구술 선거제도의 정치적 효과에 대한 국가간 비교연구

[김동석]

선거제도의 정치적 효과에 대한 국가간 비교연구

I. 글을 시작하며

지금까지 한국의 민주주의를 공고화하기 위해 필요한 다양한 영역의 정치개혁에 관해 상당히 많은 논의가 진행되어 되어 왔다. 현재 진행중인 선거제도의 개혁에 관한 논의 역시 이러한 논의 가운데 하나이며, 이는 선거제도와 민주주의의 공고화 사이에 밀접한 상관관계가 있다는 주장을 근거로 하고 있다. 그러나 선거제도의 정치적 효과에 관한 지금까지의 논의는 일국적 사례를 중심으로 한 연구가 대다수를 이루었으며, 다양한 국가에서 나타나는 현상을 체계적으로 비교한 연구결과는 많지 않았다. 이러한 점을 고려하여 이 글에서는 세계 184개국을 사례로 선거제도의 정치적 효과를 비교하는 한편, 비교국가적 분석결과가 한국의 선거제도 개혁논의에 시사하는 바를 간략히 정리해 보도록 하겠다.

일반적으로 선거제도란 대의제 민주주의에서 선거과정을 규율하는 제반 규칙을 의미한다. 그러나 선거제도의 정치적 효과를 논의하는 경우 일반적으로 유권자의 투표결정이 의석으로 전환되는 방식이나 선거구의 규모 혹은 유권자의 투표구조 등을 규율하는 제도, 즉 선거체계(electoral system)의 정치적 효과에 초점이 맞추어진다. 이러한 선거체계는 다양한 방식으로 구분할 수 있겠지만, 다수제와 비례제 그리고 이를 혼합한 혼합제라는 세 가지 주요한 유형으로 구분하는 것이 일반적이다. 이 글에서 역시 세계 184개국의 선거제도를 이러한 세 가지 기본유형으로 구분하는 한편, 동일 기본유형에서 나타나는 정치적 결과의 차이를 살펴보기 위해 일부 분석과정에서는 9가지 하위 유형으로 선거제도를 구분하고자 한다 (부록 참고).

보다 구체적으로 1997년 현재 전 세계 184개국 가운데 총 91개국에서 의회선거제도로 채택하고 있는 다수제는 1석 선거구 선거에서 단순다수 또는 상대적 다수 득표자를 당선자로 결정하여 의석을 배정하는 1위 대표제 (혹은 상대다수제; the Fist Past the Post System)와 과반수 이상의 득표자를 당선자로 결정하는 절대다수제(Majority System)를 기본으로 한다. 현재 사용되고 있는 절대다수제의 대표적인 유형은 2차투표제(혹은 결선투표제; second ballot system)와 대안투표제(혹은 선호투표제; alternative vote system)이다. 이 가운데 2차 투표제는1차 투표에서 과반수 이상의 득표자가 없을 경우 2차 투표에서 당선자를 결정하는 방식이며, 대안투표제는 유권자가 투표용지에 후보자에 대한 선호순위를 표시하고, 과반수 이상의 득표자를 당선자로 결정하는 방식으로 과반수 이상의 득표자가 나올 때까지 표를 이양하여 합산할 수 있다. 또한 단순다수제가 변형된 형태로 다수의 후보자가 선출되는 다석 선거구에서 유권자에게 의원정수 내에서 복수의 투표권이 부여되고, 득표순위에 따라 의원정수에 상응하여 당선자를 결정하는 블록투표제(Block Vote System)나 소규모의 다석 선거구 선거에서 유권자에게 1표가 주어지고, 상대적 다수를 점한 후보가 당선자로 결정되는 단기비이양식 체계(Single Non Transferable Vote System) 역시 다수제의 일종으로 분류될 수 있다.

1위대표제와 함께 전 세계적으로 가장 많이 이용되고 있는 선거제도 가운데 하나인 비례제는 1997년 현재 184개국 가운데 64개국이 이용하고 있는 제도로, 62개국에서 채택하고 있는 명부식 비례제와 아일랜드와 말타의 의회선거에서 채택되고 있는 단기이양식제도가 여기에 속한다고 볼 수 있다. 비례제는 각 정당이 획득한 득표율에 상응하여 의석을 배분하는 방식으로 폐쇄형 혹은 개방형 정당명부에 유권자가 자신의 선호 정당 혹은 후보자에 기표를 하는 명부식 비례제가 일반적이지만, 다석선거구 선거에서 유권자는 자신의 선호순서를 표기하고 - 필요에 따라 표의 이양 합산을 통해 - 일정한 쿼타(quota) 이상을 득표한 후보자를 당선자로 결정하는 방식도 비례제로 분류된다.

마지막으로 혼합제는 의원정수 가운데 일정 부분을 다수제 방식으로 선출하고 나머지 의석을 비례대표제로 선출하는 방식이다. 이 방식은 다수제와 비례제가 완전히 독립적으로 운영되는 독립형 혼합제와 독일이나 뉴질랜드에서와 같이 정당명부의 득표율에 비례하여 정당의 의석이 결정되는 연동형 비례제로 구분된다. 이 가운데 연동형 비례제는 의석배정의 결과를 중심으로 본다면 명부식 비례제와 유사한 결과를 가져오기 때문에 비례제로 간주해야 한다는 주장이 있기도 하지만, 여기에서는 일반적인 경우와 마찬가지로 혼합제로 구분한다.

