국내외 민영화 성공 사례와 실패 사례

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I. 국내 민영화 사례

한국에 있어서의 본격적인 공기업 민영화는 1968년(제1차 : 박정희 정부), 1980년(제2차 : 최규하 정부), 1987년(제3차 : 전두환, 노태우 정부), 1993년(제4차 : 김영삼 정부), 1998년(제5차 : 김대중 정부) 등 5차례에 걸쳐 이루어졌음.그 이후 노무현 정부는 소유구조 개편보다 운영구조 개편에 정책 목표를 설정하면서 민영화를 중단하였으며 이명박 정부는 노무현 정부 이후 공공부문의 비대화와 방만한 운영으로 인한 개혁의 목소리가 부각되었지만 촛불 시위로 인한 공기업 민영화 추진 계획 동력 상실

1. 박정희 정부의 제1차 민영화(1968년)- 부실기업 정리와 민간 기업 육성을 위해 제조, 운수, 항공분야를 중심으로 민영화 단행

(1) 성공요인 

□ 소유권과 경영권의 명실상부한 민간 이전□ 민영화된 기업들의 적자상태로부터 흑자 전환

(2) 실패요인

□ 해운 및 조선 등 일부 기업의 경우 민영화 이후 무절제한 신규 참여를 허용하여 과당경쟁 초래 

2. 최규하 정부의 제2차 민영화(1980년)- 은행의 경쟁력 제고와 경제자유화를 위해 석유, 은행 분야를 중심으로 민영화 단행 

(1) 성공요인

□ 시중은행의 민영화의 경우 일반 공개경쟁 입찰 방식으로 하되 주주에 의한 금융독점의 폐단을 막기 위해 소유 지분 한도를 5%로 설정

(2) 실패요인

□ 금융 산업의 공공성을 지나치게 강조하여 정부가 은행경영에 간여하게 됨으로써 실질적인 경영권의 민간 이전과 규제 완화가 이루어지지 않음

3. 전두환, 노태우 정부의 제3차 민영화(1987년)- 공기업의 경영효율성을 제고하기 위해 한국전력공사를 포함 11개 공기업을 대상으로 민영화 단행

(1) 성공요인

□ 한전, 포항제철 등 우량 공기업을 대상으로 한 국민주방식의 민영화에 대해 많은 국민들이 호응

(2) 실패요인

□ 우량 공기업을 대상으로 한 국민주 방식의 민영화로 인한 주식시장 침체 유발

□ 재정수입 확보와 국민주 보급으로 서민층의 재산형성 지원에 보다 높은 우선순위를 둔 결과 민영화의 궁극적인 목표인 공기업의 효율성 제고 측면에는 소홀

□ 주식의 일부 매각(소유권) 이전에만 중점을 두었을 뿐 경쟁도입과 규제완화 문제는 민영화 추진과정에서 체계적으로 검토 되지 못함  

4. 김영삼 정부의 제4차 민영화(1993년)- 주인 있는 경영을 목표로 한국중공업, 가스공사, 국민은행 등 58개사의 매각을 통한 민영화 추진계획을 수립하였으나 원대한 계획에 비해 실적은 매우 부진한 실패한 민영화로 평가됨

(1) 성공요인

□ 없음

(2) 실패요인

□ 정치적 동기에 의한 급조한 민영화 계획 수립

□ 민영화에 대한 충분한 준비과정 없이 3-4개월의 짧은 기간에 계획 마련

□ 관련 부처와의 면밀한 협의 없이 민영화에 대한 거창한 계획 도출

□ 자본시장의 여건, 공기업 종사자들의 반발, 경제력 집중에 대한 일반 국민들의 반대 등 장애요인이 있었음에도 불구하고 이를 극복하기 위한 세부추진계획의 미비

□ 민영화 추진체계에 대한 공무원들의 독점과 부처 이기주의의 만연

□ 국민주방식의 매각을 배제함으로써 주식매각방식의 최적배합의 실패 

5. 김대중 정부의 민영화- 역대 정부와 비교해 볼 때 민영화 실적이 가장 성공적인 것으로 평가되고 있음- 모기업 8개 민영화- 자회사 66개사 민영화 또는 통폐합

