방자치단체에 이양할 입법권은 나누겠다”는 분권과 민생.복지.농어업등을 결합시켜야 하는 것은 아닌가?
민생의 다른 말인 복지는 지방자치단체의 사무이어야 한다. 민생과 복지사무를 지방자치단체에 이양하고 재정도 완전이양한다는 관점이 요구되는 것은 아닐까? 김형기교수의 글과 황한식교수의 글이 좋은 시사를 주는 것 같아 참고자료로 실어본다. 그리고 이하 다른 교수글들은 정치.정당의 분권화에 대한 참고자료이다. 이민원교수의 글은 분권과 농업을 결합시킨 글이라 실어보았다.
- ‘그러면 친농연은 어떻게 활동할 것인가?’는 앞으로 같이 깊이있게 논의하면서 나올 수 있기를 바란다.
2. 김형기교수(경북대 경제통상학부, 지방분권운동 대구.경북본부 상임대표)의 ‘지방분권국가 실현을 위한 지방분권운동의 과제’ (요약 및 편집)
(1) 1단계 지방분권개혁의 한계
- 2011년은 ‘지방분권 실현을 위한 전국 지역 지식인 선언’이 이루어진 지 10년이 되는 해였다. 2012년은 지방분권국민운동이 시작된 지 10년이 되는 해이다. 과거 노무현 정부 때는 권한이양보다 자원분산에 집중하였다. 행정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전이 추진되었다. 권한이양은 소극적으로 추진되었다. 이명박 정부는 자원분산에 주력한 노무현 정부의 균형발전 정책을 비판하고 권한이양에 주력하겠다고 선언하였다. 이명박 정부는 집권초기에 공공기관 이전 재검토를 발표하였으나 곧 철회한 바 있고 행정중심복합도시인 세종시 원안을 폐기하고 기업도시로 수정하려 했으나 국회표결을 통해 부결되었다. 이명박 정부는 자신이 원래 역점을 두겠다고 발표했던 권한이양에 소홀하였다.
- 21세기 글로벌화와 지식기반경제 시대는 대한민국이 선진적인 지방분권국가로 거듭날 것을 요청하고 있다. 현재 선진국인 OECD국가들은 대부분 오래전부터 지방분권국가이고 21세기에 들어와서는 더욱 강력한 지방분권국가를 만들기위해 제도개혁을 하고 있다.
- 그런데 1단계 지방분권운동은 지방분권특별법과 국가균형발전특별법등 법률에 기초하여 추진되는 지방분권 개혁을 추진하였다. 이러한 1단계 지방분권 개혁의 한계가 분명해졌으므로 1단계 지방분권 개혁을 넘어서 헌법에 기초하여 추진되는 2단계 지방분권 개혁이 의제에 올라야 한다.
(2) 2단계 지방분권 개혁의제
첫째, 헌법에 대한민국이 지방분권국가임을 명시하는 개헌을 해야 한다. 헌법 제1조에 ‘대한민국은 지방분권국가이다’는 규정을 해야 한다. 이러한 규정에 따라 모든 관련 법률이 개정혹은 제정되어야 한다. 대한민국은 민주공화국임과 동시에 지방분권국가라는 헌법조항에 기초하여 국방과 외교및 거시경제 정책등을 제외한 모든 국정이 분권의 원리에 따라 운영되어야 한다는 것을 밝혀야 한다.
현재 정치권의 권력구조 관련 개헌논의는 ‘분권형 대통령제’와 같이 대통령과 총리간의 분권문제에 국한되어 있는데 중앙집권-서울집중체제의 모순이 심화되어 국정의 비효율이 초래되고 있는 한국 현실에서 보다 더 중요한 문제는 중앙정부와 지방정부간의 분권문제이다. 제왕적 대통령제 문제는 대통령과 총리간의 분권차원보다는 지방분권원칙에 따른 대통령과 시도지사간의 분권 차원에서 해결해야 한다. 마찬가지로 국회와 지방의회간의 입법권의 분권도 이루어져야 한다. 자치입법권이 규정되어야 한다. 최소한 법률 수준의 조례제정권을 명시해야 한다. 이와같은 지방분권형 개헌 논의가 공론화되어야 한다. 지방분권형 개헌은 남북연합이나 연방제 형태의 통일과 같은 남북통일에 대비하는 길이기도 하다는 점에서 큰 의미를 가진다.
