사회복지정책세미나 -이화여대 김미혜교수-

[한지희]

강의 NOTE                         

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사회복지정책 세미나

 1 장   평등과 공평(Equality & Equity)

○ 평등과 공평이라는 용어는 자주 교환되어 사용되어지고 있으나 두 용어는 매우 다른 의미를 가지고 있다.
- 평등은 똑같이 분배하는 것을 의미하나
- 공평은 공정(평)하게 분배하는 것을 의미한다.
예) 빵 한 조각을 세 사람에게 나누어주는 경우 평등정책은 세 사람에게 각각 빵 1/3조각씩 배분하는 것을 의미하나 공평정책은 만약 한사람은 배가 고프고 다른 두 사람은 충분히 먹었을 때 배고픈 사람에게 더 큰 조각의 빵을 주는 것이다.

○ 따라서 이 주제는 모든 사람의 욕구가 동일하지 않으면 평등하고 동시에 공평한 정책을 만들어 내는 것은 불가능하다는 역설적인 문제와 만약 사람들의 욕구가 동일하지 않다면 그 욕구가 어떻게 동일하지 않은지 그리고 어떻게 분배하는 것이 공평한 것인가 하는 정도의 문제를 제기한다.

○ 역사적으로 살펴보면 논쟁은 다음과 같은 네 가지의 주요단계(국면)을 가지고 있다.
(ⅰ) 부유하고 권력을 가진 계층이 케잌 전체를 점유하고 그 분배를 결정하여 커다란 불평등이 불가피할 뿐만 아니라 바람직한 것으로 생각되던 매우 긴 시기
(ⅱ) 미국과 프랑스 혁명기에 매우 강하게 표명된 평등은 바람직하고 달성(획득)할 수 있는 것이라는 반론
(ⅲ) 평등이 수용할 수 없을 정도의 획일화에 이르게 할 것이라든가 또는 그것이 새로운 형태의 불평등을 가져올 것이라는 이유로 평등에 대한 의심의 증폭(증대)
(ⅳ) 공평의 개념과 불리한 계층에 대한 긍정적인 차별(Positive discrimination)의 개념도입  

○ 약 200 또는 300년 전까지 대부분의 저자들은 사회적·정치적 그리고 경제적인 불평등은 그들이 경험한 바와같이 사회에서 피할 수 없는 사실이며 인간관계를 규율하는 자연스런 방식으로 추정했다.

- 아리스토텔레스는 소작농에 대한 지주의 위치, 노예에 대한 주인의 위치, 여성에 대한 남성의 위치, 젊은이에 대한 노인의 위치가 우월한 질서정연하고 계급 구조적인 사회의 장점을 강조했다.
- 다렌도르프(Dahrendorf)는 18세기 중반까지 아리스토텔레스의 주장을 불평등 주제를 다루는 모든 논법의 shorthand로서 사용하고 있다.
- 반면 일찌기 Cicero의 works(작품)연구와 같이 어떤 사람들에 대한 일종의 기본적인 평등을 논한 것들이 있다.  그러나 이러한 논지를 찾기는 매우 어렵다.  대부분의 기록은 교육을 받아 그들의 생각을 발전시킬 수 있고 그것을 기록할 여유가 있으며 귀하고 비싼 필기구를 살 수 있는 불평등을 옹호하는 자 들이 했기 때문이다.

○ 큰 불평등은 잘못된 것이라는 강한 주장은 주로 노예반란과 농민폭동으로 부터 구전으로 구체화 되어진 슬로건 또는 서투른 글씨조각 형태로 나왔다.
- 평등에 대한 실정의 완전하고 상세한 설명은 읽고 쓰는 능력이 확산되고 문헌이 상업적으로 배포되기까지 기다려야 했다. 17세기 후반까지도 상황은 같았다.(예 : Patriarcha의 저자인 Robert Filmer의 저술과 갱부리더인 Gerrad Winstanley의 팜플렛을 통한 주장비교)

○ 오늘날에는 고전적인 형태로 불평등에 대하여 주장하거나 18세기 주장과 같은 형태의 평등에 대한 주장을 하는 저자는 거의 없다.
- 프리드만이나 하이에크와 같은 자본주의 옹호자들은 어느 정도의 인류 평등주의자와 같은 용어로 그들의 주장을 조심스럼게 하고 있다.
- 프리드만은 자본주의는 실제로 불평등을 감소시켰다고 주장한 반면 하이에크는 자유기업이 사람들이 평등을 찾도록 자유롭게 한다는 이유로 자유기업(free enterprise)을 옹호했다.
- 좌파에서는 어떤 사람을 필연적으로 다른 사람들 보다 더 평등하게 만드는 정치적인 시스템을 가진 오웰리언적인 각성(Orwellian disenchantment)이 있으며 또한 자유(Liberty) 평등(Equality) 동포애(Fraternity)라는 개념은 조심스럽게 정의되지 않으면 충돌하는 가치를 포함할 지도 모른다.

○ 쉴러(Schiller)는 불평등은 진보를 하는 동기가 되었다고 주장하였으며 Dahrendorf도 이에 동조하고 있다.
그는 어떤 사회도 그 자체를 구성하기 위하여 잠재적으로 제한이 없는 범위에서 어떤 가치와 기준(규범)을 선택한다.  이 과정은 그 자체에서 불평등을 창조한다.  왜냐하면 어떤 사람들이 다른 사람들 보다 이러한 가치와 기준(규범)에 더 근접할 것이기 때문이다.  
그러나 사회질서의 조직화는 불리한 계층이 그들 자신의 이익을 추구하여 기준을 바꾸려고 할 것이기 때문에 그 자체에 파괴의 근원(seeds)을 가지고 있다.

○ 이러한 주장은 두 가지 이유로 지속하기 어려운 입장이다.
첫째, 극단적인 획일화를 가져오는 평등을 옹호하는 자는 거의 없다.  인간이 어떤 측면에서 평등하게 태어난다 할지라도 그들은 명백히 다른 정신적 또는 육체적인 재능, 재주, 열정, 창의성, 기호 그리고 선호를 가지고 있다.  그들은 다른 생활기회를 가지고 태어나고 다른 환경과 접한다.
둘째, 지속적이고 역동적이며 역사적인 투쟁이라는 생각은 동등한 성공의 기회를 가진 집단사이의 충돌을 가정(전제)하고 있다.
가난한 자, 노인, 장애인과 이민자들과 같은 집단은 동등한 기회를 가지지 못하며 어떤 자체 조절(self-regulating)기구도 그들이 기준을 바꿀 수 있는 위치에 있도록 하지 않을 것이다.

○ 제퍼슨(Jafferson)은 미국혁명을 추구하는 논쟁의 글에서 어떤 측면에서 인간이 평등하게 간주되어야 하는지 비교적 정교한 공식을 만들었다.  인간은 동등하게 창조되었고(created equal)이들에게 속한 생명, 자유 그리고 행복추구를 위한 권리는 천부적이고 양도할 수 없는 권리였다.
권리와 평등의 개념은 서로 엉켜서 묶여있다. 왜냐하면 그것은 근본적인 평등이 보장되는 어떤 기본적인 권리의 인식에 있으며 이러한 권리의 한계는 평등이 획일화로 퇴보하는 것을 막기 때문이다.