한편 선거제도의 정치적 효과에 관한 듀베르제(Duverger, 1963; 1986)의 논의에 따르면 (명부식) 비례대표제는 서로 독립된 다당제를 유도하는 경향이 있으며, 다수제의 일종인 2차투표제는 서로 연립된 다당제를, 그리고 1위대표제는 양당제를 촉진하는 경향이 있는 것으로 간주된다. 또한 1위대표제는 일반적으로 인위적인 양당제를 통해 정치적 안정성과 효율성에 기여하는 장점을 가지지만, 다양한 사회세력의 대표성을 보장하려는 비례제는 정치적 안정과 정부의 효율성을 저해한다는 단점을 가지고 있는 것으로 여겨진다. 그러나 이 글의 분석결과는 일반적으로는 다수제 국가에 비해 혼합제 국가에서, 그리고 혼합제 국가에 비해 비례제 국가에서 다당제적 정당체계가 등장하는 경향이 강하지만, 선거제도가 정당체계에 미치는 영향은 사회경제적 발전 수준에 따라 다소 상이하다는 것을 보여준다 (II-2). 또한 정치적 안정성과 효율성 역시 일반적인 경우 다수제 유형의 국가보다 오히려 비례제 유형의 국가에서 다소 높게 나타나며, 정당체계나 사회경제적 발전수준을 고려하는 경우 정치적 안정성에 선거제도는 영향을 주고 있지 못하다는 점을 확인시켜준다 (II-3). 더불어 이 글의 분석결과는 투표참여율(II-1)과 여성의 정치적 대표성(II-4)을 높이는데 다수제 유형에 비해 비례제가 긍정적인 기여를 하지만, 이 역시 사회경제적 수준에 따라 다소 상이하다는 것을 보여준다. 마지막으로 이 글의 경험분석 결과는 선거제도의 하위 유형에서도 정치적 효과가 매우 상이하게 나타나며, 특히 독립형 혼합제는 (1위) 다수제와 유사한 정치적 결과를 가져오는 반면, 연동형 혼합제는 비례제와 유사한 정치적 결과를 가져다 준다는 것을 확인시켜 준다.

II. 선거제도의 정치적 효과

1. 투표참여와 선거제도

일반적으로 선거제도는 유권자의 투표참여에 영향을 주는 다양한 요인 가운데 하나로 여겨진다. 비례제의 경우 득표율에 따라 의석이 배분되기 때문에 유권자의 사표방지 심리가 작용할 여지가 작을 뿐만 아니라, 유권자의 한 표 한 표가 곧바로 의석을 의미하기 때문에 1위 대표제에 비해 전 선거구에서 유권자들을 동원하려는 정당의 노력 역시 훨씬 강해 유권자들의 투표참여가 증대될 수 있다. 이와 달리 1위 대표제의 경우 일반적으로 당선 가능한 후보에게 투표를 행하며, 자신이 선호하는 후보가 당선될 가능성이 없는 경우 기권을 선택할 가능성이 높아진다. 따라서 1위 대표제가 비례제에 비해 투표율이 낮을 가능성이 높다.

<표 1-1> 선거제도와 투표참여율

선거제도		투표율 (%)	사례국가수 (N)
다수제	다수제 평균	59.8	77
	1위 대표제	61.3	43
	블록 투표제	56.5	9
	대안 투표제	65.5	2
	2차 투표제	58.5	21
	단기 비이양식	52.7	2
혼합제	혼합제 평균	64.3	26
	독립형 혼합제	63.5	19
	연동형 혼합제	66.6	7
비례제	비례제 평균	70.4	61
	명부식 비례제	70.0	59
	단기 이양식	83.4	2
전체 평균		64.5%	164

* 투표참여율은 1990년대 선거권 연령 대비 평균 투표참여율

자료: Pippa Norris, Shared Global Database

이러한 선거제도와 투표참여율의 관계는 먼저 <표 1>에 제시된 선거제도별 1990년대 투표참여참여율 평균에서 부분적으로 확인할 수 있다. <표 1>에 따르면 전체 분석 가능한 164개국 가운데 다수제를 실시하는 77개국의 90년대 평균투표율이 59.8%로 나타난 반면, 26개 혼합제 국가의 경우 64.3%, 그리고 61개 비례제 국가의 경우 70.4%의 평균투표율을 보인 것으로 나타나, 비례제 유형이 다수제 유형 보다 10% 정도 투표율이 높은 것으로 확인된다. 한편 혼합제의 경우 다수제보다 전체적으로 본다면 투표율이 높게 나타나지만, 다수제의 한 유형으로 호주와 나우루에서 채택하고 있는 대안투표제 방식이 독립형 혼합제보다 투표율이 높은 것으로 확인되었으며, 1위 대표제 국가의 90년대 투표율 평균 역시 61.3%로 혼합제에 비해 크게 낮은 것만은 아니다.

이러한 비례제 유형의 국가에서 나타나는 상대적으로 높은 투표참여율은 각 국의 사회경제적 발전정도를 고려한 결과에서도 확인된다. <표 2>에 제시되어 있듯 전체 21개 탈산업 사회 국가만을 비교대상으로 하는 경우 역시 비례제 국가의 90년대 투표율 평균은 73.9%로 투표율 평균이 65.1%인 5개 다수제 국가에 비해 9%정도 높은 것으로 나타난다. 또한 56개 산업국가 가운데 다수제를 채택하는 20개국의 90년대 투표율 평균은 61.8%인 반면, 12개 비례제 국가의 경우 90년대 투표율 평균이 73.7%로 역시 비례제 유형이 13% 정도 투표율이 높게 나타난다. 한편 앞서의 분석과정에서 확인되었듯 다수제와 혼합제 가운데 투표율이 높은 선거제도가 어떤 유형인가는 명확하지 않다. 즉 탈산업국가나 산업국가 모두 전체적으로는 혼합제가 상대적으로 높은 투표참여율을 보이고 있지만, 각 선거제도의 세부 유형에 따라 기본 유형안에서 투표참여율은 커다란 편차를 보이고 있을 뿐만 아니라, 탈산업국가군과 산업국가군에서 상이한 양상을 나타내고 있다는 것이다. 따라서 비례제 유형만이 다른 제도에 비해 투표참여율이 상대적으로 높다고 볼 수 있다.

