돈독 오른 그들, 서민 주거복지에 관심 둔 까닭?

[백두대간]

돈독 오른 그들, 서민 주거복지에 관심 둔 까닭?

[부동산 시장 변혁기‧下] 서민 위한 적정주택 공급, 시급한 과제

자고 일어나면 치솟아 있는 전셋값으로 전세난이 좀처럼 수그러들지 않고 있다. 결국, 전세난에 지친 이들이 자가로 갈아타고 있다. 실제 전국 주택거래량이 예년보다 급증하고 있기도 하다. 지난 10일 국토교통부가 발표한 주택거래량 동향에 따르면 4월 전국 매매거래량은 12만488건으로 관련 통계 집계를 시작한 2006년 이후 역대 최대치를 기록했다. 이런 가운데, 김경민 서울대학교 교수가 주택시장 활성화 관련, 고민해야 하는 부분을 짚는 글을 보내왔다. 2회에 걸쳐 싣는다.

(☞관련 기사 : [부동산 시장 변혁기‧上] 전셋값 치솟는데, 집 살까 말까)

전세가 폭등으로 인해 주택시장 참여자들이 임대(전세)에서 매매로 옮겨가는 모양새다. 그리고 이는 주택매매시장에 영향을 미쳐 주택가격 상승으로 이어질 가능성이 있음을 시사한다. 만약 이런 상황이 이루어진다면, 정부는 새로운 요구에 직면할 것이다.  

공공임대아파트 건설과 같이 정부가 직접 주택공급에 나서라는 요구일 수 있는데, 사실 공공임대아파트 건설은 전셋값 폭등에 대한 대안으로 현재 일부에서 주장하는 정책이기도 하다.

필자는 적극적인 정부 역할에는 동의하나, 정부의 시도는 과거와 달라야 한다고 본다. 1) 수요측면에서는 주택수요자(중산층과 서민)에게 보다 광범위하고 직접적인 인센티브를 제공해야 하며, 2) 공급 측면에서는 정부가 직접적으로 시장에 참여(정부 주도 공공임대아파트 건설 및 운영)하기보다는 민간기업의 적정주택(affordable housing) 건설 및 운영을 유도해야 한다. 

이를 더 자세히 설명하면 다음과 같다.  

주거복지 관련 정부정책은 크게 공급 측면 정책과 수요 측면 정책으로 나뉜다. 공급 측면 정책은 공급대상 주체에 의해 또 나눠진다. 첫째는 정부가 공급 주체인 경우로, LH(토지주택공사)와 SH공사가 직접 공공임대아파트(public housing)를 건설하는 것이다. 둘째는 정부가 민간회사(비영리 및 영리기업)에 금융인센티브를 제공하고 민간이 적정주택(affordable housing)을 건설하는 경우다.

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ⓒ연합뉴스

시대적 소명을 다한 정부주도 공공임대아파트 공급 

수요측면 정책은 중산층 이하 서민들의 안정적 주거복지가 가능하도록 그들에게 직접적인 인센티브를 주는 것이다. 임대하는 사람들에게는 주택바우처를 제공하고 적정주택을 매입하려는 사람들에게는 주택모기지를 낮게 제공함으로써 그들의 주택보유를 진작시키는 것이다.

따라서 크게 4개의 정책으로 구분할 수 있다.  

1. 공급정책: LH와 SH공사와 같은 정부 주도 공공임대아파트(Public Housing) 건설 및 운영

2. 공급정책: 정부 금융인센티브 바탕으로 민간기업 주도 적정주택(Affordable Housing) 건설 및 운영
3. 수요정책: 주택바우쳐 확대를 통해 임대시장 안정화
4. 수요정책: 주택모기지 확대를 통해 주거보유기회 확대 

이 네 가지 정책 중 첫 번째 정책, '정부주도 공공임대아파트 건설 및 공급' 정책은 일부 전문가들이 여전히 언급하는 대안임에도 불구하고 그 시대적 소명은 현실적으로 종언을 고했다.

