행정상 손실보상4(구필승 행정법총론)

[jenny lee]

https://youtu.be/wOUgP1V65PM

5) 생활보상

(1) 생활보상의 의의

•생활보상은 공익사업으로 토지 등을 수용당한 자가 종전과 같은 생활을 유지할 수 있도록 실질적으로 보장하는 보상을 말함. 생활재건조치라고도 함. 【2014 서울시 9급】

•대규모 공공사업으로 토지와 주택 등을 수용당한 자는 손실보상금으로 종전과 같은 생활을 유지하기가 어려운 경우가 있어 이를 보장해주는 것을 말함

(2) 생활보상의 근거

•학설은 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상을 근거로 하는 경우, 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리로 보는 경우 등이 대립된다.

•판례는 헌법 제23조제3항을 근거로 드는 경우, 헌법 제34조를 근거로 하는 경우가 함께 존재한다.

《판례》
◈ 생활대책 역시 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있는 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상에 포함되는 것으로 보아야 한다. 따라서 이러한 생활대책대상자 선정기준에 해당하는 자는 사업시행자에게 생활대책대상자 선정 여부의 확인·결정을 신청할 수 있는 권리를 가지는 것이어서, 만일 사업시행자가 그러한 자를 생활대책대상자에서 제외하거나 선정을 거부하면, 이러한 생활대책대상자 선정기준에 해당하는 자는 사업시행자를 상대로 항고소송을 제기할 수 있다(대판2008두17905). 【2014 사회복지 9급】
◈ 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 사업시행자가 '기본적인 생활시설이 포함된' 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주자들에게 이를 '그 투입비용 원가만의 부담하에' 개별 공급하는 것으로서, 그 본래의 취지에 있어 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도라 할 것이다(대판 2001다57778). 【2011 지방직 9급】

(3) 생활보상의 종류

•생활보상의 종류는 크게 주거대책과 생계대책으로 나눈다. 토지보상법상 이주대책수립, 이주정착금 지급, 이주정착지 생활기본시설 마련, 주거이전비 지원, 농어민 실직 보상, 국민기초생활자 취업알선 등이 있다.

(4) 이주대책 수립

•사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이주대책대상자)를 위하여 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다(제79조제1항).

☞ 이주대책 사례: 집단이주, 주택단지 특별분양, 아파트 수분양권 부여 등

《판례》
◈ 사업시행자에게 이주대책의 수립·실시의무를 부과하고 있다고 하여 그 규정 자체만에 의하여 이주자에게 사업시행자가 수립한 이주대책상의 택지분양권이나 아파트 입주권 등을 받을 수 있는 구체적인 권리(수분양권)가 직접 발생하는 것이라고는 볼 수 없으며, 사업시행자가 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 내지 공고한 후, 이주자가 수분양권을 취득하기를 희망하여 이주대책에 정한 절차에 따라 사업시행자에게 이주대책대상자 선정신청을 하고 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책대상자로 확인ㆍ결정하여야만 비로소 구체적인 수분양권이 발생하게 된다(대판 92다35783).

•국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 주택도시기금을 우선적으로 지원하여야 한다.

•사업시행자의 이주대책 대상자의 확인․결정은 행정행위의 하나인 확인행위에 해당한다. 따라서 이주대책대상자의 선정신청에 대하여 사업시행자가가 이를 제외하거나 거부한 경우에 이를 다투는 것은 항고소송으로 하여야 한다.

《판례》
◈ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상의 공익사업시행자가 하는 이주대책대상자 확인·결정은 구체적인 이주대책상의 수분양권을 부여하는 요건이 되는 행정작용으로서의 처분이지 이를 단순히 절차상의 필요에 따른 사실행위에 불과한 것으로 평가할 수는 없다. 따라서 수분양권의 취득을 희망하는 이주자가 소정의 절차에 따라 이주대책대상자 선정신청을 한 데 대하여 사업시행자가 이주대책대상자가 아니라고 하여 위 확인·결정 등의 처분을 하지 않고 이를 제외시키거나 거부조치한 경우에는, 이주자로서는 사업시행자를 상대로 항고소송에 의하여 제외처분이나 거부처분의 취소를 구할 수 있다(대판 2013두10885).