(1) 성공요인

□ IMF 상황에서 공기업 운영이 방만하다는 비판이 폭증하는 가운데 민영화를 추진함으로써 개혁의 전도사라는 자신의 정치적 치적을 내세울 수 있는 정치적 이익과 부합

□ 민영화가 국정의 우선순위였음

□ IMF 상황에서 국민적 공감대 형성

□ 정부개혁을 주무부서가 아니라 기획예산처가 주도□ 기획예산처의 예산 기능을 개혁기능에 최대한 활용

□ 강력한 민영화 추진체계 정비

□ 최종 의사결정을 할 수 있는 ‘공기업민영화 추진위원회’ 설립 운영

□ 경쟁입찰, 해외 DR 발행, 자사주 매각, 국내공모, 교환사채(EB), 신주인수권부사채(BW) 등 다양한 매각방식을 활용 함으로써 효율적인 민영화 추진 

(2) 실패요인

□ 정치적 고려 없이 IMF 요구 조건 충족을 위한 단순한 경제적 시각에서 출발하였기 때문에 지속 가능한 정책으로 연결되지 못했음

□ 영국 : 전술적 민영화(핵심지지 기반 구축 및 공공노조의 세력 약화 등의 동기에서 전략이 구체화)

□ 미국 : 실용적 민영화(지방자치단체를 중심으로 탈 정치화된 영역에서 재정 건전화 및 서비스 개선 등의 동기에서 출발)

□ 공기업 민영화의 기획(공기업민영화추진위원회)과 집행(공기업 민영화 추진 실무팀)의 분리로 인해 주무부서가 민영화를 주도 하는 문제점 유발

□ 민영화가 외생적인 요인에 의해 이루어졌기 때문에 이의 전제가 되는 시장 여건의 분석과 조성 미흡

□ 추진된 민영화의 상당수는 공모주 매각방식을 통하여 이루어진 결과 특정 주주가 경영권을 장악하지 못하는 주인 없는 민영화가 이루어지게 됨

□ 당정협의, 정부혁신위원회, 노사정위원회 등의 개입으로 인한 민영화 과정의 정치화가 노정 

6. 노무현 정부의 민영화- 하드웨어적인 소유구조 개편보다 소프트웨어적인 운영구조 개편에 정책 목표를 설정함으로써 민영화 중단 

(1) 성공요인

□ 소유구조 개편이라는 의미에서의 민영화는 부재하였지만 산하기관의 경영실적을 최초로 평가하고 공공기관의 범위 설정 및 유형 분류를 통한 관리시스템 개선 추진

□ 내외부 경영 및 감시감독시스템 강화를 통한 내부구조 개선을 추진하고 임원 인사시스템 개선을 통한 책임경영체제 구축 시도

□ 공공기관운영위원회 구성, 공기업 임원 추천 등의 과정에서 노조 및 시민사회단체의 부분적 참여 가능성은 긍정적으로 평가

□ 고객을 의식하고 다양한 정보를 공유하면서 고객과의 커뮤니케이션 활성화

(2) 실패요인

□ 공공기관의 구조와 역할에 대한 재검토 부재

□ 공공부문 고유의 기능을 수행하는 준 정부기관과 시장성이 있는 공기업에 대한 동일한 지배구조를 규정

□ 공공기관의 공공성과 시장성을 구분하여 시장성 중심의 사업을 경쟁 환 경에 노출시키기 위해 민영화를 추진할 필요가 있음에도 불구하고 공공기관의 경영 혁신을 통한 공공기관의 변화 시도에만 초점