단적으로 박근혜 정부 초기부터 추진했던 행복주택의 난항을 보면 알 수 있다. 미래의 중산층 세대라 할 수 있는 청년 및 사회초년생 전용 임대아파트에 대해서도 인근 지역주민들의 반대로 인해 개발은 엄청난 저항에 직면했다. 또한, 임대아파트 주민과 소득이 비슷한 지역에서마저도 임대아파트 건설을 반대하는 실정이다.  

따라서 전셋값(혹은 주택가격)이 폭등하기 때문에 공공에서 빨리 임대아파트를 건설해야 한다는 주장은 1980년대에나 가능했던 주장이지, 21세기에 적합한 정책이라 보기 힘들다. 작금의 현실은 지역 주민들의 반대로 공공임대아파트는 도시 내에 적시에 공급되기도 힘들고, 공급되었다 한들 게토화와 낙인효과로 인한 문제점이 상당하다.  

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또한 운영 측면에서도 커다란 문제점을 내포하고 있다. 공공임대아파트 운영을 위한 비용(관리비)은 대개 거주하는 서민들의 임대료에서 나온다. 하지만 물가 오름세보다 서민들의 소득이 오르지 않는다면, 관리비는 고스란히 정부부담 (LH와 SH공사 부담)이 될 수밖에 없다. 그리고 주민들이 임대료 인상에 난색을 표하는 경우, 임대료 인상은 초기의 계획처럼 인상되는 것은 매우 힘들다. 또한, 선출직 정치인인 시장은 투표권자의 눈치를 볼 수밖에 없다. 현재 LH와 SH가 부담하는 관리비는 상상을 초월한다.

낙인효과와 게토화 그리고 관리비용 부담 증가와 같은 문제점 그리고 주민들의 반대로 인한 현실적 개발의 난항을 고려하면, 공공주도 임대아파트 개발은 적용 가능한 정책대안으로 보기 힘들다.

따라서 시대적 흐름은 공공주도 임대아파트 개발 및 운영이 아닌 다른 전략을 요구한다. 정부는 민간이 적정주택(affordable housing)을 제공할 수 있는 기반 마련에 집중해야 한다.

기업이 서민용 적정주택개발 나설 수 있나 

수익률 극대화를 좇는 민간기업이 서민용 적정주택개발에 나설 수 있겠냐고 반문할 수 있다. 자본주의 사회에서 민간기업이 수익성을 쫓는 것은 당연하기에 그들에게 공공성을 내세워서 참여를 강권할 수는 없다. 단, 그들에게 금융인센티브라는 당근을 주면 그들의 참여를 유도할 수 있다. 여기서 설명하고자 하는 정책은 미국의 LIHTC(Low Income Housing Tax Credit: 서민용 적정주택개발 세금 공제제도)다.

미국 역시 초기에는 정부주도의 임대아파트 건설이 주를 이루었다. 하지만 우리에게 나타난 폐해(게토화, 낙인효과, 부담금증가) 가 나타나면서 80년대 이후 공공은 금융지원을 하되 민간의 개발을 유도하는 정책으로 선회하였다. 그리고 그 중심에는 LIHTC과 같은 금융정책이 있다.

LIHTC은 적정주택 건설에 금융인센티브를 제공하는 것으로, 전체 아파트 중 적정주택의 비율만큼의 건설비를 지원하는 것이다. 단, 토지매입비는 지원대상이 아니다. 

예를 들어, 100채의 아파트 건설에 100억 원이 들고, 100채 모두를 적정주택으로 건설한다고 가정하자. 적정주택 건설비용 100억 원의 9%(9억 원) 의 10년 치(90억 원)가 텍스 크레디트(세금 공제액)로 민간디벨로퍼에게 제공된다. 그럼 민간디벨로퍼는 90억 원의 텍스 크레디트를 월스트리트 금융권에 디스카우트된 가격(예를 들어, 10% 디스카운트하여 81억 원)에 판매한다. 백화점 상품권이 할인되어 판매되는 것과 같은 이치다. 

