자본시장 불공정거래 대응체계 개선방안｣ 발표

[둥글이]

Ⅰ. 추진 배경

□ 자본시장 불공정거래는 자본시장 신뢰를 훼손하는 중대 불법 행위

ㅇ 자본시장의 자유로운 가격형성 기능을 왜곡하고,
다수의 정직한 투자자에게 피해 야기

ㅇ 정부는 관계기관(금융위·금감원·거래소·검찰)간 긴밀한 대응체계를 구축하고 불공정거래 근절을 적극 추진중*

* 금융위 조사조직 일부 증원(’22.12월),
남부지검 금융범죄 합동수사부 정식 직제화(’23.5월) 등

□ 올해 발생한 대규모 주가조작 사태(’23.4월)를 계기로 現 대응체계에 대한 전면 쇄신 요청

ㅇ 불공정거래 수법이 갈수록 조직화․지능화되는 등 지속 진화

- 기존 방식으로는 혐의 포착이 어려운 불법 행위*가 발생

* 예) 다수 명의 계좌를 활용하여 장기간에 걸쳐 주가조작

- 대규모 불법 행위로 장기간 조사․수사가 필요한 사건이 증가

ㅇ 최근 자본시장 참가자가 크게 증가*하면서 불법행위 가능성도 확대

* 주식 투자자수(만명) : ('19) 614 ('20) 914 ('21) 1,374 ('22) 1,441

ㅇ 시세조종 등 3대 불공정거래에 대한 과징금 제재 신규 도입 등
증선위 역할이 지속 강화

ㅇ 금융위․금감원․거래소․검찰 등 불공정거래 대응체계가 분산되어 있어 효과적인 대응에 한계가 있다는 비판 지속

□ 급변하는 시장환경에 대응하고 불법행위자를 신속히 엄벌하여, 투자자가 안심하고 투자할 수 있도록 불공정거래 대응체계를 검토*

* ’23.6∼8월, 비상 조사심리기관협의회를 통해 관계기관·연구기관·학계 의견을 충실히 수렴

➡ 기관간 협업체계, 시장감시 및 조사, 대응 인프라, 제재 제도 등 전반을 아우르는 「자본시장 불공정거래 대응체계 개선방안」 검토

Ⅱ. 그동안의 성과 및 보완 필요사항

1

그동안의 성과

□ (대응체계) 갈수록 지능화․고도화되는 불공정거래에 효과적으로 대응하기 위해 불공정거래 대응체계를 지속 개선․보완

ㅇ 과거에는 금감원(舊 증권감독원)이 불공정거래 조사를 전담(’88년~)

ㅇ 증권거래법 개정으로 현장조사권․영치권이 도입되고,
압수수색·심문이 가능한 ‘조사공무원 제도’ 도입(’02년)

ㅇ ’13년 ‘불공정거래 근절 종합대책’에 따라 現 조사체계 정립*

* ① 조사공무원 활성화 및 조사 전담부서 신설 등 금융위 조사기능 강화

② 조사·심리기관협의회를 통한 사건분류 (중요: 금융위, 일반: 금감원)

③ 긴급사건의 신속한 수사전환을 위한 ‘긴급조치(패스트트랙)’ 제도 도입 등

□ (제도개선) 엄정한 제재를 위해 제재수준 상향 등 노력 지속

ㅇ 시세조종 등 3대 불공정거래에 대한 처벌을 대폭 강화*

* 처벌 강화(징역 10년 이하 → 유기징역 1년 이상, ’18.9월∼), 몰수‧추징 필수 병과(’14.12월∼) 등

ㅇ 시장질서 교란행위 규제* 도입을 통해 규제 범위 확대*(’15.7월)

* 목적성 없는 시세조종, 2차 이상 정보수령자 등에 대해 과징금 제재 가능

ㅇ 불법공매도 과징금 제재 도입(’21.5월) 및 조치대상자 공개(’23.2월)

ㅇ 시세조종 등 3대 불공정거래 과징금 제재 도입, 부당이득액 산정방식 법제화 및 자진신고자 감면(’24.1월 시행 예정) 등

□ (주요실적) 증선위는 매년 약 100건의 불공정거래 사건 조치 [참고1]

< 주요 사건 >

구분	주요 내용	결 과
피에이치씨 사건 (’22년, 금융위)	‧ 무자본 M&A 및 코로나 테마주를 활용하여 대규모 부정거래	‧ 검찰 통보 → 6명 기소
에디슨 EV 사건 (’22년, 금감원)	‧ 쌍용자동차 인수 호재를 활용하여 에디슨EV 종목 주가 부양	‧ 검찰 통보 → 13명 기소
ㅇㅇ은행 사건 (’23년, 공동조사)	‧ 증권업무 대행은행 직원들이 무상증자 관련 미공개중요정보 이용	‧ 검찰 통보

