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< 목 차 > |
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Ⅰ . 문제제기 Ⅱ . 지역사회복지의 추세 Ⅲ . 지역사회보호(재가복지)센터의 역할 Ⅳ . 맺는 말 |
Ⅰ. 문제제기
최근 복지국가의 추세를 한마디로 요약하면 “less state more market"으로 표현할 수 있다. 이는 정부의 역할 축소와 함께 시장기능을 강화한다는 의미이다. 그러나 이는 정부의 복지예산이 축소되었다는 의미가 아니라 정부의 복지서비스 기능을 민간의 경쟁을 통해 제공한다는 의미이다. 이러한 맥락에서 사회복지 동향은 정상화의 이념을 기초로 한 지역중심의 대인서비스, 재가복지의 활성화, 자조를 강조하는 모델 확산, 자원의 효율적 활용을 위한 네트워크 구축 등으로 요약할 수 있다. 특히 우리나라의 민간 사회복지는 다음과 같은 전환을 모색하고 있다:
① 시설복지에서 지역복지로의 전환
② 공급자중심의 서비스에서 이용자중심의 서비스로의 전환
③ 욕구(need) 충족을 위한 복지에서 수요(demand) 충족을 위한 복지로의 전환
④ 클라이언트의 개념에서 소비자(consumer) 개념으로의 전환
⑤ 원조(help) 중심에서 자립(self-help) 중심으로의 전환
이는 사회복지의 실천이념으로 정상화(normalization), 사회통합(social integration)의 개념이 확산되면서 복지대상자들을 시설에 수용하기보다는 지역사회 안에서 통합적으로 인권적인 상황에서 처우하는 것이 효과적이라는 경험적 근거에 따른 것이다. 사회복지적 관점에서 지역사회는 사회문제의 장(場)인 동시에 복지서비스 제공의 장으로서의 속성을 동시에 가지고 있다. 영국에서는 이를 지역사회보호(community care)의 형태로 발전시켰고, 일본은 재택복지(在宅福祉)로 구체화하였다. 우리나라에서도 지방자치제의 활성화에 따라 지역 주민의 합의와 참여를 기반으로 한 재가복지의 중요성이 강조되고 있다.
우리나라 지역사회복지 실천의 대표적인 기관으로 전국적으로 360여개에 달하는 사회복지관들은 나름대로 많은 기능을 수행하면서 상당한 성과를 보이고 있다(한국사회복지관협회, 2000). 그러나 재정과 인력 구조의 한계로 인해 지역주민의 다양한 복지 욕구에 대해 전문적이고 자율적이며 탄력적인 대응을 못하는 경우도 많다. 이로 인해 우리 지역사회에는 여러모로 소외된 집단들이 출현하고 있다. 이러한 현상은 앞으로도 지속되고 오히려 더욱 심화될 전망이다. 더구나 급속도로 확산되고 있는 지역사회의 해체는 궁극적으로 많은 사람들의 삶의 질을 저하시키는 결과를 낳게 될 것이다. 따라서 지역사회의 갈등구조를 해결하고 더불어 사는 공동체를 형성하기 위한 지역사회복지의 확대가 시급히 요청되고 있다.
이러한 측면에서 재가복지봉사센터는 지역복지의 발달과 더불어 지역주민들의 질적 욕구 증대에 따라 전문적 복지서비스를 일정 부분 제공하고 있지만, 아직까지도 지역사회 내 빈곤가정의 문제해결 차원에 머물고 있는 실정이다. 한편 단종 복지관의 확대설치, 시민단체와 종교기관의 복지활동 참여 강화, 방문간호사업의 활성화, 동사무소의 주민자치센터로 기능전환 등에 따라 프로그램의 중첩과 중복서비스를 조정해야 할 필요성이 대두되고 있어 이에 따른 재가복지봉사센터의 기능과 역할을 시급히 검토하여 재가복지봉사센터의 정체성을 재정립해야 할 필요성이 제기되고 있으며, 센터의 양적 성장에도 불구하고 적절한 서비스를 제공하고 있는지에 대한 실증적 검토의 필요성도 제기되고 있다.
따라서 재가복지봉사센터의 전통적인 역할과 기능을 변화하는 복지환경에 능동적으로 대처하고 전문적인 지역복지를 실천하는 중추적 기관으로서 위상과 역할을 재확립할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 본 발제는 지역사회복지에 대한 개념을 간략하게 검토하고, 재가복지봉사센터의 위상과 전망 및 역할과 기능에 대해 고찰한 후, 바람직한 지역사회보호사업 실천방향에 대해 제시하고자 한다.
Ⅱ. 지역사회복지의 추세
1. 지역사회복지의 개념변화
우리나라에서 일반적으로 통용되고 있는 지역사회복지(community welfare)의 개념은 지역사회를 개입 대상으로 보고 그곳에 존재하는 각종 문제를 예방하거나 해결하고자 하는 일체의 사회적 노력이라고 정의되어 왔다 (최일섭, 1985: 20; 최일섭․류진석, 1996: 34-35). 이는 지역사회를 대상으로 하는 제반 활동을 지역복지에 포함시키는 매우 포괄적이며 광범위한 개념이다.
