자활사업 10년, 기로에 서다
탈빈곤율 한자리수…사업구조 근본적 전환필요
저소득층의 자립과 자활을 돕기 위해 시작된 자활사업이 제도화 10년째를 맞으며, 개편의 필요성이 대두되고 있다. 1990년대 진행된 민간의 생산공동체 운동에 그 뿌리를 두고 있는 자활사업은 1996년부터 5년간의 시범사업을 통해 2000년 국민기초생활보장제도 도입과 함께 법제화에 이르렀다.
그동안 자활지원제도는 국민기초생활보장법을 근간으로 우리나라의 빈곤에 대한 인식을 재조명하고 빈곤이 정책의 중요한 이슈로 부각될 수 있도록 그 역할을 담당해왔다. 특히 자활사업은 의무참여대상자인 조건부 수급자 이외에도 자활급여특례자, 일반 수급자 등의 여타 국민기초생활보장제도의 수급자와 차상위계층까지 참여하며 점차 확대되고 있다.
자활사업 전체 참여자수는 2002년부터 2008년까지 각년도 말 현재기준으로 4만5000명에서 6만명인 것으로 집계된다. 2002년 4만7000명에서 2007년까지 지속적으로 늘어나 6만 1000명으로 증가했으나, 2008년에는 5만명까지 감소하는 추세다. 이 가운데 조건부 수급자는 전체 참여자의 약 60%로 가장 큰 비중을 차지한다. 차상위계층은 전체참여자의 약 30%를 차지해 자활사업이 국민기초생활보장제도의 조건부과제도 이상의 기능을 한다는 것을 보여주고 있다.
차상위계층은 2002년 1만2000명이 참여했으나 2006년 1만9000명이 참여, 증가세를 보였다. 그러나 2008년에는 1만5000명으로 다소 감소했다. 자활특례 및 일반수급자는 전체참여자의 약 10%로 전반적으로 가장 낮은 비중을 차지하며, 2002년부터 2007년까지는 8000~9000명이 참여하다 2008년에는 절반가량 감소해 4000명이 참여한 것으로 파악된다.
6만명 가까이 참여하고 있는 자활프로그램의 핵심실시기관은 지역자활센터다. 1996년 시범사업을 통해 자활지원센터로 시작된 이후 2000년 국민기초생활보장제도의 도입으로 자활후견기관으로 명칭이 변경됐으며, 2006년 현재의 지역자활센터로 다시 바뀌었다. 1996년 5개의 시범센터에서 2001년 169개소, 2002년 192개소, 2004년 242개소로 급격히 증가해 2010년 현재까지 242개소가 운영되고 있다.
지역자활센터에서는 자활의 욕고취를 위한 교육과 자활을 위한 정보제공, 취업알선, 창업자 금융자알선, 자활근로사업과 자활공동체 설립 지원 등 복지부 자활사업의 주요한 사업을 실시하고 있다. 지역자활센터를 지원하는 조직으로는 2004년 설립된 6개의 광역자활센터와 2006년 설립된 중앙자활센터가 있으며, 이로써 자활사업을 수행·지원하는 지역자활센터-광역자활센터-중앙자활센터의 체계적인 조직이 갖춰졌다.
노동부는 자활사업 대상자 중 취업대상자를 총괄관리하며, 취업대상자를 위한 종합취업지원계획을 수립하고, 취업지원프로그램 개발 및 추진을 담당한다. 노동부 자활사업은 2010년 10월 현재 전국에 81개가 운영되고 있는 고용센터에서 실시한다.
지역-광역-중앙자활센터 체계화
<연도별 자활사업 예산>
(단위 : 백만원/%)
자료 : 보건복지부, 보건복지백서
예산 또한 매년 눈에 띄게 증가하고 있다. 2001년 913억원이었던 자활사업 예산은 2010년 4906억원으로 10년 사이 4배가량 증가했다. GDP대비 자활사업예산의 비중 또한 비슷한 증가세를 보인다.