<표 2> 사회경제적 발전수준별 선거제도와 투표참여율

선거제도		탈산업 국가		산업국가
		투표율 (%)	사례국가	투표율 (%)	사례국가
다수제	다수제 평균	65.1	5	61.8	20
	1위 대표제	60.0	3	68.8	7
	블록 투표제	-	-	56.6	3
	대안 투표제	81.4	1	49.7	1
	2차 투표제	64.1	1	51.8	1
	단기 비이양식	-	-	-	-
혼합제	혼합제 평균	76.2	4	68.4	11
	독립형 혼합제	61.5	1	73.2	8
	연동형 혼합제	81.1	3	55.6	3
비례제	비례제 평균	73.9	12	73.7	25
	명부식 비례제	74.0	11	72.8	24
	단기 이양식	70.2	1	96.7	1
전체		72.1	21	68.9	56

* 투표참여율은 1990년대 선거권 연령 대비 평균 투표참여율

자료: Pippa Norris, Shared Global Database

한편 유권자의 투표참여율을 높이기 위해 일부 국가에서는 투표권의 행사를 국민의 의무로 간주하고, 정당한 사유 없이 투표에 불참한 경우 벌금형이나 기타 일정한 형태의 법적 제재를 가하는 의무투표제를 채택하고 있다. 그러나 <표 3>에 제시된 결과에 따르면 의무투표제는 탈산업사회 국가군에서 투표율을 증대시키고 있는 것으로 여겨지지만, 일반적으로는 투표율을 높이는데 크게 기여하고 있지 못한 것으로 여겨진다. 보다 구체적으로 탈산업사회국가군 21개국 가운데 의무투표제를 실시하고 있는 4개국의 90년대 투표율 평균은 78.6%로 의무투표제를 실시하고 있지 않는 17개국에 비해 8%정도 높은 수준을 보이지만, 산업사회 국가군에서는 투표율 평균의 격차가 그리 크지 않으며, 특히 농업사회국가군의 경우 의무투표제를 실시하는 국가들의 90년대 투표율 평균보다 의무투표제를 실시하지 않는 국가의 평균투표율보다 오히려 낮은 것으로 나타났다. 결국 이러한 결과를 종합해 볼 때 의무투표제는 사회경제적 발전정도가 일정 수준이상인 경우만 투표참여율에 긍정적인 영향을 주는 것으로 볼 수 있다.

<표 3> 의무투표제와 투표참여율

의무투표제 여부	전체	사회유형별
		탈산업사회	산업사회	농업사회
비의무투표	64.3% (141개국)	70.6% (17개국)	67.6% (44개국)	61.1% (80개국)
의무투표제	66.0% ( 23개국)	78.6% ( 4개국)	71.3% (12개국)	49.6% ( 7개국)
전체	64.5% (164개국)	72.1% (21개국)	68.4% (56개국)	60.1% (87개국)

* 투표참여율은 1990년대 선거권 연령 대비 평균 투표참여율

자료: Pippa Norris, Shared Global Database

2. 선거제도와 정당체계

선거제도와 정당체계의 관계는 선거제도의 영향 가운데 가장 많은 논란을 일으키면서 활발한 연구가 이루어진 분야 가운데 하나이다. 선거제도와 정당체계의 관계를 처음으로 체계화한 듀베르제(Duverger, 1963; 1986)는 비례대표제는 독립된 다당제를 유도하는 경향이 있으며, 2차투표제는 연립다당제를, 그리고 1위대표제는 양당제를 촉진하는 경향이 있다고 보았다. 소위 “듀베르제의 법칙”으로 불리는 이러한 선거제도와 정당체계의 관계는 비록 사르토리(Sartori, 1986; 1994) 등과 같은 학자들에 의해 법칙성이 부정되기는 하지만, 선거제도에 따른 경향성은 완전히 부정되지는 않는다.

비례대표제가 다수제에 비해 다당제적 경향을 갖는 것은 다른 무엇보다 1위대표제가 가지는 비비례성에 기인한 제도적 효과와 사표방지 심리나 전략적 투표행위와 같은 심리적 요인에 의해 설명되어 진다. 즉 1위 대표제의 경우 대정당은 득표율을 초과해 의석을 점유하는 과대대표현상과 군소정당들이 득표율에 훨씬 못 미치는 의석을 차지하는 과소대표현상을 보임으로서 대정당을 강화시키고 군소정당을 위축시키는 한편, 자신의 표가 사표가 되는 것을 방지하기 위해 전략적으로 당선 가능한 대정당의 후보자를 선택하는 경향이 나타나 양당제에 유리한 조건을 가져다 주는 것으로 여겨진다.

실제로 <표 4>에 제시된 바와 같이 세계 170개국의 비교분석결과 비례제는 다수제에 비해 정당득표율과 의석점유율의 비례성이 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 다수제 유형 국가의 로즈 비례지수(Rose Index of Proportionality) 평균은 81.9로 상대적으로 낮은 수준을 보이는 반면, 혼합제 85.0, 비례제는 91.2로 다수제에 비해 득표율과 의석율의 비례성이 높은 것으로 나타났다. 한편 <표 4>에 제시된 제1당의 득표율과 의석율의 관계는 다수제가 대정당에게 유리한 반면, 비례제는 군소정당에게 유리하다는 점을 확인시켜 준다. 즉 다수제 유형의 경우 제1당이 득표율보다 많은 의석을 점유하는 반면, 비례제 유형은 제1당이 득표율보다 상대적으로 낮은 의석율을 보이는 것으로 나타났다. 또한 대안투표제를 제외한 다른 모든 다수제 유형은 제1당의 득표율과 의석율이 50%를 넘어 다수제가 안정적인 과반수 획득에 유리한 제도인 반면, 비례제의 경우 제1당의 득표율이나 의석율이 50%를 넘지 못해 단일 정당이 원내 과반의석을 차지하기 어렵다는 점을 보여준다.

비례제와 다수제에서 나타나는 뚜렷한 대조적 결과와 달리 혼합제 유형에 속하는 독립형 혼합제와 연동형 혼합제는 완전히 상이한 결과를 보여준다. 보다 구체적으로 독립형 혼합제의 경우 득표율과 의석율의 비례성(비례지수 82.6)은 1위 대표제에도 못 미치는 수준을 보이는 반면, 연동형의 경우 거의 비례제 유형과 유사한 결과를 보인다. 또한 제1당의 득표율과 의석율의 관계에서도 독립형 혼합제의 경우 제1당이 과반수 이상의 득표율과 의석율을 보여주고 있지만, 연동형 혼합제의 경우 제1당의 득표율과 의석율은 50%에 크게 못 미친다. 독립형 혼합제와 연동형 혼합제가 이렇게 상이한 결과를 보이는 것은 연동형 혼합제의 경우 실질적인 의석배분이 정당의 득표율에 기초해 비례제와 동일하지만, 독립형 혼합제의 경우 의석배정 과정에서 1위 대표제가 독자적으로 운용되기 때문인 것으로 볼 수 있다.

