지방소득세의 장기적 개편방안 연구

[박정규 세무사]

지방소득세의 장기적 개편방안 연구

저자 : 전병욱 서울시립대학교 세무전문대학원 부교수

일자 : 2014.07.01

지방소득세 개편의 필요성

지방자치제의 실시 이후 지방의 역할과 기능은 강화되었으나, 지방재정분권은 이를 뒷받침하지 못하고 있어 높은 중앙의존현상을 보이고 있고, 재산과세 위주의 지방세로 지역경제 발전이 지방세수 증대로 연계되지 못하는 구조적 취약성이 나타나고 있다.

따라서, 부가세(surtax)인 지방소득세를1) 독립세로 전환함으로써 지방의 자주재원 확충은 물론 지역경제 발전이 지방세수와 연계되도록 하여 지역간 선의의 경쟁체계를 유도하는 등 건강한 지방자치발전에 기여하기 위해 독립세화가 추진되었고, 이러한 논의를 반영해서 2013년말의 지방세법 개정을 통해 2014년부터 지방소득세의 과세체계가 개편되었다.

구체적으로, 종전에는 소득세액 및 법인세액의 10%를 지방소득세로 징수했으나, 2014년부터는 개인과 법인의 소득세 및 법인세 과세표준에 각각 소득세율 및 법인세율의 10%에 해당하는 0.6%~3.8%2) 및 1.0%~2.2%의3) 세율을 적용해서 산출세액을 계산한 후에 개인의 경우에는 산출세액에서 다시 소득세 세액공제․감면의 10%를 차감하되, 법인의 경우에는 별도의 법인세 세액공제․감면을 차감하지 않는 것이다. 결과적으로, 소득세분 지방소득세의 경우에는 과세방식의 변경에도 불구하고 종전과 같이 소득세액의 10%가 과세되는 것이지만, 법인세분 지방소득세의 경우에는 법인세 세액공제․감면의 배제로 인해 종전에 비해 세금부담이 증가하였다4).

이와 같은 소득세분과 법인세분간의 비대칭적인 세액계산방식과 법인의 세금부담 증가의 문제점과 함께 지방소득세의 과세방식이 지방자치단체 단계에서의 소득과세의 성격을 반영하지 못하는 문제점이 있다고 할 수 있고, 이를 해결하기 위해 국세와 구분되는 독자적인 소득과세로 개편하는 것이 지방소득세가 장기적으로 채택해야 할 과세방식이라고 할 수 있을 것이다. 즉, 현재와 같이 국세의 과세표준을 과세소득의 개념으로 그대로 적용하는 대신 지방소득세에서 납세자의 경제적 능력을 국세와 다르게 규정할 수 있기 때문에 자주세원의 특성을 반영한 별도의 과세표준 계산방식을 마련할 필요가 있는 것이다. 또한, 과세표준에 별도의 세율을 곱한 산출세액에서 국세의 세액공제․감면을 그대로 적용하거나 이를 모두 배제하는 현행 세액계산방식 대신 지방자치단체의 재정수요에 부응하면서 지방자치제도의 정책취지에 따른 경제정책을 시행하기 위해 독자적인 세액공제․감면의 체계를 마련할 필요가 있는 것이다.

이와 같이 독자적인 과세표준 및 세액공제․감면의 체계를 마련할 경우에는 소득과세에서 과다한 조세감면의 적용에 따른 조세부담의 공평성과 조세수입 감소의 문제점을 규제하기 위해 적용하는 최저한세 제도를 국세와 마찬가지로 지방소득세에도 도입하는 방안도 분석할 필요성도 있을 것이다. 즉, 조세부담의 공평성의 적용기준인 납세자의 경제적 능력과 최소한의 세금부담 수준을 지방소득세에서 국세와는 다르게 규정할 수 있기 때문에 최저한세 제도도 다른 방식으로 도입할 수 있는 것이다5). 이하에서는 이와 같이 지방소득세의 장기적인 발전을 위해 논의해야 하는 독자적인 과세표준 계산방식, 조세감면 규정 및 최저한세 제도의 적용방안 등에 대해 분석하고 구체적인 제도개선방안을 제시하고자 한다.