둘째, 지방분권형 개헌의 또 다른 내용으로서 지역대표형 상원제를 도입하여 양원제 국회를 운영해야 한다. 지방에서 수도권으로 인구유출이 멈출 줄 모르고 2015년경에 인구의 절반이상이 수도권에 살게될 것이라는 예측을 고려할 때 현재 지역구 인구에 기초하여 정해지는 소선구제에서 구성되는 단원제 국회만으로는 지방의 문제를 다루는 데 한계가 명백하다. 따라서 지방분권과 국가균형발전 문제관련 입법과 정책문제를 집중적으로 다루는 상원을 둘 필요가 있다. 지역인구에 기초하여 구성되는 현행 단원제 국회는 아무래도 수도권 의원에 의해 좌우될 가능성이 앞으로 점차 높아질 것이다. 이러한 단원제 국회에서 지방분권과 국가균형발전과 같은 전국적 지방문제에 대한 올바른 해법을 기대할 수 없을 것이다. 상원이 도입되면 단원제 국회 아래에서 나타나는 극단적 대결을 완화할 수 있는 장점도 있다. 따라서 현행 광역자치단체 단위로 동일한 수의 상원의원을 선출하여 상원을 구성한다. 상원을 두는 대신 현재의 국회의원 정수를 줄여서 전체적으로 국회의원수가 늘어나지 않도록 하면 국가의 재정부담도 크게 늘지 않을 것이다.
셋째, 지방재정을 획기적으로 확충할 수 있는 재정분권과 재정조정제도 정책을 실시해야 한다. 먼저 2010년 도입된 지방소득세를 중앙정부와 지방정부간의 공동세 방식으로 개혁하여 세원과 조세수입면에서 부유한 지방정부로부터 빈곤한 지방정부로 재분배할 수 있도록 해야 한다. 즉 전체 소득세중 지방정부에 귀속되는 비율을 지방정부의 세수에 따라 차등적으로 설계하여 지방정부간 재정불균형을 시정해야 한다. 아울러 지방소비세의 경우 부가가치의 5%를 일률적으로 지방에 귀속시키는 현행제도를 개혁하여 부가가치세의 20% 정도를 지방정부 재정력에 따라 차등적용하여 지방소비세로 전환시켜야 한다.
아울러 사회복지분야 지방이양사무에 대해 재원도 함께 이양하여 지방정부의 복지예산 지출증대 요구에 따른 재정압박을 줄여야 한다. 현재 사회복지 분야 국가사무가 지방으로 이양되고 있지만 사무이전에 상응하는 재원이전이 이루어지지 않자 지방정부에서는 지방사무를 국가사무로 환원해야 한다고 주장하고 있는 실정이다.
육아, 양로, 교육, 의료등 사회복지서비스는 지방정부가 시설과 인력을 갖추고 현물서비스 형태로 급부해야 함으로 지방정부가 스스로 이 임무를 기획하고 실행해야 마땅하다. 그런데 문제는 이 사회복지 사무의 재원을 국가가 부담하지 않고 지방정부에 전가하고 있다는 것이다. 국가가 재원을 보장하는 지방사무로서의 사회복지 사무가 수행되어야 한다. 사회복지 사무를 국가사무로 환원할 것이 아니라 지방정부에 이양된 복지사무에 대해 국가가 재원을 보장해야 한다. 이럴 때 진정한 의미의 복지공동체가 지방정부 수준에서 실현될 수 있을 것이다.
넷째, 정부에 지방분권위원회를 두고 이에 상응하여 국회에 지방분권특별위원회를 설치하여 지방분권을 강력하게 추진해야 한다. 정부의 지방분권위원회에는 지방정부와 지역 경제계및 시민사회를 대표하는 인사가 위원으로 균형되게 포함되어야 한다. 노무현 정부에서 설치되었던 정부혁신지방분권위원회에서는 지방분권의제가 정부혁신 의제에 밀려 지방분권이 소극적으로 추진되었다. 이명박 정권에서는 그 위원회를 그 보다 더 약화된 형태의 지방분권추진위원회로 바꾸었기 때문에 지방분권정책이 실효성있게 추진되지 못하고 있다. 따라서 지방분권 정책수립을 전담하는 지방분권위원회를 정부내에 두고 국회내에는 이에 상응하는 지방분권특별위원회를 두어 행정부와 입법부가 공동으로 지방분권 관련 입법을 하고 정책을 추진할 수 있도록 해야 할 것이다.
마지막으로 산업자치가 가능하도록 초광역경제권 단위에 상응하는 광역행정조직을 설치하고 현행 기초자치단체의 기본 골격을 유지하며 읍.면.동 단위의 주민자치가 가능하도록 지방행정체제를 개혁해야 한다. 특히 현재 경제권과 광역행정단위가 상이하여 행정 비효율이 초래되고 있을 뿐만 아니라 글로벌 경쟁력을 가질 수 있는 경제권을 형성할 수 있는 광역행정이 이루어지지 못하고 있기 때문에 광역행정체제를 개편하는 것이 중요하다. 예컨대 대구경북, 광주전남, 대전충남, 부산울산경남등은 행정통합을 통해 경쟁력있는 지역경제권을 형성해야 한다. 이러한 지역경제권내에서 지역혁신체제를 구축하여 글로벌 경쟁력을 갖춘 지속가능한 지역경제를 실현해야 한다.
