[國政濃談] 北 지원, 지자체가 '政權 無關' 마음껏 할 수 있다면

[黑面書生]

2021. 08. 28

정부가 9월부터 별도 승인 없이 모든 지방자치단체를 ‘대북지원사업자’로 일괄 지정하는 방안을 추진하기로 했다. 지자체의 대북지원 자율성을 대폭 높인 조치다. 이에 따르면 정권 교체 여부와 상관 없이 지자체장이 누구인가에 따라 지역별 대북사업 성격·규모가 지금보다 더 크게 달라질 수도 있다. 다만 남북관계가 보수 정부 때는 물론 현 정부에서도 장기간 경색 국면에 있는 점은 걸림돌이다. 국경을 봉쇄한 북한이 코로나19 등을 핑계로 협조를 거부할 수 있다는 점도 지자체 사업비 편성에 부담으로 꼽힌다. 북한 사회 자체가 민간 영역은 제한적이고 김정은 국무위원장을 최정점으로 하는 하향식 체제를 따른다는 점도 문제다. 실제로 대다수 지자체는 이인영 통일부 장관이 올 봄부터 추진한 ‘사전승인제(선(先) 사업 추진, 후(後) 북한과 합의)’ 참여에 미적대는 것으로 나타났다. 현 정부의 끈질긴 북한 지원 시도는 국민·전문가들 간 엇갈린 대북관에 따라 문재인 대통령 임기 말까지 꾸준히 논쟁의 대상이 될 것으로 보인다. 

▲ 북중 국경지대. / 연합뉴스

다음달부터 243개 모든 지자체 ‘北지원사업자’ 일괄 지정

이인영 통일부 장관은 지난 23일 모든 지방자치단체를 ‘대북지원사업자’로 일괄 지정하는 내용의 ‘인도적 대북지원사업 및 협력사업 처리에 관한 규정’ 개정안을 행정예고했다. 또 남북협력기금 지원 대상에도 지자체를 명시했다. 민간단체의 대북지원사업 가운데 지자체 보조금이 재원으로 포함된 사업의 경우 접수일로부터 7일 이내에 통일부 장관이 반출결과 보고를 해당 지자체에 통보하도록 하는 규정도 신설됐다.

현재는 지자체가 인도적 대북지원사업을 하기 위해서는 별도의 정부 신청·승인 절차를 밟아야 한다. 이번 개정안이 시행되면 지자체는 사업자 승인 없이 개별 반출 사업에 대해서만 정부 승인을 받으면 된다. 부정행위나 법 위반 등 정부 방침에 반하는 행동를 해 통일부 장관이 따로 지정 해제를 하지 않는 한 사업자 지위는 유지된다.

통일부는 내달 13일까지 해당 개정안에 대해 국민 의견을 받은 뒤 9월 안에 이를 바로 시행할 계획이다. 통일부의 한 관계자는 “지금은 지자체가 대북지원사업자를 일일이 신청받고 다시 반출 승인을 받아야 하는데 규정을 개정하면 반출 신청 절차만 밟으면 된다”며 “행정예고 기간이 끝난 뒤 법제처, 관계 부처 검토를 거쳐 9월에 바로 시행할 예정”이라고 설명했다.

앞서 이 장관은 지난 6월15일 6·15 남북공동선언 21주년 기념 포럼에서 “243개 지자체가 별도 신청 절차 없이 모두 대북지원사업자가 될 수 있도록 관련 규정을 개정하겠다”며 “필요한 경우 남북협력기금으로 해당 사업을 지원할 수 있는 방안도 마련하겠다”고 공언한 바 있다. 이달 27일에는 ‘남북협력기금 30주년 세미나’ 영상 축사에서 “한반도 정세가 호전돼 경제협력의 여건이 조성되기만 하면 한국판 뉴딜을 남북 간 협력으로 확장하고 평화뉴딜을 본격 추진할 시기가 반드시 올 것”이라며 “저성장 궤도에서 멈춘 우리나라가 중성장 궤도로 도약할 기회가 생기고, 청년에게는 양질의 일자리를 제공하는 등 우리 삶에 직결된 변화의 물결을 만들 것”이라고 기대했다.

경기도 대북제재 면제 ‘꿀팁’ 논란···고양시장은 ‘北 반출 면제’도 촉구

이 장관의 이 같은 행보는 대북지원 경로를 다양화 해 꽉 막힌 남북관계를 풀어겠다는 복안으로 풀이된다. 실제로 자체 대북 지원 의지를 다지며 절차 간소화를 정부에 적극 요구하는 지자체도 상당하다. 지자체장과 지역 주민들 성향에 따라 ‘자율적 대북 지원’에 대한 수요도 분명 있다는 것이다.