지방소득세의 개편방안

1. 지방소득세의 독자적인 과세표준 적용

지방소득세가 자주세원의 특성을 반영해서 해당 지역에서 발생한 소득을 정확하게 측정하고, 지방자치단체로부터 제공받는 편익도 반영할 수 있는 지방정부 수준의 소득과세 제도가 되기 위해서는 국세의 과세표준과는 다른 방식의 정의가 필요할 것이다. 그러나, 지방소득세의 과세표준을 직접적으로 측정하는 것은 현실적으로 어렵기 때문에 불가피하게 법인세와 소득세의 과세표준을 기준으로 이를 측정하는 것이 현실적인 방안이라고 할 수 있다. 다만, 구체적인 계산과정에서 지방정부 수준의 소득과세 제도의 특성을 반영하지 못하는 것은 배제하고, 과세표준 계산시 추가로 반영해야 하는 것은 포함시킬 수 있도록 법령의 정비가 필요할 것이다.

먼저, 조세감면에 해당하지 않는 법인세와 개인사업자분 종합소득세의 세무조정과 관련해서 법인이나 개인사업자의 사업활동에서 발생한 국세의 과세소득이 음(-)인 경우에도 해당 지방자치단체로부터 최소한의 공공서비스를6) 제공받는 점을 감안하면 각사업연도소득금액이나 종합소득금액의 0(영)보다 작아서 결손금이 발생한 경우에도 지방소득세의 과세표준 계산시에는 이를 배제할 필요성이 있을 것이다.

따라서, 결손금의 존재를 전제로 하는 세무조정인 자산수증이익 및 채무면제이익 중 이월결손금 보전에 충당된 금액(익금불산입 또는 필요경비산입), 출자전환시 채무면제이익 중 결손금 보전에 충당할 금액(익금불산입), 결손금공제(소득세법), 이월결손금공제 및 결손금소급공제(법인세법 및 소득세법)를 지방소득세 과세표준 계산에서는 배제할 필요성이 있을 것이다.

또한, 세무조정의 기초인 한도기준액 계산시 이월결손금이 반영되는 기부금의 세무조정에서도 한도액을 축소해서 손금불산입․필요경비불산입되는 금액을 증가시켜야 할 것이다.

추가적으로, 기부금 한도초과액의 이후 사업연도 손금․필요경비 산입은 국세에서도 정확한 과세소득의 계산이 아니라 기부활성화를 위해 도입한 것이기 때문에 지방소득세에서는 배제할 필요성이 있을 것이다. 이 밖에, 법인세법상 수입배당금 익금불산입은 법인단계와 주주단계에서 부담하는 두 가지 종류의 법인세로 인한 이중과세를 방지하기 위한 것이기 때문에 지방소득세에서는 배제할 필요성이 있을 것이다.

이와 같이 세무조정의 개별적인 성격을 감안해서 지방소득세의 과세표준을 측정하는 것이 어려운 경우에는 과도한 손금산입․익금불산입(또는 필요경비산입․총수입금액불산입) 세무조정을 통해 지방소득세의 과세대상 소득이 감소하는 것을 방지하기 위해 해당 세무조정의 상한을 설정하는 것을 검토할 수 있을 것이다. 즉, 전술한 바와 같이 각사업연도소득금액 = 당기순이익(ⓐ)+익금산입․손금불산입(ⓑ)․손금산입․익금불산입(ⓒ)7) 인데, 지방소득세 과세표준의 계산을 위해서 손금산입․익금불산입(ⓒ)의 상한을 정하는 것이다.

구체적으로, ‘ⓑ와 ⓒ’의 세무조정 중에서 소득처분이 유보 또는 △유보인 것은 과세소득의 기간별 차이로 인한 것으로 이와 같은 추가적 조정의 필요성이 상대적으로 작기 때문에 ‘ⓑ와 ⓒ’ 중에서 소득처분이 유보 또는 △유보인 것과 함께 아래의 조세감면에 포함되는 것을 제외한 나머지 세무조정 항목들을 ‘ⓑ와 ⓒ’라고 하면, ⓒ로 인해 감소하는 과세소득의 비율(즉, r = {ⓒ÷(ⓐ+ⓑ)})이 일정한 값(r)을 초과하지 못하도록 ⓒ의 상한값(ⓒ)을 정할 필요성이 있을 것이다.

다음으로, 지방소득세 과세표준 계산에 적용되는 조세특례제한법상 손금산입(필요경비산입)8) 등의 조세지출 항목들 중에서 중앙정부의 재정정책에는 필요하지만, 해당 지역의 지방재정정책과는 무관한 항목들이 있는데, 이러한 조세지출 항목들의 적용을 배제하는 것이 해당 지역에서 발생한 소득을 정확하게 측정하고, 지방정부에서 제공받은 편익을 반영하면서 지방소득세의 세입기반을 강화하는데 공헌할 수 있을 것이다.

