농지법(1995년) 직전 농지개혁법(1950~1994)

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주요골자

1949년 6월 21일 법률 제31호로 제정되었다. 제1장 총칙, 제2장 취득과 보상, 제3장 분배와 상환, 제4장 보존과 관리, 제5장 조정 기타, 제6장 부칙 등 총 29개의 조문으로 이루어져 있다.

농지개혁의 대상이 되는 농지는 전(田), 답, 과수원, 잡종지, 기타 법적 지목(地目) 여하에 불구하고 실제경작에 사용하는 토지현상에 의하며, 농지경영에 직접 필요한 시설은 당해 몽리농지(蒙利農地)에 부속한다(제2조). 농가라 함은 가주 또는 동거가족이 농경을 주업으로 하여 독립생계를 영위하는 합법적 사회단위를 칭한다(제3조). 이 법의 운영을 원활히 하기 위하여 중앙·도·시·군·구·읍·면·동·리에 농지위원회를 설치하며(제4조), 매수농지(買收農地)에 대한 평가는 정부에서 각 소재지위원회의 의결을 거쳐 정한다(제7조).

보상은 정부가 피보상자 또는 그가 선정한 대표자에게 지가증권(地價證券)을 발급함으로써 행하며(제8조), 매수농지에 설정된 담보권부(擔保權附) 및 기타 채무는 매수와 동시에 정부가 이를 인수하되 보상액한도 내에서 지가증권을 발급하여 채권자에게 변제한다(제9조). 이 법에 의하여 정부가 취득한 농지 및 별도법령에 의하여 규정한 국유농지는 자경(自耕)할 농가에게 분배소유하게 하는데(제11조), 농지의 분배는 농지의 종목·등급 및 농가의 능력, 기타에 기준한 점수제에 의거하되 1가당 총경작면적 3정보를 초과하지 못한다(제12조). 또한 이 법이 공포된 이후의 자경하지 않는 농지의 매매와 증여(단, 교육·자선·기타 공공단체에 대한 증여는 예외로 함), 소작권의 이동 및 박탈행위를 금지한다(제27조).

대한민국의 농지개혁법(정부 개정안)은 1950년 2월 2일 국회를 통과해 같은 해 3월 10일 공포됐다. 3정보(약 2만 9700㎡)를 초과한 농지를 보유한 모든 지주로부터 토지를 강제로 매수해 농민에게 유상으로 판매하는 것이 골자였다. 농지를 강제 매수할 때는 몰수 토지에서 나오는 생산물을 현금으로 환산한 금액의 150%를 지가(地價)로 매겨 지주에게 지급했다. 예를 들어 연간 2억 원 분량의 쌀을 생산하는 2만 평 분량의 토지를 몰수하면 지주에게는 3억 원을 줬다.

농민은 3정보 이내의 면적으로 농지를 분배받을 수 있었다. 무상 분배가 아닌 유상 분배였으므로, 지주로부터 몰수한 농지를 가지고 있는 정부에 토지 인수 금액을 내야 했다. 지가(地價)는 몰수 때와 마찬가지로 농지 생산량의 150%였다. 연간 5000만 원 분량의 쌀을 생산해낼 수 있는 5000평짜리 농지를 분배받으면 7500만 원 만큼을 납부해야 했던 것이다.

이 농지개혁 방식은 향후 한국 사회에 막대한 부의 재분배 효과를 불러왔다. 지주 계급의 몰락과 자작농, 즉 일반 농민 및 시민 계층의 성장으로 이어졌다.

앞선 세 문단을 주의 깊게 읽은 독자라면 무언가 이상하다 느낄 것이다. 정부는 농지 평년 생산량의 150%에 해당하는 돈을 지주에게 지불했다. 농민에게 팔 때도 생산량의 150% 만큼을 받았다. 같은 금액의 돈이 오고 가면 부의 재분배가 일어나기 어렵다. 농지개혁은 어떻게 해서 지주 계급의 몰락으로 이어졌던 것일까.

여기서 우리는 ‘디테일’을 봐야 한다.

악마는 디테일에 있다. 정부는 지주에게 농지 몰수 대금을 현금으로 지급했지만 농민에게는 분배 대금을 쌀이나 보리 같은 현물로 받았다. 그리고 농민은 농지의 구입 대금을 5년에 걸쳐 분할 상환할 수 있었다. 경제학을 아는 이라면 여기서 떠올리는 단어가 있을 것이다. ‘인플레이션.’

만약 5년 동안 인플레이션이 전혀 일어나지 않는다면 부의 재분배는 이뤄지지 않는다. 하지만 우리 경제에 그런 시기가 있었던가. 당시는 해방 직후였고, 더군다나 전쟁통이었다. 한국전쟁은 농지개혁법이 공포된지 불과 3달 뒤 발발했다. 전쟁은 필연적으로 물가 상승을 수반한다. 연도별 농산물 가격 변동 추이를 보면 1950년 1석(약 180ℓ)당 29.1원이었던 정조(쌀)는 1951년 115.7원으로 뛰더니 1952년에는 419.4원이 돼버렸다. 1956년에는 정조 1석 가격이 1336.7원이었다.