(3) 2단계 지방분권운동의 과제
- 이상과 같은 지방분권 개혁은 강력한 지방분권운동 없이는 실현될 수 없다. 10년전 ‘지방이 살아야 나라가 산다’,‘지방에 결정권을’지방에 세원을’, ‘지방에 인재를’이라는 구호를 내걸고 전국 각 지역에서 일어난 지방분권운동의 배경은 날이 갈수록 심화되고 있는 지방의 위기와 껍데기뿐인 지방자치이었다. 정치, 경제, 문화등 사회의 모든 영역의 자원과 구상기능이 서울에 집중되어 있어 세계적으로 그 유례를 찿아볼 수 없는 중앙집권-서울집중체제 아래에서 전국 대부분 지역의 삶터와 일터가 황폐화되고 있는 현실이 지방분권운동이 일어나게 된 가장 중요한 배경인 것이다. 아울러 ‘결정권없는 지방자치, 세원없는 지방자치, 인재없는 지방자치’로 특징지워지는 한국의 지방자치가 지방분권운동이 등장하게 된 또 다른 주요 배경이었다.
지방의 위기에 단순히 적응하거나 퇴장하는 방식이아니라 집단적 발언을 통해 문제를 해결하려는 지방분권운동은 중앙정부의 지원에 의지하여 지역을 발전시키려는 중앙정부 의존적 태도와도 구분된다. 결정권과 세원과 인재를 가지고 스스로의 힘으로 자기 지역을 발전시키려고 하는 적극적 태도가 바로 지방분권운동으로 분출하였던 것이다.
지방분권운동은 ‘지방의 총체적 위기 극복을 위하여’. ‘지방자치의 내실화를 위하여’, ‘지역혁신을 위하여’, ‘복지공동체 실현을 위하여’, ‘지역통합과 민족통합을 위하여’라는 21세기 대한민국이 요청하는 시대정신을 실현하기위한 국민운동이다.
첫째, 지방분권운동은 입법, 행정, 재정등 국가활동 전반에 걸쳐 지방분권의 원리가 관철되는 국가를 지향한다. 지방정부가 자기지역의 일을 스스로 결정하는 권리를 가지는 국가, 지역주권이 보장된 국가를 지향한다. 지방분권운동내에는 단일국가체제에서 중앙정부와 지방정부간의 적절한 권한배분을 지향하는 흐름과 연방제 국가를 주장하는 흐름이 공존하고 있었다. 즉 지방분권국가의 상이 서로 달랐다. 하지만 행정분권-재정분권-입법분권의 순으로 지방분권의 수준이 높아져야 한다는 점에서는 의견이 일치하였다. 2012년 총선과 대선이라는 권력교체기를 앞둔 현시점에서는 (가칭)‘지방분권형 개헌추진 국민회의’를 창설하여 분권국가 실현을 위한 개헌운동을 하는 것이 시급한 과제로 대두되고 있다.
둘째로는, 지역분권운동은 중앙의존적 외생적 지역발전을 넘어 대안적 지역발전을 지향하는 운동이다. 즉 지방분권운동은 ‘지방분권-주민자치-지역혁신’을 통한 지역경제의 내생적 발전을 추진하는 운동이다. 그것은 서구의 지방분권론과 일본의 내발적 발전론에다 새롭게 제기된 지역혁신론을 결합하여 새로운 지역발전 패러다임을 지향하는 내생적 발전운동이다. 나아가 지방분권운동은 ‘참여-연대-생태’라는 21세기 새로운 진보의 기본가치를 지향한 대안적 발전운동이다.
1단계 지방분권운동은 사실상 법률제정운동에 집중되어 대안적 지역발전 실현에 핵심적 역할을 하는 풀뿌리주민운동과 결합되지 못했다. 따라서 2단계 분권운동은 다양한 풀뿌리 주민운동들과 결합하는 실천을 해야 한다.
마지막으로 지방분권운동은 복지국가 패러다임을 넘어 복지공동체를 지향하는 운동이다. 우리나라는 아직 복지국가가 실현되고 있지 못하기 때문에 중앙정부가 사회안전망을 구축하여 실업급여와 생활보조금 지급과 같은 화폐급부를 행하는 복지국가를 구현하는 것은 빼 놓을 수 없는 과제이다. 바야흐로 지금 한국에서는 보편적 복지국가 실현이 국가적 의제로 부상하고 있다. 하지만 현금급여 중심의 사회복지는 중앙집권적 사회보장제도를 통해 전국 일률적인 국민적 최저수준의 생활을 보장하는 것이기 때문에 복지행정의 중앙집권이 불가피하고 그로 인한 관료화의 비효율이 초래되었다.