지역사회복지의 관점에서 지역사회란 (1) 사회문제로서의 지역사회, (2) 변화의 수단으로서의 지역사회, (3) 사회봉사의 장으로서의 지역사회의 속성을 동시에 가지고 있다고 할 수 있다.(Cox, 1987: 232-243) 우선 지역사회는 변화될 필요가 있는 문제, 욕구, 이슈 등을 내재하고 있는 환경인 것이다. 또한 지역사회는 사람들간의 상호작용과 권력의 분배 등으로 인해 변화가 일어날 수 있는 기회와 수단, 방법을 제공하고 있는 곳이기도 하다. 나아가서 지역사회는 공통의 신념, 가치, 규범들을 갖는 사람들에게 변화가 일어나는 일정한 공간을 갖는 장이기도 하다.
지역사회를 개념화하는 두 가지 요소로 크게 지리적인 측면과 사회관계적인 측면을 들 수 있다. 이러한 기준에서 지역사회에 관한 여러 학자들의 정의를 분석한 최일섭․류진석(1996: 4-9)은 세 가지 범주로 구분하고 있다: ① 지리적인 의미의 지역사회, ② 사회적으로 동질성을 띤 지역으로서의 지역사회, ③ 지리적 및 사회적 동질성을 강조하는 자연지역으로서의 지역사회.
일반적으로 지역사회의 지리적인 측면을 강조하는 경우는 특정 지역의 공간적 정체성에 초점을 두고 개념화한다. 그러나 산업화와 도시화로 인해 급속한 인구유동을 경험하고 있는 현대사회에서는 지역사회를 지역 혹은 공간 개념 이상으로 인식하여야 한다. 즉, 특정 가치를 공유하고 상호작용을 하며 권력이 분배되어 있는 사람들의 집단도 지역사회로 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 Ross(1967: 41-45)는 지리적 속성의 개념과 대조되는 지역사회를 ‘기능적 지역사회’ (functional community)라고 명하고, 이는 공동의 관심과 기능을 함께 하는 사람들의 집단을 의미한다고 하였다.
따라서 지역사회는 일정한 공간적 의미를 갖는 지역사회 뿐 만 아니라 공동의 소속감을 갖는 사람들의 집단, 기관, 조직체까지를 의미한다. 특히 도시에 기반을 둔 지역사회복지사업의 경우는 후자의 지역사회에 더 많은 관심을 가져야 한다. 왜냐하면 현대사회에서 도시인들은 지리적인 인접성 보다는 사람들과의 사회적 관계 속에서 존재 의미를 찾기 때문이다. 이러한 사회적 관계는 대개 특정 지역에 한정되지 않고 지역적 한계를 초월하여 다른 지역, 다른 국가에까지 이어질 수 있다.
한편 전문사회복지의 실천적 관점에서는 지역사회복지의 개념에 관해 포괄성과 전문성을 함축하는 재개념화가 요구된다. 이를 위해서는 지역사회복지를 지역성(locality)을 강조하는 사회복지 분야로 인식하기보다는 기술적인 측면을 포함하는 실천방법으로서의 의미를 강조할 필요가 있다. 이는 사회복지 실천기술이 가장 발달해 있는 미국에서처럼 지역사회복지 실천방법을 지역사회조직(community organization)으로 개념화한 것에서 그 예를 찾아 볼 수 있다.
지역사회조직은 1930년대 후반부터 전국사회사업가협회(NASW)로부터 사회사업 실천방법의 한 분야로 인정받게 되었는데, 당시 Lane 보고서에 따르면 지역사회조직의 일반적 목적은 사회복지 욕구와 자원간의 보다 효과적인 조정이라고 언급하고 있다 (Lane, 1939: 495-511). 지역사회조직을 사회사업 실천방법으로 체계화하는데 핵심적인 역할을 한 사람은 Murray Ross이다. Ross는 지역사회조직에 있어 과정을 강조하였는데, 특히 CO의 각 개념들을 사회과학적인 용어와 연결시킴으로써 지역사회조직의 이론적 기틀을 마련하였다. 즉, 지역사회조직이 사회과학적 이론과 사회사업의 가치에 근거한 것임을 체계적으로 밝힘으로써 전문 실천방법의 기반을 강화하였다 (Schwartz, 1965: 183).
포괄적인 실천방법의 맥락에서 지역사회복지란 조직, 계획, 개발 및 변화의 과정, 방법 및 실천기술을 포함하는 개념이다. 이러한 관점에서 Weil(1996)은 지역사회복지 실천방법의 구체적인 기술을 조직화(organizing), 기획(planning), 개발(development), 변화(change)로 분류하고 있다. 여기서 ‘조직화’란 이웃, 지역사회, 지역, 국가, 나아가서 세계의 사회정의와 사회조건의 향상을 위하여 사람들이 함께 하도록 하는 것을 의미한다. ‘기획’은 서비스의 통합과 자원 할당을 위해서 조직간의 기획을 통한 지역사회의 서비스로부터 사회정책의 기획 및 실행에 이르는 서비스 기획 과정 및 기술을 포함하는 개념이다. ‘개발’은 빈곤지역이나 소외계층의 사회환경을 보호하고 삶의 조건을 개선하기 위한 사회적, 경제적 지속가능한 개발노력을 의미한다. 한편 ‘변화’는 교육적 캠페인으로부터 서비스 강화나 정책변화를 위한 연대, 사회정의를 위한 사회운동에 이르는 사회행동 및 사회변화 전략을 일컫는 말이다.