2

보완 필요사항

□ (최근 불공정거래 동향) 지능적․조직적 불법행위가 증가하고 새로운 유형의 위법행위가 지속 등장

ㅇ 불공정거래가 감시 체계를 회피하는 방식으로 조직화‧지능화*

* 예) 다수 명의 계좌를 활용하여 장기간에 걸쳐 주가조작

ㅇ 다양한 유형의 신종 불공정거래 수법도 지속 등장

- 무자본 M&A, CB 활용 대규모 부정거래, 고속 알고리즘을 이용한 시장질서 교란행위, 공모 규제 회피를 위한 펀드 쪼개 팔기* 등

* 실질적으로 하나인 펀드를 여러 개로 나누어 투자자에게 판매

ㅇ 리딩방, 온라인 카페 등을 활용한 불공정거래도 빠르게 확산

ㅇ 이에 반해, 금융당국의 불공정거래 감시․조사 체계가 시장 변화에 적절히 대응하지 못한다는 비판

□ (자본시장 성장) 최근 몇 년간 자본시장이 양적으로 크게 성장한 반면, 금융당국 불공정거래 대응 인프라 확충은 미미

ㅇ 최근 투자자가 대폭 증가*하고 주식거래도 폭발적으로 확대**

* 주식 투자자수(만명) : ('19) 614 ('20) 914 ('21) 1,374 ('22) 1,441

** 거래대금(조원) : 2,288 5,709 6,768 3,914

ㅇ 상장종목의 지속 증가* 등에 따라 시장감시 대상도 크게 확대

* 상장종목(개) : ('13) 1,965 → ('19) 2,464 ('20) 2,531 ('21) 2,606 ('22) 2,692

ㅇ 그러나, 그동안 금융당국의 심리·조사 인력 충원은 미흡*

* 심리·조사인력(거래소/금감원/금융위, 명) : ('13) 71 / 106 / 18 (합계 195명)

('19) 63 / 77 / 22 (합계 162명)
('22) 56 / 69 / 25 (합계 150명)

ㅇ 그 결과 조사기간이 장기화*되고, 사건적체가 크게 심화**

* 1건당 조사기간(금감원, 일) : ('19) 190 ('20) 178 ('21) 257 ('22) 323

** 조사중+대기사건 합계(건, 연말기준) : 153 221 314 415

□ (조사체계·권한) 분산된 조사체계, 조사·제재 권한 미비 등이 불공정거래에 대한 신속·효과적 대응에 장애요소로 작용

ㅇ 현재 기관별(거래소․금감원․금융위)로 조사 업무가 분산된 반면,
총괄 관리, 협업 및 정보공유 체계는 미흡

ㅇ ’13년 강력한 조사권을 갖춘 금융위 조사조직 신설에도 불구하고, 강제조사권 및 현장조사·영치권이 제대로 활용되지 못한 측면*

* ’13년 이후 약 10년간 금융위·금감원 공동조사 사건은 4건에 불과

ㅇ 선진국과 달리 금융당국의 일부 조사·조치 권한이 제한*되어
초기 물증 확보, 혐의자 조치 및 시장 영향 최소화에 한계

* 미국, 일본, 영국, 호주 등과 달리 통신기록 확보, 자산동결 등 권한 없음

ㅇ 자본시장의 발전과 투자자 보호를 위하여 금융당국과 검찰 간 공조 강화 등 수사 체계 강화와 함께 다양한 행정제재 수단도 도입 필요

< (참고) 최근 자본시장법 개정 주요내용 >

◇ ’23.6월, 자본시장 불공정거래 제재를 대폭 강화하는 내용으로 자본시장법 개정 (→ ’24.1월 시행 예정)


➊ (과징금 제재) 시세조종 등 3대 불공정거래에 부당이득의 최대 2배까지 과징금 부과


➋ (부당이득 산정방식 법제화) 형벌·과징금 산정의 기준이 되는 부당이득 산정 방식에 대한 구체적인 기준 마련


➌ (자진신고자 제재 감면) 자진신고 또는 타인의 죄에 대해 진술·증언하는 경우 형벌이나 과징금 감면 가능

별 첨

불공정거래 대응체계 해외사례

◇ 주요국 대부분은 형사처벌과 병행하여 행정 제재 수단을 적극 활용


ㅇ 美 SEC, 日 금융청(증권거래등감시위원회), 호주 ASIC(증권투자위원회) 등 금융당국이 불공정거래 조사·제재 업무를 수행하면서,


- 사안의 중대성, 여타 불법행위 연계성 등 고려하여 금융당국-검찰 간 긴밀한 공조체계를 구축(MOU 체결 등)


◇ 주요국은 행정ㆍ민사ㆍ형사 등 다양한 제재 수단을 실효성 있게 활용 중*


* 美 SEC(’22년, 제재 대상자 수) : (행정·민사) 1,237 (형사) 100
日 증권거래등감시위원회(’22년, 건) : (행정) 14 (형사) 8
호주 ASIC(’22년, 건) : (행정·민사) 252 (형사) 50


