북 헌법 개정과 남의 과제

[소통과혁신]

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북(조선)의 헌법 개정과 남(한국)의 과제
- 다시 한반도 평화협력의 길을 묻는다 

정성희 소통과혁신연구소 소장

21세기 국제질서는 미국 중심의 일극 체제에서 다극 체제로 빠르게 이동하고 있다. 특히 중국의 대국굴기, 러시아의 군사·에너지 영향력 확대, 글로벌 사우스의 성장, 달러 패권의 균열은 기존 국제질서의 변화를 촉진하고 있다. 이러한 변화 속에서 북(조선) 역시 대외전략과 국가 노선을 재조정하고 있으며, ‘적대적 두 국가론’과 최근의 헌법 개정은 그 핵심적 표현이라 할 수 있다.

세계 다극화 추세와 북(조선)의 대미 대남 전략 변화

미국 일극 체제가 급격히 무너지고 있다. 1991년 소련 해체 이후 미국은 유일 초강대국 체제를 구축했다. 그러나 이라크·아프가니스탄 전쟁 장기화, 제조업 약화와 재정적자 확대, 중국의 경제력 급성장, 러시아의 군사력 회복 등으로 미국 패권은 상대적으로 약화되었다. 우크라이나전쟁에 이은 이란-중동 전쟁으로 미국의 군사 및 경제 패권이 더욱 뚜렷이 붕괴되고 있다.

브릭스 확대와 탈달러화가 가속화되고 있다. BRICS는 중국, 러시아, 인도, 브라질, 남아공 중심에서 이란, 사우디, UAE, 이집트 등으로 확대되고 있다. 특히 위안화 결제 확대, 자국통화 무역 증가, 달러 의존 축소가 빠르게 진행 중이다. 중러 무역에서 자국통화 결제 비중은 최근 90% 수준까지 증가했다는 평가도 나온다. 전쟁 중인 이란까지 위안화 결제 시 호르무즈 통과를 공언하고 있다.

미국 중심 동맹체제가 재편되고 있다. 미국은 NATO 확대와 독일 등과의 갈등, 한미일 군사협력 강화, 인도 태평양 전략 등으로 패권 고수에 나서고 있다. 반면 중국·러시아·이란·북(조선) 간 전략 협력 역시 강화되는 양상이다. 특히 북러 군사협력, 중러 전략 공조, 이란의 반미연대 등은 다극화 질서의 군사적 표현이라 볼 수 있다.

북(조선)은 대미전략을 관계 정상화와 체제 보장 중심에서 장기 대결·핵 억제 중심으로 바꾸었다. 1990~2010년대 북의 기본 전략은 북미 수교, 체제 안전 보장, 제재 해제, 경제발전 환경 확보였다. 대표적으로 제네바 기본합의, 6자회담, 싱가포르 북미정상회담 등은 북미 관계 정상화 가능성을 전제로 진행되었다. 그러나 다 알다시피, 하노이 북미정상회담 결렬 이후 북의 전략은 크게 전환되었다. 현재 북은 미국과의 장기 대결, 핵 무력 고도화, 군사 정찰·미사일 능력 강화, 북러 전략 협력 확대를 핵심 축으로 삼고 있다.

북은 미국이 체제 보장 의사가 없고 정권교체 때마다 합의를 뒤집으며 비핵화를 사실상 무장해제 수단으로 활용한다고 판단하고 있다. 그 결과 “선 비핵화 후 보상” 구도 자체를 거부하는 방향으로 이동했다. 북은 이미 핵 무력을 헌법적 지위로 명문화했다. 이는 단순 군사정책이 아니라 미국 압박 억제 수단, 협상력 유지 장치라는 의미를 가진다. 핵을 “협상 카드”를 넘어 “국가체제의 일부”로 전환한 것이다.

그리고 대남 전략을 민족 공조·통일 중심에서 “적대적 두 국가” 노선으로 전환했다. 과거 북은 우리민족끼리, 연방제 통일, 민족공조 노선을 강조했다. 대표적으로 6·15 남북공동선언, 10·4 남북정상선언, 판문점선언, 9.19평양선언 등은 이러한 흐름의 상징이었다. 그러나 최근 북은 남북 관계를 동족 관계, 특수관계가 아니라 “적대적 국가 관계”로 규정했다. 이는 2023년 말 조선노동당 전원회의에서 공식화되었다. 그 핵심 배경은 한미일 군사협력 강화, 대북 압박 지속, 남북 합의 붕괴, 우크라이나 전쟁 이후 신냉전 심화 등이다.