따라서 지역사회복지는 지역사회에의 조직적이고 체계적인 개입을 통해 주민들의 삶의 질을 향상시키기 위한 사회복지적 지식과 기술을 활용하는 전문 실천방법이라고 정의할 수 있다. 이러한 정의는 지역사회는 변화될 수 있으며 변화를 통해 주민들의 삶의 질이 향상될 수 있다는 신념에 근거한다. 그러나 변화는 자동적으로 쉽게 주어지는 것은 아니며 전문가의 개입에 의한 체계적인 계획과 노력에 의해 달성될 수 있다는 가정에서 출발한다. 지역사회복지는 계획된 지역사회 변화 목표를 달성하기 위한 의도적이고 합리적인 과정이다. 이러한 과정에서 핵심이 되는 지역사회복지관과 전문 사회복지사들은 자신의 전문 지식과 기술 등을 이용하여 변화노력의 책임적인 위치에 놓이게 된다.
2. 지역사회복지 실천방법의 변화
지역사회복지 실천방법은 사회환경의 변화에 따라 지속적으로 개발되어야 하며, 실제 현장에서는 여러 모델의 각 측면이 다양하게 고려되어 융통성있게 활용되어야 한다. 오늘날 지역사회복지 실천모델의 변화에 가장 큰 영향을 준 조류는 1970년대와 80년대의 신보수주의 이념의 확산과 그에 따른 복지국가에 대한 도전이었다. 보수주의 정권하에서 사회복지 예산이 삭감되는 가운데 지역사회복지를 위한 전략들은 오히려 다양하게 개발되었다. 특히 축소된 예산으로 질적인 수준이 떨어지지 않는 사회복지서비스를 제공하기 위하여 사회복지기관들은 자조집단을 형성하고 자원봉사를 조직화하는 노력을 경주하였다. 민간 사회복지기관의 이러한 노력은 정부의 사회복지책임을 회피하는 빌미를 제공하는 계기가 되기도 하였다.
이러한 상황을 그대로 반영한 영국의 ‘지역사회보호(community care)’ 모델은 보호를 필요로 하는 사람들에게 가능한 가정이나 지역사회 환경에서 서비스가 제공되도록 하는 사회적 보호의 형태이다. 이 모델은 영국에서 1980년대와 1990년대 신보수주의 이념을 바탕으로 급속히 확산된 모델로서 노인, 장애인 및 요보호 아동에 대한 서비스 제공을 위해 자조의 개념을 강조하는 것이 특징이다. 그러나 1960년대 이후 끊임없이 제기되어 온 수용시설에서의 비인간적인 서비스에 대한 비판을 의식한 대처이기도 하다 (Loney, et al. 1991).
영국의 지역사회보호는 탈시설화, 장기간보호(long term care), 공공보호에 대한 의존의 감소, 비공식적인 보호, 클라이언트의 참여와 선택의 확대, 욕구중심의 서비스와 비용절감이라는 특징을 가지고 있다 (오혜경, 1996: 80-94). 이러한 특징은 장기간 병원에 수용된 정신질환자나 학습장애인의 퇴원을 장려하고, 이들이 낯선 환경에서 생활하는 것을 피하고 가능한 자신의 집에 머물면서 비공식적인 보호를 좀더 탄력적인 방법과 독립적인 지원을 얻어 받을 수 있도록 하기 위한 조치에서 비롯된 것이다.
1980년대이래 복지예산 삭감을 핵심으로 하는 미국의 사회복지개혁은 사회복지조직간의 경쟁을 심화시켰다. 최고의 서비스를 제공하는 기관들만이 살아남을 수 있다는 경쟁논리는 사회복지서비스의 효율성을 증진시키는 계기가 되기도 하였다. 그러나 문제는 최고의 서비스를 평가하는 기준이 무엇이며, 누가 평가의 주체가 되느냐 하는 논란을 불러 일으켰다. 그럼에도 불구하고 지역사회복지기관들의 프로그램 실행에 있어 창의성과 조직의 혁신이 증진되는 계기가 된 것은 사실이다.