○ 18세기 후반과 19세기에는 평등과 불평등에 관한 논의가 정치적 권리에 중심을 두었으며 20세기에는 경제적, 사회적 권리로 이동을 했다.
Tawney는 1930년대에 불평등이라는 질병의 파괴적 행위에 대하여 다음과 같이 썼다. : 생산을 위한 제한된 자원이 끊임없이 잘못 방향 지워지고 많은 비용을 들여 쓸데없는 것을 유지하는 ...........,
대부분의 주민들의 경우 부의 원천인 인력(human energy)이 태어나서 성인이 되기까지 고의(systematically)로 충분히 발달되어지지 않았다.

○ Tawney는 평등이 이론적으로 성취할 수 없는 것임을 인정했다.  그것은 현실적이기보다는 이상적이었다.  그러나 그는 거름더미가 굴러다니는 것에 대한 변명으로 절대적인 청결의 불가능성을 이용하지는 않는다고 지적하였다.  중요한 것은 그것이 완전하게 이루어져야 한다는 것이 아니라 성실하게 추구되어야 한다는 것이다.
- 평등을 추구하는 근본적인 이유는 도덕적인 면과 실제적인 면이 있다.  도덕적으로는 공동의 선을 위하여 함께 일하는 것만이 사람들을 함께하게 하고 그들 사이에 순수한 결속을 만들어 내기 때문이며, 실제적인 면에서는 불평등이 책임......  국가의 폐해 그리고 대량의 비효율성으로부터 권력을 분리시키게 하기 때문이다.
- 부의 재분배가 모든 사람을 부유하게 하지는 않을 것이다.  막대한 불평등은 무감각, 정체 .... 격분, 비효율성 그리고 혼돈의 원천이었다.
그는 사회적인 동원(energy)이 억압되고 잘못된 방향으로 가는 것에 대하여 공격했다.  그리고 좋은 사회의 시금석은 부와 소득의 분배였으며 또한 사회적 욕구(social needs)에 대한 공동의 준비(Collective provision)를 증대시키는 것이었다.

○ Tawney는 인간사(human affairs)에서 도덕적 규범의 중요성과 정당성을 당연한 것으로 생각하였다.
최근에는 철학자들이 순수하게 합리적인 근거에서 어느 것이 정당한지 공식화(formulation)하고자 해왔다.  이러한 분야에서 탁월한 이론적인 저술은 사회계약이론(social coutract theory)의 복잡한 변형을 발전시킨 존 롤스(John Rawls)의 저술이다.

○ 로크와 루소에 의하여 개발된 사회계약이론은 무한한 이성과 상당한 정치적인 통찰력을 가졌으나 절대적으로 정치적인 경험이 없고 그들의 공동의 일(joint affairs)을 하기 위한 가장 최선의 방법에 함께 동의하는 인간집단을 가정하고 있다.
- 로크에게는 비록 그가 계약을 역사적인 가능성으로 간주하기 위한 정당성을 제시하고 있긴 하지만 이것은 공동의 이익을 보장하기 위한 개인의 자유로운 동의가 다수결의 원리(majority rule)와 적당한 양의 개인재산 보호에 기여하는 황금시대이론(golden age theory)의 일종이었다.
- 루소는 덜 확신하고 있는 듯하다 그에게 있어 고민스러운 역설(paradox)은 사람은 자유롭게 태어났으나 재산소유, 노예제도 그리고 적정한 이유를 찾을 수 없는 정치적인 압박과 같은 사회제도에 관련된 인위적인 구조에 다소 속박되어 있다는 것이다.
- 두 사람의 견해는 프로이드에 의해 사용된 원시 군중이론(primal horde theory)의 유형과는 명백히 구별되어져야 한다.  프로이드는 권력과 권위에 대한 기본적인 결정을 인간역사의 한정된 기간에 관계 지우고 매우 다른 결론에 이르고 있다.(질투가 주요한 역할을 하는 권력을 위한 무자비한 투쟁에 바탕을 둔 매우 불평등한 형태의 사회관계) 롤스는 그의 모델을 로크와 루소에서 가져왔으나 그것은 역사적인 근거가 없고 실제 거의 일어날 수도 없는 인위적인 모델이라는 것을 명백히 하였다.  

○ 그것은 인간집단이 그들의 사회를 규율하고자 하는 기본적인 원칙을 함께 결정하는 최초의 위치(an original position)의 개념에 근거하고 있다.
이러한 최초의 위치에서 그들은 명백히 제한된 어떤 요인에 의하여 제한되어진다.  그들은 시종 일관된 선호를 가지고 있는 이성적인 존재이다.  즉 그들은 사회재화(social goods)를 더 가지기를 바라고 가능한 대안들을 정렬시킬수 있는 충분한 지식을 가지고 있고 또한 그들의 자유를 지키려고 노력하는 존재이다.  그들의 결정은 영구할 것이고 그들은 그들이 결정한 것은 무엇이든간에 실행될 것이라 신뢰할 수 있다.
개개인이 그들 자신의 기득권에 따라 결정할 가능성은 무지의 베일(the veil of gnorance)개념에 의하여 배제되어 진다.  그들은 새로운 사회에서 그들 자신의 위치가 무엇인지 모르고 그래서 그들은 절대적인 이성과 공정함에 의해 판단할 수 있다.  이러한 상태에서 집단은 순수하게 이성적인 것과 직관적으로 공평하고 정의로운 것으로 느껴지는 것이 일치하는 평형상태(reflective equilibrium)에 도달하게 될 것이라고 주장한다.
- 이러한 복잡한 이론에는 상당한 이론(difficulties)이 있다.
예를 들면 이론적으로 개인의 심리적인 성질(make-up)에 대한 지식을 배제할 수 있다.  그러나 그의 의사결정에 있어서의 영향은 거의 배제할 수 없다.
그러나 이것은 평등과 자유의 문제에 관한 어떤 새로운 사고의 출발점이 되어왔다 그리고 롤스의 원칙 즉 새로운 사회를 지배할 것이라고 생각하는 원칙들이 상세히 기술되어져야 한다.
- 첫번째 원칙은 각 개인은 모든 사람을 위한 자유와 유사한 시스템과 평등한 기본적 자유의 가장 넓고 완전한(extensive total)시스템에 대한 권리를 가지는 것이다.
- 두번째 원칙은 사회적인 그리고 경제적인 불평등이 가장 불리한 계층에게 가장 큰 혜택이 가도록 조정되어서 적정한 저축의 원칙과 일치하면서도 또한 기회 평등의 조건하에 모든 사람에게 지위와 위치가 개방되어진다.
적정한 저축의 원칙(just savings principle)은 사람들에게 그들의 생애에 어느 정도의 저축을 허용할 것인가 하는 경제상황에 의존하는 복잡한 합의(arrangement)이다.