이들 중에서 먼저 법인세의 경우에는 국제금융거래에 따른 이자소득 등에 대한 비과세(조세특례제한법 제21조), 해외자원개발 투자 배당소득에 대한 법인세 면제(제22조), 학교법인, 국립대학병원등 비영리법인에 대한 고유목적사업준비금 손금산입 특례(제74조 제1항), 공익사업을 위한 수용등에 따른 공장이전에 대한 과세특례(제85조의7), 신용회복목적회사에 대한 과세특례(제104조의12) 등이 해당 지역에서 발생한 소득을 대상으로 한 것이라고 보기 어렵거나, 지방정부의 재정정책과는 무관하기 때문에 적용을 배제할 필요성이 있을 것이다.

다음으로, 소득세의 경우에는 성실사업자에 대한 교육비 공제(제122조의3)와 의료비 공제(제122조의)가 이러한 항목이라고 할 수 있기 때문에 역시 적용을 배제할 필요성이 있을 것이다.

2. 지방소득세의 독자적인 세액공제 및 감면 적용

지방소득세의 독자적인 과세표준 적용과 마찬가지로 국세의 세액공제․감면을 그대로 적용하거나 전면적으로 배제하는 대신 자주세원의 특성을 반영해서 별도의 세액공제․감면을 적용할 필요가 있을 것이다. 법인세 또는 소득세의 세액공제․감면을 배제할 경우에는 전체 지방자치단체에서 공통적으로 적용할 필요가 있는 것들은 지방세특례제한법에 규정하도록 하고, 그 밖에 지역별 지방재정정책에 따라 시행할 필요가 있는 것들은 조례에 따라 지방자치단체가 자율적으로 운영하도록 할 수 있을 것이다.

현재는 현행 지방세특례제한법이나 지방자치단체별 조례에서는 지방소득세 소득분에 대한 별도의 세액공제․감면을 규정하고 있지 않은데, 이들 법령에서 지방소득세의 세액공제․감면을 독자적으로 규정하더라도 기본적으로는 법인세 및 소득세법상의 세액공제․감면을 승계하되, 자주세원의 특성을 반영해서 선별적으로 채택할 수 있을 것이다(물론 지방자치단체별 특성을 반영해서 추가로 도입해야 할 세액공제․감면은 신설할 수도 있을 것이다). 이와 같이 법인세 및 소득세법상의 세액공제․감면을 승계한다고 할 경우에 이들 중에서 지방정부 수준의 소득과세의 특성을 반영하지 못하는 것을 배제하는 방식은 아래와 같이 구체적으로 논의할 수 있을 것이다.

먼저, 조세감면에 해당하지 않는 법인세 및 개인사업자분 종합소득세에 대한 세액공제․감면과 관련해서 전술한 법인세법상 수입배당금 익금불산입과 유사하게 법인세 및 소득세법상 외국납부세액공제는 국외원천소득에 대하여 우리나라와 외국의 중앙정부에 부담하는 두 가지 종류의 소득과세로 인한 이중과세를 방지하기 위한 것이기 때문에 지방소득세에서는 배제할 필요성이 있을 것이다. 소득세법상 비국적자․비거주자의 선박․항공기 외국항행소득에 대한 세액감면도 이와 유사하게 국가간 상호면세주의를 바탕으로 이중과세를(이중거주자의 취급을) 방지하기 위한 것이기 때문에 지방소득세에서는 배제할 필요성이 있을 것이다.

다음으로, 법인세액 및 소득세액 계산시 적용되는 조세특례제한법상 세액공제․감면의9) 조세지출 항목들 중에서 중앙정부의 재정정책에는 필요하지만, 해당 지역의 지방재정정책과는 무관한 항목들이 있는데, 이러한 조세지출 항목들의 적용을 배제하는 것이 해당 지역에서 발생한 소득을 정확하게 측정하고, 지방정부에서 제공받은 편익을 반영하면서 지방소득세의 세입기반을 강화하는데 공헌할 수 있을 것이다.

먼저, 법인세의 경우에는 조합법인에 대한 법인세 과세특례(제72조), 사회적기업에 대한 법인세등의 감면(제85조의6 제1항), 장애인 표준사업장에 대한 법인세 등의 감면(제85조의6 제2항), 근로자 복지증진을 위한 시설투자에 대한 세액공제(제94조), 지급명세서에 대한 세액공제(제104조의5), 전자신고에 대한 세액공제(제104조의8), 제3자 물류비용에 대한 세액공제(제104조의14), 해외자원 개발투자에 대한 과세특례(제104조의15), 기업의 운동경기부 설치․운영에 대한 과세특례(제104조의22), 석유제품 전자상거래에 대한 세액공제(제104조의25), 외국인투자기업에 대한 법인세 등의 감면(제121조의2 및 제121조의4) 등이 해당 지역에서 발생한 소득을 대상으로 한 것이라고 보기 어렵거나, 지방정부의 재정정책과는 무관하기 때문에 적용을 배제할 필요성이 있을 것이다.

