대지와 도로와의 관계

[예담건축사사무소]

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1. 2009/11/19 도로에 관한 글입니다. 뚜버기가 농지114강의에서 발표한 자료입니다.

개발행위허가/도로는 도로이되 | Posted by 뚜버기HC 2009/11/19 16:27

도로에 관한 글입니다. 뚜버기가 농지114강의에서 발표한 자료입니다.

목      차

Ⅰ. 도로의 개념

Ⅱ. 진입도로

Part 1. 도로의 일반적인 조건

Part 2. 현황도로가 뭔가요?(사실상의 통로를 중심으로)

Part 3. 하천점용& 구거점용

Part 4. 임도와 농로를 이용한 허가?

1. 임도를 이용한 진입로 허가

2. 농로를 이용한 진입로 허가

Part 5. 안전한 사용승락?

Part 6. 주위토지 통행권

Ⅲ. 접도구역과 완충녹지

Part 1. 접도구역

Part 2. 완충녹지

Ⅰ. 도로의 개념

흔히 도로라고 하면 두 가지 의미로 쓰인다.

통과도로와 진입도로가 그것이다.

통과도로라 함은 자동차가 다니는 길을 말한다. 고속도로, 국도, 지방도처럼 자동차가 다니는 길로 주로 도로법의 적용을 받는다.

다른 하나인 진입도로는 어떤 건물을 짓든지 개발행위를 할 때 진입로로 사용되는 통로를 말하는 것으로 국토계획법과 건축법이 규정하고 있다.

어떤 토지를 개발한다고 할 때 중요한 것은 진입도로이다. 따라서 여기서는 진입도로를 중심으로 논하고, 통과도로를 규정하는 도로법 중 토지개발과 관련이 있는 접도구역과 완충녹지에 대해 간단히 기술토록 하겠다.

Ⅱ. 진입도로

Part 1. 진입도로의 일반적인 조건

개발행위 허가를 받기 위한 진입도로로 인정될 수 있기 위해서는 다음과 같은 조건을 모두 갖추어야 한다.

1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」등 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로

2. 건축허가 또는 신고 시에 시도지사 또는 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로

3. 사람과 차량이 통행할 수 있는 현황을 갖추고 있을 것.

4. 지목이 도로인 지적도상의 도로일 것.

5. 국가 또는 지자체 소유의 공로일 것.

6. 노폭은 4미터이상으로 토지가 2미터이상 도로에 접할 것.

다만 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역 안의 동 또는 읍지역과 500인 미만의 섬 지역에서의 건축물의 건축 및 이에 수반하는 토지형질변경을 하는 경우에는 도로의 폭과 관련된 조건이 완화된다.

또 막다른 도로와 연면적 합계가 2000제곱미터 이상의 건축물에 대해서는 건축법 시행령 (건축법시행령 제3조의 3, 건축법 시행령 제28조)에서 별도의 노폭을 요구하고 있다.

* 도로와 관련된 건축법 규정

국토법 시행령 규정

[별표 1의2] <개정 2008.12.31>                                                    

개발행위허가기준(제56조관련) 분야별 검토사항중 기반시설 : 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것

건축법규정

건축법

제2조 1항 11호 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로

나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로

제3조 ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 에 따른 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다.

제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다.

1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우

2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우

② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다.

건축법시행령

제3조의 3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다.

1. 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정 공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로의 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로

2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로

막다른 도로의 길이	도로의 너비
10미터 미만	2미터
10미터 이상 35미터 미만	3미터
35미터 이상	6미터 (도시지역이 아닌 읍면지역은 4미터)

제28조(대지와 도로의 관계) ① 법 제44조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 공지"란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것을 말한다.

② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터 이상인 건축물의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다.

위의 진입도로의 요건 중 현황도로가 존재할 것이라는 항목이 있다. 가끔 지적도상 도로만 너무 맹신하는 경우가 있다. 다음의 경우를 보자.

이해를 위하여 사진을 확대하다 보니 사업지가 나오지 않았다. 그런데 지적상 도로와 현황도로가 일치하지 않았다. 길 양쪽 소유주가 모두 같은 사람이었기에 당연히 현황도로를 사용할 수 있을 것이라고 생각했다. 그러나 해당 지주는 현황도로는 자기 땅이라며 사용할 수 없다고 했다. 지적도상 길을 찾으면 되지 않느냐고 물으시겠지만 지적도상 도로는 좁은 곳은 1.5미터 정도였고, 인접지 지주는 지적상 도로를 찾는 것은 좋지만 흙 한점이라도 자기땅에 떨어지면 가만 있지 않겠다고 나섰다. 지적상 분명 길이 있지만 결국 맹지가 되어버린 것이다.

Part 2. 현황도로가 뭔가요?(사실상의 통로를 중심으로)

지적상은 도로가 없는데 실제로는 도로가 있는 땅이 있다. 현황도로가 법적 명칭이 아니기에 그 범위가 애매 하지만 여기서는 국어사전적 의미의 현황도로로 지칭하는 말로 정의하겠다. 초보 토지투자가들이 가장 많이 실수 하는 부분이 이 현황도로만 믿고 덜컥 계약을 하는 경우이다.