<표 4> 선거제도의 비례성

선거제도		로즈 비례지수	제1당 득표율	제1당 의석율	사례국가수
다수제	다수제 평균	81.9	54.5	56.8	83
	1위 대표제	83.0	55.1	57.8	49
	블록 투표제	75.6	52.9	56.2	10
	대안 투표제	84.0	40.3	45.3	1
	2차 투표제	92.2	54.8	57.8	23
	단기 비이양식	-	-	-	-
혼합제	혼합제 평균	85.0	46.8	49.5	26
	독립형 혼합제	82.6	51.7	53.9	19
	연동형 혼합제	90.1	33.9	36.9	7
비례제	비례제 평균	91.2	45.3	43.8	61
	명부식 비례제	91.1	44.5	43.6	59
	단기 이양식	93.9	45.3	50.1	2
전체		87.2	48.7	50.0	170

* 제1당 득표율과 의석율=1995년-2000년 의회(하원)선거 결과, 로즈비례지수=Rose, 2001.

출처: Pippa Norris, 근간.

각 선거제도 유형의 비례성과 제1당의 득표율 및 의석율의 관계에서 보여지는 선거제도의 영향은 선거제도와 정당체계의 관계에서도 확인할 수 있다. 먼저 <표 5>에 제시된 선거제도별 원내 정당의 수를 살펴보면 다수제 유형 85개국의 2000년 현재 평균 원내 정당수는 5.22로 전체 172개국 평균 7.3에 비해 훨씬 낮은 수준이다. 이와 달리 혼합제 유형의 경우 2000년 현재 원내 정당수 평균은 8.85로 다수제 유형에 비해 약 3.5개 정도 많은 정당이 의회에 진출한 것으로 나타났으며, 비례제 유형은 원내 진출정당 평균 숫자가 9.52개로 다수제에 비해 4개 이상 원내 진출정당이 많은 것으로 나타났다. 따라서 선거제도는 정당체계와 밀접한 연관을 갖는 것으로 볼 수 있으며, 특히 비례제나 혼합제 보다 다수제에서 군소정당의 의회진출이 어렵다고 볼 수 있다.

이러한 점은 <표 5>에 제시된 의회에서 각 정당이 차지하고 의석점유율을 고려한 효율적 정당수에서도 다시 한번 확인된다. 즉 효율적 정당수로 정당체계를 분류하는 경우 다수제 국가군은 3.3당체계에 가깝다고 볼 수 있는 반면, 혼합제 국가군의 경우 4.5당체계, 비례제 유형의 경우 4.7당체계로 나타나 다수제에 비해 비례제 유형이 다당제 경향이 강하다는 것을 보여준다. 또한 실질적인 원내 정당수와 달리 연동형 혼합제 국가군의 효율적 정당수는 비례제 국가군의 효율적 정당수를 훨씬 상회하며, 독립형 혼합제 국가보다 거의 두 배 가까이 많은 효율적 정당수를 보이는 것으로 나타난다. 이는 연동형 혼합제의 경우 비례제와 유사한 정당체계를 가져오는 경향이 있다고 볼 수 있는 반면, 독립형 혼합제의 경우 일부 소규모 정당이 의회에 진출한 결과 원내 정당수는 증대하지만, 대정당에게 유리한 독립적으로 운영되는 1위 대표제의 영향으로 효율적 정당수는 다수제 유형에 비해 다소 높게 나타난 것으로 여겨진다.

<표 5> 선거제도와 정당체계

선거제도		원내 정당	사례국가수	효율적 정당	사례국가수
다수제	다수제 평균	5.22	85	3.33	83
	1위 대표제	4.78	49	3.09	47
	블록 투표제	5.60	10	4.57	10
	대안 투표제	9.00	1	3.00	1
	2차 투표제	6.00	23	3.20	23
	단기 비이양식	3.50	2	5.00	2
혼합제	혼합제 평균	8.85	26	4.52	25
	독립형 혼합제	8.89	19	3.94	18
	연동형 혼합제	8.71	7	6.17	7
비례제	비례제 평균	9.52	61	4.74	60
	명부식 비례제	9.68	59	4.82	58
	단기 이양식	5.00	2	2.50	2
전체		7.30	172	4.12	168

* 2000년 현재 원내정당수, 효율적 정당수 = ( 는 i정당의 의석 점유율)

자료: Pippa Norris, Shared Global Database

한편 세계 168개국의 비교분석에서 나타나는 이러한 선거제도와 정당체계의 관계는 각 국의 사회경제적 발전정도를 고려한 상태에서는 다소 상이한 양상을 보인다는 것을 <표 6>은 확인시켜 준다. 보다 구체적으로 21개 탈선업사회 국가군 가운데 다수제 유형의 선거제도를 채택하고 있는 5개 국가의 평균 원내정당은 9.0개 정당으로, 혼합제 11.8개, 비례제 10.8개에 비해 다소 작은 수이기는 하지만 크게 차이를 보이지 않는다. 그럼에도 불구하고 각 선거제도의 하위 유형 가운데 대표적인 유형이라 할 수 있는 1위 대표제, 연동형 혼합제, 명부식 비례제를 비교하는 경우 비례제가 다당제적 경향을 보이고 있다는 점은 부인할 수 없다. 또한 의석점유율 고려하여 산정한 효율적 정당수를 비교할 경우 다수제(3.2개)에 비해 혼합제 유형이나 비례제 유형이 다당제적 경향이 훨씬 강하다. 탈산업국가군과 유사하게 산업국가군의 경우 역시 먼저 혼합제 유형과 비례제 유형 국가의 평균 원내 정당수에는 커다란 차이가 나타나지 않으며, 단지 다수제와 다른 선거제도 간에 원내 진출정당수의 커다란 차이를 확인할 수 있다. 그러나 산업국가군의 효율적 정당수에서는 다수제와 혼합제 사이에 커다란 차이가 없으며, 단지 비례제와 다른 제도 사이에 효율적 정당수에 차이가 잇음을 알 수 있다.