선진국이 경험한 복지국가의 이러한 문제점을 미리 예방하여 수준높은 사회복지를 실현하기 위해서는 지방분권을 추진하여 현물급여에 의한 사회안전망을 펼쳐야 한다. 현물급여 제공은 ‘가까이 있는 정부’인 지방정부만이 가능하기 때문이다. 복지공동체는 지방정부가 교육, 의료, 육아, 양로등 현물급부를 수행함으로써 실현되는 지역공동체이다. 지방분권운동은 복지국가에서 복지공동체로 나아가는 새로운 복지모델을 지향하는 운동이다. 복지공동체 실현은 2단계 지방분권운동의 핵심적 의제가 되어야 한다.
요컨대 2단계 지방분권운동은 지방분권형 개헌운동, 풀뿌리주민운동, 복지공동체운동이라는 3중의 운동으로 발전해 나가야 할 것이다. 그런데 2012년 총선과 대선이란 권력 교체기를 앞둔 현 시점에서는 지방분권형 개헌운동을 집중적으로 전개하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
2012년 총선과 대선에서 지방분권 개헌의제를 주요 국가의제로 채택되도록 하고 지방분권 개헌을 지지하는 국회의원과 대통령을 뽑자는 운동을 전개해야 한다. 그리하여 차기정권이 종료되는 2017년까지 지방분권을 쟁취하는 것을 목표로 전국 각 지역이 각계각층이 연대하여 지방분권 개헌운동을 국민운동으로 전개해야 한다.
[2] 황한식교수(부산대 경제학, 부산분권혁신운동본부 상임대표, 지방분권 국민운동 상임의장)의 ‘2012총선.대선 지방분권운동 정책의제및 실천전략’(요약및 편집)
- 87년 체제는 수도권에 지배거점을 둔 중앙엘리트 중심의 민주화의 길이라 할 것이며 당면한 지역과 민생의 위기와 사회 경제적 양극화 해소의 기본방향은 문제의 근원인 집권집중체제의 지양, 곧 분권사회로의 이행과 이를 향한 중간집단의 발전전략에서 찿아야 할 것이다.
- 지방자치와 지역정치, 실질적 지방분권.주민자치에 중심을 두지 않는 생활정치론이나 지역문제를 중시하지 않는 민생정치론은 문제의 핵심을 회피하는 것이며 중앙집권적 국가주의및 엘리트주의의 한계를 벗어나기 어렵다 할 것이다.
- 정치와 사회경제 전반에 걸친 극심한 중앙집권.소수 엘리트 집중.수직적 지배체제(총체적 집권집중사회)로 지방자치단체와 시민사회단체등 중간집단의 역할이 근본적 한계에 부닥치고 있고 개별주의 경향은 압도적으로 득세하고 시민사회및 지역사회의 공동체성은 해체일로에 있다.
요컨대 정치와 사회경제의 민주적 발전과 실질적 국민주권 실현과정의 요체는 중간집단 활성화에 있고 지방분권과 주민자치를 통한 지방자치의 강화와 자주적 민주적 시민사회단체의 활성화가 중간집단 활성화의 핵심과제라 할 것이다. 한편으로 지방자치의 민주적 발전과 창조적 혁신을 위한 지방분권과 주민자치전략, 다른 한편으로 지역시민사회단체의 활성화를 위한 창조적 혁신전략이 절실한 과제로 제기되고 있다.
[3] 강재규교수(인제대, 법학)
- 지방분권이 지향하는 최종적인 목표는 주민, 특히 주민과 근접한 기초자치단체의 주민에게 지역의 정치.행정에 관한 권한을 돌려줌으로써 국가.사회의 완전한 민주주의를 구현하는 것이다.
- 세계의 지방자치 선진국들은 지금까지 중앙정부의 권한 사항으로 보았던 사무,예컨대 외교정책, 영해등 바다의 관할권, 재산권등 기본권의 규제, 과세권등을 포함한 광범한 권한까지 지방자치단체의 규범인 조례로서 규율할 수 있도록 허용함으로써 지방자치단체의 권한사항으로 하고 있다.