그렇다면, 민간디벨로퍼는 적정주택개발의 대가로 81억 원의 자금을 확보하고, 월스트리트 금융회사는 90억 원어치의 세금을 81억 원에 산 90억 원짜리 텍스 크레디트로 지불하기에 실질적으로 9억 원의 이익을 챙길 수 있다.  

여기서 가장 중요한 점은 혜택에 대한 반대급부로 민간디벨로퍼가 공공성을 제공해야 한다는 점이다. 즉, 민간디벨로퍼는 90억 원 텍스 크레디트라는 엄청난 혜택을 받았기에, 이에 걸맞은 공공성을 제공해야 한다. 그리고 이 공공성은 단순히 적정주택을 건설했다고 끝나는 것이 아니라, 해당 적정주택 100여 채를 최소 15년에 걸쳐서 적정주택에 거주할 수 있는 서민들에게 제공하는 것이 그 핵심이다.

즉, 민간디벨로퍼가 적정주택 건설 후, 분양해서 빠지는 것이 아니라 15년에 걸쳐서 장기간 운영하는 것이다. 그리고 임대료는 지역마다 정해진 소득분위를 기준으로 소득대비주거비용을 고려한 임대료가 설정되기에 임대료는 각 소득분위 계층에 적정한 수준이 된다.   

LIHTC가 가져온 파급은 어마어마했다. 민간디벨로퍼들이 서민들 주거복지를 위한 개발 (적정주택개발)에 뛰어들기 시작했다. LIHTC를 통한 초기 자금 확보가 가능했기 때문이다. 그리고 민간디벨로퍼들이 확보한 텍스 크레디트를 월스트리트 금융권에 판매하는 새로운 금융시장이 생겨났다. 따라서 LIHTC는 월스트리트 자본이 적정주택개발에 참여하는 새로운 통로(vehicle)가 되었다.

이런 정책이 과연 우리나라에서 시도할 수 있을지에 대해서 의문이 있을 수 있으나, 도시형생활주택건설 사례를 보면 필자는 충분히 가능하리라 본다. 도시형생활주택 건설은 초기에 매우 지지부진했으나, 5~6% 이자를 대폭 낮춘 2% 확정이자율 상품(2012년 만료)을 출시하였다. 이 금융인센티브의 효과는 실로 놀라웠다. 공급 급증이 이루어졌기 때문이다.  

(☞ 관련기사 : 도시형 생활주택사업 2%대출 연말 종료)   

중산층과 서민 위한 적정주택 공급, 시급한 과제 

다만, 여기에는 공공성을 담보할 임대료에 대한 제한이 가해지지 않았고 공급을 서두르기 위해 기본적으로 지켜져야 할 안전기준까지도 무시하는 몽매함과 어리석음이 있었다. 따라서 공공성을 고려하지 않은 단순히 건설물량만을 늘린 대표적 공급확대정책이라는 비난을 받을 만하다.

하지만 1~2인 가구를 주 대상으로 하는 도시형생활주택건설에 금융인센티브가 주어졌을 때, 민간디벨로퍼들이 공급을 시도했다는 점은 시사하는 바가 크다. 정부가 공공성을 확보할 수 있는 전략을 갖추고 민간디벨로퍼에게 인센티브를 제공한다면, 미국의 LIHTC과 같은 정책이 우리나라에서도 가능할 수 있음을 보여준 것이다. 따라서 공공주도 공공임대아파트 건설이 아닌, 공공의 금융지원에 기반한 민간주도 적정주택 건설 및 운영의 실현 가능성은 매우 크다.  

현재, 우리는 패러다임의 전환선 상에 서 있다. 필자의 그릇된 염려이기를 바라나 주택가격 상승에 대비하기 위해서라도, 중산층과 서민들을 위한 적정주택의 공급은 매우 시급한 과제이다. 사회적 기업을 포함한 민간디벨로퍼들이 적정주택 공급에 나설 수 있는 LIHTC과 같은 시스템이 나오기를 기대한다.