다음으로, 소득세의 경우에는 사회적기업에 대한 법인세 등의 감면(제85조의6 제1항), 지급명세서에 대한 세액공제(제104조의5), 외국인투자기업에 대한 법인세 등의 감면(제121조의2 및 제121조의4) 등이 이러한 항목이라고 할 수 있기 때문에 역시 적용을 배제할 필요성이 있을 것이다.

그러나, 이상의 분석은 지방세특례제한법이나 조례에서 법인세 및 소득세법상의 세액공제․감면 등을 일괄적으로 선별해서 배제할 경우에 지방소득세의 세입기반이 강화되는 효과에 관한 것이었지만, 지방자치단체에서 지역별 지방재정정책의 필요성에 따라 그 밖의 세액공제․감면 등을 신설해서 운영할 경우에는 지방자치단체간의 세율인하 경쟁(race to the bottom)과 같이 재정부실의 문제점이 발생할 수 있을 것이다. 이동성 과세물건에 과세하는 취득세, 재산세 및 자동차세에 대한 최근의 지방자치단체간 조세경쟁(tax competition)으로 인해 전체 시도의 지방재정이 악화된 것은 이러한 문제점을 잘 나타내는 것이라고 할 수 있다. 이와 같이 지방자치단체간의 과도한 조세경쟁으로 인해 지방재정이 악화되는 것을 방지하기 위해서는 지방소득세에 대해서도 세액공제․감면 등의 신설․확대하는 것을 규제할 필요성이 있을 것이다.

이를 위해 2010년까지 운영하던 감면조례의 허가제도를 재도입하는 것도 검토할 필요가 있는데, 지방자치단체가 시행하려는 세액공제․감면 등을 중앙정부가 개별적으로 심사해서 허가 여부를 판단하는 것은 공정성에 대한 비판과 함께 과도한 행정비용이 발생할 수 있기 때문에 지방자치단체별로 조례를 통해 시행하는 조세감면의 총량을 규제하는 것이 바람직할 것이다. 이와 같은 방식의 “지방세감면비율 한도제”와 연결해서 감면조례의 허가제도를 시행하기 위해서는 개별 지방자치단체별로 조례를 통해 시행하려는 조세감면을 적용할 경우에 지방세감면비율이 일정 한도를 초과하는 경우에는 해당 조세감면의 신규․확대를 허가하지 않는 방안을 검토할 수 있을 것이다.

3. 지방소득세의 최저한세 제도 도입

지방세감면비율 한도제와 연계한 감면조례의 허가제도에 대한 앞선 논의와 마찬가지로 지방소득세에 최저한세 제도를 도입하는 것을 검토할 수 있을 것이다. 즉, 지방자치단체들이 기업유치 등을 위해 조례를 통해 사업자에게 경쟁적으로 조세감면을 제공할 경우에는 안전행정부의 개별적인 감면조례 통제와 함께 조세지출의 전체적인 규모를 통제하기 위해 법인세법과 소득세법에서 시행하고 있는 최저한세 제도를 지방세법에서도 도입할 필요가 있을 것이다.

최저한세는 조세특례제한법상의 최저한세 대상인 조세감면을 적용했을 경우의 감면 후 세액과 이를 적용하지 않았을 경우의 최저한세액을 비교해서 전자가 후자에 미달하는 경우에는 그 미달하는 세액에 해당하는 조세감면의 적용을 배제하는 것이므로, 구체적인 적용을 위해서는 조세특례제한법상 개별 비과세ㆍ감면 항목이 최저한세의 대상인지의 구분이 중요하다고 할 수 있다. 조세특례제한법에서 법인세 및 소득세의 비과세ㆍ감면 중에서 일부 항목을 최저한세의 적용대상에서 제외하는 것은 이들 항목에 대해서는 조세지원을 적용받더라도 최소한의 조세를 부담하도록 규제하지 않는다는 것이므로, 상대적으로 유리한 조세상 취급을 하는 것이라고 할 수 있다.