현황상 도로가 있는 경우는 여러가지의 경우가 있을 것이다.

그 도로가 임도인 경우, 농로인 경우, 개인이 편의상 개설한 도로인 경우, 관습도로(일부 지자체에서는 주민이 20년이상 사실상의 통로로 쓰는 경우를 관습상 도로에 대해서는 이해 관계인의 동의 없이도 도로로 고시할 수 있다는 규정을 두고 있다. 이는 사실상의 통로의 한 형태로 보는 것이 옳을 것 같다)인 경우, 아래에서 기술하는 사실상의 통로등이다.

무조건 도로가 있다고 해서 개발행위허가가 가능한 것은 아니다. 그러나 실무상으로 현황도로라도 있을 경우 허가가 좀 더 용이한 것은 사실이다.

우선 여기서는 사실상의 통로에 관해서 알아보기로 하자.

도로의 지정에 관하여 건축법 제45조는 1항 2호에서 “주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것일 경우 이해관계인의 동의 없이 건축위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있다고 규정하고 있다.

지방조례을 살펴보면 양평군 건축조례가 가장 성실하게 규정을 하고 있는 것 같다.

양평군 조례를 살펴보면 다음과 같다.

제24조 (도로의 지정)

① 법 제45조 제1항의 단서규정에 따라 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 통로로서 이해관계인의 동의를 얻지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있는 사실상의 통로라 함은 다음 각 호의 어느 하나와 같다.

1. 주민들이 통로로 사용하고 있는 제방 및 복개된 하천, 구거

2. 주민들이 사용하고 있는 통로로서 같은 통로를 이용하여 건축물이 건축된 경우 또는 허가(신고)된 사실이 있는 경우

3. 관계법령에 따라 통행로로 허가를 득한 부지

4. 주민이 사용하고 있는 통로로써 토지 소재지의 주민대표(이장,반장,새매을지도자를 포함한 10명이상의 주민)가 인정하는 도로

5. 기 개설된 사실상의 농로 및 임도(단, 관계법령에 규제가 없는 경우에 한함)

여기서는 모든 조례를 다 옮기지는 못하는 관계로 홍천과 인근 4개 시군의 조례에서 인정하는 사실상의 통로들을 살펴보기로 한다.

불특정 다수의 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 복개된 하천, 구거부지와 안전에 지장이 없는 제방 부지	홍천,횡성,원주,인제,춘천
사실상의 도로로서 공공사업이나 새마을사업등으로 포장 또는 확장된 도로	홍천,횡성,원주,인제
사실상 도로의 소유자가 행방불명인 경우	홍천,원주,인제
같은 통로를 이용하여 건축의 허가 및 신고한 사실이 있는 건축물의 진출입로로 사용되는 도로	횡성

실무상 꼭 조례대로만 적용하지는 않는다. 담당자에 따라 그 적용도 상당히 신축적으로 적용되기도 한다.

다만 사실상의 통로가 사유재산과 관련될 경우 대부분의 지자체에서 해당 소유자의 동의서를 징구하는 경우가 많다는 것은 주의 할 일이다.

사실상의 통로를 이용하여 개발행위를 하고자 하는 경우에는 그 토지를 매입할 때 허가조건부 계약을 체결하는 것이 좋다.

시군구의 조례는 자치법규정보시스템(http://www.elis.go.kr/)에서 검색할 수 있다.

현황도로와 관련하여 의미 있는 판례가 하나 있어 여기에 소개하면 다음과 같다.

대법원 1994.1.28. 선고 93누20023 판결로서 판결 요지는

1975.12.31. 법률 제2852호 건축법중 개정법률 부칙 제2조는 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의한 도로로서 제2조 제15호의 규정에 적합하지 않은 것은 동 규정에도 불구하고 이를 도로로 본다고 규정하고 있고, 그 전의 건축법(1967.3.30. 법률 제1942호) 제2조 제15호는 "도로"라 함은 폭 4미터 이상의 도로와 다음에 게기하는 것의 하나에 해당하는 예정도로로서 폭 4미터 이상의 것을 말한다. 폭 4미터 미만의 도로로서 시장 군수가 지정한 도로도 또한 같다고 규정하고 있으므로, 폭 4미터 이상의 도로는 폭 4미터 미만의 도로와는 달리 시장 군수가 도로로 지정하지 않은 사실상의 도로라 하더라도 건축법상의 "도로"에 해당한다 할 것이니, 사실상의 도로가 그 폭이 4미터 이상으로서 위 1975.12.31.법률 제2852호 시행일 전에 이미 주민들의 통행로로 이용되고 있었다면 이는 건축법상의 도로에 해당한다고 판시하였다.

그러나 현실적으로 1975년 12월 31일 이전부터 사용되고 있었다는 판단의 여부, 다수의 실질적 통행 여부의 판단 방법, 동일노변 상의 기 건축물의 존재 유무 등 관련 자 자체 지역별 또는 허가권자에 따라 그 판단 기준이 다를 수 있으므로 부지 확보 전 해당 관청에 미리 확인해 보는 것이 좋다. 