< 해외의 다양한 제재 수단 >




* 미국, 영국, 호주 등 영미권 국가의 경우 행정부가 독자적으로 또는 사법부와 협조하여 다양하고 유연한 행정제재 가능

Ⅲ. 개선방안

< 기본 방향 >

◇ 정부는 불공정거래 행위를 자본시장 신뢰를 저해하는 엄중한 불법 행위로 인식하고 앞으로도 철저히 감시·엄단할 방침


◇ 조직화·지능화되는 불공정거래 행위에 보다 신속·효과적으로 대응할 수 있도록 불공정거래 대응체계 전반을 대폭 개선


➊ 불공정거래 대응은 심리·조사·수사 기관간 “Team Play”가 중요한 만큼, 기관간 협업체계를 대폭 강화


➋ 불공정거래 행위를 보다 효과적으로 적발-조사할 수 있도록 시장감시·조사 프로세스를 개선하고 관련 조직·인력 보강


➌ 위법행위 방지 및 보다 신속·엄정한 제재를 위해 다양한 조사·제재 수단을 도입

1

불공정거래 대응 협업체계 개편

◈ “거래소→금융위또는금감원→검찰”로 각 기관 분절된 채 역할 수행
⇒ 기관간 상시 협업체계 및 정보공유를 대폭 강화

가

현황 및 문제점

□ 각 기관들이 단계별 역할*을 수행하면서, 필요한 사항에 대해서 협조 및 정보 공유하고 있으나 상시적․체계적 협업은 미흡

* 거래소(심리) - 금융위·금감원(조사) - 검찰(수사)

ㅇ 사건 전반에 대한 총괄․관리기능이 부재하여 사건특성에 맞게 각 기관의 장점을 즉각적·효과적으로 활용하는데 한계

□ 또한, 별도의 정보공유 시스템 없이 각 기관의 사건담당 부서간 필요한 정보를 그때 그때 제공·공유

ㅇ 신속하고 원활한 정보공유 및 협조에 번거로움이 있으며,
각종 조사정보의 체계적 축적·관리가 이루어지지 못함

나

개선방안

󰊱 기관간 상시 사건 관리체계 구축

ㅇ 증선위를 중심으로 기관간(금융위·금감원·거래소+검찰) 상시 협업체계를 구축*하여 사건 전반을 관리·협의

* 조사·심리기관협의회: 증선위원(주재), 금감원, 거래소, 검찰[필요시] (→ 月 1회)
실무협의체 : 자본시장조사총괄과장 주재 실무협의(→ 수시 개최)

ㅇ 기관별 시장감시․심리·조사 등 주요상황을 수시 공유하면서, 협조 필요사항* 및 사건 처리방향 등을 긴밀히 협의

* 현장조사 실시 여부, 신속한 수사전환 필요성, 기관별 협조 요청사항,
거래소 통보사건의 금융위·금감원 배분, 매매거래 정지 조치 발동·해제 판단 등

󰊲 기관간 정보공유 강화 [참고2]

ㅇ 조사정보 공유시스템(’23.6월 가동)을 통해 정보 공유 대폭 확대

- 사건 상황에 맞게 기관별 필요한 기능이 신속히 활용될 수 있도록 조사상황을 적극 공유하고, 주요정보*는 체계적으로 축적․관리

* 심리분석 자료, 조사결과보고서, 자조심·증선위 안건, 법원판결 내용 등

2

시장감시 및 조사 프로세스 개선

◈ 시장감시 및 조사 단계에서의 대응역량을 대폭 강화

(1) 시장감시

가

현황 및 문제점

□ 기존 감시체계를 회피하는 지능적인 신종 불법행위가 발생하면서, 시장감시, 제보·풍문 수집 등을 통한 혐의 인지에 실패

ㅇ 불공정거래 신고 포상금 제도를 운영중이나, 실적은 미미*

* 최근 5년간 年 최대 포상건수 5건, 1건당 평균 포상금은 약 2,800만원 수준

ㅇ 현행 거래소 이상거래 대응 시스템이 단기 중심으로 설계*되어 장기간·조직적 불공정거래 행위 탐지에 한계

* (사전예방) 최대 15일 기준 주가급등시 투자주의·경보·위험 등 시장경보 발령 등
(사후적발) 최대 100일 기준으로 설계된 이상거래 적출 기준에 따른 시장감시 등

ㅇ 각종 온라인·오프라인 채널을 통한 불공정거래 가능성이 증가

나

개선방안

󰊱 불공정거래 신고 활성화

➊ 포상금 제도 개편 [참고3] ※ ’23.4분기 상세방안 마련 예정(금융위)

- ’24년 정부재원 포상으로 전환(現 금감원 예산)하여 보다 내실 있게 포상금 제도 운영 ※ 국회심의 후 최종 확정

- 포상금 지급 확대(20→30억원으로 한도상향, 지급 기준 개선) 및 익명신고 도입 등을 통해 보다 적극적인 신고 활성화 유도

➋ 자진신고자에 대해 과징금 등 감면 (’24.1월, 개정 자본시장법 시행)