<표 6> 사회경제적 발전수준별 선거제도와 정당체계

선거제도		탈산업국가		산업국가
		원내정당수	효율적 정당	원내정당수	효율적 정당
다수제	다수제 평균	9.0 (5)	3.2 (5)	5.1 (19)	3.6 (13)
	1위 대표제	8.0(3)	3.3 (3)	2.5 (10)	2.6 (7)
	블록 투표제	-	-	6.8(6)	4.2(5)
	대안 투표제	9.0 (1)	3.0(1)	-	-
	2차 투표제	12.0(1)	3.0(1)	10.3 (3)	8.0 (1)
	단기 비이양식	-	-	-	-
혼합제	혼합제 평균	11.8 (4)	6.8(4)	9.1(10)	3.9(8)
	독립형 혼합제	7.0 (1)	6.0(1)	11.0(7)	3.7(6)
	연동형 혼합제	13.3(3)	7.0(3)	4.7(3)	4.5(2)
비례제	비례제 평균	10.8(12)	5.8(12)	10.8(24)	5.2(23)
	명부식 비례제	11.2(11)	6.1(11)	11.2(23)	5.3(22)
	단기 이양식	7.0(1)	3.0(1)	3.0 (1)	2.0 (1)
전체		10.6(21)	5.4(21)	8.5(53)	4.5(44)

* ()는 사례국가수

자료: Pippa Norris, Shared Global Database

결국 지금까지의 분석을 종합해 볼 때 듀베르제가 언급한 것처럼 비례제 유형에서는 다당제적 경향이 강하지만, 혼합제 유형에서는 사회경제적 발전 수준에 따라 다당제적 경향이 상이하게 나타난다고 볼 수 있다. 또한 앞서 언급하지 않았지만 <표 5>와 <표 6>의 결과는 다수제, 혼합제, 비례제라는 기본 유형도 정당체계와 밀접한 관계를 갖고 있지만, 각 제도의 하위 유형에 따라 정당체계가 상이하게 나타날 수 있다는 사실도 확인시켜주고 있다.

3. 선거제도와 여성의 정치적 대표성

선거제도의 정치적 영향과 관련하여 최근 논의가 증가하고 있는 주요한 문제 가운데 하나는 여성의 정치적 대표성 문제이다. 일반적으로 다수제 유형에 비해 비례제 유형이 여성의 정치적 대표성을 높이는데 긍정적인 제도로 여겨지고 있다. 실제로 <표 7>에 제시된 2000년 현재 전 세계 168개국의 여성의회 진출 현황을 선거제도 유형별로 비교해 보면, 다수제 유형의 선거제도를 채택하고 있는 81개국의 여성의원 비율 평균은 8.7%에 불과한 반면, 혼합제 유형 국가 25개국의 경우 평균 12.6%, 그리고 비례제 유형 국가 60개국 평균 15.6%로 다수제에 비해 비례제 국가에서 여성의 의회진출이 활발히 이루어지고 있다는 것을 알 수 있다.

물론 이러한 선거제도 기본 유형별에 따르는 여성의 정치적 대표성의 상이성은 각 선거제도의 하위 유형을 고려하는 경우 다소 복잡한 양상을 보인다. 예컨대 다수제 유형 가운데 하나인 대안투표제를 채택하고 있는 호주의 경우 여성의원의 비율이 22.4%에 다하는 반면 단기비이양식으로 의회선거를 치루는 요르단이나 바누아투의 경우 단 1명의 여성도 의회에 지출하고 있지 못하다. 또한 독립형 혼합제의 경우 여성의원의 비율 평균은 9.7%로 다수제 유형의 수준과 유사하지만, 동일한 혼합제로 분류된 연동형 혼합제의 경우 여성의원의 비율평균은 19.9%에 달한다. 그럼에도 불구하고 연동형 혼합제가 명부식 비례제와 유사한 여성의 정치적 대표성 수준을 보인다는 점을 고려해 볼 때 비례제가 여성의 정치적 진출에 긍정적인 영향을 주고 있다고 볼 수 있다.

<표 7> 선거제도와 여성의 의회진출

	다수제					혼합제		비례제
여성의원	8.7%					12.6%			15.6%
	1위대표	블록투표	대안투표	2차투표	비이양식	독립형	연동형	명부식		이양식
여성의원	8.4%	6.9%	22.4%	10.2%	0.0%	9.7%	19.9%	15.8%		10.6%
N	47	10	1	23	2	18	7	58		2

* 2000년 여성의원비율 (전체 168개국 평균 = 11.8%)

자료: Pippa Norris, Shared Global Database

한편 앞서 언급한 호주나 요르단의 여성의원비율이 크게 상이하게 나타난 것은 단순히 선거제도의 영향때문이라고만 볼 수 없다. 즉 요르단에 비해 호주와 같이 사회경제적으로 발전된 국가에서는 여성의 정치적 진출이 활발하다고 볼 수 있다는 것이다. 이러한 점을 확인하기 위해 <표 8>에 제시된 사회경제적 발전수준을 고려하면서 선거제도별 여성의원의 비율을 살펴보면 탈산업국가의 경우 비례제가 여성의 정치적 대표성을 증대시키는 것으로 나타나지만, 산업국가의 경우 선거제도와 여성의원의 비율 사이에 명확한 관계가 확인되지 않는다. 또한 탈산업국가의 경우에도 독립형 혼합제를 채택하고 있는 일본이나 단기이양식을 채택하고 있는 아일랜드의 경우 여성의원의 비율이 상대적으로 낮은 반면, 대다수의 북구 유럽국가가 포함된 명부식의 비례제의 경우 여성의원의 비율이 매우 높게 나타나, 선거제도만이 여성의 정치적 대표성에 영향을 주고 있다고 보기 어려운 점이 있다.