- 이상과 같은 지방자치의 확대.강화를 위한 세계적 흐름과는 달리 우리나라 현행 헌법과 정당법상의 정당제도는 그 제도가 갖는 중앙집권주의적인 성격과 중앙집권주의적인 운영으로 인하여 정당이 지방선거를 예속시킴으로써 헌법이 규정하는 지방자치의 본지를 현저히 해치고 있을 뿐만 아니라 진정한 지방자치의 구현이라는 세계적 흐름에 역행하는 것이 현실이다. 이러한 문제의식을 토대로 ‘정당제도의 지방분권화’의 필요성을 제기하고 그 실현을위한 대안으로서 지역정당의 도입을 주창하는 것이다. 여기서 말하는 지역정당이란 국가적인 전체 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 기성의 전국규모의 정당이 아니라 “특정 지역내지 지방자치단체의 주민복지와 환경개선및 생활의 질 향상을 위해 결성된 정치적 결사체로서 주민의 의사를 집약형성하고 이를 지역의 정책결정에 반영하는 주민의 자발적 조직”을 의미한다. 이러한 지역정당은 아직 국내에 출현하고 있지 않지만 지역정당의 설립은 현재로서는 헌법상 정당조항이나 정당법의 적용을 받지 않는다고 하더라도 헌법상 결사의 자유(제21조 제1항)에 의해 보장될 수 있을 것이다. 다만 현행의 정당법상 정당 설립의 요건을 충족시킬 수 없음으로 지역정당은 정당법의 권리와 의무의 주체가 되기 어렵고 선거법상 선거에 참여하는 정당이 될 수는 없을 것이다. 따라서 지방선거에 참여하는 본격적인 지역정당이 출현하기 위해서는 입법론적으로 정당법과 공직선거법의 개정을 통한 전국정당과 지역정당의 2원적 구조를 전제로 하여 지역정당의 지방선거 참여를 보장하는 것이 필요하다고 본다.
외국의 경우에는 지방자치단체 내에서만 활동하는 소규모의 지역정당을 드물지 않게 볼 수 있으며 이들 지역정당의 역할은 지방자치에 있어 매우 비중있게 평가되고 있다. 예컨대 미국, 캐나다, 독일, 일본의 지역정당이 그러한 사례이다. 그런데 우리의 지방자치의 현실은 전국정당의 참여로 인한 중앙정치의 폐해가 그대로 나타나고 있고 지역주의 투표행태와 정치환경 속에서 정책선거를 기대할 수 없는 상황에서 지역정당의 출현으로 지방의 정책정당이 중심이 되어 지방선거를 치르는 것이 바람직한 대안으로 제시될 수 있을 것이다. 하지만 현실적으로 지역정당의 설립이 법적으로 허용되지 않는 현 상황에서는 특정지역의 지방선거에 참여하기 위한 독자적인 유권자의 연합이나 단체를 결성하는 것도 현행 공선법상 단체의 선거운동금지규정(법 제87조)에 저촉되는 문제가 있으므로 관련규정을 개정 보완하여 지방선거에서의 유권자단체가 선거에 참여할 수 있도록 허용하는 것이 바람직하다고 본다.
필자는 향후 우리나라가 현행 정당법과 공직선거법을 개정하여 지역정당의 설립이 법적으로 제도화되고 현행법상의 정당과 동등하게 헌법과 정당법의 보호를 받을 수 있는 길이 열리기를 희망한다. 또한 궁극적으로는 현행법상의 정당도 지방선거에서 후보를 낼 수 있고 반대로 지역정당 역시 대통령및 국회의원 선거에서 후보자를 냄으로써 현행법상의 정당과 앞으로 설립될 지역정당이 공정하게 경쟁할 수 있는 정당제도로 정착될 수 있기를 기대한다. 진정한 지방자치의 구현을 위해서는 정당제도의 분권화 역시 시급한 과제이기 때문이다. 또한 국가정당과 지역정당의 2원 구조가 합법적으로 허용되어 상호 선의의 경쟁을 통해 정당제도와 지방자치를 동시에 발전시킬 수 있는 정당제도를 도입하기 전이라도 일본의 가나가와 네트워크 운동단체의 사례처럼 지방선거에서 후보자를 내고 활동할 수 있도록 현행 정당법과 공직선거법의 조속한 개정을 기대한다.
[4] 허철행교수(영산대, 행정학)
(1) 한국에서의 정당공천제의 한계
- ‘지역주의 정당에 의한 정치’라는 병폐를 겪고 있는 한국정치구조에서 정당공천제는 지역주의 전국정당의 기반을 공고히 하는 기제로 작용하고 있다. 정당공천제로 인하여 지역주의 전국정당에 충성하는 정치인들만 제도권 정치로 들어오기 때문에 한국의 지역주의 정치체제 내지 지역주의 전국정당 정치구조가 해체되지 못하는 원인으로 작용한다. 지역주의 정당구조와 당내 민주화, 대중정당화가 충분하지 못한 한국의 상황에서 정당공천제를 강조하게 되면 개별 지역에서는 특정 정당만을 배타적으로 선택하게 되어 특정정당 중심의 지방정부와 지방의회가 구성된다.