- 증선위 등에 불법행위를 자진신고하고 성실히 협조할 경우 과징금의 최대 100% 감면

➌ 상장사 공시담당자 및 증권사 임·직원이 불공정거래 혐의 발견시 금융당국 신고 유도*

* 불공정거래 혐의 발견시 신고토록 표준규정 개정 [상장협, 코스닥협, 코넥스협, 금투협]

󰊲 이상거래 대응 시스템 개편 ※ ’23.9월 상세방안 별도 발표 예정(거래소)

➊ 이상거래 적출기준 개편

- 새로운 유형의 불공정거래 대한 혐의 적출 가능성을 높이도록 혐의적출 기준 개선

* ➀ 시세조종 분석기간을 단기(최대 100일)에서 장기(6개월, 1년 등)로 확대

➁ 작전세력 판단범위를 지역과 무관하게 “주문패턴이 유사한 경우”로 확대 등

➋ 시장경보 제도 개선

- 장기 주가 상승(예: 1년간 200% 이상 주가 상승 등), 상위계좌 매수 과다 종목 등 시장경보 요건 보완

※ (참고) 투자경보·투자위험 경보 발령시 해당 종목에 대한 신용거래 제한 등 조치

➌ 전문가 협의체*를 통해 적출기준·심리방식·시장경보 제도 등 지속 업그레이드

* 매분기 거래소·금융위·금감원·증권사·수사기관·학계 등 참여하여 심층 논의

󰊳 조기적발 체계 강화

➊ 주요 SNS, 온라인 게시판, 리딩방 등 사이버 감시 강화

- 주요 SNS 등(예: 유튜브, 블라인드) 정기 감시 대상을 확대*하고, 주요 정보사항은 체계적으로 DB화**하여 불공정거래 적발에 활용

* 구독자·조회수 등을 고려하여 집중 모니터링 대상 선정

** (동영상 SNS) 음성 정보를 텍스트화 (온라인 게시판) 키워드 검색으로 검색된 주요 게시글

➋ 오프라인 채널 모니터링 강화

- 투자설명회 현장 탐문, 금융투자업계 종사자 면담 등을 통해 선제적·능동적으로 동향 수집

➌ K-OTC 시장감시 체계 구축 ※ ’23.10월[잠정] 상세방안 별도 발표 예정(금투협)

- 불공정거래 혐의 발견시 금융위 통보 체계를 구축하고
이상 주가급등 종목에 대한 시장경보 제도 신규 마련

➍ 시장동향 분석, 전문가 의견수렴 등을 통해 불공정거래 우려 부문에 대한 기획·특별 점검 정례 실시

(2) 조사

가

현황 및 문제점

□ 기관내 부서간, 기관간 칸막이로 인하여 효율적 조사 및 대응에 일부 애로

ㅇ 불공정거래․공시위반․회계분식 등 복합 위법행위가 다수 발생하고 있으나, 조사․공시․감리 부서가 각각 대응*

* 예) 무자본 M&A 이후 대표이사 관련 불공정거래 및 회계부정 행위가 같은 시기 발생

→ ’19.12월 불공정거래 관련, ’20.3월 회계부정 관련하여 증선위가 별도 조치

ㅇ 조사 실효성을 높이기 위해 신속한 조사 진행 및 초기 물증 확보 노력을 보다 강화해야 한다는 논의가 지속

나

개선방안

󰊱 복합 위법행위에 대한 대응체계 개편

ㅇ 다수 위법행위에 대해 관련 부서의 모든 조사·감리 이후
증선위에서 종합 심의하여 제재가 이루어지도록 개선

- 조사·공시·감리 부서 직원이 소관 업무 검토중 타 부서 관련 사항 인지시 즉시 해당부서에 통보

- 조사·공시·감리부서간 정기 협의(예: 분기 1회)를 통해 검토 상황 등 주요 정보 공유 및 처리방향 논의

- 복합 위법행위는 원칙적으로 증선위에서 제재 수준 및 조치계획을 동시에 심의·의결

󰊲 거래소·금감원·금융위 협업 강화

➊ 거래소의 이상거래 적출․심리(정밀분석) 업무를 통합*하여 효율화

* (기존) 이상거래 적출·기초 분석[시장감시부] → 심층 분석[심리부]

(개선) 이상거래 적출∼심리 후 금융위 통보의 전 과정을 단일 부서에서 수행

※ ’23.9월 상세방안 별도 발표 예정(거래소)

➋ 금융위·금감원 협업체계 개편

 사건분류 방식 개편

- 중요(금융위)/일반(금감원)의 단편적 분류 방식을 폐지하고 사건성격·범죄유형 및 각 기관 권한·장점 등 고려하여 금융위·금감원 협의 하에 배정