(5) 이주정착지 생활기본시설 마련

•이주대책의 내용에는 이주정착지(주택단지)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 【2011 서울시 9급】 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.

《판례》
◈ 생활기본시설은 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 설치하도록 되어 있는 도로 및 상하수도시설, 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설 등 간선시설을 의미한다(대판 2007다63089,63096).
◈ 이주대책대상자들과 사업시행자가 체결한 택지 또는 주택에 관한 특별공급계약에서 생활기본시설 설치비용을 분양대금에 포함시킴으로써 이주대책대상자들이 그 비용까지 사업시행자 등에게 지급하게 된 경우에 이는 부당이득이 되며, 이주대책대상자들은 사업시행자에게 생활기본시설 비용 상당액의 부당이득의 반환을 청구할 수 있다(대판 2007다63089,63096). → 생활기본시설은 사업시행자가 부담하도록 법에 규정됨

(6) 주거이전에 따른 이사비 보상

•주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다(제78조제5항).

《판례》
◈ 세입자의 주거이전비 보상청구권은 그 요건을 충족하는 경우에 당연히 발생하는 것이므로, 주거이전비 보상청구소송은 행정소송법 제3조 제2호에 규정된 당사자소송에 의하여야 한다(대판 2007다8129). 【2011 서울시 9급】

(7) 농어민 실직 보상

•공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업ㆍ어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민ㆍ어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토교통부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다(제78조제6항).

•헌법재판소는 생업의 근거를 상실하게 된 자에 대하여 일정규모의 상업용지 또는 상가분양권 등을 공급하는 생활대책이 헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이 라기보다는 국가의 정책적 배려에 의해 마련된 제도라고 결정하였다. 【2014 지방직 9급】

《헌법재판소 판례》
◈공익사업의 시행으로 인하여 농업 등을 계속할 수 없게 된 농민 등에 대한 생활대책 수립의무를 규정하지 아니한 것이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
►‘생업의 근거를 상실하게 된 자에 대하여 일정 규모의 상업용지 또는 상가분양권 등을 공급하는’ 생활대책은 헌법 제23조 제3항에 규정된 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 생활보상의 일환으로서 국가의 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이므로, 그 실시 여부는 입법자의 입법정책적 재량의 영역에 속한다. 이 사건 법률조항(토지보상법제78조제6항)이 공익사업의 시행으로 인하여 농업 등을 계속할 수 없게 되어 이주하는 농민 등에 대한 생활대책 수립의무를 규정하고 있지 않다는 것만으로 재산권을 침해한다고 볼 수 없다(2012헌바71)

(8) 국민기초생활자 취업알선

•사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는 국민기초생활 보장법에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다.

핵심20	손실보상의 불복절차

1. 이의신청

1) 의의

•이의신청은 토지수용위원회의 재결(보상금결정)에 불복이 있는 자가 다시 토지수용위원회에 보상금 증액을 신청하는 것이다. 임의절차이다. 즉 토지소유자가 보상금에 대한 행정소송을 제기하기 전에 이의신청을 해도 되고 안 해도 된다.

2) 절차

•지방토지수용위원회(지토위)의 재결에 대하여 불복이 있는 자는 지토위를 거쳐 중앙토지수용위원회(중토위)에 이의신청하고, 중토위의 재결에 불복이 있는 자는 중토위에 이의신청을 할 수 있다.

•이의신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.

3) 이의신청의 성질

•이의신청은 행정심판의 성질을 가진다. (특별행정심판으로서 성격).

•토지수용위원회의 수용재결에 대한 이의절차는 실질적으로 행정심판의 성질을 갖는 것이므로 동법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 행정심판법의 규정이 적용된다. 【2017 지방직 9급(추가)】

4) 이의신청인

•이의신청을 제기할 수 있는 자는 토지수용위원회의 재결에 대해 불복 있는 토지소유자, 관계인, 사업시행자이다.