특히 경기도는 최근 유엔 대북제재 면제를 신청하는 절차를 상세하게 소개한 매뉴얼을 여러 지자체에 배포해 논란이 되기도 했다. 한기호 국민의힘 의원실이 이달 5일 제출받은 자료에 따르면 경기도는 지난 5월31일 ‘경기도 남북교류협력사업을 위한 대북제재 면제 실무 매뉴얼’을 산하 31개 시·군에 발송하고 29곳의 다른 시·군·구에도 보냈다. 여기에는 지난 5월 이재명 경기도지사 등 여권 인사들이 발족한 ‘남북평화협력 지방정부협의회’ 소속 지자체도 포함된 것으로 알려졌다.

경기도는 우선 지자체에 제재위 실무자가 바로 연락할 경우에 대비해 담당자 이메일과 전화를 신청서에 정확하게 기입할 것을 주문했다. 또 북측 상대방을 구체적으로 명시하고 제재면제 신청서에 사업목적이 ‘인도주의적 성격’임을 분명히 표시하도록 했다. 한 의원이 이에 대해 “경기도가 대북제재를 빠져나가는 ‘꼼수 꿀팁’ 매뉴얼을 만든 것이 아니냐”고 지적하자 경기도는 실무 참고자료일 뿐이라는 입장으로 맞선 것으로 알려졌다.

이재준 고양시장은 지난 5월21일 일산 킨텍스에서 열린 ‘2021 DMZ포럼’에서 “남북교류협력을 위해 지방정부의 역할이 커져야 한다”며 지자체 대북사업에 대한 사전승인제, 소규모 대북 협력·인도적 지원 사업에 대한 통일부 반출 승인 면제 등을 촉구하기도 했다. 이 시장 요구대로 일괄 사업자 지정에 반출 승인 면제까지 더해지면 지자체는 사실상 중앙정부 눈치를 보지 않고 직접 북한과 사업 협상을 벌일 수 있게 된다.

‘北 합의 전 계획만으로도 가능 사업’ 공모···지원자 없어 한달 연장

통일부는 나아가 지난 6월11일부터 각 지자체에 남북협력사업 ‘사전 승인제’도 공모하고 있다. 이는 일정한 요건만 갖추면 북한과 합의서를 체결하기 전이더라도 우리 정부가 지자체 사업을 먼저 승인해 주는 제도다. 즉, 북한이 원한다는 의사를 내비치지도 않은 상태라도 각 지자체가 북한을 지원할 의지만 있으면 사업을 성사시켜 주는 개념의 제도이다. 이 장관은 지난 4월21일 열린 ‘지방자치단체 남북교류협력 정책협의회’에서 사전 승인제 도입을 고려하고 있음을 이미 시사한 바 있다. 당시 이 장관은 “다가올 교류협력의 미래에는 주민과 직접 맞닿은 지자체 역할이 중요할 것”이라며 “지자체가 교류협력을 적극적이고 활발히 할 수 있는 토대가 만들어졌다고 생각한다”고 말했다.

다만 통일부의 해당 사업 실적은 아직 지지부진한 것으로 파악됐다. 지자체의 참여가 예상보다 저조했기 때문이다. 통일부는 이에 따라 공모 마감 시한을 당초 7월30일에서 이달 31일까지 한 달 더 늘렸다. 2018년 지방정부 최초로 직속 남북협력추진단을 출범한 서울시나 북한 접경 지자체인 경기도 역시 여전히 사업을 검토만 하는 단계인 것으로 알려졌다. 강원도와 전라북도 등 일부만 통일부 공모에 응할 의사를 내비친 상태다. 통일부 당국자 지난 26일 기자들과 만나 “사전승인을 해 달라고 정부에 신청한 사례는 아직 없다”고 설명했다. <관련기사> ▶통일부 '北지원 사전승인' 뚜껑 열어보니···서울·경기 등 "지원 안 했다"

지자체들이 이 장관 구상에 동참하길 망설이는 이유는 남북 통신연락선 두절, 한미연합훈련 실시 등으로 최근 남북관계가 다시 경색된 상황에서 성사 가능성도 없는 사업을 선제적으로 기획하기가 부담스럽기 때문으로 추정된다. 더욱이 북한은 코로나19를 이유로 지난해 1월22일부터 지금까지 북중 국경 빗장을 닫고 있다. 실제로 유엔과 EU(유럽연합) 역시 폐쇄 조치로 정보가 부족하다며 올해 인도적 지원 대상에서 북한을 제외했다. 통일부도 2019년부터 유엔 세계식량기구(WFP)를 통해 쌀 5만 톤을 지원하려다 북한이 지난해까지 거부하자 결국 사업비를 환수했다. 청와대와 통일부도 해 내기 힘든 대북지원을 개별 지자체라고 해서 쉽게 해 낼 리가 없다는 얘기다.