부유한 사회에서는 가난한 사회에서 보다 사람들이 더 많이 저축하도록 허용될 것이다.  어떤 사람도 다른 사람의 자유를 침해할 수 없으나 이것은 기본적인 평등에 유일한 제한이다.
- 첫번째 원칙은 두번째 원칙보다 절대적으로 우선한다. 즉 평등과 자유는 불평등의 합의보다 우선한다.  그리고 두번째 원칙의 두번째 부분은 첫번째 부분에 우선한다.  즉 기회의 평등을 유지하는 것이 불리한 위치에 있는 자들에게 커다란 혜택을 주는 것에 우선한다.

○ 롤스는 다음과 같은 순서에 의한 세가지 다른 개념을 제시하고 있다.
(ⅰ) 기본적인 자유에 있어서 평등
(ⅱ) 진보(advancement)를 위한 기회의 평등
(ⅲ) 공평(equity)을 보장하기 위하여 불리한 계층을 위한 긍정적인 차별(positive discrimination)
- 롤스의 주장은 공정함으로서의 정의(Justice as fairness)의 Kantian 개념에서 출발한다.  그것은 기본적으로 직관적인 확신이며 합리적인 사고에서의 매우 어려운 일련의 과정에 비추어 동일한 결론으로 되돌아간다.
- 합리적인 균형(rational equilibrium)의 개념은 두 과정의 궁극적인 산물은 동일하다는 것을 함축한다.
- Tawney와 같이 그는 불의와 불평등(injustce and inequality)은 인적자원의 측면에서 기본적으로 헛되고 쓸모없는 것으로 믿고 있다.  그는 또한 자유의 유지와 안정적인 사회질서에 전념하고 그 둘 사이에 어떤 갈등도 보지 않는다.  이러한 사실이 그의 사고가 Dahrendorf의 역사적인 물력론(dynaminism) 뿐만 아니라 헤겔, 마르크스 또는 마르쿠제의 사고와도 뚜렷이 구별하는 것이다.
- 평등과 공평은 둘다 두번째 순서의 개념이라는 것이 분명하다. 즉 그들은 목적이기보다는 목적을 달성하기 위한 수단이다.  첫번째 순서의 개념 즉 그들 관계를 규율하는 첫번째 원칙은 사회정의이다.

○ 사회정책 분야에서 두가지의 연구가 롤스의 기본적인 공식을 사용하여 사회정책의 고유한 목적은 사회정의를 추구하는 것이란 주장을 하고 있다.
그것은 Albert Weale의 평등과 사회정책(Equality and social policy)과 W.G. Ruciman 의 상대적인 결핍과 사회정의(Relative Depriviation and Social Justice)이다.
- Weale은 사회정의의 시험장으로서의 사회정책연구의 중요성을 강조한다.
소득보장, 건강, 교육, 주택과 같은 주요한 사회서비스가 GNP의 약 1/4을 또한 거의 모든 공공지출의 1/2을 점하고 있다.  그래서 롤스의 개념으로 (Rawlsian sense) 사회재화(social goods)로 간주하고 있다.
그는 실제인 평등(substantive equality)과 절차적인 평등(procedural equality)을 구별하는 것이 필요하다고 주장하고 Titmuss와 같이 공적인 공급과 사적인 공급(public and private provision)의 관계에서 취해진 세가지의 기본적인 입장을 주장하고 있다.
(ⅰ) 사회서비스의 국가공급은 과도기적인 것으로 보고 시장공급의 확대를 기대하는 것
(ⅱ) 국가는 안전망으로서 최소한의 사회서비스를 제공하고 사적인 공급에 의하여 보충되는 것
(ⅲ) 국가가 모든 사람이 자유롭게 이용할 수 있는 모든 서비스를 제공하는 것

이 세가지중 세번째 것이 가장 인류 평등주의적이나 실제로 우리는 서비스의 성질과 현재의 상황에 따라 복합적인 해결책에 이르고 있다.

※ 사회정책의 대부분은 사실 증가하고 있다.(incrementalist)
우리는 이상적인 기준에서 첫번째 원칙으로 돌아가기보다는 현재 상황에서 최소한의 변화를 가져오는 것이다.  그래서 우리는 각 분야에서 사적인 공급과 공적인 공급을 혼합하고 있다.

○ Runciman은 이론적인 평등의 문제보다는 실질적인 공평의 문제에 더 관심을 가졌다.  그의 기본적인 의문은 사회에서 불평등사이의 관계는 무엇이며 그것을 가져올 어쩔수 없는 동의 또는 분개의 감정은 무엇인가 하는 것이었다.  그가 지적하였듯이 그것은 단순한 관계가 아니다. 반동적인 소작농, 부유한 급진주의자, 존경할 만한 빈곤자는 역사의 여러장소와 여러시대에서 유사하다.
- 1962년의 국가적인 field study가 준거집단이론(reference group theory)에 의한 계급, 신분과 권력의 측면에서 상대적인 결핍의 느낌 사이에 명백한 상관관계가 여전히 없다는 것을 제시하기 위하여 사용되어졌다.
- Dahrendorf가 다른 문맥에서 사용하였듯이, 이러한 증거는 계급상황의 극단과 계급갈등 강도 사이의 직접적인 상관관계가 있다는 마르크스의 주장을 무효로 만들고 있다.
- Ruciman은 다음과 같이 결론을 내리고 있다.
가장 무력한 것 중의 하나가 사회정의의 추상적인 관념이다.  그러나 사회정의의 개념은 사회적인 평등에 대하여 사람들이 어떻게 느끼고 있는지에 대한 모든 설명에서 어쨌든(somehow) 함축적이다.
- 무엇이 사회적 욕구(social needs)또는 wants 또는 열망(aspiration) 또는 질투(envy)로 다양하게 불려질 수 있는지 평가하는 문제를 논의한 후에 그는 최소한의 욕구(minimum need) 또는 생존수준(subsistence level) (비록 그가 인간의 생물학적 생존을 위하여 요구된다는 의미에서의 인간의 절대적인 욕구를 인정하고 있다고는 하지만)은 설정할 수 있다는 견해를 거부한다.  그리고 단지 정의의 이론만이 이러한 어려운 문제를 풀 수 있다고 결론을 내리고 있다.
- Ruciman은 사회 재화를 분배하기 위한 세 가지의 기본적인 기준은 욕구(need), 공동선에 대한 공적과 기여도라고 주장하고 공정한 사회는 총체적으로 평등주의적인 사회는 아닐 것이라고 주장하고 있다.
그러나 이러한 제한과 함께 계약이론에 의하여 함축된(implied) 사회모델은 다음과 같은 근거에서 정당화 될 수 없는 부의 불평등이 없는 모델이다.  사회적으로 공정한 사회에서 빈곤층의 상위계층이 이러한 원칙들을 참조하여 그들의 막대한 부에 대한 그들의 권리를 옹호하는 경우를 제외하고는 부유층으로부터 빈곤층으로 끊임없이 부가 이전될 것이다.  특별한 요구가 없는 상태에서는 평균을 향하여 일정한(constant)퇴보가 있을 것이다.