이러한 영향을 받아 최근의 지역사회복지 동향은 정상화의 이념을 기초로 한 지역중심의 대인서비스, 재가복지의 활성화, 자조를 강조하는 모델 확산, 자원의 효율적 활용을 위한 네트워크 구축 등으로 요약할 수 있다. 미국의 경우 70년대 이후 신보수주의 이념의 영향으로 사회복지는 미시적인 임상과 거시적인 행정으로 양분되는 경향을 보이고 사회개혁과 지역사회개입을 위한 전문 사회복지방법은 위축되었다 (Specht & Courtney, 1993). 지역사회복지 실천에 있어서는 60년대 성행하던 사회행동이나 사회계획 모델은 보수적인 이데올로기와 예산부족 등의 이유로 인해 퇴색하고 자조를 기반으로 하는 모델들이 강조되었다. 또한 협의회나 공동모금 등도 순수 사회복지적 분야로서의 이미지가 희석되고 있는 경향이다.
유럽 국가들에서는 지역사회 집단간의 네트워크를 강조하게 되었는데, 이러한 접근은 지역사회의 응집력을 강화시킬 뿐만 아니라 지역의 경제 및 사회적 체계까지 재편하는 결과를 낳아 지역사회복지사업의 기능이 새롭게 인식되고 있는 것으로 나타났다(Baine et al., 1992; Harvey, 1992). 경쟁이 치열해지면서 지역사회 기관 및 자원간의 협력체계(partnership)의 구축 중요성이 강조되었다 (Bailey & Koney, 1996). 물론 사회복지 기관간의 협력체계 구축이 전혀 새로운 접근은 아니지만 과거의 협력적 노력은 자발적인 것이었던 반면에 최근의 협력은 환경적으로 강요되어지는 것들이다.
Ⅲ. 지역사회보호(재가복지)센터의 역할1)
1. 현 황
우리나라 재가복지서비스는 노인복지분야에서 가장 먼저 시작되었고, 1992년에 사회복지관 부설 재가복지봉사센터가 설치되어, 현재까지 전국적인 수적 규모는 우리나라 재가복지사업의 거점으로서 그 중심을 이루고 있다고 해도 과언이 아니다.
지금까지 사회복지관 부설 재가복지봉사센터에서는 열악한 재정이나 환경에서도 요보호대상자들의 심리․사회적인 소외감을 극복하고 안정된 일상생활을 영위할 수 있도록 대상자들의 개별적인 문제상황에 따른 다양한 재가복지서비스를 제공하는 일선기관으로서의 역할을 묵묵히 담당해 왔다. 그러나 다년간의 경험과 양적인 성장에 비해 복합적이고 장기적인 욕구를 지닌 요보호대상자들을 개별화하여 서비스를 평가하고 관리하는 질적이고 전문적인 부분의 성장은 현실적으로 역부족이었다.
서울시 시정개발연구원(2002)에서 사회복지관 업무표준화 연구사업에서 규정하고 있는 지역사회보호의 영역은 다음과 같다:
- 지역사회에 거주하는 저소득, 노인, 장애인 등 요보호․소외계층 대상 보호사업 이 주요 기능으로, 전통적으로 사회복지관의 주요 사업목적으로 간주되는 영역임.
- 소득수준 향상, 복지욕구의 변화로 지역사회보호 이외의 복지사업도 사회복지관의 사업영역으로 포함되는 추세이나, 여전히 요보호․소외계층의 수요가 존재하며, 사회복지(사업)의 본질이 “어려움을 겪는 사람, 저소득 빈곤층, 취약계층(장애인, 노인, 아동, 청소년 등) 등을 대상으로 well-being을 증진하고 기본적 욕구를 충 족시킬 수 있도록 하는 것(NASW)” 이라고 할 때, 여전히 사회복지관의 주요 사업으로 간주되어야 할 영역임.
- 아래 단위사업군 분류 가운데서도 생존과 직접적으로 관련된 급식, 보건의료, 경 제적 지원은 필수적 보호영역; 일상생활 지원, 정서서비스는 부가적 보호영역으 로 구분할 수 있음.
- 그리고 일시보호서비스는 주간보호시설이나 희망의 집과 같이 일시적인 시설보호 형태이기 때문에 사회복지관 조직 및 운영과는 별도로 프로그램 단위로 지원받 아 운영되는 사업군으로 구분할 수 있음.