북(조선) 헌법 개정의 의미와 영향

2026년 북(조선) 헌법 개정 요지

분야	구 헌법(2023년 9월)	신 헌법(2026년 3월)
서문	김일성·김정일 업적 강조	인민대중 중심 사회주의국가 강조
통일 노선	“자주·평화통일·민족대단결”	관련 표현 삭제
북반부 개념	“북반부” 표현 존재	삭제
사회주의 승리	“사회주의 완전 승리”	삭제
국가노선	혁명 중심	“3대 혁명 총로선” 강조
국호 조항	전체 조선인민 대표 규정	“국호는 조선민주주의인민공화국”
영토 조항	사실상 부재	중국·러시아·대한민국 접경 영토명시
국가수반 지위	“최고령도자”	“국가수반”
군 통수권	무력 총사령관	무력최고사령관
핵무력	별도 규정 미비	핵무력 지휘권·위임권 신설
국무위원장 권한	법령 공포·국무위 지도	거부권·대의원 사임권·표창권 신설
최고인민회의	국무위원장 선거·소환권 보유	관련 권한 삭제
국방 정책	일반적 국방	국방과학기술·전민항전 명시
세금 제도	“세금이 없어진 나라”	해당 표현 삭제
국가 책임	생활조건 마련 보장	생활조건 마련 위해 “투쟁”
노동 개념	“착취와 압박에서 해방”	삭제
실업 표현	“실업을 모르는 근로자”	삭제
노동 성격	혁명적 노동 강조	애국적 열의 강조
보건 제도	무상치료·예방의학·담당구역제	의료봉사 질 개선 중심
사회주의 성격	혁명·계급 중심 사회주의	국가주의·애국주의 사회주의

북은 헌법 개정에서 자주·평화통일 관련 표현 축소, 민족대단결 강조 약화, 남북 특수관계 개념 후퇴 등을 반영했다. 이는 “통일 전략 자체의 구조 변화”를 의미한다. 국가 대 국가 관계를 명문화했다. 북 헌법은 남측을 별도 국가로 규정하고 국경 개념 강화, 교전국 개념 부각 방향을 분명히 하고 있다. 이는 냉전기 독일식 “두 국가 체제”와 유사한 성격을 가진다. 물론 북(조선)의 개헌은 대외전략뿐 아니라 내부 목적도 있다. 장기 제재, 경제적 어려움, 군사 대결 속에서 체제 결속 강화, 전시 동원 체계 정비의 의미도 포함한다.

북은 현재 미국의 상대적 쇠퇴, 우크라이나 전쟁·중동 전쟁 장기화, 미중 전략경쟁 심화를 “전략적 기회”로 보고 있다. 최근 조러관계는 사실상 준동맹 수준으로 평가된다. 군사·경제·외교 협력이 크게 강화되면서 북의 전략적 고립 완화, 제재 우회 확대, 군사기술 협력 강화 등이 나타나고 있다. 조중관계 역시 제한적으로 복원되고 있다. 그러나 중국은 미국의 대북 제재에 반대하면서도 조중협력을 완전히 회복하지는 않고 있다. 미국과의 정면충돌을 피하면서 동시에 북을 일정하게 관리하려는 측면이 보인다. 북은 중러 사이 전략공간 확보, 미국 압박 장기 대응, 다극질서 활용 외교를 추진하고 있는 것이다.

한반도 정세에 미치는 영향은 우선 군사적 측면에서 남북 군사 대치 장기화, 군비경쟁 심화, 우발 충돌 위험 증가 가능성이 높다. 외교적 측면에서는 남북 관계보다 북미 관계, 북러 관계, 미중 경쟁이 한반도 정세를 좌우하는 구조가 강화될 것이다. 그 결과 통일 담론도 변화되었다. 기존의 민족공동체 중심 통일론보다 평화공존, 단계적 관계관리, 장기 공존체제 논의가 확대될 것이다.

북은 미국 중심 질서가 약화되고 중러 협력이 강화되는 환경 속에서 핵 억제력과 북러 연대를 기반으로 장기 대결 전략으로 이동했다. 이 과정에서 북의 ‘적대적 두 국가론’과 개헌은 단순 전술 변화가 아니라 통일노선 수정, 국가전략 재편, 장기 체제 보장 전략의 의미를 가진다. 이는 향후 한반도 질서가 “급속한 화해”보다는 군사적 긴장 속 제한적 공존과 장기 경쟁 구조로 전개될 가능성을 보여준다.

북미 관계 정상화와 남북 관계 변화 가능성

그러나 미국이 대북 전략을 수정하여 북미 관계 정상화가 이뤄지고, 남(한국)이 대북 적대 폐기를 제도화하고 미국의 간섭을 극복하여 남북 합의를 이행한다면 북의 태도 역시 변화할 가능성이 없지 않다. 다만 그것은 단순한 “화해 분위기” 차원이 아니라 국제질서 변화와 체제 안전 보장 구조가 실제로 형성될 때 가능한 변화이다. 현재 북의 강경노선은 오랜 협상 실패와 군사적 위협 인식 속에서 형성된 전략적 결과이기 때문이다.