<표 8> 사회경제적 발전수준별 선거제도와 여성의 의회진출

선거제도		탈산업국가		산업국가
		여성의원	국가수	여성의원	국가수
다수제	다수제 평균	16.9	5	10.4	21
	1위 대표제	17.1	3	11.0	10
	블록 투표제	-	-	6.7	6
	대안 투표제	22.4	1	-	-
	2차 투표제	10.9	1	13.8	5
	단기 비이양식	-	-	-	-
혼합제	혼합제 평균	19.5	4	14.2	10
	독립형 혼합제	5.0	1	12.5	7
	연동형 혼합제	24.3	3	18.4	3
비례제	비례제 평균	29.5	12	12.6	24
	명부식 비례제	31.1	11	12.7	23
	단기 이양식	12.0	1	9.2	1
전체		24.6	21	12.1	55

* 2000년 여성의원비율

자료: Pippa Norris, Shared Global Database

4. 선거제도와 정치적 안정성 및 효율성

선거제도의 정치적 영향과 관련하여 가장 큰 주목을 받는 동시에 크게 논란이 되는 문제는 선거제도와 정치적 안정 및 효율성의 문제이다. 특히 다수제에 비해 비례제는 높은 비례성에도 불구하고 정치적 안정성과 효율성이 낮다는 비례제에 대한 비판적인 인식이 일반적이다. 물론 인위적으로 다수를 구성하는 1위 대표제에 비해 비례제가 실질적인 다수의 지지를 기반으로 정부를 구성하고 있기 때문에 오히려 안정적인 정부를 구성할 수 있다는 견해도 있기는 하지만 다수제는 양당제를 유도하는 경향이 있고, 양당제가 정치적 안정에 크게 도움이 된다는 점은 일상적으로 통념처럼 받아들여지고 있다.

물론 정치적 안정성과 효율성을 어떻게 측정하느냐에 따라 상이한 결과가 나타날 수 있겠지만, <표 9>에 제시된 선거제도와 정치적 안정성 및 효율성의 관계는 이러한 일반적인 인식과 전혀 상반된 결과를 보여준다. 보다 구체적으로 이 글에서 활용 가능한 전 세계 155개국의 정치적 안정성을 선거제도의 유형에 따라 비교해 보면 71개 다수제 유형 국가의 경우 정치적 안정성 지수 평균은 -0.21로 나타난 반면, 혼합제 유형의 선거제도를 채택하고 있는 25개국의 평균 지수는 -0.08, 59개 비례제 국가의 지수 평균은 0.18로 나타나, 다수제유형에 비해 비례제 유형에서 정치적 안정성이 오히려 낮은 것으로 나타난다. 이와 마찬가지로 정치적 효율성 지수 역시 다수제 국가(86개국)의 평균이 -0.25인 반면, 혼합제 유형(26개국)의 평균은 -0.04, 비례제 국가 유형(62개국)의 평균은 0.28로 나타나 다수제 유형의 국가에 비해 비례제 유형의 국가에서 정치적 효율성이 높은 것으로 나타난다. 여기에다 다수제, 혼합제, 비례제 등 선거제도의 기본 유형에 속하는 하위 유형의 안정성과 효율성을 하더라도 다수제 유형이 비례제 유형에 비해 정치적 안정성과 효율성이 높다고 이야기 하기는 힘들 것으로 여겨진다. 따라서 비례제 유형에 비해 다수제 유형의 선거제도가 정치적 안정성을 가져온다는 것은 상이한 측정방법에 기인한다고 볼 수 있거나 혹은 이론적으로 그러하다고 볼 수 있을 것 같다.

<표 9> 선거제도와 정치적 안정성 및 효율성

선거제도		안정성	사례국가수	효율성	사례국가수
다수제	다수제 평균	-.21	71	-.25	86
	1위 대표제	-.28	39	-.19	49
	블록 투표제	.49	8	.26	10
	대안 투표제	1.32	1	1.83	1
	2차 투표제	-.43	22	-.70	24
	단기 비이양식	.25	1	-.28	2
혼합제	혼합제 평균	-.08	25	-.04	26
	독립형 혼합제	-.28	18	-.02	19
	연동형 혼합제	.46	7	.61	7
비례제	비례제 평균	.18	59	.28	62
	명부식 비례제	.15	57	.24	60
	단기 이양식	1.2	2	1.5	2
전체		-.04	155	-.03	174

* 안정성, 효율성 지수 = 2000년

자료: World Bank, Aggregate Governance Indicators 1996-2002.(World Bank 자료에 1997년 현재

국가별 선거제도 변수 추가 )

한편 <표 10>은 비례제 유형의 국가가 다수제 유형의 국가보다 정치적 안정성과 효율성이 높거나, 적어도 선거제도와 정치적 효율성 및 안정성이 무관하다는 이 글의 분석결과는 각 국의 사회경제적 발전수준을 고려한 경우에도 일관되게 나타나고 있음을 보여준다. 먼저 21개 탈산업 국가 가운데 다수제를 채택하고 있는 5개 국가의 정치적 안정성 지수 평균은 1.25인 반면, 12개 비례제 국가의 지수 평균은 1.46으로 다수제 유형의 국가에 비해 높은 수준을 보인다. 이와 마찬가지로 53개 산업국가만을 대상으로 정치적 효율성을 비교하더라도 다수제 국가의 안정성 지수 평균은 0.309인 반면 비례제 유형의 국가에서는 0.385로 나타나, 다수제 국가에 비해 비례제 국가의 정치적 안정성이 다소 높게 나타나고 있다.

정치적 효율성 역시 5개 탈산업 다수제 국가의 안정 지수 평균은 1.83인 반면 12개 비례제 국가의 안정성 지수 평균은 1.91로 나타나, 탈산업 국가내 비례제 국가의 정치적 효율성과 다수제 국가의 정치적 효율성이 크게 차이가 없음을 알 수 있다. 탈산업사회 국가에서 나타나는 이러한 선거제도와 정치적 효율성의 관계는 산업국가군에서 보다 명확히 확인된다. 즉 산업사회 국가 내에서 나타나는 다수제 유형 국가의 정치적 효율성 지수 평균(0.160)과 비례제 유형 국가의 효율성 지수 평균(0.373)은 탈산업사회 국가군에서 보다 훨씬 크게 나타나 다수제가 정치적 효율성이 높다는 점은 확인할 수 없다. 따라서 앞서 언급한 일반적인 인식과 달리 비례제가 다수제에 비해 정치적 안정성이나 정치적 효율성에 오히려 긍정적인 영향을 주고 있다고 볼 수 있다.