- 오늘날 한국의 정당은 정당간의 대결에 의해서 중앙당이 관심을 가지는 가치나 이익이 지방에 강요되어 지방자치의 가치와 지방의 이익은 배제되어 왔으며 정당공천제로 인하여 이러한 현상이 강화되어 왔다. 심지어 중앙정치의 격변이나 혼란이 지방에 파급되어 지방행정의 자율성, 안정성, 일관성이 훼손되었다.
이로인하여 민주주의의 핵심적 근간이라고 할 수 있는 근대적 정당체제의 발전이 되지 못하고 있고 한국 정치의 발전이 진척되지 않고 있다. 따라서 한국 정치발전을 위해서라도 정당공천제의 폐지가 이루어져야 한다. 지역주의 정당체제를 극복하지 못함으로 해서 단체장과 지방의원이 모두 동일 정당 소속으로 구성되기 때문에 집행기관과 의결기관 사이에서 형성되는 견제와 균형 기능을 기대하기 어렵다. 요컨대 정당공천제로 인하여 지역주의 정당이라는 한국 정치의 병폐구조가 심화되고 있고 지방자치제가 파행적으로 운영되는 핵심적 원인으로 작용되고 있다.
(2) 정당공천제 폐지운동의 현황과 한계
가. 정당공천제의 현황
① 한국의 정당공천제
- 현재 한국에는 정당공천제를 허용하고 있으나 여론조사에 나타난 민심이나 지방정치 담당자들은 정당공천제를 적극 반대하고 있다.
- 2005년5-6월 국민여론조사 결과를 보면
MBC(코리아리서치센터), 일반국민(1012명), 정당공천폐지 70%, 정당공천유지30%
문화일보, 지자체관계자, 65%, 35%, 전문가집단, 66%, 34%
전국시장군수구청자협의회(코리아리서치센터), 일반국민(1000명), 폐지72%, 유지18%
② 외국의 정당공천제
- 일본은 정당공천제를 허용하고 있으나 최근 일본의 지방선거에서 탈정당의 현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 2007년 시의원 입후보자 9964명중 무소속이 6799명 압도적 다수를 차지하고 있으며 정촌의 의원수는 무소속이 88.2%로 압도적인 비율이다.
- 미국 주단위 선거는 정당주도로 실시되나 지방선거에서는 정당 참여가 허용되는 주는 20% 정도이며 80%는 금재되고 있다.
③ 정당공천제 폐지운동의 현황
- 1990년대 이후 정당공천제 폐지를 위한 활동이 지속적으로 진행되었으나 실제적인 효과를 거두지는 못하고 있다. 2008년 이후 분권운동본부를 중심으로 기초지방선거에 있어서 정당공천제 폐지를 위한 운동이 활발하게 전개되어 정당공천폐지 국민운동본부 결성, 국민서명운동, 학계-전문가 선언, 정당지도부와 간담회등이 실시되었으나 기초선거에서 정당공천제의 폐지가 이루어지지 못하여 기존의 방식대로 2010년6월 지방선거가 진행되었다.
나. 정당공천제 폐지운동의 한계와 이후 대응
- 민주화를 진행시킬 만큼 성장한 시민사회이지만 지방분권이나 정당공천제 폐지와 같은 주제에 있어서는 시민활동의 적극성 도출이 한계에 부딪히고 있다. 시민사회 스스로 내부적인 인식은 있으나 체계적인 조직화에 동참하여 시민사회단체에 가입하거나 시민운동에 적극적으로 참여하지는 못하고 있는 실정이다.
- 시민사회단체간 협력적 연대 체제 구축도 충분하지 못하였다. ‘정당공천제 폐지를 위한 국민운동본부’가 구성되었으나 활성화되어 있는 몇몇 지역을 제외하고는 기반이 미약하여 강력한 전국적 조직으로 발전되지 못하엿다.
-정당공천제 폐지운동은 전반적인 전략도 치밀하지 못하였다. 특히 시민 참여를 독려하는 전략이 부족하였다. 시민들이 정당공천폐지운동에 동참할 프로그램, 행사등이 부족하였다.
- 학계, 전문가, 일부 정치인, 시민사회단체 관려자등에 의해서만 운동이 추진되다 보니 시민사회적 저변이 더욱 부족하게 되엇고 이는 정치권에 충분하게 영향을 미치지 못하는 원인으로 작용하였다.
- 지방분권, 지역균형개발, 정당공천제 폐지등의 주제를 전제로 하는 전국적 규모의 운동주체의 성립을 추진하여야 한다. 지역의 시민사회단체들의 경우 정당공천제 폐지에 적극적인 입장을 취하는 것은 아니었지만 지방자치와 지방분권의 가치에 대해서는 공감대를 형성하고 있으므로 상호협력 관계와 연대를 형성한다면 충분히 전국적 연대가 가능할 것이다.