<표1> 지역사회보호 영역 단위사업 구분 및 프로그램 예시
단위사업 |
사업성격 |
프로그램 예시 |
급식 서비스 |
지역사회에 거주하는 요보호 노인이나 결식아동 등을 위한 식사제공 서비스 |
식사배달, 밑반찬 배달, 경로식당, 무료급식 |
보건의료 서비스 |
노인, 장애인, 저소득층 등 재가복지사업 대상자들을 위한 보건․의료관련 서비스 |
의료서비스(통원 및 방문진료), 간병서비스, 물리치료, 재활치료 |
경제적 지원 |
경제적으로 어려운 지역사회 주민들을 대상으로 생활에 필요한 현금 및 물품 등을 지원하는 물질적인 지원 사업 |
의료비․교육비․생활비 등 지원, 후원품 제공, 생활용품 지원 등 |
일상생활 지원 |
독립적인 생활능력이 떨어지는 요보호 대상자들이 시설이 아닌 지역사회에 거주하기 위해서 필요한 기초적인 일상생활 지원서비스 |
청소․세탁․장보기․취사 등 가사서비스, 가정봉사원, 이동목욕, 이미용, 심부름, 차량지원, 주거환경개선 등 |
정서 서비스 |
지역사회에 거주하는 독거노인이나 소년소녀가장 등 부양가족이 없는 요보호 대상자들을 위한 비물질적인 지원 서비스 |
말벗, 안부전화 등 노인정서지원, 의형제․의부모 관계맺기 |
일시보호 서비스 |
독립적인 생활이 불가능한 노인이나 장애인 또는 일시적인 보호가 필요한 실직자․노숙자 등을 위한 보호서비스 |
대리가정을 통한 아동보호, 노인 주간․단기보호, 치매노인센터, 장애인 주간․단기보호, 실직자 쉼터, 희망의 집, 그룹홈 |
2. 필요성 및 기능
지금까지 우리나라 사회복지관 부설 재가복지봉사센터는 공적부조서비스를 보충․보완하는 민간의 전문적 서비스 제공기관으로서의 역할과 일반 저소득 요보호대상자들에게 재가복지서비스를 제공하는 민간기관으로서, 가족, 이웃 등 지역사회 비공식적인 보호와 공공․민간의 공식적인 서비스 제공을 통해 궁극적으로는 지역사회 통합을 이루는데 그 의의가 있다.
노령인구의 증가와 가족기능의 약화 등 사회변화에 따른 지역사회 중심의 서비스 욕구가 증가하고 우리나라의 가족주의 중시 문화에 따른 재가복지서비스의 적절성을 고려할 때, 앞으로 지역사회 중심의 재가복지서비스의 필요성이 더욱 강조되고 있다.
⑴ 사회변화에 따라 요보호대상자가 양적으로 증가하고 다양화되고 있다.
과거 부모를 부양하는 것이 당연시되었던 가족의 기능과는 달리 부부중심, 자녀 중심으로 가족구조가 간소화되고 노인 인구가 증가함에 따라 독거노인세대, 노인단독세대가 증가하고 있다.
교통사고로 인한 후천적 장애 발생률 증가, 만성질환, 환경오염, 실업, 가족해체, 각종 사고위험으로부터 안전할 수 없는 현대사회에서는 보호를 필요로 하는 대상자들의 특성이 현재보다 다양해 질 것이며 가정에서 보호를 필요로 하는 지역사회 보호대상자들이 증가하게 될 것이다.
⑵ 1차적 가족기능을 보완하여 가족해체를 예방하고 가족의 제기능을 유지, 강화해야 한다.
요보호아동, 실직자, 장기질환자 등 요보호대상자의 다양화와 양적인 증가추세는 가족원들의 심리적, 신체적, 경제적 부담의 과중과 가족해체 등 여러 가지 지역사회문제를 유발하게 된다. 가족을 중시하는 우리나라의 가족중심 문화는 요보호대상자들에게 다양한 서비스를 제공함으로서 가족원들을 지원할 수 있는 보호체계를 형성하여 가족해체를 예방하고 가족의 제기능을 유지, 강화하는 것이 필요하다.
⑶ 긴급보호가 필요한 요보호대상자들을 보호해야 한다.
재해나 재난으로부터 긴급 보호가 필요한 지역주민이 발생하거나 사회환경 변화로 인한 실직 노숙인, 가출 청소년, 학대아동 등 1차적인 보호기능이 박탈되었거나 결핍되어 있는 요보호대상자들을 보호하고 사회적 기능을 회복할 수 있도록 지역사회보호체계 마련이 필요하다.
⑷ 지역사회가 사회복지서비스 욕구 충족의 장으로 기능해야 한다.
대상자들을 선별적으로 구분하여 지역사회로부터 격리되었던 사후 치료성격의 대규모 시설보호는 날로 증가하는 그 수요를 감당하기도 어려울 뿐 아니라 비용이나 보호 효과성도 낮다고 판단된다. 요보호대상자들이 지역사회를 기반으로, 지역사회의 일원으로서 참여할 수 있도록 하기 위해서 시설보호가 필요한 경우에는 지역사회 내 기능별 소규모 보호시설을 강화하고 사회복지관 이외에 다양한 전문기관을 통한 재활, 치료, 예방 등 사회통합서비스를 제공하여야 한다.
⑸ 재가복지서비스는 국민 모두의 보편적인 권리이다..
지역주민들의 삶의 질에 대한 욕구가 증가함에 따라 재가복지서비스에 대한 인식이 변화되고 있다. 경제적 빈곤계층의 공적부조 대상자와 노인 또는 장애인을 중심으로 실시되고 있는 현 재가복지서비스는 인간의 가장 기본적인 생활유지를 위한 의, 식 주 중심의 1차적 보호서비스를 제공함으로서 최소한의 일상생활을 유지할 수 있다고 보았다. 그러나 요보호대상자들에게도 과거의 빈곤문제 해결을 위한 1차적 욕구만으로는 최소한 인간다운 생활을 유지하는 것이 어려우며 정서적이며 환경, 문화적인 삶의 질에 대한 관심으로 인식이 확대되고 있다.
