정당명부식 비례대표제

[태민]

정당명부식 비례대표제

政黨名簿式 比例代表制

요약: 정당이 사전에 후보 명부를 작성해 제출하고, 유권자가 정당명부 또는 정당명부의 후보자에 투표하면, 각 정당의 투표율에 따라 의석을 배분하는 제도다. 명부 순위의 변동 가능성에 따라 종류가 나뉘며, 한국에는 17대 총선부터 1인 2표제가 도입됨에 따라 정당명부식 비례대표제가 시작됐다.

목차

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1. 비례대표제 VS 다수대표제
2. 정당명부식 비례대표제
3. 정당명부식 비례대표제의 종류 : 명부 방식
4. 비례대표제의 의석 배분 방식
5. 저지규정
6. 한국의 비례대표제

비례대표제 VS 다수대표제

정당명부식 비례대표제

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비례대표제는 정당이 각각 획득하는 의석의 수에 유권자로부터 얻은 득표수가 똑같이 반영되게 함으로써 비례성을 확보하는 대표방식이다. 의석 수에 따라 선거구를 나누고 선거구에서 다수의 표를 획득한 후보를 선출하는 다수대표제와 차이를 보인다.

다수대표제가 선거구에서 가장 강한 정당에게 의석이 배분되는 방식이라면 비레대표제는 의석을 모든 정당의 득표율에 따라 배분을 하는 방식이다. 다수대표제는 선거를 통해 안정적인 다수 여당의 성립을 목적으로 하는 반면, 비례제는 사회 각 세력과 정치 집단이 의회에 고루 대표될 수 있게 하는 목적을 갖는다.

비례대표제는 소수당의 의석 확보에 보다 용이해 민주주의의 원리인 소수자 보호에 보다 적합한 제도로 꼽힌다. 득표율과 의석률의 차이가 적어 사표(死票)를 방지하고 유권자의 민의를 정확히 반영할 수 있다는 장점이 있다. 계급·인종·지역 등의 사회적 균열을 정치세력화 하여 정당정치의 발전에 기여할 수 있다. 그러나 군소 정당이 난립할 경우 정국 안정에 불리할 수 있다는 점과 절차가 복잡해 당선인의 결정까지 어려움이 있다는 점이 단점으로 꼽힌다.

정당명부식 비례대표제

정당명부식 비례대표제는 유권자가 정당명부 또는 정당명부의 후보자에게 투표하도록 하고 각 정당의 투표율에 따라 의석을 배분하는 제도다. 해당 선거구에서 선출할 인원과 같거나 적은 수의 후보명부를 정당이 작성하여 제출하고, 유권자가 정당이 제시한 후보명부를 보고 이들을 공천한 정당에게 투표하게 된다.

비례대표제를 도입한 국가에서 가장 많이 채택하는 방식이기도 하다. 정당명부식 비례대표는 각 국가의 기표방식, 선거구 크기, 당선 결정방식에 따라 다양하게 운용되고 있다. 정당명부식이 아닌 비례대표 제도를 채택한 국가는 아일랜드, 몰타(하원선거), 호주(상원선거)로 이들 국가는 단기이양식^각주1) 비례대표제를 사용하고 있다.

정당명부식 비례대표제의 종류 : 명부 방식

정당명부식 비례대표제는 명부상의 순위 변동여부에 따라 고정명부식(혹은 폐쇄형)과 가변명부식, 자유명부식으로 나뉜다. 가변명부식과 자유명부식은 정당의 후보자 추천과정에서 유권자의 의사가 반영될 수 있어 민주주의 원리에 보다 부합하나 투·개표의 절차가 번거롭다는 문제가 있다.

□ 고정명부식 : 가장 간단한 방식으로 각 정당이 지역 혹은 선거구별로 정당 후보명부를 작성하고 투표율에 따라 배분받은 의석을 작성한 명부의 순서대로 나누어주는 방식이다. 명부상의 후보자 순위가 해당 정당에 의하여 사전적으로 결정되어 변경할 수 없다.

고정명부 방식을 두고 유권자가 명부에 영향을 미칠 수 없기 때문에 직접 선거 원칙에 위배된다는 비판이 제기되기도 한다. 이에 대해 헌법재판소는 2001년 판결에서 비례대표 후보자와 그 순위, 그리고 의석 배분 방식이 이미 선거시에 정해져 있고, 사후적으로 영향을 미칠 수 있는 것은 선거권자의 투표이기에 선거권자가 종국적인 결정권을 가지고 있으므로 폐쇄형 명부방식이 직접 선거 원칙에 위배되는 것은 아니라고 판시했다.

고정명부식은 정당이 정하는 후보순으로 의석을 배분받기 때문에 정당 간부의 권한이 커지게 된다. 비민주적인 방법에 의해 후보자가 공천될 경우 금권·파벌정치의 온상이 될 수 있다는 점도 단점으로 꼽힌다.

□ 가변형 명부 : 유권자가 정당이 제시한 명부에 있는 후보 중 자신이 선호하는 후보에 대해 개별 후보투표를 할 수 있는 선택권을 부여하는 방식을 말한다. 정당이 정한 순위는 있으나 후보 개인에게 기표를 할 수 있어서 후순위 후보가 일정 비율 이상의 득표를하면 앞 순위 후보들보다 우선적으로 당선이 되도록 해 유권자들의 인물 선택권을 어느정도 인정하는 방식이다.