 강제조사 및 현장조사․영치 등 활용 확대

- 조심협 또는 실무협의체 논의를 통해 강제조사 등이 필요하다고 판단되면 반드시 활용*되도록 개선

* 종전에는 금감원으로 배정된 일반사건 대부분은 강제조사 등이 활용되지 못함

➌ 거래소와 정보공유 확대

- 거래소 심리 후 통보한 사건에 대해 금융위․금감원 조사결과 및 최종 조치내용 등을 거래소와 공유

* 매분기 금융위·금감원·거래소가 심리통보 내용과 조사결과를 비교·분석
→ 심리·분석 등 거래소 업무개선에 활용

󰊳 긴급·중대사건 대응체계 강화

ㅇ 긴급․중대사건*은 주요상황을 사건초기부터 기관간 적극 공유

* 거래소 심리중 또는 금융위・금감원 조사진행 사건 중 사건규모 및 범죄유형, 혐의자수, 사회적 파장 가능성 등 고려하여 판단

- 특히, 대규모 주가조작 혐의 포착시 ‘즉시’ 기관간 정보 공유

ㅇ 조심협 또는 실무협의체 등을 통해 대응계획*을 긴밀히 협의

* 수사 개시(패스트트랙), 현장조사 또는 강제조사 필요성, 기관간 협업체계 가동 등

ㅇ 긴급조치(Fast-Track)* 사건에 대해 조심협 논의 등 관계기관 협업 강화

* 도주 및 증거인멸 우려 등 긴급한 경우 증선위원장 결정으로 신속히 수사로 전환(검찰 통보)하는 제도

3

불공정거래 대응 인프라 강화

◈ 불공정거래 근절을 위한 조사・수사 역량과 제반 인프라를 개선

가

현황 및 문제점

□ 자본시장 투자자 수 확대*, 지능적․조직적 불법 행위 증가 등에 대응하여 불공정거래 엄정 대응을 위한 역량 확충 추진

* 주식 투자자수(만명) : ('19) 614 ('20) 914 ('21) 1,374 ('22) 1,441

※ 1건당 조사기간(금감원, 일) : ('19) 190 ('20) 178 ('21) 257 ('22) 323

조사중+대기사건 합계(건, 연말기준) : 153 221 314 415

나

개선방안

󰊱 불공정거래 대응 조직 대대적 개편 추진

ㅇ 고도화・지능화되는 위법 행위에 적기에 대응할 수 있도록
각 기관별 조직·인력을 충분히 보강

➊ (금융위) 조사조직 전반의 기능․인력 보강 적극 검토

※ 구체적인 조직・인력 확충 규모는 관계부처 협의 후 확정

< 금융위 조사 조직 정비 방향(안) >

① 사건초기 신속한 증거확보를 위한 현장조사 및 포렌식 인력 확충


② 과징금 부과(신규 업무) 및 사건적체 해소를 위한 조사팀 확대


③ 불공정거래 신고 및 포상금 제도 담당 인력 확보 등


④ 자본시장 특별사법경찰 추가 지정 함께 검토

➋ (금감원) 사건 유형별로 구분하였던 조사 3개 부서를 조사 1~3국으로 전환하고, 조사 인력을 70→95명 수준으로 증원

- 온․오프라인을 통한 불공정거래 정보수집 전담조직인 ‘정보수집전담반’을 신설하여 불공정거래 탐지 기능 강화

※ ’23.5월 상세방안 기발표(금감원)

➌ (거래소) 시장감시위원회 조직 확대 개편

※ 구체적인 조직・인력 확충 규모는 협의 후 확정

- 시장감시부/심리부․특별심리부를 감시심리 1~3부로 재편

- 사전예방부를 신설하여 사이버 감시․정보 분석 기능 강화

- 이상거래 적출기준 개선 등을 위한 전담연구팀 신설 등

※ ’23.9월 상세방안 별도 발표 예정(거래소)

󰊲 금감원·거래소 성과평가 체계 개편

➊ 조직내 불공정거래 대응역량이 강화되고 성과가 높은 기관·부서에 정당한 보상이 이루어지도록 성과평가 체계 개편*

* 예) [금감원] 조사실적 평가 지표 추가, 우수 조사사례 가점부여 등

[거래소] 적출∼통보까지 소요 기간, 혐의 적중률 등 반영

➋ 우수인력이 충분히 활용되도록 다양한 인센티브 방안 시행

 우수성과 부서․직원에 대한 인센티브 강화*

* 기관별 인사제도 반영, 특별 포상 확대

 심리․조사 부서 근무여건 개선*

* 月 15만원 상당 조사활동비 신설(금감원), 장기 근무자에 대한 인사배치 선호 반영 등

※ 󰊱~󰊲는 관계부처 협의, 금융위 심의 등을 거쳐 최종 확정

󰊳 기관간 협업을 통한 조사·수사역량 강화

➊ 금융당국․검찰 역량강화 프로그램 확대*

* [금융당국] 자본시장법 및 자본시장 이해, 시세조종 기법 분석 등

⇄ [수사당국] 수사노하우 공유, 형사절차 및 기소 쟁점 이해 등

➋ 조사․수사 노하우 공유

- 실무자 간담회를 통해 조사·수사 기법, 각종 노하우 등을 공유하고, 조사 매뉴얼, 판례집 등 축적·공유 (→ 불공정거래 조사시스템)