○ 이 이론은 불평등의 시험이 얻은 자(winner)가 아닌 잃은 자(loser)에게 정당화될 수 있느냐에 달려 있기 때문에 그 의미에 있어 상당히 급진적이다.(fairly radical in it implications) 왜냐하면 원초적인 상태에서는 (original position) 어떤 참여자도 잠재적인 loser 이다. 그래서 이러한 것을 고려하여 그의 결정을 해야하기 때문이다.
- Rucimen은 찬양(praise)과 존경(respect)의 개념을 구별하고 있다.  위대한 예술가 또는 발명가 또는 장인의 개인적인 탁월함을 찬양하는데 있어서는 사회적인 불의(social injustice)가 없으나 존경의 개념은 주어진 사회적 역할과 계급구성원으로 제도화된 개념과 묶여 있고 또한 공정한 것으로 보여질 수 없는 뿌리깊은 특권의 문제이다.

유일하게 공정한 격언(maxim)은 모든 사람을 동등하게 존경하는 것이다.  우리는 피부 색깔 때문에 사람을 찬양하지 않는다. 우리는 피부색깔 때문에 더 존경하거나 덜 존경해서는 안 된다.

-이러한 원칙들에 의하여 조직된 사회에서는 권력의 불평등은 우리가 알고 있는 사회에서 보다 훨씬 적을 것이다.  권위는 그것이 공동선(common good)을 위해서 행해지고 만인의 동의(common consent)에 의해서만이 합법적으로 인정될 수 있을 것이다.

○ Rucimen은 우리는 총체적으로 공정한 사회가 어떤 것인지 모르고 그러한 사회를 성취할 수도 없을 것 같다고 결론 내리고 있다.  그는 발견하는 것 보다 찾는 것이 오히려 중요한 요소라는 Tawney의 견해에 동의하고 있다.
- Tawney나 Rawls와는 달리 그는 평등주의적이고 공정한 사회가 그렇지 않은 사회보다 반드시 더 효율적이라고 주장하지는 않는다.
그러나 그는 20세기 영국의 사회적·경제적 윤곽을 가진 공정한 사회( a just society)의 vision으로 결론을 맺고 있다.
- 롤스의 이론이 방향을 제시할 수 있었다면 Rucimen은 어떤 것을 제안하고 있다.

○ 현세기까지 인간의 다양함의 전체적인 범위에 걸쳐 정의, 정치적인, 경제적인 또는 사회적인 범위까지 생각할 수 있는 정치적인 사고는 거의 없다.
- 수세기 동안 정치적 자유의 이상으로서 지지된 아테네의 정치가인 Pericles에게서 조차 평등은 자유 성인 남자(free adult male)에 국한되어졌다.
전체 인구의 약 75%를 차지하는 여성, 어린이 또는 노예에 대한 설명이 (representation)이 없고 hoi polloi와 hoi oligol 사이의 구별이 매우 기본적인 것이었다.   프랑스 혁명은 aristos에 대한 자유·평등·동포애(fraternity)의 개념을 확대하지 않았다.

- 마르크스는 프로레타리아의 독재에 대해서 뿐만 아니라 그의 시대에 독일 인구의 아주 작은 부분을 차지하던 산업현장 프로레타리아의 독재에 대하여 생각할 수 있었다.
농업 노동자, 독립적인 장인, 작은 사업을 하는 사람, 정신노동자, 전문직 종사자는 lumpen proletariat 또는 petty bourgeois의 구성원으로 논의에서 거의 고려되지 않았다.
- 모택동 주의자(Maoist)의 생각은 기본적으로 평등주의적이었으나 외국인은 예외였다.
- 루터는 왕자들의 권력을 신봉했다.
- 루소는 patriarchalist였다
- 많은 정치철학자들이 지칭하는 men이 인간구성원인 homines을 뜻하는지 인간의 남성구성원인 viri를 의미하는지 명확하지 않은 듯 하다
- 비록 롤스의 12년동안의 저작의 앞부분이 men으로 칭하고 있는 반면 뒷부분에서는 people 또는 human being으로 칭하고 있는 것이 의미 있다고 할지라도 그는 veil of ignorance에 대한 상세한 설명에 사회계약에 있어 참가자들이 그들의 성별을 몰라야 한다는 것을 포함시키지 않았다.

○ 20세기에 괄목할 만한 기여는 모든 범위에 걸쳐(across categories)생각할 수 있고 사회정의 이론의 출발점으로서 공통되는 인간성(common humanity)을 이해할 수(to see) 있다는 것이다.

○ 우리는 이제 우리사회의 사회정책을 보고 사회정의를 증대시키기 위한 잠재력을 타진하기 위한 기본적인 지식을 가지고 있다. 그 필요조건은 다음과 같다.
(ⅰ) 기본적인 자유를 보호해야 한다.
(ⅱ) 불리한 계층(underprivileged)을 위하여 긍정적인 차별을 해야한다.
(ⅲ) (ⅰ)과 (ⅱ)에 우선순위를 두고 기회의 평등이 제공되어야 한다.
(ⅳ) 예외없이 모든 사람에게 적용되어야 한다.
(ⅴ) 사회 재화로서의 사회서비스를 포함하여야 한다.
(ⅵ) 이러한 차이점이 winner와 마찬가지로 loser에게도 공정한 것으로 받아들여 질 수 있어야 한다는 의미에서 편견이 없어야 한다.
(ⅶ) 그것은 생활의 경제적. 사회적 그리고 정치적인 면을 포함해야(cover)한다.
(ⅷ) 그것은 사회적으로 응집력이 있어야 한다.

○ 이러한 사회정의의 속성에 대해서는 아마도 우리사회에서 거의 모든 사람이 원칙적으로 동의를 할 것이나 어려움은 실제로 실행하는 것에 있다.
이러한 주요한 이유중의 하나가 인간은 완전한 이성적인 존재가 아니라는 것이다.
- 그들의 실질적인 결정은 개인이익과 지나간 경험에 의한 태도등과 같은 다양한 감정적인 요소에 의하여 이루어진다.  철학자들이 생각하는 이성적인 인간(rational man)은 사회계약 만큼 추상적이다.
- 그러나 롤스의 이론이 맞다면 순수한 이성과 직관적인 느낌은 궁극적으로 일치한다.
- 대부분의 사람들은 공정함과 사회정의에 관한 기본적인 사고를 가지고 있고 그것이 강력히 그들의 행동을 유발시키지는 않는다고 하더라도 적어도 의지해야할 공통 요소다.