□ 공공기관의 본질적인 경쟁력 향상보다는 이해관계자들의 관계 지향적 목표 설정에 치중하는 등 이해관계자 중시의 성과목표설정

□ 전 정부의 민영화 추진계획 및 공기업 구조개혁의 중단

□ 전력산업 구조개편의 중단과 남동 발전 민영화 지연

□ 천연가스산업 구조개편과 가스공사 민영화 중단

□ 철도산업 경쟁도입과 민영화 중단

□ 토지공사와 주택공사 통합 논의 중단

□ 결과적으로 공공부문 비대화 초래

□ 공기업의 종업원 수 및 인건비 증가

□ 부채 증가 

□ 무리한 사업 확장 

□ 공기업 노조의 영향력 확대 초래 

7. 이명박 정부의 민영화- 후보 시절 공기업 개혁에 대한 야심찬 계획을 준비하고 당선 이후 청와대가 주도하여 50-60개 공기업을 민영화한다는 공기업 개혁 마스터플랜을 작성하는 등 민영화에 대한 기대가 컸으나 촛불 시위로 동력 상실

(1) 성공요인

□ 없다고 판단됨

(2) 실패요인 

□ 촛불 시위로 동력과 모멘텀 상실

□ 공기업 민영화에 대한 철학 부재

□ 중립적인 전문 관료 부재

□ 언론이나 국민들에 대한 설득 작업 약화

□ 시장에 대한 신념보다는 정치적 이득이 우선

□ 국정 우선순위에서 민영화 이슈의 중요성 감소

□ 민영화 추진기구 부재

□ 지배구조에 대한 비전 결여 

II.  외국 민영화 사례

영국, 프랑스, 일본 등은 대체로 성공적인 민영화를 추진하였다고 판단되며 아르헨티나는 대표적인 실패 사례로 판단됨 

1. 영국

(1) 성공요인

□ 대처의 추진 리더십

□ 시장경제에 대한 확고한 신념

□ 영국병을 고치고 영국 경제의 체질을 바꾸려면 당분간은 고통이 따르게 마련이라는 사실을 숨기지 않고 국민에게 설명하고 이해를 구함

□ 주식 대중화 및 조합원 지주제 도입 등 대중자본주의(popular capitalism) 형성 및 전파

□ 공공부문에 대한 철저한 기능 재검토를 통한 공공성과 상업성을 원칙적으로 분리

□ 경쟁촉진을 병행하면서 민영화 추진

□ 민영화 이전에 독점구조를 해체하거나 최소한 몇 개로 분할한 후 사후에 경쟁을 도입하는 방안 도입

□ 통신, 전기, 수도 등 주요 공익사업에 경쟁 및 다양한 인센티브제도 도입 

□ 치밀한 민영화 계획과 점진적인 민영화 추진 

□ 민영화 관련 법률을 정비하여 민영화 대상 우선순위, 적절한 민영화시기, 합리적인 민영화 방법, 민영화 과정에서 발생할 수 있는 부작용 해소 방안 등을 종합적으로 수립하고 투명하게 공표함으로써 국민들의 지지 도출

 □ 면밀한 계획과 철저한 사전 준비 하에 1983년 9월 경제적으로 채산성이 맞지 않는 탄광의 폐쇄를 발표하는 등 노조 길들이기전략 채택

□ 노조 길들이기 단계마다 여론을 동원하여 국민의 지지 획득

□ 다양한 민영화 방법 채택

□ 의료나 교육과 같은 민감한 공공서비스는 민영화보다는 내부시장을 경쟁적으로 변화시키는 방법 채택

□ 적자공기업의 경우 소유권은 정부가 보유하고 경영만을 민간에 위탁

□ 민영화 이후의 정교한 감독체계 확립

□ 일반규제기구에 더해 산업별 개별규제기구를 설립하여 가격과 사업허가조건 규제

□ 공식적인 가격규제방식(PRI-X 등) 도입 

□ 특별주주권을 행사할 수 있는 황금주 제도 도입 등 기업지배권 변화에 대한 정부의 거부권 행사

(2) 실패요인

□ 근로자의 실업문제 유발

□ 통신, 가스 산업 등과 같은 일부 산업의 민영화시기에 경쟁의 확대를 위한 노력 부족

□ 통신부문에서의 비대칭적 복점문제□ 가스 산업의 독점 문제

□ 가스, 전기, 수도 요금의 인상

□ 철도산업의 과도한 분할에 따른 민영화 이후의 대형사고 빈발

□ 수도관, 철로, 기차역 등 노후 기반시설에 대한 적극적인 교체/ 신규시설에 대한 투자 지체

2. 프랑스

(1) 성공요인

□ 법률 제정을 통해 추진 여건 정비 

□ 1986년 7월 및 1986년 8월, 그리고 1993년에 민영화 관련법을 제정하여 민영화를 추진할 ‘민영화위원회’의 임무와 권한, 그리고 민영화 대상 기업에 적용할 민영화 방식의 구체적 내용 적시