현황도로를 따로 개념을 정리하셔서 5가구 이상의 실제 거주민이 사는 주택에서 일상적으로 사용하는 도로로서 토지소유자가 해당관청에 도로사용에 대한 이의를 제기하지 않을 경우 이를 현황도로라고 정의하시는 분도 있습니다.

현황도로든 사실상도로든 이 도로를 이용하여 일반건축물(농업인주택 포함한 농업시설 제외) 허가가 난 경우에는 많은 지자체들이 진입도로로 인정해 주고 있습니다.

Part 3. 구거•하천점용

대부분의 지자체들이 불특정 다수의 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 복개된 하천, 구거부지와 안전에 지장이 없는 제방 부지를 사실상의 통로로 인정하고 있다.

그러나 장기간 통행로로 이용되지 않은 구거나 하천부지가 당연히 진입도로로 인정되는 것은 아니다.

구거란?

지적법 5조는 지목중의 하나로 “용수나 배수를 목적으로 만든 인공적인 수로 및 그 부속 시설물의 부지로서 자연유수가 있거나 예상되는 폭 4미터 이하의 소규모 수로부지”를 구거라고 정의 하고 있다.

구거를 농업용으로 사용하는 경우에는 다음에서 기술하는 농로와 같이 농지법상의 농지에 해당하므로 다른 용도로 사용하는 경우 농지전용허가나 목적외 사용승인을 받아야 하고, 농업용 구거가 아닌 건교부 소유의 일반구거라면 점용허가를 득하면 된다.

점용이란?

국가 또는 지방자치단체의 소유의 공물을 개인이 계약에 의해 사용료를 지불하고 일정기간 사용하는 것을 말한다. 점용허가를 받으면 허가 받은 자는 일정한 범위 내에서 자기만의 용도로 쓸 수 있고, 타인의 사용을 금지할 수 있다.

아래의 그림을 살펴보자

673번지에 허가를 받으려고 한다. 그러나 아쉽게도 도로인 671-1번지에는 접하지 못했다. 이럴 경우에 672-1번지인 구거를 점용하면 허가지가 맹지상태에서 벗어날 수 있게 된다.

순전히 구거만을 점용할 경우 박스를 묻어야 하는 관계로 674번지의 사용승락과 구거점용허가를 통하여 허가를 낼 수 있었다.

★ 구거나 하천점용시 주의 할 점

(1) 소하천구역, 하천구역등 하천선이 그어진 경우 실제로 도로로 쓸만한 폭의 구거 또는 하천부지가 있다고 하더라도 하천선 안쪽으로 도로를 개설하기는 어렵다.

(2) 타인이 구거나 하천을 먼저 점용하고 있는 경우, 타인이 점용을 하고 있지 않아도 진입로 변에 타인의 토지가 접해 있는 경우 관계인의 동의서를 요구하는 경우가 있다.

(3) 하천이나 구거가 지적대로 지날 것이라는 맹신은 절대 금물이다.
(4) 양평의 경우 처럼 구거를 따라 올라가면서 점용하는 것을 인정하지 않는 곳도 있음을 주의해야 한다.

Part 4. 임도와 농로를 이용한 허가?

1. 임도를 이용한 진입로 허가

임도란 산림의 효율적인 개발, 이용의 고도화, 임업의 기계화등 임업의 생산기반정비를 촉진하기 위하여 산림청장이 산림소유자의 동의를 받아 개설한 도로이다. 그러나 이름만 도로 일뿐 입목과 죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지 등과 더불어 산지의 일부이다.(산지법 2조 1항 라목). 따라서 원칙적으로 임도를 이용하여 개발을 한다는 것은 어렵다고 보아야 한다.

임도가 개인의 것이라고 하면 사용승락 등을 득하여 개발할 수 있을 것이나 국유림이라고 하면 개인에게 사용승락 자체가 불가하므로 진입로로 활용할 수 없다. 그렇다고 하면 국유림을 지난 땅에는 허가가 하나도 나지 않았어야 하는데 실상 보면 국유림을 지나서 번듯하게 들어선 건물들도 볼 수 있다.

아래의 사례를 먼저 살펴보도록 하자.

사례1)

불법으로 국유림에 도로를 내고 포장을 한 경우로 사건화가 되고, 벌금 물었으나 현 지적상 도로의 개설이 힘들고, 포장이전에도 사실상 통로로 기능을 한 점을 고려, 국유림사업소에서 원상복구를 하지 않고 산불진화용, 농로등으로 사용하기 위하여 현황도로로 존치키로 하여 개발행위 허가를 득하였음.

사례2)

위 사례는 포장된 국유임도와 하천점용을 통하여 개발행위 허가가 난 경우이다. 노란색으로 표시된 부분이 지적도상 도로 부분이나 전혀 대상지와는 붙어 있지 않다. 특이한 점은 이 임도가 포장이 되어있었다는 점이다. 대부분 토목설계사무소에서도 포기한 케이스 이지만 쉽게 허가가 났다.

임도를 이용한 허가는 원칙적으로 불가하다. 위의 사례처럼 임도를 통해 허가가 난 사례가 다수 있다. 대체적으로 보면 그 도로가 마을통과임도와 같이 통행이 빈번하다거나 포장이 되어 있는 경우 담당자나 시군에 따라 제한적으로 진입도로로 인정하고 있는 것 같다.