○ Tawney는 사회정의를 위한 운동을 멜로드라마적 침착성을 가진 사건으로 기술했다.
Dahrendorf는 Marx시대이래 경제구조와 사회계급의 변동에 대하여 조사를 한 후 광범위한 사회적 서비스를 마련하는 것은 시민의 기본적 권리(즉 불평등과 차별의 형태에 대한 강력한 중화(둔화)를 현실화 하는것)를 보장한다고 결론을 지었다.

영국사회에는 인종, 성, 수입과 부에서의 불평등과 차별이 여전히 존재한다고 하는 것은 일반적인 관점이다.  과거 수년간에 있어 새로운 것은 그러한 불평등과 차별등이 법정기구인 종족평등위원회(CRE) 평등기회위원회(EOC), 수입과 부에 관한 국립위원회에 의하여 입증이 되고 나아가 어떤 사안에서는 판결이 낫다는 것이다.  위 세 기구의 관심사는 대부분 독립적으로 추구되었다.  모든 형태의 사회적 차별을 취급하기 위해 EOC와 CRE의 업무를 통합해야 한다는 Lady Seear의 제안은 성과 인종사이의 차이점은 유사점보다 많다는 이유도 CRE 대변인에 의하여 거절되었다.  그리고 poverty lobby 지지자들은 수입과 부의 문제에 관심을 집중하고 있는바, 즉 이러한 것들이  사회 불평등의 기본적 요소이고 흑인과 여성이 되는 기본적 불이익을 사회의 다른 구성원들이 함께 나누어야 할 바로 경제적 불이익이라는 믿음에서이다.  저임금 단체는 종족과 성에 관계없이 적게 보수를 받은 사람들에 대하여 관심을 갖는다.

○ 사회정의에 관한 발전을 측정하는 것은 어떤 종류의 시간의 기준을 포함된다.  Dahrendof는 100년 정도를 측정하여 주요한 변화를 볼 수 있다고 하였다.  30년이나 40년동안을 비교한다면 그 사이의 여러면에서의 상당한 발전을 표시할 수 있을 것이다.  예를 들어 C.G.Trinder는 부의 소유에 관한 초기의 수치를 사용한 수입과 부에 관한 위원회(Royal committee) 최초보고서에서 수치들을 종합하였는바, 이것들이 1967년부터 1972년 기간동안에는 아주 작은 변화가 있었으나 1936년부터 1938년사이 부에 대한 아주 큰 변화가 있었으며 1911년부터 1912년사이의 기간에는 좀 더 큰 변화가 있었다는 것이다.
보건서비스(1936) 및 사회서비스(1937)에 대한 PEP보고서의 연구는 그 시간에 큰 진보가 있음을 보여주고 있다.

○ 여성들의 경제적 사회적 지위는 Almroth Wright경이 1913년 The Unexpurgated Case against Woman Suffrage를 저술한 이래 또는 공적서비스나 다른 그외 분야에서 일하는 기혼여성이 그의 직업을 잃지 않기 위해 결혼전 이름을 그대로 사용했어야한 이래 상당한 진전이 있었다.
그러나 대부분의 사회적 서비스에 대한 논자들은 아주 작은 기간을 측정하고 특히 최근의 기간을 분석하는데 한정하고 있다.  이러한 이유중의 하나는 그 작업이 통계학적이고, 통계기법이 점차적으로 정치해져서 비교할 수 있는 연속된 수치를 가지기 어렵기 때문이기도 하다. 다른 하나의 이유는 현재 일종의 사회정의의 고원(plateau)에 도달하였고 진보는 필연적이라는 가정은 너무 낙관적(over-optimistic)이었다는 것이다.

○ 세계2차 대전이후 10년동안에 공적으로 제공된 사회서비스가 불리한 집단에게 유리하게 수직적 소득 재분배를 가져올 것이라는 가정이 일반화 되었다.복지국가의 성취도에 있어 상당한 민족이 있었는바, 이는 두가지 가정에 근거한다.  

- 첫째, 직접세, 국가보험, 부가가치세등 간접세를 통한 세입을 올리는 방법 및 지방세 및 부담금을 올리는 방법이 누진적이라는 것이다 이것은 고소득 계층으로부터 수입의 많은 부분을 거둬들인다는 것이다.  둘째, 이러한 재정수입에 의한 각종서비스와 이익들이 저소득층에 이익이 된다는 것이다.  지방세·간접세 및 국가공적부조는 부수적인 점에서 역진적이었고 소득세는 통상 수입범위내에서 비례적이고 오직 최고세율 납세자 사이에서만 누진적이었다는 사실이 들어났다. J. L. Nicholson은 어떤 세금들의 누진적 효과는 다른 세금의 역진적 효과에 의하여 상쇄되고 모든 세금들은 결합되어 불평등에 대하여 거의 실제적인 영향을 미치지 못했다는 결론을 내었다.
  
○ 둘째, 공적서비스는 중간 또는 상위 소득계층에도 하위 소득계층과 마찬가지로 이익이 된다는 것이 나타나고, 하위 소득계층에 대하여만 제공되는 공적서비스는 아주 열악한 공적서비스에 불과한 것이었다.   보건서비스 제공에 있어서는 다소 저소득층에서 큰 보건서비스 수요를 요구하고 있어서 더 혼란스럽고 해석하기 어려우나 중산층이 자주 더 나은 양질의 서비스를 제공받는데, 그것은 중산층이 병적 증상을 빨리 인식하고 그들이 좀더 주장을 하기 때문이다.
교육서비스의 부문에서도 상류층에서는 학급의 크기는 보다 적고 학교의 질은 보다 높고, 중산층 또는 상류층 자녀들은 중등교육까지 받아 좀더 높은 양질의 교육을 받게 된다는 것이다.

○ 주택정책에서 근로자 계층 가족들은 공공부문에서 주택을 가지기 쉬우나 현행 주택재정 제도하에서는 공공주택 보조금이 재정적으로 주택관련 이자에 대한 세액감면 그리고 주택소유로 인한 취득소득에 대한 면세보다 더 효과적이다라고 확신할 수 없다.  소득유지 정책에서 균등기여 균등 급여로부터 소득과 관련된 기여 소득과 관련된 급여로 가는 것이 보험급여의 균등화 효과를 줄여왔다.  Mike Reddine은 사회보험과 연금 정책이 독신자, 노인 그리고 여성들에 대하여 자원을 왜곡하고 있다고 주장하였다.
재산조사를 통한 급여 또는 부담의 면제가 실제로는 생각했던것 보다 소득재분배 효과가 적다.

○ 이러한 지출(payment)과 혜택(benefits)의 복잡한 상호작용은 평가하기 어려우나 전반적인 소득 재분배 영향은 욕구의 차이와 균형을 맞추어야 한다.
- 모든 개인, 가족 그리고 가구가 그들이 다른 욕구를 가지고 있기 때문에 동일한 수준의 공급으로 동일한 혜택(이익)을 받을 수 있는 것은 아니다.
- plowden  보고서는 사회적으로 결핍된 도시 안이나 다른 지역에 살고 있는 어린이들은 그들의 가정환경의 불리함을 보상하기 위하여 다른 어린이들과 같은 수준의 교육이 아니라 더 좋은 교육을 제공해야 한다는 것을 근거로 positive discrimination을 강하게 주장하고 있다.