북의 대외전략에서 가장 중요한 기준은 사회주의 체제 유지, 군사적 안전 보장, 경제발전 환경 확보이다. 따라서 미국이 실제로 체제전복 정책 철회, 군사 위협 축소, 대북 적대정책 중단, 관계 정상화 방향으로 움직인다면 북 역시 전략 수정 가능성이 커진다. 과거 사례를 보면 제네바 기본 합의, 2000년 북미 고위급 접촉, 싱가포르 북미정상회담 국면에서 북은 상당히 유연한 태도를 보인 바 있다. 2018년에는 핵실험 중단, ICBM 시험 유예, 풍계리 핵실험장 폐기, 미군 유해 송환 등 조치를 취했다.

만약 미국이 북 체제 인정, 제재 해제, 평화협정 체결, 군사적 적대 축소를 추진하면 북미관계는 적대관계에서 관리형 공존체제로 이동할 것이다. 이는 과거 중국, 베트남과 미국 관계 변화와 일정 부분 유사할 수 있다. 북은 “선 비핵화”는 절대 수용하지 않지만, 합당한 반대급부가 주어진다면, 세계 비핵화를 지향하는 핵 군축 협상에 참여할 것이다. “핵 포기”가 아니라 “핵 위협 관리 체제” 방향으로 전환할 가능성이다.

북은 이미 관광 개발, 지방공업 강화, 과학기술 중시, 대외경제 확대를 추진 중이다. 미국 제재가 완화되면 중국·러시아 투자 확대, 철도·에너지 협력, 개성공단 재개 가능성, 동북아 물류 연결 등 경제협력이 크게 확대될 수 있다.

북(조선)이 최근 남(한국)을 강하게 적대시하는 핵심 이유 중 하나는 “남(한국)이 미국의 군사전략에 편입되었다”는 인식 때문이다. 한미일 군사협력, 전략자산 전개, 대북 선제타격 논의, 확장억제 강화 등을 북은 실존적 위협으로 본다. 만약 남이 대북 적대정책 폐기, 군사적 긴장 완화, 남북합의 복원, 자주적 외교노선으로 이동하면 북 역시 태도 변화를 보일 가능성이 크다.

현재 북의 “적대적 두 국가론”은 영구불변의 철학이라기보다 현 정세에 대한 전략적 규정 성격이 강하다. 따라서 군사 대결 완화, 북미 관계 개선, 남북 신뢰 회복이 현실화되면 북의 대남 규정도 다시 수정될 가능성이 있다. 북은 역사적으로 전략 환경 변화에 따라 통일전선, 연방제, 민족공조, 국가 대 국가 관계 등 노선을 반복 조정해 왔다.

현재 북(조선) 개헌은 장기 대결체제, 핵보유국 노선, 적대적 공존체제를 반영하는 성격이 강하다. 그러나 조건과 환경이 바뀌면 평화공존, 경제협력, 단계적 관계 정상화 방향의 헌법 수정 가능성도 배제할 수 없다. 특히 북은 헌법보다 당 노선과 전략적 판단이 더 중요한 체제이기 때문에 외부 환경 변화에 따라 국가 노선 역시 비교적 빠르게 조정될 수 있다.

북이 가장 강하게 의심하는 것은 미국의 “합의 지속성”이다. 북 입장에서 제네바 기본 합의 붕괴, 6자회담 파행, 하노이 북미정상회담 결렬, 포괄적 공동행동계획 파기 등은 “미국은 정권이 바뀌면 합의를 뒤집는다”는 경험으로 축적되었다. 따라서 북은 단순 선언보다 법적 보장, 평화협정, 제재 실제 해제, 군사훈련 중단, 외교관계 정상화같은 구조적 변화를 더 중시한다.

북미-남북 관계 개선을 위한 남(한국)의 과제

미국의 핵 보유 현실 인정, 대북 적대 정책 폐기, 북미 관계 정상화, 평화협정 체결, 남북 합의 존중, 미국의 대남 간섭 축소를 위해 남(한국)은 먼저 근본적 전략 전환과 제도 개혁에 나서야 한다. 단순한 대북 유화정책 차원을 넘어 군사·외교·헌정·법제도 전반의 재구성이 요구된다.

첫째, 전시작전통제권 환수, 한미동맹의 재조정, 동북아 다자안보체제 추진이다. 현재 한국군의 전시작전통제권 구조는 여전히 한미연합사 체계에 강하게 묶여 있다. 자주성 회복의 핵심은 독자적 군사 지휘 체계, 정보·정찰 능력 강화, 독립적 방위전략 수립이다. 이는 단순한 군사 문제를 넘어 “국가 주권 구조의 정상화”의 시작이다.