□ 자유명부식 : 투표용지에 각 정당의 후보자 각각의 이름이 적힌 개별란이 있고 유권자가 후보자 개인에게 기표할 수 있는 제도이다. 총 의석은 각 정당 소속 후보자들이 받은 득표를 총합해 정당별 비례로 배분하지만, 각 정당에서 누가 당선될지 여부는 명부 순위가 아닌 각 정당의 후보 개인들이 받은 득표 순으로 결정된다.

비례대표제의 의석 배분 방식

비례대표제에서는 다양한 의석 배분 방식을 가지고 있다. 대표적인 것으로 득표할당의 평균을 최대로 하는 최고평균법, 정당별로 득표율에 따라 배분된 기수를 제외하고 잔여표를 최대로 하는 최대잉여법 등으로 나눌 수 있다.

최대 잉여법 중 가장 간단하고 직관적인 헤어-니마이어 방식은 각 정당의 득표수를 의석당 전체 득표수(전체 정당 득표의 합/의석수)로 나눈 값에 따라 정수 부분만큼 우선 배분하고, 잔여 의석에 대해서는 나머지가 큰 순서대로 분배하는 방식이다. 한국의 비례대표 국회의원 배정 시 이 방법이 사용된다.

가령 1000명의 유권자가 10명의 의원을 선출 할 때 A당과 B당, C당이 각각 416표, 336표, 248표를 득표한 경우, 의석당 전체 득표수는 1000÷10=100이 된다. 각 정당의 득표수를 나눠보면 4.16, 3.36, 2.48이 나온다. 정수 부분의 값에 따라 A당에 4석, B당에 3석, C당에 2석을 배정하고, 나머지 1석은 나머지 값 0.16과 0.36, .048을 비교해 그 값이 큰 C당에 배정한다. 잔여의석이 여러 개이면 높은 순서대로 배정한다.

최고평균법은 1개 의석당 평균 득표수가 최고가 되는 정당이 의석을 얻는 것을 원칙으로 한다. 최고평균법의 하나인 동트식은 정당의 유효 득표수를 순차적인 정수로 나누어 그 몫이 최대인 순으로 의석을 배정하는 방식이다. A,B,C 당의 득표수가 위의 예시와 같은 경우 다음과 같은 표로 나타낼 수 있다.

	A당	B당	C당
득표수	416	336	248
나누는 수
1	416.0 ①	336.0 ②	248.0 ③
2	208.0 ④	168.0 ⑤	124.0 ⑦
3	138.7 ⑥	112 ⑧	82.6
4	104.0 ⑨	84 ⑩	62
5	83.2	67.2	49.6

동트식으로 배정할 경우 A당과 B당이 각각 4석을, C당이 2석을 받는 것으로 나타난다. 일반적으로 동트식은 거대정당에, 헤어-니마이어 방식은 군소정당에 유리하게 나타나는 것으로 평가된다.

저지규정

비례대표제는 군소정당의 난립을 막기 위하여 의석을 획득할 수 있는 최소한의 기준인 저지규정을 둔다. 선거에서 일정 수 이상의 득표율을 올렸거나 당선자를 낸 정당에게만 의석 배분에 참여하게 함으로써 정국의 안정화를 꾀하는 제도다. 이 기준을 어떻게 설정하느냐에 따라 정당의 정치 활동에 중요한 영향을 받는다.

독일은 유효 득표율이 5% 이상이거나 지역구에서 3석 이상을 획득한 정당만이 의석 배분을 받는다. 한국은 지역구에서 5명 이상의 당선자를 내거나 유효투표 총수의 3% 이상을 득표한 정당만 의석 배분을 하고 있다.

한국의 비례대표제

한국에는 1963년 실시된 제 6대 국회의원 선거에서 비례대표제가 처음 도입됐다. 박정희 전 대통령이 집권했던 당시의 명칭은 '전국구'로, 이 제도는 집권당의 안정적인 의석 확보를 위해 활용됐다. 1972년 박 전 대통령의 10월 유신으로 9대부터 10대 국회의원 선거까지 폐지됐다가 전두환 정권때인 1981년 11대 국회의원 선거에서 부활했다.

15대와 16대 국회에서 정당 의석률이 아니라 정당 득표율을 기준으로 전국구 의석을 나누는 방식으로 변경됐고, 16대 국회에서 전국구라는 명칭이 비례대표로 변경됐다. 이때까지는 지역구 후보의 총 득표수에 따라 정당별로 비례대표 국회의원을 배분하는 형식이었으나 2001년 헌법재판소가 '1인 1투표 제도를 통한 비례대표 의석 배분 방식은 위헌'이라는 결정을 내렸다.

이에 따라 후보자와 자신이 지지하는 정당에도 따로 투표할 수 있도록 1인 2표제를 도입했고 정당 득표율만큼 의석을 배정하는 형태의 정당명부식 비례대표제가 시작됐다. 지방선거의 경우 2002년 6·13 선거부터, 국회의원 선거의 경우 2004년 4·15 총선부터 1인 2표 정당명부식 비례대표제가 도입되었다.