트럼프의 베네주엘라 전략은 실패할 것

[위종민]

RUSI에 실린 평론입니다. 

주요 마약생산국도 아닌 베네주엘라의,  납치와 갈취를 주로 하고 마약 유통은 부업 수준인 베네주엘라 갱단을 표적으로 해 실제 주요행위자들은 건드리지도 못하고 있고, 베네주엘라가 강경대응에 나서 미국인 희생자가 생길 경우의 후폭풍에 대처할 준비가 미흡하며, 마두로 정권 자체를 명분으로 삼는 대신 갱단을 표적으로 삼아 개별 베네주엘라인들에 대한 공격을 정당화하는 실수를 저질렀다고 분석합니다. 

트럼프의 베네수엘라 갱 대응 전략은 자승자박이다 길 게라, 에마 이사벨라 세이지 2025년 11월 10일 읽는 데 8분

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2025년 9월 3일 멕시코시티에서 미국 국무장관 마르코 루비오가 언론 브리핑을 열어 안보, 마약테러, 베네수엘라, 마약 밀매 등에 대해 설명하고 있다.

베네수엘라 갱들을 무장 충돌의 교전 당사자로 재규정함으로써, 트럼프 행정부는 미국 법과 정책의 한계를 시험하고 있다. 그리고 이 경우, 목표가 수단을 정당화하지 못할 수 있다.

국제 해역에서 비군사 선박들을 일련의 타격으로 공격한 뒤, 국방부는 의회에 통보하기를 베네수엘라 갱으로 의심되는 인물들을 ‘불법 전투원(unlawful combatants)’으로 간주하며, 미국은 이들과 ‘국제적 성격을 띠지 않는(non-international) 무력 충돌 상태’에 있다고 밝혔다. 그러나 이 개념이 구체적으로 어떤 집단들을 포함하는지는 명시하지 않았다. 트럼프는 또한 CIA에 베네수엘라에서의 치명적인 비밀 공작을 승인했고, 미군을 베네수엘라 연안에 배치했다. 폭력적인 범죄 조직에 맞서는 것은 정당한 목표지만, 행정부의 논리는 내부적으로 모순적이고, 목표는 형태가 불분명하며, 명확한 최종 상태도 없다. 백악관은 비유적 표현에 가까웠던 ‘마약과의 전쟁(War on Drugs)’을 되살리면서, 훨씬 더 문자 그대로의 ‘테러와의 전쟁(War on Terror)’에서 차용한 전술을 여기에 주입하고 있다. 불분명한 위협에 대해 제한 원칙 없는 비상 법적 권한을 한데 모아 사용하는 방식은 위험하며, 결국 자기 파괴적 결과를 낳을 수 있다.

잘못 겨냥된 표적

행정부가 베네수엘라를 미국에 대한 주요 마약 위협으로 규정하는 방식은 정부의 자체 데이터와 상충된다. 미국의 통합마약대응 데이터베이스(Consolidated Counterdrug Database) – 마약 흐름을 추적하는 공식 부처 간 데이터 출처 – 에 따르면, 2018년 베네수엘라를 경유한 코카인은 약 210톤으로, 미국행 코카인의 10% 미만에 해당한다. 비교를 위해, 같은 해 과테말라를 경유한 코카인은 이보다 6배 이상 많은 1,400톤이었다. 실제로 미국에 들어오는 코카인의 90%는 콜롬비아에서 생산되며, 90%는 미·멕시코 육상 국경을 통해 유입된다. 베네수엘라 경로는 주로 카리브해와 유럽 시장을 대상으로 한다.

이보다 더 특이한 점은, 마약 밀매에 대한 광범위한 단속의 일환으로 베네수엘라 갱단 트렌 데 아라과(Tren de Aragua, TdA)에 초점을 맞추고 있다는 점이다. TdA는 그 범죄 세계에서 보면 마약과 관련해 주변적 행위자에 가깝다. 재무부는 TdA를 인간 밀매와 갈취를 주된 활동으로 하고, 마약 밀매는 ‘추가적인 수익원’으로 활용하는 집단이라고 묘사했다. 연방 기소 기록에는 소매 마약 판매와 소규모 밀매가 담겨 있으며, InSight Crime이 3년에 걸쳐 실시한 조사에서는 TdA가 ‘대규모 마약 화물을 초국가적 네트워크를 위해 운송할 만한 범죄 연계, 물류 역량, 국가 관통력’을 갖추고 있다는 ‘증거는 거의 없다’고 결론지었다.