➌ 관계기관 합동 교육프로그램 운영*

* 외부 전문기관(금융연수원 등) 교육과정 동반 참여, 상호 실무수습 근무 등

4

엄정제재를 위한 제도개선

◈ 다양한 조사·제재수단을 도입하여 보다 신속·엄정하게 제재

가

현황 및 문제점

□ 불공정거래 근절을 위해서는 적절한 조치수단과 다양한 제재 제도를 갖추고, 실효성 있게 활용하여 불법행위 유인을 낮추는 것이 중요

※ 주요국은 다양한 민사‧형사‧행정 제재수단을 함께 운용하여 신속·효과적으로 제재

ㅇ 통신기록 확보, 자산동결제도 등 일부 조사·제재 수단이 미흡

< 금융당국 권한 비교 >

	미국	일본	영국	호주	한국
통신기록 확보	○	○	○	○	×
자산동결제도(금지명령)	○	△*	○	○	×

* 미등록 금투업자 영업행위 금지를 위해 활용

나

개선방안

󰊱 불공정거래 전력자 위법행위 방지

ㅇ 전력자 10년간 자본시장 거래제한*, 상장사 임원 제한(’23.5 법안발의)

* 불공정거래 규율 위반자에 대해 주식 등 신규 거래 및 계좌 개설 제한

※ ’22.9월 상세방안 기발표(금융위)

󰊲 불공정거래 과징금 제재 시행 준비

ㅇ 자본시장법 시행령 등 개정, 관계기관간 세부 운영프로세스 협의 등

󰊳 금융당국의 자산동결제도 도입 추진(자본시장법 개정) [참고4]

ㅇ 조사과정에서 발견된 불공정거래 혐의 계좌에 대해 추가 불법 행위 차단, 불법이익 은닉 방지 등을 위한 동결 조치 도입 추진*

* 예) 혐의계좌의 신규 금융거래, 기보유중인 자산(금융상품 또는 예탁금) 처분 금지

※ 󰊳은 관계부처와 세부방안 검토

󰊴 조사 보안 강화

➊ 증권사 직원에 대한 조사정보 유출 금지 의무를 마련하여 증권사의 내부통제 강화 유도 (금투협 표준내부통제기준 개정)

※ 증권사 영업점 직원은 고객 관리 차원에서 혐의자(증권사 고객)에게 금융당국 조사 사실(예: 금융거래정보 제공을 요구하는 공문) 알려줄 가능성 존재

➋ 증권사 직원 등의 조사정보 유출 사실 발견시 엄정 제재*

* 3년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금 (자본시장법 §445-9)

Ⅳ. 향후 계획

□ 과제별 일정에 따라 차질 없이 검토·시행

ㅇ 즉시 시행 가능한 사항은 우선 시행하고, 법령·규정 개정 등도 신속히 진행

ㅇ 관계부처 협의가 필요한 사항은 구체적 방안에 대해 적극 협의

□ 제재 확정자 정보 공개, 조사공무원 통신사실 확인자료 제공요청권 등도 각계 의견 청취와 국민적 공감대 형성을 거쳐 방안을 강구할 계획

< 후속조치 계획 >

과제	조치사항	일정	소관
1. 불공정거래 대응 협업체계 개편
󰊱 기관간 상시 관리체계 구축	즉시 시행+규정 개정	즉시	금융위
󰊲 기관간 정보 공유 강화	시스템 개선+규정 개정	’24.2분기	금융위 등
2-1. 시장감시 프로세스 개선
󰊱 불공정거래 신고 활성화 - 포상금 제도 개편 - 자진신고자 과징금 등 감면 - 상장사 등 신고 활성화	세부방안 마련 후속 규정 마련 금투협·상장사 규정 개정	’23.4분기 ’23.4분기 ’23.4분기	금융위 금융위 금투협 등
󰊲 이상거래 대응 시스템 개편	세부방안 발표	’23.9월	거래소
󰊳 조기적발 체계 강화 - 주요 SNS 등 사이버 감시 강화 - 오프라인 채널 모니터링 - K-OTC 시장감시 강화	전산 개편 기능 신설 세부방안 발표	’23.4분기 기완료 ’23.10월	거래소 금감원 금투협
2-2. 조사프로세스 개선
󰊱 복합 위법행위 대응 강화	규정 개정	’24.2분기	금융위 등
󰊲 거래소·금감원·금융위 협업 - 거래소 적발·심리 통합 - 금융위·금감원 협업체계 개편 - 거래소와 정보공유 확대	거래소 규정 개정 - 규정 개정	’23.4분기 즉시 ’24.2분기	거래소 금융위 등 금융위 등
󰊳 긴급·중대사건 대응체계 강화	-	즉시	금융위 등
3. 불공정거래 대응 인프라 강화
󰊱 심리·조사 조직 개편 - 금융위 조직 개편 - 금감원 조직 개편 - 거래소 조직 개편	관계부처 협의 기완료 거래소 규정 개정	’23.4분기 - ’23.4분기	금융위 - 거래소
󰊲 성과평가 체계 개편	성과지표 변경 등	’24년~	금융위
󰊳 기관 협업을 통한 역량 강화	-	즉시	금융위 등
4. 엄정제재를 위한 제도개선
󰊱 전력자 위법행위 방지 - 자본시장 거래제한 등	자본시장법 발의	기발의	금융위
󰊲 자산동결제도 도입 추진	세부방안 검토	’23.4분기~	금융위
󰊳 조사 보안 강화	금투협 규정 개정	’23.4분기	금투협