김정은 상대 잇딴 승소에···법원은 ‘北 재판권 면제’ 연구 착수

통일부와 별도로 우리 사법부는 최근 김정은과 북한 정부를 상대로 한 손해배상청구 소송이 잇따르자 지난 18일 ‘북한 재판권 면제’와 관련한 연구 용역을 발주했다. <관련기사> ▶[단독] 北김정은 상대 잇딴 승소에···법원 '북한 재판권 면제' 연구 착수

연구 대상은 △국제법상 재판권 면제 이론의 구체적 내용 △국제법상 재판권 면제 이론의 최근 전개 방향(중대 인권침해 행위 중심) △남북한 특수관계론 △분단국가라는 특수관계에서 재판권 면제 이론의 함의 △동·서독 사이에서 재판권 면제 논의 여부·내용 △통일 진행 과정에서 남북한 특수관계의 변용과 그에 따른 재판권 면제 이론의 의미 등이다. 연구 기간은 내년 2월까지다. 재판권 면제란 주권을 가진 한 국가가 다른 나라의 재판권에 복종하지 않는다는 국제관습법상 원칙이다. 주권 면제라고도 한다.

이번 연구는 지난해 7월 한국전쟁 때 북한군에 포로로 잡혀 강제 노역을 했던 참전 군인들이 김정은을 상대로 2,100만원 손해배상청구 승소 판결을 받은 것이 결정적 계기로 작용했다. 이 판결은 피고 측 항소가 없어 같은 달 23일 그대로 확정됐다. 당시 법조계에서는 이를 우리 법원이 북한에 대한 재판권을 인정한 최초의 판결이라고 평가했다.

이 판결 이후 김 위원장과 북한 정부를 상대로 한 추가 민사 소송이 전국에서 잇따랐다. 서울중앙지법에서 진행 중인 관련 재판만도 4건에 달한다. 올 3월에는 6·25 납북 피해자 자녀가 북한과 김정은을 상대로 낸 손해배상청구 소송에서 5,000만원 원고 승소 판결이 나오기도 했다. 1968년 울진·삼척 무장 공비 침투 사건으로 일가족 5명을 생을 마감한 피해자의 아들도 같은 달 김정은과 북한을 상대로 소송을 냈다.

법원행정처는 연구제안서에서 “현재 법원에는 북한을 피고로 하는 동종의 민사 사건이 다수 제기됐고 앞으로도 지속될 가능성이 높다”며 “남북한 특수 관계 등을 종합적으로 이해할 필요가 있는데 관련 연구는 부족하다”고 우려했다. 이어 “관련 사건을 맡은 재판부가 좀 더 풍성해진 연구 결과의 바탕에서 사건을 바라보고 접근할 것을 기대한다”고 덧붙였다.

‘반국가단체’인가 ‘통일 동반자’인가···대북지원 논란 이어질 가능성

북한 정권의 법적 지위에 관해서는 법학자들 사이에서도 의견이 엇갈린다. 영토 조항인 헌법 제3조에 따르면 북한은 우리 땅 위에 존재하는 ‘자유민주주의 체제의 전복을 노리는 반국가단체’로 규정돼 원칙적으로 ‘주권을 가진 외국’이 될 수 없다. 반면 현 정부 등 평화 통일 조항인 헌법 제4조에 가중치를 두는 진영에서는 북한 세습 정권도 ‘조국 평화 통일을 위한 대화·협력의 동반자’로 본다. 1991년 남북한이 유엔에 동시 가입한 것을 두고 국제사회가 북한을 간접 승인한 것으로 보는 시각도 있다. 대법원과 헌법재판소 역시 북한의 이 같은 이중성을 판례로 모두 인정하고 있다.

북한에 대한 재판권 면제 여부는 이웃나라인 일본에서도 최근 논란거리로 떠올랐다. 교도통신 등에 따르면 재일조선인 북송 사업의 일환으로 북한으로 건너갔다가 일본으로 탈북한 5명이 북한 정부를 상대로 제기한 5억엔(한화 약 50억원) 규모의 손해배상청구 소송 첫 재판이 올 10월14일에 열린다. 원고들은 일본 정부가 미수교 상태인 북한을 국가로 승인하지 않은 점을 들어 북한은 주권 면제 대상이 아니라고 지적하고 있다.

전문가들은 물론 국민들 사이에서도 출신 지역·세대에 따라 북한에 대한 인식이 충돌하는 만큼 현 정부의 각종 대북 지원 시도도 꾸준히 논란을 겪을 것으로 보인다. 특히 김정은의 ‘결심’으로 모든 것이 이뤄지는 북한 사회의 특성상 지자체의 역할에는 한계가 명확하다는 지적도 많다. 차기 지도자들의 대북 철학에 따라 북한 지원에 대한 통제 완화·강화가 반복될 가능성도 있다. 북한 주민 또는 김정은 정권을 향해 다양한 지원책을 모색하는 현 정부의 노력이 문 대통령 임기 안에 과연 결실을 볼지 여부에 당분간 국민들의 관심이 쏠릴 것으로 보인다. 문 대통령은 이와 관련해 지난 27일 민주평화통일자문회의 수석부의장에 이석현 전 국회 부의장을 새로 내정했다.

윤경환 기자 ykh22@sedaily.com

서울경제