□ 유럽통합 가속화 및 세계화 현상 심화라는 국제 경제 환경의 변화에 민감하게 대응하면서 민영화 추진

□ 많은 국민들이 참여할 수 있도록 다양한 매각방식 채택

□ 공모에 의한 국민주 방식, 안정주주 그룹에 대한 직접 매각방식, 종업원에 대한 우선 배정방식 등 다양한 매각방식 채택

□ 투자자그룹(일반 개인 투자자, 전·현직 종업원, 안정주주, 외국인 투자자)별로 매각 배분비율을 사전에 결정

□ 대중투자자와 종업원에 대한 우대조치 시행

□ 고정가격 공모방식을 채택함으로써 일정 수준의 투자안전성 확보를 통한 개인주주 육성

□ 민영화위원회에 의한 민영화 기업의 자산평가 및 주식판매과정의 공개 및 충분한 광고를 통한 소액투자자에 대한 공평한 기회 보장 제공

□ 판매대상 주식가격의 사전 확정 및 고정가격 판매를 통한 불확실성 제거 

□ 민영화 기업 주식의 공매가격을 시장가격보다 낮은 수준으로 제시 

□ 공기업이 민영화된 후 외국기업 또는 특정 기업에게 인수되는 것을 방지하기 위해 안정주주제도 채택

□ 관련 기업이나 금융 기관 등이 주식의 일정 비율을 우선 인수하고 일정기간 지분 유지 의무를 부여한 안정주주를 선정하여 향후 5년간 기업 소유권의 자유로운 이전 제한

□ 정부가 개입할 수 있는 특별주식제도를 도입함으로써 기업경영의 연속성 보장

(2) 실패요인

□ 안정주주 그룹의 수 및 안정주주간의 상호자본출자, 안정주주에 대한 정부개입 등으로 인한 문제점 노출

□ Societe generale 은행의 경우 18개의 안정주주가 있는데 18가지의 이해관계를 조화시킬 수 있는 경영전략의 도출의 어려움

□ 상호 주식 보유, 기업경영진간의 개인적 친분, 이사회 간 상호참여 등으로 인한 경제력 집중 현상 초래(금융-산업 결합체 구축)

□ 안정주주 선정 및 민영화기업의 경영진 선발에 대한 정부개입으로 민영화된 기업에 대한 정부개입 초래

□ 규제완화라든가 시장구조의 변화 등은 민영화 논의에서 제외

□ 민영화를 해당 기업의 소유권이 정부에서 민간으로 이전되었다는 좁은 의미로 사용

3. 일본 

(1) 성공요인

□ 전신전화공사(NTT), 전매공사(JT), 국철(JR) 등의 민영화에 따른 수익성 및 생산성 증대, JT 그룹의 적극적인 해외 시장 개발로 세계시장 점유율 확대 및 주식시장을 통한 자본시장 활성화, 그리고 재정건전화에 기여

□ 민영화를 다양한 구조 개혁 수단 중 하나의 수단으로 활용

□ PFI(Private Finance Initiative : 시설정비나 공공서비스 제공 등에 민간자금을 활용하는 정책수단), PPP(Public Private Partnership : 관민 파트너십에 의한 공공서비스의 민간개방), 시장화 테스트(관민 경쟁 입찰을 통해 관의 업무를 분할하는 방식) 활용