행정부는 3차적 경로에서 2차적 행위자에 불과한 집단을, 마치 시날로아 카르텔인 것처럼 대우함으로써, 겉으로 보기에는 과감한 조치를 취한 듯 보이지만 실제 주요 행위자들은 건드리지 않는 단속 전략을 만들어냈다.

법의 남용

오랫동안 이윤 추구형 초국가 범죄 기업으로 이해돼 온 여러 중남미 갱단들이, 최근에는 다른 범주로 재분류되고 있다. 취임 첫날, 트럼프 대통령은 이들을 상대하기 위해 국가 비상사태를 선포하는 행정명령에 서명했고, 또 다른 행정명령에서는 사실상 이들을 테러리스트로 규정했다.

테러리스트 지정은 폭력 집단이 무엇이며 어떻게 기능하는지에 대한 근본적으로 다른 이해를 반영한다. 범죄 기업은 주로 이윤을 추구하며 민간 사법 집행으로 대응하는 반면, 외국 테러조직(Foreign Terrorist Organisation)은 폭력을 통해 이념적·정치적 목표를 추구하며, 해외에서 군사 행동의 대상이 될 수 있다. 범죄자와 테러리스트가 때로는 전술을 공유할 수는 있지만, 양자가 서로 혼동되는 일은 드물다. 이를 두 명의 불량한 항공 학생에 비유해볼 수 있다. 한 명은 마약과 불법 물품을 운송할 생각으로 직업 윤리와 규정을 다루는 수업을 빼먹고, 다른 한 명은 착륙 방법을 가르치는 부분을 건너뛴다. 행정부는 사실상 이 둘이 모두 ‘테러리스트’의 정의에 똑같이 부합한다고 주장하고 있는 셈이다.

정부는 이제 체포가 아니라 살해에 나설 유인 구조를 스스로 만들어냈으며, 이는 최근 타격에서 살아남은 첫 두 명을 출신국으로 송환하는 과정에서 여실히 드러난 전략적 약점이다.

다음으로 등장한 과감한 법적 시도는 3월에 있었다. 트럼프 대통령은 1798년 제정된 전시 법률인 ‘외국인 적법(Alien Enemies Act)’을 발동해, 의심되는 갱단 구성원들을 적법 절차 없이 즉각 추방하는 데 활용했다. 이 포고령은 트렌 데 아라과를 지목하며, 이들이 미국에 대한 ‘침략’을 자행하고 있다고 규정했다. 포고령은 TdA가 마두로 정권의 ‘지시를 받아’ 활동하고 있다고 명시했고, 그 구성원들을 ‘외국인 적’으로 간주해 통상적인 법적 보호 없이 구금·추방할 수 있도록 했다. 이후 정보 보고는 이 주장과 모순되는 내용을 담고 있었고, 행정부는 메시지를 대리전 내러티브에서 슬며시 후퇴시켰지만, 테러리스트 지정은 여전히 민간 범죄자를 적대적 전투원으로 전환하는 전략의 핵심 축으로 남아 있다.

의심되는 마약 선박에 대한 새로운 타격은 2001년 작전권한부여법(AUMF)을 근거로 정당화되고 있다. 현재의 주장은 대략 이런 식이다. 마약이 사람을 죽일 수 있으므로, 미국은 마약 거래에 관여한 누구와도 전쟁 상태일 수 있다는 것이다. 이런 접근법은 명백히 터무니없다. 이 논리를 따르면, 모든 길거리 딜러가 테러리스트이자 적대적 전투원이 된다.

자초한 상처

트럼프의 1기 집권 기간 동안, 행정부는 베네수엘라를 외교적 고립(후안 과이도를 임시 대통령으로 인정)과 석유 부문 및 개별 정권 인사들을 겨냥한 포괄 제재 등 전통적인 수단을 통해 상대했다. 문제는 트럼프가 기존 도구를 몰라서가 아니라, 이 도구들이 행정부가 원하는 결과를 만들어내지 못했다는 이유로 지금 사용 중인 비상 법적 조치가 정당화될 수 있는가이다.

외교 압박, 제재, 전통적 법 집행을 모두 소진했다고 판단해 더 공격적인 조치로 나아가는 행정부의 관점은 이해할 수 있지만, 현재의 접근법에는 새로운 위험이 따라붙는다. 마두로는 물러서기는커녕 이제 맞불을 준비하고 있고, 만약 추가적인 충돌로 미국인 사상자가 발생할 경우, 트럼프는 ‘특별 군사작전’에서 국내적으로 훨씬 큰 후폭풍을 동반할 소규모 전쟁으로의 격상 압박에 몰릴 수 있다. 그는 고립주의적 대외정책을 내세워 선거운동을 했기 때문에, 이번 변칙 행동은 그의 동맹들조차 불안하게 만들고 있다. 이는 국내 지지율이 낮고, 하원에서 여당이 의석을 잃을 것으로 예상되는 중간선거를 앞둔 상황에서 시점 또한 좋지 않다.