참고 1

주요 통계

□ 자본시장 불공정거래 사건 고발·통보, 조치 건수

(단위 : 건, 합계(괄호)는 금융위 직접조치건)

조치유형			’14년	’15년	’16년	’17년	’18년	’19년	’20년	’21년	’22년	’23년 (~6월)
	고발‧통보		83	58	62	68	64	51	42	48	47	28
		고발	32	19	28	27	29	29	26	21	12	10
		통보	51	39	34	41	35	22	16	18	15	10
		(Fast-Track)	15	21	19	8	11	7	18	9	20	8
	과징금 부과		16	19	26	19	20	39	24	29	24	18
	경고 등		5	25	12	8	9	1	9	10	10	2
합 계			119 (13)	123 (6)	119 (9)	103 (14)	104 (14)	98 (10)	93 (8)	87 (18)	81 (8)	48 (6)

* 여러 조치가 함께 조치되는 경우, 가장 중한 조치로 통계 산출

□ 증선위 불공정거래 유형별 조치 현황

(단위 : 건)

위반유형	’14년	’15년	’16년	’17년	’18년	’19년	’20년	’21년	’22년	’23년 (~6월)
부정거래	15	10	15	14	16	16	23	12	19	11
시세조종	26	23	22	13	12	12	15	12	8	3
미공개정보이용	33	32	33	33	32	23	15	16	13	6
시장질서교란행위	-	-	-	2	1	3	-	4	3	3
보고의무 위반 등	45	58	49	41	43	44	40	43	38	25
계	119	123	119	103	104	98	93	87	81	48

* 동일 안건에 복수 유형의 불공정거래가 포함된 경우 부정거래→ 시세조종→ 미공개정보이용→ 시장질서교란행위→ 보고의무 위반 등 순으로 1건만 계상

참고 2

기관간 상시 협업체계 및 정보공유 확대 방안

□ 단계별 상시협업 및 정보공유 확대 방안

➊ 시장감시

- (현재) 기관별로 각각 정보 수집・분석

금감원・거래소가 동일한 기능의 제보시스템을 따로 운영

- (개선) 주요 시장모니터링 정보 공유

기관간 제보내용 및 처리결과 적극 공유

수사 필요사항은 즉시 수사기관 공유

➋ 심리・조사

- (현재) 금융위․금감원 조사상황을 제한적 공유

단편적 방식으로 사건 소관 분류(중요: 금융위, 일반: 금감원)

거래소 심리 완료 후 금융위․금감원에 통보

- (개선) 금융위․금감원 조사상황 상시 공유(상시 협업체계)

금융위․금감원 협의하에 사건 소관 분류

거래소 심리중 중요사건은 금융위․금감원에 즉시 공유

수사 필요사항은 즉시 수사기관 공유

➌ 조치결과

- (현재) 조사보고서, 최종 조치 등을 축적․공유하지 않음

거래소는 심리사건의 최종 조치내용을 알지 못함

- (개선) 주요정보 축적・공유

조치결과 거래소에 피드백

참고 3

불공정거래 신고 포상금 제도 개편방안(안)

□ (현황) 불공정거래 조치에 도움이 된 신고자에 대해 포상금 지급

ㅇ 포상금 금액은 기준금액*에 기여율**을 곱하여 산정하며,
증선위 조치 후 지급

* 1000만원∼20억원 (중요도를 정량 평가하여 10단계로 나누어 산정)

** 신고내용의 구체성(30점) + 적발의 기여도(40점) + 위반행위자와 관계(30점)

< 포상금 지급현황(건/만원) >

구분		’19년	’20년	’21년	’22년	’23년
지급건수		2	5	1	-	2
총 포상금액		3,820	12,400	1,185	-	10,850
	건당 최대 지급액	1,980	3,240	1,185	-	5,850
	건당 평균 지급액	1,910	4,133	1,185	-	5,425

□ (문제점) 적극적인 신고 유도를 위한 제도 개선 필요성 제기

ㅇ 현행 포상금 재원은 금융회사가 부담하는 감독분담금*

* 불공정거래 신고에 따른 편익은 자본시장 투자자 보호이므로 정부 재원이 바람직한 측면

※ 금융위 ‘회계부정 신고 포상금’은 ’19년 감독분담금→정부예산으로 재원 변경

ㅇ 1건당 최대 지급 한도*(20억원) 및 실제 지급 수준이 높지 않음

* [포상금 한도 30억원] 공정거래법 위반(공정위), 은닉재산 신고(국세청)