5) 이의신청의 대상

•이의신청의 토지수용위원회의 재결이다.

•토지수용위원회의 재결은 토지수용의 결정에 대한 토지수용재결, 보상금을 결정하는 보상액재결로 나누어진다. 한 부분에 불복이 있어도 토지수용위원회 재결자체가 이의신청의 대상이 된다.

6) 이의신청에 대한 재결

•이의신청을 받은 경우 중앙토지수용위원회는 원재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다.(증액 또는 감액)

7) 집행부정지

•이의신청이 제기되어도 공익사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다.

8) 이의신청에 대한 재결의 효력

•이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 「민사소송법」상의 확정판결이 있은 것으로 본다. 따라서 재결서 정본은 집행력 있는 판결의 정본과 동일한 효력을 가진다.

9) 이의신청에 대한 재결에 대한 불복

•이의신청에 대한 재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 경우에도 소송의 대상은 이의재결이 아니라 수용재결(원재결)이며, 사업시행자를 피고로 하여야 한다.

2. 행정소송

1) 의의

•수용재결 또는 이의재결에 대한 불복에는 수용자체를 다투는 소송과 보상액을 다투는 소송으로 나누어진다.

•수용자체를 다투는 경우는 취소소송 또는 무효등확인소송으로 제기하여야 하고, 보상금의 증감을 다투는 경우에는 보상금증감청구소송(당사자소송)을 제기하여야 한다.

2) 취소소송

(1) 의의

•토지수용위원회의 수용재결에 대해서 취소 또는 무효확인을 구하는 항고소송이다.

•토지수용위원회의 수용재결에 불복이 있는 자는 취소소송 또는 무효등확인소송을 제기할 수 있다. 이때 피고는 토지수용위원회이다(지방 또는 중앙토지수용위원회).

(2) 제소기간

•사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 원재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.

•사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.

(3) 취소소송의 대상

•취소소송의 대상은 원재결(수용재결)이다.

•이의신청에 대한 재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 경우에도 소송의 대상은 이의재결이 아니라 원재결(수용재결)이다. (****)

《판례》
◈ 수용재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 때에는 이의신청을 거친 경우에도 수용재결을 한 토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결의 취소를 구하여야 한다. → 그 사유는 이의신청이 임의절차이고, 행정소송법제19조는 이의신청에 대한 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에만 이의재결의 취소를 구할 수 있다고 규정하고 있기 때문임(대판 2008두1504).

•다만, 이의재결에 고유한 위법이 있는 경우에는 이의재결에 대하여 취소소송을 제기할 수 있다.

(4) 집행부정지

•취소소송이 제기되어도 공익사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다.

3) 보상금증감청구소송

(1) 의의

•보상금청구소송은 수용재결 중에 보상금에 대해서만 불복하는 경우에 보상금의 증액 또는 감액을 청구하는 소송이다. 토지소유자 및 관계인은 보상액의 증액을 청구하고, 사업시행자는 보상액의 감액을 청구한다.

(2) 보상금증감청구소송의 성질

•보상금증감청구소송은 공법상 당사자소송의 성질을 가진다.

•대등한 당사자인 토지소유자, 관계인, 사업시행자를 당사자로하고 있어 형식적으로는 당사자소송인데, 실질적으로는 토지수용위원회의 재결(처분)을 다투는 의미도 갖고 있어 항고소송의 성격도 있다. 따라서 이를 형식적 당사자소송이라 부른다.

(3) 보상금증감청구소송의 피고

•보상금증감청구소송은 소송 제기자가 토지소유자 및 관계인인 경우에는 사업시행자를 피고로 한다. (***) (재결청인 토지수용위원회가 보상금증감청구소송의 피고가 아니다(x)) 【2016 서울시 9급】 【2014 사회복지 9급】

•소송 제기자가 사업시행자인 경우에는 토지소유자 및 관계인을 피고로 하여야 한다.

(4) 보상금증감청구소송의 대상

•손실보상액의 증감, 손실보상의 방법(금전보상, 채권보상 등), 보상항목인정(잔여지의 손실보상 여부) 곤란한 물건의 수용보상, 보상면적을 다투는 소송이 보상액증감청구소송의 대상이다.