□ 우정민영화와 같은 핵심 민영화의 경우 정부 상층 조직에서의 치밀한 정치적 합의 도출 및 이해관계자들의 민영화 개혁 리더에서 배제 

□ 우정민영화와 같은 핵심 민영화 사업은 총리 직할로 추진

□ 공기업 임직원 등 이해관계자들의 1차 정보를 활용하되 민영화 개혁의 리더에서는 배제 

□ 효율적인 커뮤니케이션 루트 확보를 통한 국민적 공감대 마련

□ 민영화의 기본 원칙과 목적에 대해 상세한 부분까지 공개

□ 이해관계자나 업계가 참여하는 상시적인 의견교환의 장을 마련하고 관련 사항을 결정하기 전에 반드시 통보 

□ 우정민영화와 같이 핵심민영화의 경우 인터넷, 잡지, 지방지 등의 매체를 활용한다거나 소위 ‘우정민영화 TV 캐러번(caravan)’을 조직하여 전국적인 순회 선전 활동을 실시하는 등 일반 대중들의 지지를 이끌어낼 수 있는 전술 채택 

(2) 실패요인

□ 정치적 요인이 과도하게 작용함으로써 우정민영화와 같이 핵심 민영화 추진 계획 단절

□ 자민당의 고이즈미 내각에서 정권 차원에서 추진한 우정민영화 계획이 민주당의 하토야마 내각으로 정권이 교체됨에 따라 민영화 추진 계획 단절 

□ 민영화 이후의 주인이 없는 상태에서의 정부 개입 및 노조의 난립으로 인한 민영화 실패

□ 전후 공기업으로 출발해 한때 매출액 기준 세계 3위의 항공사였던 일본항공(JAL)이 1987년 민영화 이후 주인이 없는상태에서 정부 관료 출신의 낙하산 인사와 정치권이 영향을 미치는 관치경영 시스템, 노조의 난립 등으로 인해 23년 만에 결국 파산 

4. 아르헨티나 - 민영화했던 기업이 다시 재국유화, 운영권 해지, 공기업 창설 등이 이루어지고 있는 등 실패한 민영화로 평가됨 

(1) 성공요인

□ 민영화 추진 당시의 여론의 절대적 지지

□ 급진적 노동운동의 후퇴

(2) 실패요인

□ 1989년 집권한 페론당의 메넴정부의 정치적 요인이 과도하게 작용 

□ 선거기간 동안 집권을 위한 이데올로기적 수단으로 활용했던 대중주의(populism)의 이미지를 완전히 불식시키기 위해민영화를 무리하게 추진

□ 민영화 추진 기간 및 규모 면에서의 문제점 노출

□ 전체 공기업의 약 90%를 민영화 대상으로 선정하고 1990~1994년까지 짧은 기간 동안 급격하게 민영화 추진

□ 민영화 추진 우선순위 문제점 노출

□ ‘자연 독점’적 성격을 갖고 있는 네트워크 산업인데다가 시민 생활에 직접적인 영향을 미치는 필수 공공서비스를 제공하는 공기업들을 최우선적인 민영화 대상 선정

□ 민영화 과정에서의 소유 분산 문제에 대한 대책 마련 미비-주식시장 및 종업원지주제를 활용 미비로 종업원 지주제의 경우 기업의 의결권에는 거의 영향을 미치지 못할 정도의 지분 소유

□ 자연 독점적 성격이 강한 네트워크 산업이 주를 이루는 공공서비스의 민영화 과정에 오직 소수만이 참가할 수 있게 만든 입찰참가자 자격 제한 조항으로 인한 독과점의 사실상 합법화

□ 해외자본과 제휴한 소수의 아르헨티나 기업집단의 공기업 인수로 인한 소유 집중 강화

□ 외국인 투자자들에 대한 과도한 유인 제공으로 국민경제에 대한 해외자본의 지배력 강화 초래

□ 경제가 불안정할 경우 자금의 급격한 해외 유출로 외환위기와 금융기관의 유동성 위기 가능성이 높아지고 실업률이 급증 하면서 경기침체의 장기화 유발 

□ 민영화 이후 필수 공공서비스 가격에 대한 적절한 규제제도 미비. 

글쓴이 : 국가경영연구원/김현석(원장행정학·경영학 박사)장건(연구위원/경제학박사)조성기(연구위원/경제학박사)  

출처 : https://www.facebook.com/note.php?note_id=687727054582547