[5] 김진영교수(부산대, 정치학)
(1)다양한 정치세력의 지방선거참여 허용
1)지역정당
a) 지역정당이란 지역문제의 해결내지 지역적 의사형성에 참여하는 것을 주목적으로 하는 정치적 결사체. 전 국가적인 국민의사 형성과정에의 참여는 이차적 목적.
b) 지역정당의 장점
- 국정차원의 정당 계열화를 지역에 이식하는 집권형, 이권배분형 정당을 거부하고 지역주권과 시민주권의 입장에서 분권을 요구한다.
- 중앙과 지방관계의 종언. 지역시민정부와 지역자립을 목표로 한다.
- 지역정당은 국민적 공동성과 아이덴티티보다 개인의 자립과 지역공동성에 더 가치를 둠.
c) 지방적임과 동시에 글로벌하게 전개되는 시민주권, 생활자 주권에 입각한 커뮤니티 운동으로 볼 수 있고 지역밀착형 과제들인 환경, 복지, 주민권리등이 주요한 활동과제가 됨.
d) 독일의 경우 지역정당은 지방자치의 영역에서는 전국 규모의 정당에 비해 불리한 대우를 받지 않도록 법적으로 보호함.
f) 지역정당을 허용하기 위해서는 정당법과 공직선거법을 개정하여야 함. 현행 정당법 제17조가 규정하고 있는 5개이상의 시.도당을 가질 것과 제18조가 규정하고 있는 시.도당의 법정당원수가 1천명 이상일 것과 같은 등록요건을 대폭 하향조정하여 이들 정당을 5개이상의 시.도당을 가진 ‘전국정당’과는 구별하여 ‘지역정당’으로 별도 관리하여야 함.
g) 또한 국회의원 선거에 참여하여 의석을 취득하지 못하거나 유효투표 총수의 100분의 2이상을 득표하지 못하면 등록을 취소할 수 있도록 규정한 현행 정당법 제44조를 개정하여 지방선거 참여의 경우에만 지역정당의 등록취소규정을 적용토록 하여야 함.
h) 관련 공직선거법을 개정하여 이른바 ‘지역정당’을 전국정당과 달리 대통력선거나 국회의원 선거에는 참여할 수 없고 지방선거에만 참여할 수 있도록 선거 참여 범위를 제한해야 함. 이렇게 될 경우 굳이 국회의원 선거에 후보를 추천하지 않더라도 지역정당이 존립할 수 있는 근거가 마련됨.
2) 선거인단체(시민단체의 후보자추천 허용)
a) 정치권력에 대한 감시나 견제 차원을 넘어서 정당이외의 또 다른 정치주체및 후보자 공천주체로서 시민사회단체 참여역할을 모색하거나 주민공천공영제와 같은 제도등의 활용을 적극추진할 필요있음. 지역의 공신력있는 시민단체들에게 후보추천 기능을 부여하는 방안도 고려해 보아야 함.
b) 독일의 사례: 독일에서는 지방선거에서의 정당활동이 광범위하게 인정됨. 독일 각 주의 지방선거법에서는 정당이외의 이른바 선거인단체도 선거에 참여할 수 있도록 하고 있음.
c) 독일에서 선거인단체는 지방선거에만 참여하고 또 통상 지방선거 이후에도 정치적 의사형성에 참여할 것을 의도하지 않는다는 점에서 독일 정당법상 정당으로 인정되지는 않음.
(2)요약
1.기초자치단체장, 기초자치단체 의원 선거에서는 정당공천제 폐지.
2.광역단체 선거에서는 지역정당, 선거인단체등의 후보공천을 허용.
3.지역정당, 지역언론, 시민단체등을 중심으로 지역 이슈를 아젠다화 하기.
4.투표제의 개선:의무투표제, 모바일투표등 도입.
[6] 이민원교수(광주대학교, 노무현정권 국가균형발전위원회위원장))의
‘분권과 농업의제의 결합’
(1)분권과 농업의제의 결합
1)의의
- 농업은 생명을 이어주는 음식을 만들어내는 가장 중요한 산업
- 국민의 생명을 남의 나라에 의존할 수 밖에 없도록 만드는 일은 옳지 않음
- 우리는 농업을 매우 하찮게 여기는 의식을 가지고 있음
- 새로운 시대에는 우리의 생존을 위하여 이러한 의식을 바꾸어야 함.
2) 현황
1.농업에 대한 인식
- 중앙집권의 문제는 지방붕괴, 특히 농촌붕괴로 귀결됨.
- 지방의 다양한 가치가 무시되듯 농촌의 다양한 가치가 무시되고 있음.