ㅇ 불공정거래 신고는 타 신고*와 달리 익명신고가 불가능

* [익명신고 가능] 회계부정 신고(금융위), 청탁금지법 위반 신고(권익위) 등

□ (개선방안) 불공정거래 신고를 위법행위 주요 인지 경로로 확립

ㅇ ’24년 정부재원 포상으로 전환(現 금감원 예산)하여 보다 내실 있게 포상금 제도 운영 ※ 국회심의 후 최종 확정

ㅇ 포상금 지급 확대(20→30억원으로 한도상향, 지급 기준 개선) 및 익명신고 도입 등을 통해 보다 적극적인 신고 활성화 유도

참고 4

금융당국의 자산동결제도 도입 추진(안)

□ (현황) 금융당국의 불공정거래 혐의자에 대한 자산동결제도 없음

ㅇ 검찰은 “범죄수익은닉규제법”에 따라 법원 허가를 받아 자산동결 가능

□ (문제점) 혐의자의 추가 불법행위를 방지하고 불법이익을 효과적으로 환수하기 위한 임시 조치 수단 마련 필요

ㅇ 불공정거래 혐의자의 위법 행위가 계속되고 있어도
이를 효과적으로 차단할 수 있는 금융당국 조치 수단은 제한적

ㅇ 과징금 제재가 도입된 만큼, 금융당국이 금전 제재 재원을 선제적으로 확보할 수 있는 조치 수단을 강구할 필요

□ (해외사례) 미국, 홍콩 등 금융당국은 불공정거래에 활용된 계좌를 포함하여 자산에 대해 동결조치를 할 수 있는 권한 보유

※ 다만, 우리나라와 법체계가 다른 부분이 있어 직접적으로 비교하기에는 한계

< 해외 사례 >

	요건	주체	명령
미국	증권관계법을 위반하거나 위반할 위험이 있는 경우	증권거래위(SEC) 청구 → 법원에서 조치	재산 사용·처분의 제한 또는 금지 명령 (Asset Freezes Order)
홍콩	조사과정에서 필요한 경우 증권선물법 위반 혐의에 대해	증권선물위(SFC) 청구 → 법원에서 조치	자산동결 조치 (Injunctions)
캐나다	증권법 등 위반 혐의로 행정목적상 필요하다고 판단시	온타리오주 증권위원회(OSC)에서 직접 조치*	자산동결 조치 (Freeze Direction)*

* 조치 후 법원에 자료를 제출(10일內)하고 법원은 타당성을 판단하여 유지 여부 결정

□ (개선방안) 금융당국의 자산동결제도 도입 추진(자본시장법 개정)

ㅇ 조사과정에서 발견된 불공정거래 혐의 계좌에 대해 추가 불법 행위 차단, 불법이익 은닉 방지 등을 위한 동결 조치 도입 추진*

* 예) 혐의계좌의 신규 금융거래, 기보유중인 자산(금융상품 또는 예탁금) 처분 금지

참고 5

자본시장 불공정거래 대응체계 개선에 따른 변화

		문 제 점		개 선
협업체계		▪거래소·금감원·금융위 등이 분절된 업무 수행		▪기관간 협업체계를 구축하여 사건전반 상시 협업
		▪정보공유체계 미비		▪정보공유 시스템 본격 가동 및 주요정보 공유·축적
시장감시		▪기존 시스템으로 혐의 적발 실패 ▪각종 시장정보 수집·분석 기능 미흡		▪거래소 이상거래 대응 시스템 개선 및 주기적 업데이트
				▪시장감시 및 정보수집·분석 강화 * 사이버 감시 강화, 현장탐문 및 기획조사 확대 등
				▪불공정거래 신고 활성화 * 정부재원 포상금 제도 및 자진신고자에 과징금 감면 도입 등 ▪K-OTC 감시체계 신설
조사		▪현장조사·영치 등 활용 미흡		▪기관간 협업하에 사건별 현장조사 필요성 판단 후 추진
		▪복합 위법행위 별도 조사 * 불공정거래·공시·회계		▪복합 위법행위는 관련 부서들이 함께 검토하여 증선위 일괄 심의
		▪긴급·중대사건 빈번히 발생		▪긴급·중대사건 판단시 즉시 협업체계 가동
인프라		▪자본시장 성장에 비해 각 기관 조사부서 확충 미흡		▪금융위·금감원·거래소 관련 기능·인력 전반 확충
				▪각 기관 성과평가 및 인센티브 체계 개선
조사·제재 권한		▪해외 금융당국에 비해 조치·제재권한 미흡한 측면		▪과징금 제도 차질없이 시행
				▪전력자 자본시장 거래제한 및 상장사 임원 제한 적극 추진
				▪추가 제도개선 적극 검토·협의