2009년 법률 개정으로 임도를 통하여 제한적이나마 개발행위를 받을 수 있는 길이 열렸다.

임도를 활용한 농림어업인의 주택 및 그 부대시설 설치 허용(안 별표 3, 별표 4)

(1) 농림어업인이 농림어업의 경영을 위하여 실제 거주할 목적으로 주택 및 부대시설을 설치할 경우 기존 임도를 활용할 수 있도록 규제완화 필요

(2) 농림어업인이 자기소유의 산지에서 직접 농림어업을 경영하면서 실제로 거주하기 위하여 주택 및 부대시설을 설치할 경우 자기소유의 기존 임도를 활용하여 설치할 수 있도록 함

(3) 농림어업인의 경영여건 개선에 기여

2. 농로를 이용한 진입로 허가

임도가 이름만 도로일 뿐 산지로 취급되는 것 처럼 농로 역시 농지법은 농지의 일부로 보고 있다.

농업기반시설을 일반주택이나 공장 등의 진출입 도로로 사용하는 것은 본래 이외의 목적으로 사용하는 것이므로 ‘농어촌정비법’ 제20조에서 정한 목적 외 사용 절차를 거쳐야 한다. 다만 농지법에서 정한 농업인주택, 농업용 또는 축산업용 시설의 진출입을 위하여 기존 농로를 사용하는 경우에는 농업기반시설 본래의 목적대로 사용하는 것으로 볼 수 있으므로 목적 외 사용 승인을 받을 필요는 없을 것으로 보인다. 그러나 농업기반시설 중 농로가 아닌 구거에 시설물을 설치하고자 할 때에는 시설물관리자가 시설 본래의 기능에 지장을 초래하는지 등을 판단해야 하며, 필요한 경우 목적 외 사용 절차를 거쳐야 한다.

Part 5. 안전한 사용승락?

진입로를 확보하기 위해 사용승락을 받는 경우가 있다. 그러나 사용승락이라는 것은 법적으로 채권계약인 임대차 내지 사용대차계약으로 사용승락을 해 준 토지가 매매 기타의 원인으로 주인이 달라졌을 때 다시 사용승락을 받아야 한다.

따라서 사용승락을 받은 후 개발행위가 준공되기 전에 만약 해당토지의 소유자가 달라지고, 그 소유자가 사용승락의 효력을 부정하게 된다면 사용승락을 받은 사람으로서는 매우 억울한 입장에 처하게 된다.

안전한 사용승락이란 없다.

따라서 지역권,지상권의 설정이나 도로부분을 공유로 취득하는 것이 가장 안전하다 할 것이다.

그러나 실무에 있어서 지역권,지상권의 설정이나 공유로 취득이 아주 어려운 경우가 많다. 그렇다면 어떻게 해야 할까? 최소한 승락을 해주는 사람이 다음 사람에게 사용승락을 승계토록 하는 약정을 미리 체결해 두어야 한다. 완전하지는 않지만 최소한의 안전장치는 되리라 생각한다. 사용승락을 받을 때는 설계사무소에서 주는 일반 양식이 아닌 최소한 다음과 같은 양식으로 받길 바란다.

토지사용승락서

◎ 부동산의 표시

시/군	읍면동	리	지번	지목	지적면적	사용승락면적
					m²	m²
					m²	m²
					m²	m²
合計					m²	m²

상기 토지에 토지사용자와 그 승계인에 대하여 목적의 토지사용을 승락합니다. 위 승락으로 해당 목적의 사용이나 허가 신청시 토지주에게 별도의 승락을 받지 않아도 되며, 만약 매매 기타의 사유로 인하여 사용승락 토지의 소유자가 달라 지게 될 경우에는 반드시 매수인등에게 승락 사항을 고지하여 승계되도록 하겠습니다. 이를 증명하기 위하여 본 사용승락서에 서명날인 하고 인감증명서를 첨부합니다.

◎ 사용기간 : 영 구

200 년 월 일

◎ 토지사용자 주        소 :

주민등록번호 :

성        명 :                (인)

◎ 토지승락자 주        소 :

주민등록번호 :

성        명 : (인)

홍천군수 귀하

Part 6. 주위토지 통행권

민법은 인접한 토지 주인들의 이해관계를 조정하기 위하여 상린관계 규정을 두고 있다. 이중 주위토지통행권을 이용하여 개발행위에 필요한 진입로를 개설할 수 있는가에 대해 논의가 있다.

민법 제219조는 “①어느 토지와 공로사이에 그 토지의 용도에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자는 주위의 토지를 통행 또는 통로로 하지 아니하면 공로에 출입할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 때에는 그 주위의 토지를 통행할 수 있고 필요한 경우에는 통로를 개설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여야 한다. ②전항의 통행권자는 통행지 소유자의 손해를 보상하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

토지라는 것은 개인의 사유물이지만 공공재적 성격도 함께 가진 것이기 때문에 생겨난 규정이다. 단순히 통행이라는 부분보다는 이를 이용하여 도로를 개설하고 개발행위나 건축이 가능한가가 여기서는 더 중요할 것이다.