<표 10> 사회경제적 발전수준별 선거제도와 정치적 안정성 및 효율성

선거제도		탈산업국가		산업국가
		안정성	효율성	안정성	효율성
다수제	다수제 평균	1.25 (5)	1.83 (5)	.309 (16)	.160 (19)
	1위 대표제	1.25 (3)	1.95 (3)	.410 (6)	.208 (9)
	블록 투표제	-	-	.667(6)	.598(5)
	대안 투표제	1.32 (1)	1.83 (1)	-	-
	2차 투표제	1.16 (1)	1.45 (1)	-.380 (4)	-.605 (4)
	단기 비이양식	-	-	-	-
혼합제	혼합제 평균	1.15 (4)	1.34 (4)	.010(9)	-.004(10)
	독립형 혼합제	1.22 (1)	1.11 (1)	.105(6)	-.001(7)
	연동형 혼합제	1.13(3)	1.41(3)	.008(3)	.130(3)
비례제	비례제 평균	1.46(12)	1.91(12)	.385(24)	.373(24)
	명부식 비례제	1.46(11)	1.89(11)	.354(23)	.350(23)
	단기 이양식	1.38(1)	2.07(1)	1.11 (1)	.880 (1)
전체		1.35 (21)	1.78 (21)	.307(49)	.233(53)

* 안정성, 효율성 지수 = 2000년

자료: World Bank, Aggregate Governance Indicators 1996-2002.(World Bank 자료에 1997년 현재

국가별 선거제도 및 사회유형 변수 추가 )

다수제 국가에 비해 비례제 국가에서 정치적 효율성 및 안정성이 높다는 이 글의 분석결과는 물론 정당체계를 고려한 결과가 아니다. 따라서 선거제도가 직접적으로 정치적 안정성과 효율성에 영향을 미치기보다 선거제도가 정당체계를 통해 간접적으로 정치적 안정성과 효율성에 영향을 준다고 보는 경우 선거제도와 정치적 안정성의 관계에 대한 이 글의 분석결과는 정당체계를 간과한 결과라 여겨질 수 있다. 그러나 <표 11>에 제시된 분석결과는 정당체계와 정치적 안정성 및 효율성에 일관된 상관관계가 존재하지 않는다는 점을 확인시켜준다. 즉 효율적 정당수를 고려하여 정당체계를 일당제, 양당제, 온건다당제, 분극적 다당제로 분류하는 경우 효율적 정당의 수가 증대와 함께 정치적 안정성 지수나 효율성 지수가 감소하는 경향은 나타나지 않는다는 것이다.

결국 지금까지의 분석결과를 종합해 볼 때 제도의 직접적인 영향 때문이건 혹은 정당체계를 통한 간접적인 영향에 기초하건 다당제에 비해 양당제에서 정치적 효율성과 안정성이 높게 나타난다는 점은 확인할 수 없으며, 따라서 선거제도와 정치적 안정성 및 효율성은 무관한 것으로 볼 수 있겠다.

<표 11> 정당체계와 정치적 안정성 및 효율성

정당체계	탈산업국가		산업국가		전체
	안정성	효율성	안정성	효율성	안정성	효율성
일당제	-	-	1.53 (1)	1.265 (2)	.162 (7)	-.224 (5)
양당제	1.26 (1)	1.83 (1)	.158 (4)	-0.009 (5)	-.244 (25)	-.298 (18)
온건 다당제	1.34 (9)	1.92 (9)	.365 (21)	.255 (22)	-.003 (70)	.007 (67)
분극적 다당제	1.36 (11)	1.66 (11)	.270 (13)	.236 (13)	.032 (36)	.408 (36)
전체	1.35 (21)	1.78 (21)	.342 (39)	.256 (42)	.007 (138)	.005 (126)

* 안정성, 효율성 지수 = 2000년, 일당제= 효율적 정당수 1, 양당제=효율적 정당수 2, 온건다당제

= 효율적 정당수 3~5개, 분극적 다당제= 효율적 정당수 6개 이상. ()는 사례국가수.

자료: World Bank, Aggregate Governance Indicators 1996-2002.(World Bank 자료에 1997년 현재

국가별 선거제도 및 사회유형 변수 추가 )

III. 글을 마치며

이 글은 세계 184개국 대상으로 선거제도의 정치적 효과를 경험적으로 비교 분석하였다. 선거제도를 다수제, 혼합제, 비례제 등 3가지 기본 유형으로 분류한 이 글의 분석결과에 따르면 선거제도와 투표참여율, 정당체계, 여성의 정치적 대표성, 정치적 안정성 및 효율성의 단순상관관계를 살펴 볼 경우 다수제에 비해 비례제에서 유권자의 투표참여율과 여성의 정치적 대표성이 높게 나타난다. 또한 비례제에서 나타나는 다당제적 경향에도 불구하고 정치적 안정성과 효율성 역시 다수제에 비해 비례제에서 상대적으로 높은 수준이라는 것을 알 수 있다. 그러나 이러한 다수제와 비례제의 정치적 효과는 각 국의 사회경제적 발전수준을 고려하는 경우 일정 부분에서 다소 완화되는 경향을 보이는 한편, 각 선거제도의 하위 유형에 따라 정치적 효과는 상이하게 나타나고 있다. 이러한 점은 특히 혼합제에서 뚜렷이 나타난다. 보다 구체적으로 독립형 혼합제는 다수제적인 경향을 그리고 연동형 혼합제는 비례제적 경향을 보이고 있다. 결국 이 글의 분석결과를 종합하면 선거제도의 정치적 효과는 다수제와 비례제 사이에서 비교적 뚜렷이 나타나는 한편, 사회경제적 발전수준과 세부적인 선거제도의 양식에 따라 선거제도의 효과가 다소 상이하게 나타난다고 정리할 수 있겠다.