따라서 재가복지서비스는 요보호대상자에게만 제공되는 혜택이 아니라 국민이면 누구나 당연히 누려야 할 권리로서 선별적이 아닌 보편적 권리인 것이다.
3. 재가복지사업의 문제점
전문적이고 책임성 있는 재가복지서비스 제공과 재가복지사업의 이상적인 기능 수행과 발전을 위해 몇 가지 문제점을 살펴보고자 한다.
⑴ 재가복지사업 내용이 제한적이며 지역사회보호센터로서 기능이 충분하지 못하다.
우리나라 재가복지 서비스는 영국의 사회적 보호형태를 기준으로 할 때 가정 또는 가정과 유사한 지역사회내의 환경에서 서비스를 제공하는 그룹홈과 같은 민간주거시설의 형태와 통원에 의한 서비스 기관이 포함되는 지역사회보호(community care), 그리고 공공과 민간의 공식적인 조직에 의해 가정에서 보호받는 재가보호(domiciliary care)의 개념이 혼합된 형태이다.
지역사회에서 가정이라는 장을 중심으로 서비스를 제공한다는 점에서는 재가보호와 지역사회보호 두 개념이 일치하나 기존의 사회복지관에서 실시하고 있는 재가복지서비스는 주로 재가보호에 가까운 개념으로 볼 수 있는데, 주간보호나 노인의 집 등과 같은 가족과 유사한 환경에서 이루어지고 있는 지역사회보호서비스는 재가복지사업에서 다루고 있지 않다. 그러나 주간보호사업, 노인의 집, 희망의 집 등 포괄적인 지역사회보호사업을 사회복지관에서 부분적으로 실시하고 있으며 경노식당, 식사배달, 밑반찬배달 등의 급식서비스와 그 외 직접서비스를 사회복지관 대상별 단위사업의 일환으로 실시하고 있다.
현재 재가복지봉사센터 운영안내에서 제시하고 있는 재가복지서비스의 기능만으로는 통합된 지역사회 보호체계 마련이 어렵다.
따라서 사회복지관 사업으로 분류되어 실시하고 있는 직접 서비스와 보호사업을 지역사회보호사업으로 재분류하고 재가복지사업의 개념을 확대해야 한다.
⑵ 공적부조대상자를 중심으로 서비스를 제공하도록 규정하고 있다.
요보호대상자를 선정함에 있어 재가복지사업 운영지침에서는 지역사회 내 저소득계층을 우선으로 하되 공적부조대상자를 전체 수혜대상자의 70%이상으로 하도록 규정하고 있다.
사회복지관 백서(1999년도)에 의하면 재가복지 요보호대상자 중 86.2%가 생활보호대상자인 것으로 보아 재가복지서비스는 상당수의 공적부조대상자를 중심으로 제공되고 있다. 이러한 현상은 공적부조대상자에 대한 국가의 책임을 강화해야 함에도 불구하고 많은 부분을 민간에 의존하는 것으로 볼 수 있다.
제한된 예산과 인력으로 공적부조대상자에게 우선적으로 서비스를 제공하도록 제한하는 것은 공적부조대상자들의 서비스 집중․중복문제와 제도권 밖의 보호를 필요로 하는 일반 저소득 요보호대상자들에게 서비스 기회가 축소되는 것이다. 실제로 일반 저소득주민에게 서비스를 제공하는 것은 거의 불가능한 실정이다.
앞으로 요보호대상자의 특성이 다양화되고 재가복지서비스가 국민의 권리로 인식되면서 양적인 확대를 예상해 볼 때 현재 수급권자로 제한하는 규정은 지역적 특성이나 사회적 변화에 따른 대상자 선정을 제한하는 것이므로 삭제되어야 하고 서비스 제공기관의 자율성이 보장되어야 한다.
⑶ 전담인력 부재로 인해 의료서비스와 간병서비스의 효과성이 낮다.
재가복지 주 대상자는 장애 또는 노인성 질환을 앓고 있기 때문에 대상자의 특성상 간병과 의료서비스의 욕구가 매우 강하다. 사회복지관 백서에 의하면(1999년도) 재가복지서비스 중 간병, 의료서비스가 39.0%가 제공된 것으로 조사되었는데 이러한 결과에서도 알 수 있듯이 재가복지서비스는 보건과 복지의 유기적인 결합이 절대적으로 요구된다.
그러나 사회복지관에서는 보건전문인력 부재로 인해 독자적으로 의료서비스 제공이 불가능하며 상당수의 기관이 외부 자원을 활용한 무료진료 형태로 의료서비스를 실시하고 있다. 무료진료형태의 의료서비스는 대상자의 특성상 효과적이지 못하고 오히려 일상적으로 그리고 지속적으로 질병관리가 가능한 방문의료서비스 형태가 효과적이라고 할 수 있다.
또한 긴급을 요하거나 계속적으로 간병이 요구되는 요보호대상자의 경우 안정적인 인력확보의 어려움으로 간병서비스 제공이 어려운 실정이다.
⑷ 서비스 제공인력의 부족으로 담당자의 업무과중과 질적인 서비스제공이 어렵다.