의회의 승인이나 공식적인 역내 지지 없이 선박을 공격하는 정책은, 예측 불가능한 방식으로 역풍을 맞을 수 있다. 트럼프가 바라는 시나리오, 즉 마두로 실각은, 미국의 공격으로 무고한 베네수엘라 민간인이 사망할 경우 손상될 수 있다. 그렇게 되면 마두로 정권은 국내 지지를 다지고, 미국의 개입에 대한 베네수엘라인들의 인식이 냉담해질 경우 잠재적 대중 봉기를 저지하는 선전 도구를 손에 넣게 된다.

트럼프의 접근법은 미국이 보다 광범위한 대외정책 목표를 추구하는 데 필요한 정당성도 약화시킬 위험을 안고 있다. 베네수엘라 전략을 이렇게 취약한 기반 위에 올림으로써, 현 행정부는 스스로 날카롭게 비판해온 전임자들의 실수를 반복할 수도 있다. 트럼프가 비판했던 이라크 전쟁 동안, 사담 후세인 정권에 맞서는 정당한 이유 – 기록된 인권 탄압, 지역 불안정, 유엔 결의안 위반 – 가 존재했음에도, 부시 행정부는 전쟁을 대량살상무기 보유 주장에 근거했다. 그 정당성이 허구로 드러나자, 행정부의 행동에 대한 지지는 무너졌다.

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베네수엘라도 유사한 역학을 보여준다. 마두로 정권을 문제 삼을 정당한 이유는 분명 존재한다. 무엇보다 그의 체계적인 인권 침해와 2024년 선거 패배 후 권력 이양 거부가 그렇다. 그러나 행정부는 이러한 부분에 초점을 맞추기보다, 모든 증거에 반해, 감옥 갱단을 테러 집단, 침략자, 혹은 마약 판매를 무기로 한 준군사 조직으로 묘사하는 과장된 서사를 통해 개별 베네수엘라인들에 대한 군사행동을 정당화하는 길을 택했다. 이 내러티브는 검증 과정에서 필연적으로 무너질 것이며, 그때가 되면 행정부는 보다 정당화 가능한 개입에 사용할 수 있었던 신뢰를 탕진한 뒤일 것이다.

결론

트럼프 행정부의 난사식(shotgun) 전략은 법적 정당성이나 실제 효과보다는 정치적 메시지에 의해 더 강하게 움직이는 것처럼 보인다. 전통적인 법 집행 도구들은 법치주의를 훼손하지 않으면서도 훨씬 정당하고 방어 가능한 경로를 제공했을 것이다. 그러나 행정부는 범죄와의 싸움에서 점점 더 화려한 연출(pyrotechnic)에 가까운 방식을 선호하며, 이 도구들을 옆으로 밀어내고 있다. 민간 법무부가 여전히 TdA 구성원들에 대한 기소를 적극 추진하고 있는 와중에, 행정부는 국제 해역의 선박을 무력충돌법(LOAC)상 적 선박으로 취급하기 위해 정의를 억지로 늘리는 군사 사법 방식의 사용 의사를 신호 보내고 있다. 교전수칙, 증거 기준, 헌법적 보호는 이들 법적 체계 간에 극적으로 다르며, 전시법을 남용하는 것은 장기적으로 정부가 이 범죄자들을 수감 상태로 유지할 능력을 오히려 약화시킬 것이다. 이는 정부가 체포가 아니라 살해에 나설 왜곡된 유인을 갖게 된다는 의미이며, 타격에서 살아남은 첫 두 명을 출신국으로 송환한 사례에서 그 전략적 약점이 여실히 드러났다.

이러한 접근법은 또한 미국을 헌정적 위기를 향해 밀어붙이고 있다. 한 가지 예만 들어도, 국가정보평의회(National Intelligence Council)가 TdA는 ‘베네수엘라 지도자의 지시에 따라 움직이지 않으며’, 국가 차원의 준군사 작전을 수행할 만한 자원과 조직을 갖추고 있지 않다고 평가했을 때, 이 평가는 2025년 3월에 이루어진 비상 추방 조치의 법적 기반을 약화시켰다. 안보 공동체의 숙고된 평가가 정부 논리의 기반을 무너뜨릴 경우, ‘정부가 새로운 방식들을 정당화하기 위해 법원을 속이고 있다는 사실을 모두가 알게 되었을 때는 어떻게 되는가?’라는 질문이 제기될 수밖에 없다.