한편 이 글의 분석결과는 다른 무엇보다 먼저 현행 1위 대표제를 근간으로 하는 한국의 선거제도를 대신하여 비례제를 도입할 경우 투표참여율이 진작될 수 있을 뿐만 아니라, 여성의 정치적 대표성도 높아질 수 있다는 것을 시사해 준다. 또한 비례제 도입과 관련하여 흔히 우려되는 다당제로 인한 정치적 불안정이나 비효율성의 문제는 이 글의 비교국가적 관점의 분석결과에 따르면 기우에 불과하다. 따라서 한국에서 비례제를 도입하는 것은 선거제도의 정치적 효과를 고려하는 경우 크게 문제가 되지 않을 수 있겠다. 물론 현행 선거제도를 고려할 때 비례제의 도입이 너무 급진적인 변화라고 여겨질 수 있다. 따라서 혼합제를 고려하는 것이 현실적인 방안이 될 수 있다. 이러한 경우 앞서 언급했듯 일본식과 같은 독립식 혼합제가 제도적 효과의 측면에서 현행 제도와 크게 상이하지 않는 반면, 독일식과 같은 연동형 혼합제의 경우 비례제와 유사한 결과를 가져온다는 점을 충분히 고려해야만 할 것 같다.

또한 이 글의 주된 분석 대상이 아니기 때문에 상세히 언급하지 않았지만, 현대 국가에서 양당제는 일반적인 현상이 아니라 예외적인 현상이라는 점도 다시 한번 언급해 두고 싶다. 즉 현대 국가에서는 다수제에서조차 다당제가 일반적이다. 게다가 한국에서 현행 선거제도가 유지되어야 하는 주된 이유로 흔히 언급되는 다수제 = 양당제 = 정치적 안정이라는 등식은 이 글의 분석결과에서는 확인되지 않는다. 따라서 양당제를 유도하기 위해 현행 선거제도를 유지해야 한다는 것은 비교국가적 관점에서 전혀 타당하지 않다는 것이다. 또한 선거제도와 무관하게 한국의 정당체계가 다당제 현상을 보이는 것이 지역주의 때문이며, 지역주의가 사라지면 정당체계가 양당제로 전환될 것이라는 것 역시 잘못된 판단일 수 있다. 결국 현대 국가의 일반적인 정당체계가 양당제보다 다당제적 경향을 띠며, 정당의 수가 정치적 안정성에 영향을 크게 미치지 않는다면, 비례제나 연동형 혼합제를 굳이 회피하여할 이유가 없다고 여겨진다.

참고문헌

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Sartori, Giovanni, 1986, "The Influence of Electoral Systems: Faulty Laws of Faulty Method?", Grofman, Bernard & Lijphart, Arend, eds. Electoral Laws and Their Political Consequences, New York: Agathon Press, Inc.

Sartori, Giovanni, 1994, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, Basingstoke, GB: Macmillan.

부록: 세계 각 국의 선거체계 유형 (184개국, 1997년 현재)

1위 대표제 (FPTP) = 54개국

Afghanistan, Antigua & Barbuda, Bahamas, Bahrain, Bangladesh, Barbados, Belize, Bhutan, Botswana, Britain, Canada, Democratic Republic of Congo, Cote D'Ivoire, Dominica, Ethiopia, Gambia, Ghana, Grenada, India, Jamaica, Kazakhstan, Kenya, North Korea, Lesotho, Malawi, Malaysia, Marshall Islands, Fed Stat Micronesia, Mongolia, Morocco, Myanmar, Nepal, Nigeria, Pakistan, Palau, Papua New Guinea, Rwanda, Solomon Islands, St. Kitts & Nevis, St. Lucia, St. Vincent & Grenadine, Sudan, Swaziland, Arab Republic Syrian, Tanzania, Tonga, Trinidad & Tobago, Tuvalu, Uganda, United States, Western Samoa, Yemen, Zambia, Zimbabwe

블록투표제 (Block Vote System) = 10 개국

Djibouti, Fiji, Kuwait, Laos, Lebanon, Maldives, Mauritius, Philippines, Singapore, Thailand

대안투표제 (Alternative Vote System) = 2개국

Australia, Nauru

2차 투표제 (two round system) = 25개국

Belarus, Central African Republic, Chad, Comoros, Republic of Congo, Cuba, Egypt, France, Gabon, Haiti, Iran, Iraq, Kiribati, Kyrgyzstan, Macedonia, Mali, Mauritania, Republic Of Moldova, Monaco, Tajikistan, Togo, Turkmenistan, Ukraine, Uzbekistan, Viet Nam

독립형 혼합제 (Parallel System) = 20개국

Albania, Andorra, Armenia, Azerbaijan, Cameroon, Croatia, Ecuador, Georgia, Guatemala, Guinea, Japan, Republic Of Korea, Lithuania, Niger, Russian Federation, Senegal, Seychelles, Somalia, Taiwan, Tunisia

단기비이양식(SNTV) = 2개국

Jordan, Vanuatu

연동형 혼합제 (mixed Member PR) = 7개국

Bolivia, Hungary, Italy, Mexico, New Zealand, Venezuela, W. Germany

명부식 비례제(List PR) = 62개국

Algeria, Angola, Argentina, Austria, Belgium, Benin, Bosnia & Herzegovina, Brazil, Bulgaria, Burkina Faso, Burundi, Cambodia, Cape Verde, Chile, Colombia, Costa Rica, Cyprus, Czech Republic, Denmark, Dominican Republic, El Salvador, Equatorial Guinea, Eritrea, Estonia, Finland, Greece, Guinea-Bissau, Guyana, Honduras, Iceland, Indonesia, Israel, Latvia, Liberia, Liechtenstein, Luxembourg, Madagascar, Mozambique, Namibia, Netherlands, Nicaragua, Norway, Panama Canal Zone, Paraguay, Peru, Poland, Portugal, Romania, San Marino, Sao Tome & Principe, Sierra Leone, Slovakia, Slovenia, South Africa, Spain, Sri Lanka, Suriname, Sweden, Switzerland, Turkey, Uruguay, Yugoslavia

단기이양식 (STV) = 2개국

Ireland, Malta

자료: Pippa Norris, Shared Global Database