재가복지봉사센터의 인력배치 기준은 전담인력 사회복지사 2인(과장급 1명 포함)과 운전기사 1인을 배치하도록 되어 있는데 운전기사를 사회복지사로 대체 채용하여 서비스 제공인력을 확보하거나 과장을 일반 사회복지사로 채용하는 기관이 상당수이다.
재가복지서비스의 질을 담보해 낼 수 있는 요건 중 인력은 매우 중요한데 사회복지사와 자원봉사자가 그 핵심인력으로서, 사회복지사의 경우 1인당 상당수의 요보호대상자와 자원봉사자를 관리하게 된다. 또한 서비스 제공인력의 부족과 자원봉사자 활용의 여러문제로 인해 사회복지사는 직접 서비스 제공자의 역할을 담당해야 하기 때문에 사업의 전체 관리자로서 그리고 사례관리자로서 사회복지사 역할 수행이 어렵다.
이러한 사회복지사의 업무과중은 대상자에 대한 개별적인 관리나 전문적인 서비스제공의 어려움을 갖게 하는 원인이 된다.
⑸ 서비스 수행인력으로서 자원봉사자 자질의 문제이다.
또한 자원봉사자를 교육․훈련하여 일선에서 재가복지서비스를 제공하도록 하고 있는데 이들 자원봉사자들이 요보호대상자나 서비스 제공에 중추적인 역할을 담당하고 있지만 지속성의 어려움, 서비스 책임성의 문제, 서비스 전문성의 문제 등을 간과해서는 안 될 것이다.
⑹ 보조금 지원이 현실화되어야 한다.
재가복지사업이 사회복지관에 시행되던 1992년에는 4천 6백만원이 장비비 포함하여 지원되었고 1993년에는 3천4백만원, 1997년에는 4천8십만원, 2001년에는 5천4백만원(서울), 4천4백만원(지방)이 지원되었다.
보조금은 설치 당시부터 현재까지 매우 소액이 증액되었고 사실상 직원 인건비도 부족하거나 겨우 인건비 정도의 열악한 수준이다. 재가복지 운영안내에는 구청장은 양질의 재가복지서비스를 위하여 필요하다고 인정되는 경우 지원액 이외에 추가지원 할 수 있도록 되어 있으나 구 자체에서 재가복지 사업비에 대한 특별 추가지원은 거의 전무하며 보조금이외에 법인부담금과 후원금으로 재원을 충당하고 있다.
⑺ 지역 내 유관기관 간의 연계체계가 부재하다.
재가복지서비스 제공기관으로는 사회복지관 재가복지봉사센터 뿐 아니라 인근 장애인복지관, 노인복지관 등의 단종복지관과 관할지역 보건소와 같은 공공의료기관이 있다. 이러한 다양한 서비스 제공기관은 기관간의 정보교환이나 서비스 연계가 부재한 채 요보호대상자들에게 독자적으로 서비스를 계획, 제공하고 있어서 서비스 중복, 분산 등 효과적인 사례관리가 이루어지지 않고 있다.
뿐만 아니라 사회복지관 내에서도 재가복지봉사센터라는 별도의 행정 체계를 이루고 있기 때문에 사회복지관 내에서도 대상자관리가 효율적이지 못하다.
4. 개선방안 및 건의사항
⑴ 지역사회보호사업으로서의 개념 재정립
재가복지사업의 개념을 재가보호를 포함하는 지역사회보호사업으로 확대하여 다양한 대상자의 확대와 프로그램 개발, 소규모 보호시설의 확대 등 지역사회내에서 통합된 보호서비스를 제공하여야 한다.
⑵ 지침상의 내용 수정 보완
① 지침상의 자립지원서비스(탁아, 직업보도 등)는 복지관 가족복지사업으로, 복지관 각종 보호사업(무료급식, 주간보호사업 등)은 재가복지사업으로 재편성하여 재가복지사업의 실제적인 사업내용 조정이 필요하다.
② 요보호대상자 선정시 70%이상을 요보호대상자로 선정토록 한 대상자 선정요령 4)항의 지침을 삭제함으로서 지역적 특성에 따른 실질적인 요보호대상자 개발이 가능토록 해야 한다.
⑶ 재가복지서비스 제공을 위한 안정적인 수행인력 확보
① 효율적인 서비스 제공을 위해서 서울시 가정도우미사업을 전국적으로 확대하여 이를 사회복지관이 활용, 관리할 수 있는 제도가 마련되어야 한다.
② 유료 자원봉사자를 활용할 수 있는 별도 지원 또는 보조금 사용에 대한 승인이 필요하다.
③ 양질의 의료서비스가 제공될 수 있도록 보건의료서비스 전문인력이 지원되어야 한다.
⑷ 재가복지사업의 전문성향상과 효율적인 서비스 제공을 위한 사례관리 강화
효과적이고 효율적인 서비스를 제공하기 위해서는 현재의 단편적이고 분산된 재가복지서비스를 요보호대상자의 상황에 따라 실천 유형이나 서비스별로 사례를 차별화하고 개별화해야 한다. 그리고 상호 서비스간, 유관기관간의 조정․통합․조직화하는 사례관리를 강화하여 요보호대상자의 문제해결 기능과 서비스의 전문성을 향상시켜야 한다.