☞ 토지수용위원회가 잔여지 매수청구를 거부하는 재결을 한 경우에 토지소유자는 토지수용위원회가 아니라 사업시행자를 피고로 보상금증감청구소송을 제기하여야 함.

(5) 제소기간

•사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 토지수용위원회의 원재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에 소송을 제기할 수 있다.

•사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 중앙토지수용위원회의 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기할 수 있다.

3. 손실보상청구권

(1) 문제제기

•손실보상청구권이 공권인지 사권인지 다툼이 있다. 공권이면 당사자소송의 대상이 되고, 사권이면 민사소송의 대상이 된다.

(2) 판례(당사자소송)

•판례는 손실보상청구권을 공권으로 보고 당사자소송의 대상으로 함. ***

•하천구역 편입토지에 대한 손실보상청구, 사업페지 등에 대한 손실보상청구권은 공권이며 공법상 당사자소송으로 제기하여야 함. 【2019 지방직 9급】 【2017 지방직 9급】 【2014 서울시 9급】

☞ 법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효가 만료된 구 하천구역 편입토지보상에 관한 특별조치법 제2조에 의한 손실보상청구권은 공법상의 권리이고 그에 관한 쟁송도 행정소송절차(당사자소송)에 의하여야 한다. *** 【2014 지방직 9급】

《판례》
◈ 하천법 등이 하천구역으로 편입된 토지에 대하여 손실보상청구권을 규정한 것은 헌법 제23조 제3항이 선언하고 있는 손실보상청구권을 하천법에서 구체화한 것으로서, 하천법 그 자체에 의하여 직접 사유지를 국유로 하는 이른바 입법적 수용이라는 국가의 공권력 행사로 인한 토지소유자의 손실을 보상하기 위한 것이므로 하천구역 편입토지에 대한 손실보상청구권은 공법상의 권리임이 분명하고, 따라서 그 손실보상을 둘러싼 쟁송은 사인 간의 분쟁을 대상으로 하는 민사소송이 아니라 공법상의 법률관계를 대상으로 하는 행정소송절차에 의하여야 할 것이다. 손실보상청구권은 토지가 하천구역으로 된 경우에는 당연히 발생되는 것으로 손실보상금의 지급을 구하는 소송은 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송에 의하여야 할 것이다(대판 2004다6207).
◈ 토지보상법상 사업폐지 등에 대한 보상청구권은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산상 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 공익사업의 주체가 손해를 보상하여 주는 손실보상의 일종으로 공법상 권리임이 분명하므로 그에 관한 쟁송은 민사소송이 아닌 행정소송절차에 의하여야 한다. 공익사업으로 인한 사업폐지 등으로 손실을 입게 된 자는 재결절차를 거친 다음 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 권리구제를 받을 수 있다고 보아야 한다(대판 2010다23210).
☞ 사업폐지 등에 대한 손실보상청구권이란?
󰋼공익사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축을 위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업 등이 폐지ㆍ변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하는 것을 말함(토지보상법시행규칙제57조).

(3) 손실보상청구권의 소멸시효 등

•손실보상청구권은 금전의 지급을 구하는 채권적 권리임으로 그 소멸시효기간은 10년이다(민법제162조제1항). 다만 국가 또는 지방자치단체에 대한 손실보상청구권은 5년임(국가재정법제96조제2항).

《판례》
◈ 국가가 토지를 20년간 점유하여 취득시효가 완성된 경우 ‘하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법’은 하천법에 따른 손실보상청구권의 소멸시효가 완성된 경우에도 손실보상청구를 허용하고 있으므로, 토지소유자는 손실보상청구권을 행사할 수 있다. 그러나 하천구역 편입 당시 이미 국가가 토지의 소유권을 취득한 경우(소유권이전 등기)에는 손실보상청구권을 행사할 수 없다(대판 2016두35243).

•손실보상청구권의 유무를 판단하는 시점은 공익사업 시행당시(사업인정시)를 기준으로 함