○ 부의 소유가 소득재분배적으로 이전되어야 하는가, 그리고 어느정도 되어야 하는가에 대한 상당한 의견 차이가 있다.
- Atkinson은 1972년에 영국의 개인자산의 1/4이상이 인구의 1%에 해당하는 부자들이 소유하고 있으며 자산의 3/4이 상위 10%의 부자에 의하여 소유되고 있다고 주장하며 불평등의 정도에 있어서 어떠한 괄목할만한 감소가 없었다고 결론지었다.

- 경제학자인 Polani와 Wood는 같은 상황에 대해 달리 해석하였다.
그들은 수당이 불완전한 통계에 의하여 주어졌을때 사회자본과 다른 요소들의 부분이 증가하고 개인자산은 자산의 30%를 소유하는 상위 10%에게 분배될 것이며 이러한 것은 개인저축이 허용된다면 합리적인 숫자였다고 주장했다.

○ 내국세 수입을 참고한 소득의 불평등에 대한 분석은 오랜기간 비판의 대상이 되어왔다.  중앙통계청의 Nicholson과 그의 동료들은 세금·급여와 서비스의 영향을 감안한 순수한 생활수준의 가계지출 조사에 근거한 model을 만들어서 수치의 주요한 약점과 협의의 소득개념을 극복하려고 시도하였다.
이러한 분석은 매년 Economic Trends에 발표되고 이것은 beneft of food, 주택수당 그리고 교육·보건·welfare food와 같은 현물급여 뿐만 아니라 국가보험료 부담, 소득세를 포함한 직접세 및 간접세의 소득 재분배적 영향을 고려하고 있다.  이러한 분석의 결론은 원초적인 돈의 불평등은 모든 세금과 급여를 통한 소득재분배의 증가에 의하여 크게 상계되어 왔다.

○ 사회정책과 재정정책의 소득 재분배적 영향을 평가하려는 시도는 특히 Webb과 Sieve에 의해 비판되었다.  Field등을 CSO 분석이 소득재분배를 네가지 측면에서 과장하고 있다고 다음과 같이 제시한다.
가계지출조사 표본이 가난한 자와 부자를 대표하지 못하고, 모든 세금이 포함되지 못했으며 모든 급여가 포함되지 못했고, 모든 급여 동등하게 소비된다고 가정했다는 것이다.  이러한 주장과 반론들의 의미를 이해하기 위하여 Labour government는 1974년에 영국에서의 소득과 자산의 분배를 조사하기 위해 Royal Commission을 설치하였다. 위원회는 이미 다수의 정치한 연구를 포함한 보고서를 만들어 내기 시작했다.

더 나은 분석의 방법이 불평등과 불공평(inequity)의 차원을 더욱 더 의식하게 만든다.  어떤 사회문제 해결을 위한 선결사항은 공식화와 문서화이기 때문에 그것은 그 자체로 한걸음 전진한 것이다.  많은 불평등(inequality)과 어떤 불공평등이 정치적인 동의의 부재나 자원의 부족 때문이 아니라 현존하는 정책의 영향과 불리한  계층의 현재 경험의 본질을 잘못 이해하고 있기 때문인 듯 하다.  불평등과 불공평의 문제에 대한 결정적인 해결책은 없으나 공정한 사회의 목표는 분명해지고 있다. 우리는 여전히 이러한 목적을 달성하기 위한 수단을 찾아야 한다.

 2 장   보편주의와 선별주의

Ⅰ. 보편주의와 선별주의에 대하여

1. 서론
엄격한 의미에서 보편적인 사회 서비스는 모든 시민들이 동등하게 기여하고, 모든 사람이 평등한 혜택을 받을 자격을 주는 것을 의미한다. 선별적인 사회 서비스는 공공 기금에서 충당되고, 외형적으로 정해진 조건에 있는 사람들만 사용가능하도록 하는 것을 의미한다.
사실, 영국에서도 완전하게 보편적인 사회 서비스는 존재하지 않는다. 세금이나 월급에 기인한 사회 보험 갹출은 불평등하게 기여하게 되어 있다. 모든 사람이 평등하게 받는 서비스는 공중 보건 정도에서 볼 수 있겠으며, 그 예는 몇가지 안된다. '보편주의'의 혜택이라고 말하는 Family Allowances는 보호해야 할 아동이 있는 (dependent children)가족에게만 수당이 지급되는 것이다.
Mike Reddin의 의견에 따르면 "보편주의 대 선별주의의 수혜에 대한 논쟁은 완전히 반대되는 것은 아니다. 왜냐하면 우리가 살고 있는 현실에서는 '선별적으로 모금한 보편적인 서비스를 선별적으로 사용하고 있다' 라고 말하고 있다. "

2. 여태까지 논쟁의 종류

① 이데올로기에 관하여 (사회적 정의의 목표에 관하여)
Fabian Society(페비안 사회주의자)에서 1945-8년의 복지국가 입법을 이끌었던 사람들과 사회복지의 제도적 모델(Institutional model)을 옹호하는 사람들이 보편적인 정책을 옹호하는 경향이 있으며 복지의 잔여적 모델의 옹호자의 대부분은 (Milton Friedman과 미국 시카고 경제학파와 영국의 Institute of Economic Affairs in the UK) 선별적 사회 서비스를 옹호한다.
복지의 제도적 모델의 신봉자들이 반드시 보편적인 서비스에 부적절하게 전념해야 한다거나 잔여주의자들은 반드시 선별주의를 지지해야만 한다는 것은 당연하지 않다. 그러나 적어도 학문적인 차원에서 토론이 이런 다른 사고의 학파사이에서 계속되어져 왔기 때문에, 이데올로기적 논쟁이 되어진 경향이 있다.

② 시장경제와 소비자 선택의 효과성에 관한 논쟁
이것 또한 이것이 그래야만 한다는 것은 당연하지 않다. 보편적  서비스는 민간기업을 통해서 원조받으면 안된다고 할 이유가 없다. 공공기관에서 보조받는 선별적인 서비스는 많이 있다. 그러나 사적 기업과 자유방임경제의 원칙을 신봉하는 사람들은 더 많은 선별적인 서비스를 요구한다.

③ 공적 지출의 현실성에 대한 논쟁
사회적 서비스의 방식으로 제공할 수 있는 능력, 공공지훌을 위해서 필요한 과세의 수준이 노동 인구가 일하고, 저축하고, 부를 창출해 내는 동기를 파괴하지 않는지에 대한 것이다.

④ 행정적인 가능성과 효과성에 대한 논쟁
선별적 서비스를 적용하는데 있어서의 어려움, 관련부서의 재량적 권한, 행정 비용에 대한 것이다. 이런 논쟁의 대부분은 자산조사를 거친 수혜와 의무의 면제와 스티그마로 인한 수혜거부에 관한 것이다.
스티그마는 사회정책을 수용을 결정하는 중요한 요인이다.