농지개혁법에 따라 지주는 과거 5년 동안의 평균 농산물 가격으로 지가(地價)를 산정받아 대금을 수령했다. 과거 물가가 상당 부분 반영되므로 물가가 오르면 손해를 볼 수밖에 없는 구조다. 더군다나 법정 기한인 5년 내에 지가(地價)에 상응하는 현물을 전부 납부하는 농민은 거의 없었다. 국토가 황폐화된 전쟁통·전쟁 직후였기 때문이다. 1957년을 기준으로 할 때 상환을 완료한 농가 비율은 41.6%에 그쳤다. 상환 기간이 길어지는 만큼 지주들은 물가 상승에 따른 손해를 추가적으로 봤다.

끝이 아니다. 지주들의 수난은 이어졌다. 정부는 농지를 분배받은 농민에게 현물로 지가(地價)를 납부받을 때 시장 가격이 아닌 법정 곡가(穀價)로 값을 매겼다. 문제는 지주에게 현금으로 보상을 할 때에도 이 법정 곡가를 따랐다는 것이다. 예를 들어 시장에서 쌀 한 포대가 1만 원에 판매되는데 법정 곡가가 5000원이면 정부는 지주에게 5000원만 지급했다. 농림부(현 농림축산식품부)가 1978년 펴낸 ‘한국양정사’에 따르면 법정 곡가를 시장가격으로 나눈 값은 △1950년 0.51 △1951년 0.51 △1952년 0.44 △1953년 0.68 등 줄곧 1을 밑돌았다. 그만큼 지주에게 보상이 덜 됐다는 뜻이다.

한 가지 더. 1955년 이후에는 직전 5년 동안의 평균 법정 곡가로 지주에게 지가(地價)를 지급하지 않았다. 대신 1950년~1954년으로 기간을 고정해 곡식 가격을 산정한 후 지가(地價)를 지급했다. 물가가 천정부지로 치솟은 1960년에 비로소 지가(地價)를 납부받는다고 치면 막심한 재산 손해를 볼 수밖에 없는 방식이었다. 이 문제를 파고든 전용덕 대구대 무역학과 교수가 집필한 ‘한국경제의 성장과 제도변화(1997)’에 따르면 1955년 이후의 보상률은 전체의 50.2%에 달한다. 막대한 피해를 본 지주가 그만큼 많았다는 것이다.

정리하면 △지가(地價) 현금 지급과 전후 인플레이션 △법정 곡가 △가격 고정이라는 ‘삼 박자’가 한국의 지주 계급을 와해시켰다. 농지개혁이 실질적으로 마무리된 1960년대 초반 이후 집필된 신문 기사나 논문, 서적에서는 ‘재벌’ 같은 단어는 쉽게 볼 수 있지만 ‘지주 계급’이라는 단어는 찾아보기 힘들다. 해방 전후까지 한국 사회를 주름잡았던 지주라는 지배 계급이 사실상 소멸했다. 지주 중 일부는 일제가 남기고 간 귀속기업체를 인수해 재벌로 성장했지만 이는 지대를 받아 생존하는 지주자본이 생산과 혁신을 이끄는 산업자본으로 전환했다는 점에서 긍정적인 변화였다.

※[이덕연의 경제멘터리] 농지개혁편 2회로 계속.

※1회가 농지개혁이 지주 계급에 미친 영향을 살펴봤다면 2회는 ①일반 농민에게 미친 영향 ②기업가와 산업자본 형성에 준 영향 ③농지개혁에 대한 오해와 진실 ④일본·대만의 사례를 다룹니다.

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◇참고 문헌

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윤여봉, IMF의 한국경제 보고서 제 1권 중 “I. 1955년"(좋은생각좋은사람들, 2016)

정기화, 최광 등, 기적의 한국경제 70년사: 농지개혁에서 K-POP까지 중 “이승만 대통령의 건국과 초석”(북앤피플, 2018)

김낙년, 한국경제성장사 중 “제 9장 해방, 분단, 전쟁과 원조경제”(해남, 2023)

이영훈, 한국경제사 2: 근대의 이식과 전통의 탈바꿈 중 “제 10장 독립”(일조각, 2016)

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유용태 등, 동아시아의 농지개혁과 토지혁명(서울대학교출판문화원, 2014)

왕현종, 한국 근대 토지제도의 형성과 양안: 지주와 농민의 등재 기록과 변화(혜안, 2016)

이연호, 불평등발전과 민주주의: 한국정치경제론(박영사, 2013)

고영선, 한국경제의 성장과 역할: 과거, 현재, 미래(한국개발연구원, 2008)

박명호, 2012 경제발전경험모듈화사업: 한국의 농지개혁(기획재정부, 2013)

출처 : https://www.sedaily.com/NewsView/2D5E7N46AB/GC13