균전제(均田制)

중국 북위(北魏) 이래 북제(北齊)·북주(北周)·수(隋)·당(唐)까지 약 300년간 시행된 북조(北朝)의 토지제도. 한(漢)나라 멸망 후 농민의 유리(遊離) 현상이 두드러져 농지의 황폐가 심하여지자 이런 상황을 이용하여 호족(豪族)의 대토지 사유(私有)가 대대적으로 이루어졌다. 그래서 역대 왕조는 토지개혁에 힘쓰게 되었다. 북위에서도 485년 이안세(李安世)의 건의에 따라 기왕의 계구수전제(計口授田制)에 바탕을 둔 ‘균전 조칙(詔勅)’을 내리고 기준을 정하여 15세 이상의 남녀에게 노전(露田:正田)·마전(麻田) 등의 경작지와 택지(宅地)·원지(園地)를 지급하였으며(여자에게는 남자의 절반을 지급), 만 70세에 이르면 국가에 반납하게 하였다. 또 남자에게는 반납하지 않아도 되는 영업전(永業田)으로서의 상전(桑田)을 따로 지급하였다. 북위에 의해 창시된 균전제는 토지의 사유를 통제·제한하여 겸병(兼倂)을 막고, 국가소유의 토지를 분급(分給)하는 형식으로 생산담당자인 농민들의 이탈을 막고 국가가 이를 강력히 지배하려는 것으로서, 유목국가(遊牧國家)였던 북위가 농경정착화(農耕定着化)하는 과정에서 생긴 제도이다. 이것이 당나라 때에 이르러서는 부병제(府兵制)와 표리일체의 것으로 통일되어 토지를 국민에게 공평히 분배하고, 그 토지를 지급받은 국민에게 병역을 부과하여 농민을 교대로 부병으로 징집하고, 이들을 수도와 변경 방어에 근무시켰다. 당나라의 균전제는 정남(丁男:21~59세)과 중남(中男: 18~20세)에 대하여 전(田) 1경(頃:100畝)을 지급하여 그 중에서 20묘(畝)는 영업전으로서 자손에의 상속이 허용되고, 나머지 80묘는 구분전(口分田)으로서 본인이 사망하면 국가에 반납하도록 하였다. 정남·중남으로 취급하지 않는 독질(篤疾)·폐질자(廢疾者)와 과부 등에 대해서는 이보다 감해서 지급하였다. 이 경우, 60세 이상의 노남(老男)·독질·폐질자에는 영업전을 지급하지 않았다. 한편, 균전제가 한국에 도입되어 실시되었는가의 여부에 대해서는 토지제도 연구에서 많이 논란되어왔다. 즉 고구려의 일반농민이 부담하는 조(租)·포(布)가 균일화되어 있음에 비추어 그들이 보유하던 토지의 균일화를 연상하고 균전제가 실시된 것으로 보기도 하지만, 《주서(周書)》에 "고구려의 부세(賦稅)는 빈부의 차에 따라서 부과되었다"는 기사로 미루어 균전제가 실시된 것 같지 않다. 《삼국사기》에 "722년(성덕왕 21) 신라에서는 백성에 대하여 정전(丁田)을 비로소 급여해 주었다"고 하였는데, 이 정전제(丁田制)는 중국의 균전제도와 계보를 같이하는 것으로, 그 본질은 국가권력에 의해 토지를 분배함으로써 국가가 전국의 민정(民丁)을 매개인별로 파악하는 데 있었다. 그러나 신라의 정전제도가 어느 정도로 중국의 균전제를 모방하였는지는 확실하지 않아 국가가 매정(每丁)에 일정한 면적의 토지를 반급(班給)해 준 제도였다는 것을 짐작할 뿐, 반급된 토지의 면적, 정(丁)에 해당하는 연령의 기준, 그리고 '정'에 정남(丁男) 아닌 정녀(丁女)가 포함되었는지의 여부 및 '정'이 아닌 남녀에 대하여 각기 어떤 차등(差等)의 급전(給田)이 있었는지 사료(史料)가 없어 전혀 비교할 수 없다. 그러나 당시의 상황으로 보아 대부분의 경우 정전은 종래부터 농민들이 보유해 오던 경작지를 어떤 법제적인 절차를 거쳐서 국가가 농민에게 반급해 주는 형식을 취한 것이 아닌가 생각된다. 따라서 전(全)농민에 토지를 균등히 배당하는 균전제도가 실시되지는 않았다고 생각된다. 또 고려시대의 토지제도를 논함에 있어 《고려사(高麗史)》의 "고려의 전제(田制)는 대체적으로 당제(唐制)를 모방하였다"는 전제의 서문(序文)을 근거로 고려에서 균전제를 실시하였다는 주장이 있으나, 전시과(田柴科)의 여러 규정은 지배층에 대한 수조지(收租地) 분급을 규정하였을 뿐, 일반농민에게 경작지를 어떻게 분급한다는 규정은 단 한 줄도 없다. 따라서 고려의 토지제도는 농지를 보유하는 농민들만을 정호(丁戶)로 편성하여 그들에 대해서 국가가 일정한 토지를 지급한다는 법제적 형식을 통하여 군역(軍役)이나 기타 직역(職役)의 부담을 과한 것이며, 전체 농민을 대상으로 토지를 균등히 배정하는 균전제는 실시되지 않았다. 조선시대에는 현종 때 토지가 권세가나 토호 등에 집적(集積)되고, 자작농 농민층이 계속 몰락하여 소작농으로 전락되어가는 현상이 두드러지자 유형원(柳馨遠)이 농민경제의 파탄, 농민층의 몰락을 방지하고 생산력을 높이기 위해 공전(公田)에 의한 균전제의 실시를 제기하였으나 채택되지 않았다.