- 농업대책은 다른 산업정책의 후유증을 최소화하려는 시각에서 접근되고 있음
2.농업정책 방향
- 현 농업대책은 대형 상업농으로 귀착
- 석유의존적 농업임.
- 정책이 자금지원에 국한되어 있음.
- 식량무기 시데에 대한 대비 없음
- 농업을 우리의 기간산업으로 여기지 않음.
3)문제점
1. 인식의 문제점
- 지방인구의 급감은 결국 농촌인구의 급감에서 비롯됨에도 지방화정책이 농촌에 집중되지 않음.
- 농업대책이 우선 순위에서 밀려서 농업이 아닌 다른 산업을 위한 대책이 되어 근본적인 농업대책을 세울 수 없음.
- 인간의 생존에 필수적인 생명산업인 농업을 포기하는 것은 국민의 생명을 타국에 저당잡히는 심각한 일
2. 방향의 문제점
- 상업농으로서의 우리농업은 규모로서 미국에 대항할 수 없으므로 필패가 예상됨.
- 석유를 무기화하듯 식량을 무기화하는 시대가 도래할 때 우리는 심가한 주권 침탈을 당하게 될 것.
- 우리의 농업문제를 농촌소득문제로 보아 자금이나 지원한다고 농업문제가 해결되지 않음.
- 석유를 사용하는 농업은 지속가능하지 않음.
- 종묘산업이 붕괴하여 작물선택권을 상실함.
4) 대안
- 지방화정책에서 농업정책이 산업정책과 대등한 위상을 가져야 함.
- 상업농 육성 차원이 아닌 한국농업만이 가지는 다양한 가치 존중 차원에서 접근해야 함. 예로서 식량안보, 환경보호, 건강한 음식제공, 공동체 부활등.
- 농촌을 우리 국토의 소중한 공간으로 인정해야 함.
- 농업정책은 산업정책의 문제점을 해결하는 수단이 아님을 천명해야 함.
- 국산 종묘산업을 부활해야 함.
- 소농중심의 농업체제를 인정해야 함.
- 도농식량협의체를 결성하여 식량생산기지와 소비기지를 직접 연결해야 함.
- 생태농업이 가능하도록 농업정책을 변환함.
[7]‘2012 지방분권국가 실현을 위한 10대 정책의제’공개질의에 대한 답변 비교분석(2012년4월6일, 지방분권국가 실현을 위한 부산시민회의)
- 정당별 10대 정책의제 공약화 비교
의제명 새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 창조한국당 국민생각
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새누리당 |
민주 통합당 |
자유 선진당 |
통합 진보당 |
창조 한국당 |
국민생각 |
지방분권형 헌법개정 |
차후검토 |
부분채택 (대선시 검토) |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
기초지방선거 정당공천제 폐지 |
차후검토 |
채택불가 |
채택 |
부분채택 |
채택 |
채택 |
지역정단 설립등 지역정치결사 자유권 확대보장 |
차후검토 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
지방분권과 균형발전 추진기구의 재정비 |
차후검토 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
광역권 양질의 일자리 창출 |
부분채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
지방분권형 지방행정체제 개편 |
부분채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
근린주민자치제도화 |
차후검토예정 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
중앙-지방간 제정관계 개편 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
지역권역별전국적 세계적명문대학 육성과지역권역별대학발전시스템 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
비수도권 광역경제권의 육성 |
부분채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
채택 |
- 기초지방선거 정당공천폐지 공약 요구 내용
1. 기초단체장과 기초의원에 대한 정당공천제는 순기능보다 역기능이 큼으로 동 제도는 폐지되어야 한다.
2. 정당공천제를 존속시킨다면 공천과정의 투명성과 객관성을 확보하고 시민참여를 통한 대중정당화와 당내민주화의 장치 마련이 선행되어야 하며 지역정당제도등 지역정치의 가능성을 열어주어야 한다.
- 지역정당 설립등 지역정치결사 자유권 확대보장 공약요구 내용
1.공직선거법 제47조의 정당의 후보자추천에 관한 규정을 개정하여 정당이외의 선거인단체도 후보자를 추천할 수 있도록 하여야 한다.
2. 그 다음으로는 정당법을 개정하여 지역에 소재하는 전국정당이 가능하도록 한다.
3. 다만 이와 같은 방안이 실현되기 어려운 경우에는 정당법을 개정하여 전국선거와 지방선거에 모두 참여할 수 있는 전국 정당과 지방선거에만 참여할 수 지방정당을 차등화시킨다. 즉 정당의 등록및 등록취소요건에 관한 규정을 그대로 두면서 여기에 지방선거에만 참여하는 정당의 경우에는 정당등록 요건을 대폭 완화해 준다는 단서조항을 신설한다.