가장 비관적인 해석에 따르면, 도널드 트럼프는 국내외적으로 음울한 함의를 동반한 비상하고도 우려스러운 새로운 권한들을 자신에게 부여하고 있다. 가장 낙관적인 해석에 따르면, 행정부는 그저 일관된 메시지를 선택하거나, 제대로 된 위협 평가를 수행하거나, 미국 법을 올바르게 적용할 능력이 없는 것이다.

© 길 게라, 에마 이사벨라 세이지, 2025, 저자들의 허락을 받아 RUSI가 발행.

이 논평에 담긴 견해는 저자 개인의 것이며, RUSI나 다른 어떤 기관의 입장을 대변하지 않는다.

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Trump’s Strategy Against Venezuelan Gangs is Self-Defeating | Royal United Services Institute

Trump’s Strategy Against Venezuelan Gangs is Self-Defeating

Gil Guerra and Emma Isabella Sage

10 November 20258 Minute Read

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By recasting Venezuelan gangs as combatants in an armed conflict, the Trump administration is testing the limits of U.S. law and policy — and in this case, the ends may not justify the means.

After a series of strikes on nonmilitary vessels in international waters, the Pentagon informed Congress it considers suspected members of Venezuelan gangs to be ‘unlawful combatants,’ and America is engaged in ‘non-international armed conflict’ with them – without specifying which entities this covers. Trump has also authorised the CIA to conduct lethal covert action in Venezuela and positioned US armed forces off the Venezuelan coast. Confronting violent criminal organisations is a legitimate aim, but the administration’s case is internally inconsistent, its target is amorphous and there is no clear end-state. The White House starts this military adventure on weak footing, reviving the previously metaphorical War on Drugs and infusing it with tactics borrowed from the much more literal War on Terror. Aggregating extraordinary legal authorities to pursue a vague threat with no limiting principle is a dangerous approach which may ultimately prove self-defeating.

The Wrong Target

The administration's framing of Venezuela as a primary drug threat to the United States is at odds with the government's own data. According to America’s Consolidated Counterdrug Database – the official interagency source for tracking drug flows – approximately 210 metric tons of cocaine transited Venezuela in 2018, representing less than 10% of US-bound cocaine. For context, over six times as much cocaine (1,400 metric tons) passed through Guatemala that same year. The reality is that 90% of cocaine entering the United States is produced in Colombia and 90% enters via the US-Mexico land border; Venezuelan routes primarily serve Caribbean and European markets instead.

The focus on the Venezuelan gang Tren de Aragua (TdA) as part of a wider crackdown on drug trafficking is especially peculiar since TdA is a bit player in that corner of the criminal world. The Treasury Department described it as an entity primarily engaged in human trafficking and extortion, for which drug trafficking is an ‘additional revenue source.’ Federal indictments document retail drug sales and small-scale trafficking, while InSight Crime's three-year investigation found ‘little evidence’ that TdA possesses ‘the criminal connections, logistical capacity, or state penetration required to move large shipments of drugs for transnational networks.’

By treating a secondary player in a tertiary corridor as if it were the Sinaloa Cartel, the administration has constructed an enforcement strategy that gives a semblance of bold action without taking on the primary actors.

Abusing the Law

Long understood as profit-driven transnational criminal enterprises, multiple Latin American gangs have recently been reclassified. On his first day in office, President Trump signed an executive order declaring a national emergency to confront them and another effectively labelling them terrorists.

Terrorist designations reflect a fundamentally different understanding of what a violent group is and how it functions. A criminal enterprise operates primarily for profit and is countered by civilian law enforcement, while a Foreign Terrorist Organisation pursues ideological/political objectives through violence and can be addressed through military action abroad. Criminals and terrorists may occasionally overlap in tactics, but they are seldom confused for one another. Consider two malfeasant aviation students, one of whom skips lectures on professional standards and regulations because he intends to transport drugs and illicit goods, while the other skips the part where they teach how to land the planes. The administration is essentially claiming that these two equally fit the profile of a ‘terrorist.’

The government now has a perverse incentive to kill, not capture – a strategic weakness which was on full display when the US released the first two survivors of the strikes to their countries of origin

The next daring legal gambit came in March when President Trump invoked the Alien Enemies Act, a wartime law from 1798, which was then used to summarily deport alleged gang members without due process. The proclamation singled out Tren de Aragua, declaring that it was perpetrating an ‘invasion’ of the United States. It explicitly stated that TdA was operating ‘at the direction’ of the Maduro regime, rendering its members ‘alien enemies’ subject to detention and deportation without standard legal protections. Intelligence reports contradicted this claim and the administration later shifted its messaging away from proxy warfare, but the terrorist designation still forms a key part of the pivot from civilian criminal to enemy combatant.