북미 평화체제가 형성되면 기존 대북 억제 중심 동맹구조 역시 수정될 수밖에 없다. 주한미군 역할 조정, 전략자산 순환배치 축소, 미사일방어체계 재검토, 한미연합훈련 중단 등이 주요 의제가 될 수 있다. 동맹 역시 냉전형 군사동맹에서 평화관리형 협력관계로 재조정될 필요가 있다.

북의 핵 보유와 남의 재래식 무기의 비대칭 상태에서 한반도 안보 불안심리를 해소할 구조적 대안을 마련해야 한다. 남북, 미국, 중국, 러시아, 일본이 참여하는 동북아 평화안보체제 구축이 중요하다. 이는 러시아까지 참여한 유럽 안보협력기구 OSCE와 유사한 형태의 다자안보 모델을 참고할 수 있다. 군사적 충돌 방지, 군비통제, 신뢰구축, 다자 대화를 제도화하는 방향으로 발전할 필요가 있다.

둘째 남북합의의 제도화이다. 과거 남북합의가 반복적으로 흔들린 가장 큰 이유 중 하나는 정권교체와 미국의 압박 때마다 정책이 뒤집혔기 때문이다. 따라서 남북합의의 법제화를 위한 국회 비준 강화, 초당적 합의 체계 구축, 정권교체와 무관한 지속성 확보가 필요하다. 또한 상설 남북협력기구 설치를 통해 경제, 군사, 보건, 환경, 철도·에너지 등 분야별 협의를 지속해야 한다.

이와 함께 남북 신뢰를 제도적으로 보장하기 위한 헌정·법률 체계의 개편 역시 중요한 과제이다. 특히 대한민국 헌법 제3조와 제4조에 대한 사회적 논의가 필요하다. 현행 헌법 제3조는 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”고 규정하고 있으며, 제4조는 “자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책”을 규정하고 있다.

그러나 북이 최근 “적대적 두 국가론”과 국가 대 국가 관계를 공식화한 상황에서, 기존 흡수통일 또는 일방적 체제 우위 논리로 해석될 수 있는 조항은 남북 간 정치적 불신을 심화시키는 요인이다. 따라서 현실적인 평화공존과 단계적 관계발전을 위한 방향에서 헌법 조항을 어떻게 재구성할 것인지에 대한 사회적 논의가 필요하다.

특히 통일 개념을 흡수통일이 아니라 평화공존, 단계적 통합, 민족공동체 회복의 방향으로 재정립하는 문제는 장기적으로 중요한 과제가 될 수 있다. 이는 단순한 법문 수정이 아니라 남북관계 패러다임 자체의 전환과 연결되는 문제이다.

또한 국가보안법 문제 역시 남북 신뢰 구축과 직결된다. 국가보안법은 냉전 시기 반공체제 속에서 형성된 법체계이며, 남북 교류와 사상·표현의 자유를 제약해왔다는 비판을 지속적으로 받아왔다. 실제로 남북 화해 국면에서도 국가보안법은 교류협력 확대의 제도적 장애물로 작용해 왔다.

따라서 남북관계 정상화와 평화체제 구축을 위해서는 국가보안법 폐지 또는 근본적 개정 문제 역시 중요한 과제가 될 수 있다. 이는 단순한 이념 논쟁 차원이 아니라 남북 간 상호 인정과 신뢰 구축, 평화공존 체제의 제도화를 위한 문제이기도 하다.

셋째, 남북 경제협력의 전략화와 외교의 자율성 확대이다. 앞으로 남북협력은 철도 연결, 항만 협력, 전력망 공동구축, 자원 공동개발 등 장기 구조사업 중심으로 나아가야 한다. 남북관계 개선은 유라시아 철도 연결, 물류비 절감, 에너지 네트워크 구축으로 이어질 수 있다.

이를 위해서는 자주외교, 균형외교, 다변화 외교, 중견국 외교 역량이 중요하며 주변국 균형 관리 역시 절실하다. 특히 다극화 시대에는 특정 진영에 일방적으로 종속되는 외교보다 국익과 평화를 중심으로 한 전략적 자율성이 중요해질 가능성이 크다.

결국 자주성은 단순히 “외세 배제”가 아니라 어떤 국제질서 속에서도 스스로의 전략과 미래를 결정할 수 있는 국가적 역량을 구축하는 문제이다. 그리고 그 핵심은 군사력만이 아니라 정치·경제·외교·사회 전체의 종합적 독자성과 민주적 기반 위에서 형성될 가능성이 크다.(끝)