판례의 입장을 보면  “민법 제219조에 규정된 주위토지통행권은 공로와의 사이에 그 용도에 필요한 통로가 없는 토지의 이용이라는 공익목적을 위하여 피통행지 소유자의 손해를 무릅쓰고 특별히 인정되는 것이므로, 그 통행로의 폭이나 위치 등을 정함에 있어서는 피통행지의 소유자에게 가장 손해가 적게 되는 방법이 고려되어야 할 것이나, 최소한 통행권자가 그 소유 토지를 이용하는 데 필요한 범위는 허용되어야 하며, 어느 정도를 필요한 범위로 볼 것인가는 구체적인 사안에서 사회통념에 따라 쌍방 토지의 지형적, 위치적 형상 및 이용관계, 부근의 지리상황, 상린지 이용자의 이해득실 기타 제반 사정을 기초로 판단하여야 한다”라고 하였다(대법원 2002. 5. 31. 선고 2002다9202 판결).

그런데 판례는 과연 몇미터를 통로로 인정할 것인가에 대하여는 분명한 입장이 없는 상태이다. 1.5미터의 폭으로 통행로를 인정하면서 그정도면 통행에 충분하므로 건축허가조건을 충족할 필요는 없다는 판례가 있는가 하면, 건축허가요건 충족을 위한 2m 도로 확보 규정을 참작하여 통행로 폭을 2m로 인정한 것도 있다(대판 96다10171 등). 최근 하급심에서는 자동차 통행이 가능한 3m 정도의 폭을 인정한 경우도 있다.

주위토지통행권은 영농기계화와 자동차문화의 발달에 따라 비교적 관대하게 인정하고 있지만 아직은 현재의 토지이용에 국한 하는 경향이 있어 어떤 행위허가를 받기 위하여 주위토지통행권을 인정하지 않는 것에 소극적인 것이 판례의 태도인것 같다.

결과적으로 아직까지는 토지사용승락을 득하거나 도로부분을 매수하지 않으면 주위토지통행권으로는 건축허가가 어렵다고 보아야 한다.

Ⅲ. 접도구역과 완충녹지

Part 1. 접도구역

1. 접도구역이란?

접도구역은 도로구조의 손괴를 방지하고 도로의 미관을 보존하며 교통에 대한 위험을 방지할 목적으로 도로관리청이 도로의 양 경계선으로부터 일정거리를 지정하여 고시한 구역을 말한다.

접도구역은 이 이외에도 소음으로 인한 인근지의 보호, 차량 이탈거리의 고려와 장래 도로확장에 대비한 부수 목적도 있다.

접도구역을 지정하는 법률의 근거는 도로법(제50조)과 고속국도법(제8조)가 있다.

이에 관한 실무지침으로 건설교통부 고시 "접도구역관리지침" 이 있다.

2003년 법 개정으로 접도구역의 토지보상에 관한 매수청구권이 신설되고, 또 고속국도의 접도구역이 종전 30m에서 20m로 축소되었다.

2. 현행 접도구역의 범위(지정기준)

현행 접도구역은 2003년 1월 1일부터 전 고속국도의 경우 도로경계선으로부터 도로 양안으로 20m 이며, 일반국도는 5미터로 통일, 축소되어 지정고시 되고 있다.

도로의 종류	구분	지정폭
고속도로	전구간	20m
일반국도	전구간	5m
지방도 및 군도	전구간 또는 일부	5m

3. 접도구역의 행위제한

접도구역에서는 다음의 행위가 제한되나 관련 령, 규칙에 의해 일부행위가 허용되기도 한다.

[금지행위] (도로법 제50조)

(1) 토지의 형질을 변경하는 행위

(2) 건축물 기타의 공작물을 신축, 개축 또는 증측하는 행위

[허용행위]

(1) 도로법시행령 제27조에 정한 사항

도로의 구조에 대한 손괴, 미관보존 또는 교통에 대한 위험을 가져오지 아니하는 범위안에서 다음 각호의 행위을 말한다.

① 연면적 10제곱미터이하의 변소, 연면적 50제곱미터이하의 되비사 또는 연면적 20제곱미터이하의 축사의 신축 또는 농. 어업용 창고의 신축

② 증축되는 부분의 바닥면적의  합계가 30제곱미터이하인 건축물의 증축

③건축물의개축.재축.이전(접도구역밖으로부터 접도구역안으로 이전하는 경우을 제외한다)  또는 대수선

④ 도로의 이용증진을 위하여 필요한 주차장의 설치

⑤ 도로 또는 교통용통로의 설치

⑥ 도로에 연하지 아니하는 용배수로의 설치

⑦ 산업입지 및 개발에 관한법률에 의한 산업단지조성사업, 국토이용관리법에 의한 준도시지역 안의 취락지구개발사업 또는 농어촌정비법에 의한 농업생산기반정비사업