2010년 자활사업 예산 중 복지부 소관 자활사업 예산은 4709억원이다. 이 중 자활근로사업을 위한 예산은 3645억원으로 복지부 자활사업 전체예산의 77.4%를 차지한다. 자활소득공제를 위한 자활장려금을 위한 예산은 209억8800만원이며, 2010년부터는 일반노동시장에 고용되어 있는 수급자 1만8000가구에 월평균 14만7000원의 근로장려금을 지급하기 위한 예산(희망키움통장)으로 248억8700만원이 추가됐다. 한편 노동부 소관의 자활사업은 2009년부터 ‘취업성공패키지 지원사업’으로 운영돼 2010년에는 전년도 대비 59% 증가, 197억1200만원이 지원됐다.
자활사업 시행 10년 만에 전국적으로 6만2000여명이 자활사업에 참여하고, 경영자립에 성공한 자활공동체가 1164개에 이를 정도로 자활사업은 성장하고 있다. 자활공동체 가운데 사회적기업으로 성장한 기업도 73개에 달한다. 뿐만 아니라 근로기회를 제공하고 창업공동체 참여를 통한 근로의욕 고취 및 능력 유지, 소득 창출의 효과를 거두고 있다.
“기대만큼 성과 없어 아쉬워”
예산과 참여인원의 급격한 증가 등 양적성장에도 불구하고 자활사업은 기대만큼의 성과를 보여주지 못했다는 평가다. 10년의 적극적인 자활사업 전개에도 불구하고 자활사업 참여자들의 탈수급율이 한자리수에 그치고 있다는 것이 가장 큰 문제점으로 지적된다.
자활사업의 탈수급률을 살펴보면 2001년 9.5%에서 2002년 6.9%, 2003년 6.8%, 2004년 5.4%로 최저탈수급률을 기록한후 2005년 6.0%로 반등했다. 이후 2007년 6.3%, 2008년 6.7%로 다소 상승추세에 있지만, 초기 탈수급률에 비해 현저히 떨어진 상태다.
또한 조건부 수급자에 대한 관리도 미흡하다. 조건부 수급자는 취업대상자와 비취업대상자로 분류되는데, 기초보장제도 도입 이후 시간이 갈수록 취업대상자의 규모가 줄어들고 있다. 최근에는 자립과 탈수급의 가능성이 높은 취업대상자로 분류되는 인원은 조건부 수급자의 10%미만이어서, 자활사업이 수급자의 자립을 지원하는 제도로서 성과를 얻는 데에는 근본적인 제약이 있다는 것이 관계자들의 이야기다.
뿐만 아니라 자활근로 참여자들이 자신의 전망을 수립하고 선택하지 못하며, 프로그램 참여 기간에 제한이 없어 자활근로가 ‘저임금형 안정적인 일자리’에서 벗어나지 못하고, 이 밖에도 실무자의 업무 과중으로 지역자활센터의 효과적인 자활지원이 어렵다는 등의 문제점이 지적되고 있다.
탈빈곤에 맞는 프로그램 절실
이에 따라 현장에서는 일회성 독려가 아닌 사업 구조 자체의 근본적인 변화가 필요하다는 목소리가 높다. 자활근로가 단순히 조건부과로서의 의미만 갖는다면, 자활공동체 창업이나 탈수급, 탈빈곤 등의 목표를 제시할 필요 없이 근로유지형 프로그램만 운영하면 된다. 그러나 조건부과를 넘어서 탈수급이나 탈빈곤 등의 목표가 제시된다면, 그에 걸맞게 프로그램 운영을 변화시키는 것이 바람직하다는 것이다.
한신대 이인재 교수는 “사업 대상인 자활근로 프로그램 참여자와 정책 주관자인 복지부, 프로그램 운영자인 지역자활센터 간에 자활근로 프로그램을 바라보는 시각의 차이가 상당히 큼에도 지난 10여년 동안 이런 차이를 극복하기 위한 시도는 찾기 어려웠다”고 했다.
사회복지계 한 관계자는 “빈곤층으로 진입할 가능성이 있는 대상을 발굴해 적극적인 지원책을 마련하기 위한 제도의 강화 및 확대를 위한 방안이 필요하다”고 밝혔다.
서울대 구인회 교수는 “자활근로사업의 성격을 다시 규정하고 발전방향을 정립하는 것이 필요하다”며“특히 자활근로사업을 일정 기한 내에 자활에 성공하지 못한 수급자를 위한 공공일자리 제공사업으로 규정한다면 자활을 지원하기 위한 본격적인 서비스로서 취·창업 지원 서비스를 대폭 강화, 추진하는 것이 중요하다”고 말했다.
★ 출처 복지저널