The new strikes on alleged drug boats are being justified by the 2001 Authorisation for Use of Military Force (AUMF). The main argument now appears to be that because drugs can kill people, the United States could be at war with anyone involved in the drug trade. This approach is patently absurd: by this logic, every street dealer is a terrorist and an enemy combatant.

A Self-Inflicted Injury

During Trump's first term, his administration pursued Venezuela through conventional channels such as diplomatic isolation (recognizing Juan Guaidó as interim president) and comprehensive sanctions targeting the oil sector and individual regime officials. The question, then, is not whether Trump is ignorant of traditional tools, but whether their failure to achieve the administration’s desired outcomes justifies the extraordinary legal measures he is now invoking.

The administration may consider the exhaustion of diplomatic pressure, sanctions, and traditional law enforcement to be justification for more aggressive measures, but the current approach comes with a new set of risks. Far from backing down, Maduro is now gearing up for a fight, and if further confrontation results in American deaths, Trump may be cornered into escalating from a ‘special military operation’ into a small war, with all the domestic consequences that would entail. Even his allies are growing uneasy with this unexpected departure from the isolationist foreign policy he campaigned on. It comes at a poor time, with his domestic popularity low and midterm elections ahead, in which his party is expected to lose ground in the House.

The policy of striking boats without Congressional approval or formal regional support could also backfire in other unpredictable ways. The scenario Trump appears to want, in which Maduro is removed from power, would be compromised if American strikes kill innocent Venezuelan civilians. This would hand the Maduro regime a propaganda tool to shore up domestic support, and potentially ward off a popular uprising if the Venezuelan public becomes ambivalent about the prospect of American intervention.

Trump’s approach also risks weakening American legitimacy in pursuing its broader foreign policy goals. By building its Venezuela strategy on such a shaky foundation, the current administration may be repeating the same mistakes for which it has sharply criticised its predecessors. During the Iraq War (which Trump denounced), despite the legitimate grounds for confronting Saddam Hussein's regime – documented human rights abuses, regional destabilisation and defiance of UN resolutions – the Bush administration chose to base the war on claims of weapons of mass destruction. When those justifications proved false, support for the administration’s actions collapsed.

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Venezuela presents a similar dynamic. Legitimate reasons exist to challenge Maduro's regime, primarily his systematic human rights violations and his refusal to relinquish power after losing the 2024 election. Rather than focus on this, and against all the evidence, the administration has chosen to justify military action against individual Venezuelans through exaggerated narratives painting a prison gang as a terrorist group, invaders or a paramilitary whose weapon is drugs for sale. When that narrative inevitably unravels under scrutiny, the administration will have squandered credibility it could have spent on more defensible interventions.

Conclusion

The Trump administration's shotgun approach appears driven more by political messaging than legal validity or practical impact. Traditional law enforcement tools would have provided a more legitimate and defensible path forward without compromising the rule of law, but the administration has increasingly side-lined them in favour of a pyrotechnic approach to combating crime. Even while the civilian Justice Department is actively pursuing prosecutions against TdA members, the administration is signalling the intent to use a military justice approach which includes stretching definitions beyond belief to treat boats in international waters as enemy vessels under the Law of Armed Conflict (LOAC). The rules of engagement, evidentiary standards and constitutional protections differ dramatically across these frameworks and abusing wartime laws would, in the long term, actually diminish the government’s ability to keep these criminals incarcerated. This means the government now has a perverse incentive to kill, not capture – a strategic weakness which was on full display when the US released the first two survivors of the strikes to their countries of origin.

This approach is also marching the United States toward a constitutional crisis. In just one example, when the National Intelligence Council concluded that TdA ‘does not operate at the direction of Venezuela's leader’ and lacks the resources and organisation to carry out a state-coordinated paramilitary campaign, this assessment undermined the legal foundation for the extraordinary deportations which took place in March 2025. If the educated assessment of the broader security community invalidates the foundations of the government’s case, it begs the question: What happens when everyone knows the Government is deceiving the court to justify its new methods?

In the most pessimistic interpretation of events, Donald Trump is giving himself extraordinary and concerning new powers, with ominous domestic and international implications. In the most optimistic interpretation, the administration is simply unable to choose a coherent message, conduct a proper threat assessment, or correctly apply American law.

© Gil Guerra and Emma Isabella Sage, 2025, published by RUSI with permission of the authors.

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