⑧ 문화재보호법에 의한 문화재의 수리

⑨ 건축물이 아닌 것으로서 국방상 필요한 시설의 설치

⑩ 철도의 관리를 위하여 필요한 운전보안시설 또는 공작물의 설치

⑪ 초지의 형질변경으로서 경작지의 조성, 도로의 노면의 수평연장선으로부터 1.4미터 미만의 성토 또는 접도구역 안의 지면으로부터 깊이 1미터 미만의 굴착

⑫ 울타리, 철조망의 설치로서 운전자의 시계를 방해하지 아니하는 경미한 행위

⑬ 기타 건설교통부령이 정하는 행위

(2) 도로법시행규칙 제24조에서 정한 사항

기타 건설교통부령이 정하는 행위라 함은 다음 각호의 행위를 말한다

① 담장(출입문을 포함한다)의 설치

② 건물에 부속된 기존의 변소.퇴비사.축사등을 동일면적의 범위 안에서 동일 대지안으로 이전하는 행위

③ 도로공사를 위하여 설치하는 가설건축물로서 2년이내에 철거될 건축물의 설치

④ 국가 또는 지방자치단체가 행하는 아치와 각종 표지판의 설치

⑤ 전기공급시설. 가스공급시설. 전기통신시설. 송유관. 열수송시설. 수도시설 및 하수도시설의 설치

⑥ 농산물이 저장을 위한 굴착행위

⑦ 농업용 분뇨장 및 원두막의 설치

⑧ 원예용 비닐하우스(영구시설이 아닌 것에 한 한다)의 설치

⑨ 마을도로 및 농로의 보수행위

⑩ 기존건축물의 용도변경

⑪ 건축물의 외벽과 담장사이에 볕가리개를 설치하는 행위

4. 접도구역이 적용되는 도로. 적용 안되는 도로

(1) 적용 되는 도로

고속도로, 일반도로, 지방도로, 군도

(2) 적용 안되는 도로

시도, 구도

(3)지정의 예외    

도로법시행령 제27조 단서조항에 의거 다음 지역에 대하여는 접도구역을 지정하지 아니할 수있다.   

㉮ 국토이용관리법시행령제7조제1호가목의 규정에 의한 취락지구로 지정된 구역안의 도로

㉯ 다음 각호의 1에 해당하는 지역으로서 교통 등에 위험이 없다고 인정하는 지역

① 당해 지역의 도로중 차도. 길어깨. 비탈면. 측도. 보도 및 측구 등에 재공되지 아니하는  부지의 폭이 인접한 접도구역의폭 이상이 되는 지역(예시도1)

② 당해 지역의 일반국도.지방도 또는 군도의 폭 및 구조등이인접한 도시계획구역의 도로의 폭 및 구조 등과 유사하게 정비된 지역으로서 그 도시계획구역으로부터 1킬로미터 이내에 있는 지역중 주민의 집단적 생활근거지로 이용되는 지역(예시도)

③ 당해 지역의 일반구고. 지방도 또는 군도의 폭 및 구저 등이 인접한 도시계획구역의 도로의 폭 및 구조 등과 유사하게 정비된 지역으로서 당해 지역의 양측에 인접한 도시계획구역 상호간의 거리가 10킬로미터 이내인 지역(예시도3)

(4) 지정폭 조정

다음과 같은 겅우에는 그 접도구역 폭을 축소 조정할 수 있다.

㉮ 도로가 하천법상 하천 또는 공유수면관리법상의 공유수면과 병행하는 경우 하천공유수면까지만 접도구역으로 지정한다.

㉯  도로와 철도가 병행하는 경우 철도선로인접지역까지만 접도구역으로 지정한다.

5. 접도구역의 지정 및 해제, 확인

(1) 접도구역의 지정

각급 도로관리청은 도로구역 결정 기타 필요시 관련법과 접도구역지정기준에 따라 접도구역을 지정 고시한다.

지정권자

고속도로	일반국도	지방도	군도
건교부장관	건교부장관(국토관리청)	도지사	군수

(2) 접도구역의 해제

 접도구역 해제는 도로구역 변경 고시와 동시에 한다.

(3) 접도구역의 확인

토지이용계획확인원의 도로구역등을 감안하고 토지 소재현장 및 인근의 표주, 푯말, 게시판등을 관찰한 후 , 해당 도로관리청에 직접 문의한다.

6. 접도구역의 토지보상

접도구역의 토지보상에 관하여는 2003년의 도로법 개정으로 토지소유자의 매수청구권이 신설되었다.

따라서 접도지역에 편입되어 토지의 사용이 불가능한 경우에 토지관리청에 직접 매수해줄 것을 요구할 수 있다.

구체적인 매수청구권 인정      * 그린벨트(개발제한법)

                                            * 도시계획시설부지(국토계획법)

                                            * 자연공원(자연공원법) 등  

관  련  조  문

제49조 (접도구역의 지정 등)

① 관리청은 도로 구조의 손궤 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여 도로경계선으로부터 20미터를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 접도구역(접도구역)으로 지정할 수 있다.

② 관리청은 제1항에 따라 접도구역을 지정하면 지체 없이 이를 고시하고, 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 그 접도구역을 관리하여야 한다.

③ 접도구역에서는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다.