따라서, 최저한세의 적용 여부와 관련한 조세특례제한법상의 구분을 그대로 적용하는 대신 지방정부 수준의 소득과세의 특성을 반영해서 지방세특례제한법에서 별도로 구분할 수 있을 것이다. 예컨대, 법인세에 대한 조세특례제한법상 세액공제ㆍ감면 중에서 예외적으로 최저한세의 대상이 아닌 것은 중소기업의 연구ㆍ인력개발비 세액공제, 지급명세서에 대한 세액공제 등이고, 나머지 세액공제ㆍ감면은 최저한세의 대상인데, 이러한 구분을 그대로 적용하는 대신 자주세원의 특성을 반영해서 지방세특례제한법에서 일괄적으로 재구분하거나, 지역별 지방재정정책의 특성을 반영해서 조례를 통해 개별적으로 재구분할 수 있을 것이다. 단, 앞선 절의 논의와 같이 지방자치단체간의 과도한 조세경쟁으로 인해 지방재정이 악화되는 것을 방지하기 위해서는 조례를 통해 신설하는 비과세ㆍ감면에 대해서는 반드시 최저한세의 적용대상으로 구분하도록 규제해야 할 것이다.

이 밖에 법인세와 소득세의 최저한세율도 지방소득세에서 다르게 규정해야 할 수 있는데, 지방자치단체의 과도한 비과세ㆍ감면의 신설ㆍ확대를 방지하기 위해 앞선 절에서 제시한 지방세감면비율 한도제와 연계한 감면조례의 허가제도와 함께 지방소득세의 최저한세 제도를 동시에 운영할 경우에는 지방자치단체간의 과도한 조세경쟁으로 인한 지방재정의 악화를 효과적으로 통제할 수 있을 것이다. 즉, 지방자치단체에 대한 재정통제의 필요성이 커지는 경우에는 지방세감면비율의 한도를 낮추는 것과 함께 최저한세율을 인상시켜서 재정건전성을 향상시킬 수 있을 것이다.

맺으며

2013년말의 지방세법 개정을 통해 지방소득세의 독립세화를 위한 최초의 제도적 개편이 이루어졌다고 할 수 있다. 그러나, 현재의 불완전한 지방소득세 과세방식으로는 지방의 자주재원 확충과 함께 지역경제 발전이 지역세수와 연계되도록 해서 지역간 선의의 경쟁체계를 유도함으로써 건강한 지방자치발전에 기여하기 위한 개편취지가 실현되었다고 할 수 없을 것이다.

본 기고는 지방소득세가 지방자치단체 수준의 독자적인 소득과세의 역할을 수행하기 위한 장기적 개편방안에 대해 논의하였다. 본 기고를 바탕으로 지방소득세의 발전을 위한 장래의 보다 다양하고 구체적인 정책적 논의가 이루어질 수 있을 것이고, 이러한 논의들은 조세제도 및 지방자치제도의 발전에 공헌할 수 있을 것이다.

• 1) 지방소득세는 소득분과 종업원분으로 구분해서 과세하지만, 본 기고에서는 논의의 범위를 소득분으로 한정하였다. 따라서, 특별한 언급이 없으면 본 기고의 “지방소득세”는 지방소득세 소득분을 의미한다.
• 2) 기본세율을 적용하지 않거나 연분연승법을 적용하는 양도소득세 및 퇴직소득세의 과세표준에 대해서는 0.6%-3.8% 대신 소득세에서 적용한 세율의 10%를 적용한다.
• 3) 역시 기본세율을 적용하지 않는 토지등양도소득에 대한 법인세의 과세표준에 대해서는 법인세에서 적용한 세율의 10%를 적용한다.
• 4) 전경련의 추산에 의하면 이와 같이 법인세분 지방소득세의 세액계산에서 법인세 세액공제?감면을 배제함으로써 종전의 과세방식에 비해 증가하는 법인들의 세금부담은 연간 9,500억원 정도라고 한다(2014.5.19.자 조선일보 기사(“지방세법 개정으로 기업 세부담 연 9500억 증가”)에서 인용하였다.).
• 5) 단, 본 기고에서는 지방소득세의 독자적인 “소득과세”로서의 장기적인 개편방안에 대해 논의하기 때문에 소득세분 중에서는 이러한 성격에 부합하는 개인사업자의 종합소득세로 범위를 한정하고 그 밖의 종합소득세와 양도소득세 및 퇴직소득세는 분석의 범위에서 제외하기로 한다.
• 6) 사업용 자산의 안전한 보관 및 관리 등
• 7) 개인사업자의 경우에는 종합소득금액 = 당기순이익+총수입금액산입ㆍ필요경비불산입?필요경비산입ㆍ총수입금액불산입
• 8) 2012 조세지출예산서에 의하면 각각 15개와 4개
• 9) 2012 조세지출예산서에 의하면 각각 34개와 18개