⑸ 예산의 현실화
운영비 지원방식을 인건비 전액지원과 사업비 별도 지원체계로 조정하여 운영비의 현실화가 이루어져야 한다. 특히 서비스제공의 핵심요소로 작용하는 인력에 대한 지원은 매우 절대적으로 요구된다.
⑹ 공공, 민간간의 효율적인 업무체계 모색
지역사회 관련 기관간의 연계방안을 구축하여 요보호대상자의 욕구에 따른 즉각적이고 순발력 있는 서비스 제공, 효과적이고 효율적인 서비스 제공이 이루어지기 위해서는 지역사회 내에 존재하는 공공, 민간 각 지원체계들간의 의뢰체계 및 지원망을 구축할 수 있는 공식적인 채널이 필요하다. 이를 위해 공공, 민간간의 파트너쉽 발휘를 위한 인식개선과 공식적인 행정적 지원이 필요하다.
Ⅳ. 맺는 말
과거 우리나라 사회복지사업은 주로 요보호대상자(고아, 무의탁노인, 장애인 등)를 대상으로 하는 수용시설 중심의 사업들이었다. 그러나 80년대들어 도시 빈곤지역을 중심으로 사회복지관과 같은 이용시설 중심의 사회복지사업이 활성화되었다. 정부는 지역주민의 복지증진을 효과적으로 달성하기 위하여 80년대부터 취약지구를 중심으로 지역사회복지관을 설립하기 시작하여 현재 약360여개의 사회복지관이 전국적으로 산재되어 있다. 특히 지방화시대가 본격화되면서 지역주민의 복지증진을 위한 최일선의 이용시설로서의 사회복지관의 기능과 역할은 점차 중요해지고 있다.
현대 복지국가에서 국민의 복지욕구를 충족시키기 위한 일차적 책임은 국가에 있다. 그러나 한국의 사회복지는 국가의 복지적 역할을 최소화하고 그 대신 가족과 지역사회, 종교단체, 기업 등 민간부문의 사회복지적 책임을 강화시키는 방향으로 발전해 왔다. 이러한 한국형 복지체계는 소득의 재분배를 통한 사회통합을 이루기보다는 사회불평등을 심화시키는 요인으로 작용하고 있다. 따라서 현시점에서는 공공부문의 사회복지제도를 통한 복지공급을 강화시키는 것이 매우 시급한 과제이다.
그러나 정부의 복지대책만으로는 현재의 복잡해지는 사회구조 속에서 파생되는 모든 문제를 해결할 수는 없는 것이 우리의 현실이다. 특히 소외계층의 상대적 박탈감과 같은 정서적 문제와 그들의 가족관계 문제는 이미 심각한 수준에 이르렀는데 이는 전문성과 유연성이 뛰어난 민간 사회복지체계를 통해 서비스를 전달하는 것이 더 효과적일 수 있다. 실제로 공공복지가 발달한 나라에서도 많은 사회복지 활동이 가족이나 공동체의 비공식적인 원조망을 통해 이루어지기도 하며, 지역사회복지관과 같은 민간사회복지기관에 의해 이루어진다.
민간사회복지의 효과성은 대인서비스의 중심을 이루는 사회복지서비스 분야에서 매우 높이 평가되고 있는데, 최근에는 지역사회를 매개로 하는 접근들이 강조되고 있다. 서구 선진복지국가에서 사회복지서비스의 새로운 모델로 주목받고 있는 지역사회중심재활(C.B.R.: Community-based Rehabilitation)모델이나 지역사회보호(Community Care) 등은 이러한 추세를 반영하는 민간복지의 대표적인 모형이다.
최근 사회복지실천의 중요한 목표중의 하나는 대상자의 역량강화(empowerment)이다. 이러한 관점에서 지역사회보호사업은 단순한 보호가 아닌 소외계층 주민들의 의식을 고취시키고, 인적자원을 개발하여, 개인과 지역사회의 역량강화를 이루어 내서 스스로 문제를 이해하고 해결할 수 있도록 도와주며, 생계를 위해 새로운 환경을 창출할 수 있도록 도와주는 역할을 하여야 한다. 특히 빈곤으로 인해 좌절감을 느끼는 저소득층을 위해 그들의 복지에 영향을 미치는 결정들과 정책형성과정에 참여하도록 도와줄 필요가 있다.
결론적으로 우리나라도 21세기 선진 복지사회를 맞기 위해서는 국민 모두가 지역사회에서 건강하고 안전하게 행복한 삶을 살 수 있는 복지체계를 갖추어야 한다. 특히 전문적인 지역사회보호사업을 통해 노인 및 장애인, 아동을 포함한 취약계층들이 함께 더불어 사는 사회를 창출해주는 정상화(normalization)의 이념이 실현되는 복지사회를 건설하여야 한다.
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