1. 토지의 형질을 변경하는 행위

2. 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축·개축 또는 증축하는 행위

④ 도로의 관리청은 도로의 구조나 교통의 안전에 대한 위험을 예방하기 위하여 토지, 나무, 시설, 건축물, 그 밖의 공작물(이하 “시설등”이라 한다)의 소유자나 점유자에게 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다.

1. 시설등이 시야에 장애를 주면 그 장애물을 제거할 것

2. 시설등이 붕괴하여 도로에 위해(위해)를 끼치거나 끼칠 우려가 있으면 그 위해를 제거하고 필요하면 방지시설을 할 것

3. 도로에 토사 등이 쌓이거나 쌓일 우려가 있으면 그 토사 등을 제거하거나 방지시설을 할 것

4. 시설등으로 도로 배수시설에 장애가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 그 장애를 제거하거나 방지시설을 할 것
(출처 : 도로법 제08976호 2008.3.21 )

제53조 (접도구역에 있는 토지의 매수청구)

① 고속국도나 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 대하여 제49조에 따라 접도구역이 지정되는 경우 그 지정으로 인하여 접도구역에 있는 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지(이하 “매수대상토지”라 한다)의 소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 도로의 관리청에 그 토지에 대한 매수를 청구할 수 있다.

1. 접도구역으로 지정될 당시부터 그 토지를 계속 소유한 자

2. 토지의 사용·수익이 불가능하게 되기 전에 그 토지를 취득하여 계속 소유한 자

3. 제1호나 제2호에 해당하는 자로부터 그 토지를 상속받아 계속 소유한 자

② 상급도로의 접도구역과 하급도로의 접도구역이 중첩되면 상급도로의 관리청에 제1항에 따른 매수청구를 하여야 한다.

③ 도로 관리청은 제1항에 따라 매수청구를 받은 토지가 제4항에 따른 기준에 해당되면 이를 매수하여야 한다.

④ 제1항에 따른 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 그 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 구체적인 판정기준은 대통령령으로 정한다.
(출처 : 도로법 제08976호 2008.3.21 )

 도로법 시행령 [전부개정 2008.12.31 대통령령 제21234호]  

제46조(접도구역의 지정 등) ① 관리청이 법 제49조제1항에 따라 접도구역을 지정하는 때에는 도로경계선으로부터 5미터를 초과하지 아니하는 범위에서 지정하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에 대하여는 접도구역을 지정하지 아니할 수 있다.

1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 제2종지구단위계획구역(주거형에 한한다)

2. 그 밖에 접도구역의 지정이 필요하지 아니하다고 인정되는 지역으로서 국토해양부령으로 정하는 지역

② 관리청은 제1항에 따라 접도구역을 지정한 때에는 다음 각 호의 사항을 고시하여야 한다.

1. 도로의 종류 및 노선명

2. 접도구역의 지정구간 및 그 범위

3. 그 밖에 필요한 사항

③ 법 제49조제3항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 도로의 구조에 대한 손괴, 미관보존 또는 교통에 대한 위험을 가져오지 아니하는 범위에서 하는 다음 각 호의 행위를 말한다.

1. 연면적 10제곱미터 이하의 변소, 연면적 50제곱미터 이하의 퇴비사, 연면적 20제곱미터 이하의 축사 또는 농ㆍ어업용 창고의 신축

2. 증축되는 부분의 바닥면적의 합계가 30제곱미터 이하인 건축물의 증축

3. 건축물의 개축ㆍ재축ㆍ이전(접도구역 밖에서 접도구역 안으로 이전하는 경우는 제외한다) 또는 대수선

4. 도로의 이용증진을 위하여 필요한 주차장의 설치

5. 도로 또는 교통용 통로의 설치

6. 도로와 잇닿아 있지 아니하는 용배수로의 설치

7. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지조성사업, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 제2종지구단위계획구역(주거형에 한한다)에서의 개발사업 또는 「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반정비사업

8. 「문화재보호법」에 따른 문화재의 수리

9. 건축물이 아닌 것으로서 국방상 필요한 시설의 설치

10. 철도의 관리를 위하여 필요한 운전보안시설 또는 공작물의 설치

11. 토지의 형질변경으로서 경작지의 조성, 도로 노면의 수평연장선으로부터 1.4미터 미만의 성토 또는 접도구역 안의 지면으로부터 깊이 1미터 미만의 굴착

12. 울타리ㆍ철조망의 설치로서 운전자의 시계(視界)를 방해하지 아니하는 경미한 행위

13. 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 행위

제48조(매수대상토지의 판정기준) 법 제53조제1항에 따른 매수대상토지(이하 “매수대상토지”라 한다)의 판정기준은 다음 각 호와 같다. 이 경우 토지의 효용감소, 사용ㆍ수익의 불가능 등에 대하여 매수청구인의 귀책사유가 없어야 한다.