2.  보편주의와 선별주의에 관한 모든 논쟁의 두가지 차원
1) 이데올로기 (원칙에 대한 생각)
2) 서비스 할당의 가장 효과적인 방법 (정책입안자들이 희소한 자원을 필요한 대다수의 사람    에게 나누어 주는 방법)

학문적인 논쟁에서는 권력의 현실에 대해서 잊어버리는 경향이 있다. 정부의 이데올로기적 관점이 무엇이든간에 정책 입안, 행정적 축소, 자원의 희소성에 직면했을 때에 정책에서 새로 도입하는 것은 선별주의 측면이었다.

3.  Richard Titmuss
 "우리가 직면한 도전은 보편주의와 선별주의의 서비스 사이에서의 선택이 아니다. 진정한 도전은 사람들의 욕구를 충족시키기 위해 어떤 하부구조가 스티그마의 위험을 최소화하면서 긍정적인 차별을 이끌어내고 사회적으로 받아들일 수 있는 선별적인 서비스를 발전시키기 위한 기회와 가치의 분석틀을 제공하는 것이다"

Ⅱ. The Labour goverment, 1945-51

Hugh Dalton이 "빛나는 5년"이라고 불렀던 이 시기는 노동당의 압승으로 상당히 고무된 분위기였다.
1942년 노동당의 베버리지 보고서는 '요람에서 무덤까지'라는 사회보장의 슬로건 아래 종합적인 사회보험 혜택을 포함하여, 균일 비율의 갹출과 균일 비율의 수혜로 완전한 보편주의처럼 들렸다. 하지만 사실상 그 세부내용을 살펴보면, 보편주의가 아니었다. 이것은 재정적으로 완벽하지 못했다. 어떤 사람들은 균일 비율의 보험 갹출에도 불구하고, 사실상 더 많은 갹출을 해야 하는 경우도 있었다. 균일 비율의 수혜에도 불구하고 실업자나 병자, 은퇴자를 위한 급여에 다른 비율이 적용되기도 했다. 또한 보호 대상을 완전히 포함하지도 못했다. 주부, 미망인에 비해 편부모 가정, 도시 장애인, 자영업자등은 완전한 급여를 받지 못했다.
베버리지 경의 구조가 보편주의로 널리 알려져 있음에도 불구하고, 그 실제보다는 원칙이 대중의 상상력을 잡았던 것이다.

Ⅲ. The right-wing back-lash (보수파의 반격) , 1951-64

윈스턴 처칠이 1942년에 베버리지 보고서를 읽고는 '유토피아와 엘도라도를 향한 잘못된 희망과 전망'이라고 경고하며, 보수당내 많은 사람들이 '국가는 이러한것들을 제공할 능력이 없으며 실제로 달성할 수도 없다'고 보편주의의 원칙을 공격했다.
사회복지에 대한 공격은 여러 가지 방향에서 들어오게 되었다.
- The British medical Association ; 정부가 그것을 할 여유도 없고 사실상 그것을 달성할 수도 없다는 것으로 보편주의의 기본적인 토대를 공격
- 국가 보험 구조 ;
우파는 보험혜택이 생계수준이하이기 때문에 시스템이 실패해왔고, 그 해결책은 직장 연금 구조의 성장을 더욱 촉진시키는 것이라고 했다.
좌파는 구조에 관계된 보편적인 급여를 주장했다. 자산조사에 근거한 보험급여의 보충은 이미 이루어지고 있었다.
1960년대 경제성장은 또 다른 공격을 가져왔다. 초기 궁핍은 대부분 사라져서 베버리지의 원칙이 더 이상 적합하지 않다는 주장이 대두되었다. 재무부는 사회적 서비스의 공공부문의 감소와 사적 부분을 증가시켜야 한다는 주장을 했다. 대부분의 논의는 국민보건서비스에 초점을 두게 되었다. Jewkes & Jewkes가 1961년에 이 논쟁을 시작했는데,  이들은 Bevan이 주장하는 무료의 최상의 서비스는 보건에 관한 욕구는 확장되기 때문에 비현실적이라고 했다. 그들은 자발적인 보험과 사적 납입을 제안했다. 이들의 주장은 이후에 많은 동조자들을 생기게 하였다. 재무부와 그 지지자들은 선택의 자유는 자유 사회에서의 기본이고 이것은 자유시장원칙에 맡겨야 한다고 주장했다. 그러나 티트머스와 그의 동료들은 시장체계가 부적당하며, 자발적 보험을 통해서 적절한 보호를 받을 수 없는 요보호자들이 있는 한 집합적인 제공이 필요하다고 주장했다.
이런 논쟁은 교육이나 연금과 같은 다른 사회정책으로도 퍼져나갔다. 재무부는 보증인 제도가 무료 자격을 대치하도록 권유했다. 1968년에, Mark Blaug가 이런 시스템을 지지하면서, 사립학교, 사립병원, 사적 의료보험, 사적 주택, 사적 연금제도의 성장을 자극했다. 페비안들은 "선별주의가 미쳐간다"며 이를 비난했다.

IV. 노동당의 제고, 1965-70
노동당은 이 상황에 대해 두가지 구별되는 평가를 내렸다.
① 빈곤의 재발견 (1965년 Titmuss, Abel-SmithTownsend) ;
- 빈곤은 정복되지 않았다.
- 빈곤아동에 대한 캠페인 설립, 1965
② 감축과 지출삭감의 시대 (1967년) ;
- 정부는 균일급여가 더 이상 현재상황에 적합하지 않고, 특히 특정집단의 빈곤을 해소하지    못한다고 인정.
- 국가의 재원이 한정되어 있음을 환기. 그러므로 선별주의가 불가피함
⇒ 노동당 내각은 양분되어 경제적 필요에 기반한 선별주의와 사회정의에 대한 페비안 주의로 나누게 되었다.

 V. 페비안의 방어

대부분의 페비안들이 어느 정도 수준의 선별주의를 받아들였고, 불평등한 자금동원을 반대하는 것은 아니었다. (부자가 가난한 사람보다 더 많이 내야 한다는 것에는 동의가 되어 있다.)
노동당내에서 계속되는 두 가지 논쟁 모두 영국내에 빈곤히 여전히 존재하며, 앞으로는 감소되어야 한다는 점에 동의하고, 어느 정도의 선별주의는 받아들여야 한다는 것에도 동의하고 있다. 논쟁의 주된 이유는 보편적인 서비스를 원칙으로 하고 선별적인 서비스는 예외로 하기로 했음에도, 재정부의 선별주의자들 때문에 실제로는 그 반대의 경우가 발생하기도 하였음.
Mike Reddin은 자산조사에 대한 혼란스럼움이 비논리를 만들어냈고, 그러므로 부정의이다. 가족은  몇 마일 떨어진 곳에서 수당을 받을 권리가 주어지면 다른 도시에서는 받아서는 안된다. 여기에는 자산조사간 특히 같은 권위내에서 상호작용이 부족했다. 그의 결론은 "각각의 자산조사로 마지막 분석을 해보면, 제2의 과세 시스템이 될 것이다.