1. 종래의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지: 매수청구 당시 매수대상토지를 접도구역 지정 이전의 지목(매수청구인이 접도구역 지정 이전에 적법하게 지적공부상의 지목과 다르게 사용하고 있었음을 공적자료로써 증명하는 경우에는 접도구역 지정 이전의 실제 용도를 지목으로 본다)대로 사용할 수 없음으로 인하여 매수청구일 현재 해당 토지의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 개별공시지가를 말한다. 이하 같다)가 그 토지가 소재하는 읍ㆍ면ㆍ동 안에 지정된 접도구역 안의 동일한 지목의 개별공시지가(매수대상토지의 개별공시지가는 제외한다)의 평균치의 50퍼센트 미만일 것

2. 사용ㆍ수익이 사실상 불가능한 토지: 법 제49조제3항에 따른 행위제한으로 인하여 해당 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능할 것

Part 2. 완충녹지

위의 사진은 용인 양지인터체인지 인근의 임야로 그야말로 금싸라기 땅으로 보일 수 있다. 그러나 완충녹지가 설정됨으로 인하여 이땅의 경제적 가치는 크게 하락하였다. 이면도로를 통하여 진입로를 확보하지 못하는 이상 맹지가 되었기 때문이다.

1. 완충녹지의 개념

1) 녹지의 정의

녹지라 함은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호 나목의 규정에 의한 녹지로서 도시지역 안에서 도시의 자연환경을 보전하거나 개선하고 공해나 재해를 방지하여 양호한 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 동법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다.

2) 녹지의 세분(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제35조)

녹지는 그 기능에 따라 다음과 같이 구분한다.

가. 완충녹지

완충녹지란 대기오염, 소음, 진동, 악취 기타 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해 기타 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지를 말한다.

나. 경관녹지

도시의 자연적 환경을 보전하거나 이를 개선하고 이미 자연이 훼손된 지역을 복원·개선함으로써 도시경관을 향상하기 위하여 설치하는 녹지를 말한다.

 다. 연결녹지

도시안의 공원·하천·산지 등을 유기적으로 연결하고도 시민에게 산책공간의 역할을 하는 등 여가휴식을 제공하는 선형의 녹지를 말한다.

즉 완충녹지는 일반적으로 신도시 등 택지개발지역에서 또는 간선도로나 철도 주변에서 자주 볼 수 있는데, 주거지역이나 상업지역 등을 분리 시킬 목적으로 두지역 사이에 설치되거나, 서로 기능상의 마찰을 일으킬 수 있는 지역사이 등에 주로 설치된다. 즉 완충녹지의 영어단어 그대로 Buffer Zone을 녹지로(Green) 조성한 것을 말한다.

 참고로 도시공원법에서 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률로 재정비됨에 따라 기존 과거 시설녹지라는 개념이 지금은 존재하지 않음을 유념해 두도록 하자. 물론 과거 시설녹지는 완충녹지, 경관녹지를 말하는 것이었다. 

2. 도시계획시설 완충녹지 저촉 토지의 행위제한

1) 녹지의 점용허가 및 점용허가대상

가. 녹지의 점용허가

녹지 안에서 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하거나 토지의 형질변경, 죽목의 벌채·재식이나 토석의 채취, 물건의 적치에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 녹지를 관리하는 시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다. 다만, 산림의 간벌 등 대통령령이 정하는 경미한 행위의 경우에는 그러하지 아니하며 허가받은 사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다.

나. 녹지의 점용허가 기준

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제43조는 녹지의 점용허가 대상을 열거하고 있는데 완충녹지의 점용허가를 받을수 있는 경우를 제한하였으며 특히, 건축물 또는 공작물의 설치를 목적으로 한 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치는 일시적인 점용이 아니라 영구적인 점용이 될 수 밖에 없기 때문에 점용이 허가되지 않는 경우가 대부분이다.

따라서 완충녹지 저촉 토지주들의 가장 큰불만은 시설, 건축물 등의 설치시 녹지의 점용허가불허로 완충녹지 설치지역 내 진·출입 제한에 따라 당해 토지가 소위 ‘맹지’로 되어 재산권 행사 제한 등의 피해가 발생한다는 것이다. 따라서 완충녹지 지정절차에서 도로를 꼭 확보해야 함을 꼭 기억해야 한다.

2) 대지면적에서 제외(건축법시행령 제119조)

대지면적 산정방법에서 대지면적은 대지의 수평투영면적으로 한다. 다만, “건축법 제36조 제1항 단서의 규정에 의하여 대지 안에 건축선이 정하여진 경우 그 건축선과 도로사이의 대지면적, 대지 안에 도시계획시설인 도로·공원 등이 있는 경우 그 도시계획시설에 포함되는 대지면적”을 대지면적의 산정에서 제외한다고 규정되어 있다.

 따라서 완충녹지에 저촉된 일단의 토지에 건축행위등을 하고자 할 때 허가권자는 완충녹지에 저촉된 토지를 원 지번에서 분할시킬 것을 전제로 건축허가 하는 것이 원칙이고 분할이 되지 않는 경우에도 대지면적의 산정에서 제외되기 때문에 건폐율, 용적률 등의 산정에서 완충녹지에 저촉된 부분은 제외된다.

실무적으로 완충녹지저촉 여부확인은 토지이용계획확인서를 통해서 가능하며, 정확한 위치, 저촉범위 등 상세

확인은 ‘도시계획도면’을 통해서 확인 가능하다.