VI. 긍정적 차별과 영역상의 정의

  페비안 좌파의 위상은 '특정욕구가 있는 영역은 긍정적인 차별을 통해 선별적으로 다루어야 할 필요가 있다'는 새로운 제시를 함으로써 더욱 복잡해졌다.
  1968년 '지역 서비스에 있어서 사회적 욕구와 자원들'을 출간한  Bloddyn Davies에 의해 지방 당국간에 territorial justice에 대한 논쟁이 일어났다. 이것은 지방정부는 서로 자원이 다르고 할당방식과 서비스 질에 있어서 다르기 때문에 한 시민에게 제공되는 서비스는 그가 무엇을 필요로 하는지 보다는 어디에 살고 있는 있는지에 좌우된다는 것이다.
  좌파에서의 논쟁은 이데올로기적인 면에서 기술적인 측면으로 이동했다. 만약 자산조사가 포함되지 않는 것이라면 좌파에서도 선별주의를 인정했다. 선별주의 정책은 불평등한 상황에 있는 개인에게  보편적인 것보다는 좀더 평등한 것으로 되어갔다.

VII. 선별주의와 보수주의자 1970-74

노동당이 마지못해 자산조사를 통한 급여를 받아들인 반면, 보수당은 선별적 급여를 받아들였다. 보수당은 불필요한 국가 지출을 줄이고, 무료 또는 보조금 지출등의 범위를 제한하여 세수삭감을 결정했다.
새로운 자산 조사 급여인 Family Income Supplement가 낮은 급여를 위해 소개되었다.
사회정책에 있어서 정책의 다른 부분에 있어서도 선별주의의 변화가 일어났다.
- 장애인을 위한 자산조사 없는 수혜
- Family Fund ; 신한 장애 아동을 위한 기금
Tax Credit(세금감면) ; 자산조사에 의한 급여에 의존을 줄이고자 하는 것, 보수당이 자산     조사에 대한 의지를 줄인다는 것을 보여줌.
1972년 보수당은 자산조사 전략이 실패라는 증거가 나오자 방향을 바꿨다. 가구수입 보조는 빈곤한 상태에 있는 가족의 수를 증가시키는 결과(poverty trap)를 가져왔다.

VIII. 현재
1974년 노동내각은 기록적인 인플레이션에 직면해 정부지출을 줄여야만 했고, 선별주의가 되었다. 보충 급여를 받는 실업자의 수가 증가하면서 다른 자산조사 급여도 크게 증가했다. 그러나 다른 정책 분야에서는 보편주의자들을 위한 조그만성과가 있었으며, 국민 보건 서비스의 병원서비스는 최초로 보편적 서비스가 되었다. 버편적 연금치계가 마침내 법령집에 올랐으며, 1978년부터 시행되기 시작했다.

결론
보수당이나 노동당 모두 사회서비스에 있어서 자산조사를 통한 선별주의를 옹호할 준비가 되어 있지 않다. 보수내각은 여전히 가난과 분배의 문제를 잔여적인 문제라고 믿고 있으나 그들의 해결책이 재부무에 의해서 옹호되는 것은 아니다. 그들은 기본적인 보편주의 구조를 유지하는 것을 준비하지만 혁신은 선별적이 될 것이다.
노동내각은 경제적인 압박과 긍정적 차별에 대한 강한 논쟁으로 혼란스러우며, 선별주의가 증대되는 과정을 밟아왔다.
대부분 미래의 사회적급여는 경제상황의 회전에 따르게 될 것이다. 노동내각하에 있는 번영하는 영국은 앞으로 보편주의의 길을 따라 가게 될 것이다. 하지만 노동내각이 어떤 길을 가게 될지는 증가하는 정부지축과 세수에 대한 선겨결과와 경제에 의해 억제될 것이다. 영국이 경제적으로 정체된다면 보수당 내각과 함께 우파로 옮기게 될 것이고 재무부의 철학도 기꺼이 받아들일 것이고, 소비자 주권의 이익에 있어서 복지국가의 모습을 파괴하게 될 것이다.

 3 장   Legalism & Discretion

- Legalism 법률주의 : 합법적 규정들과 전례에 기초한 복지 급부나 서비스의 할당
- Discretion 자유재량권 : 개인적 판단에 기초한 복지 급부나 서비스의 할당

○ 사회정책의 개발은 자유재량권으로부터 법률주의로의 운동으로서 특징지워질 수 있음. 2차대전까지 '복지' (구빈원, 자선, 빈민 구호나 실업 원조)는 개별 사례 각각에 대한 자유재량적 판단에 의해 이루어짐. 수혜자들은 단순한 탄원자일뿐, 이들이 권리를 가지고 있다고 구빈법 구제위원, 자선사업가, 실업부조위원회의 관료들이 인식하지 않았음

○ 자유재량에서 권리로 이동한 반환점은 1940년대 후반의 대량 사회 입법임(가족수당법,  국가보험법, 국가보건서비스법, 교육법, 국가원조법). 입법을 통해 모두를 위한 최소 생계 기준이 권리로서 보장받게 되었고, 무상 의료 처치나 평등한 교육 접근 등이 권리로 인정받게 되었고, 복지 소비자는 더 이상 제공자에게 은혜를 입는 탄원자가 아니라, 그의 합법적 권한 부여를 주장하는 시민이 되는, 최소한의 희망을 갖게 됨.

○ 사회 정책에서 자유재량으로부터 권리로의 운동은 개인적인 문제에 있어서 국가의 개입 증가와 관련됨. 이것은 19세기의 자유방임적 개인주의로부터 벗어나려는 운동의 일부로, 시민의 복지는 더 이상 사적 시장이나 자선으로만 남겨지지 않았음. 국가의 역할은 더 이상 잔여적이지 않고 제도적이며, 국가는 기본적 사회권들을 유지하는 책임을 가지게 됨. 개인과 국가간의 이러한 전환은 법률주의와 자유재량권에 대한 많은 논의에 뿌리를 둔 영국법의 원칙들에 기본적인 변화를 야기시켜옴.

Justice and administration 사법과 행정

○ 영국에서 행정적이고 사법적인 기능을 혼합시키는 것은 the King's Council과 the Star Chamber의 시대부터 영국 헌법과 성법원(고등법원), 형평법 법원, 그리고 후에 사법적 결정, 행정 명령, 법적 해결을 혼재시켰던 치안판사의 활동에서 오래된 전통임. 비록 상당수의 이러한 명령들이 명백히 자유재량권에 의한 것이고 사회 비용에 대한 재판관의 시각에 의해서만 결정되었을지라도, 이들은 사실의 증거에 기초하였고 법에 따라 엄격히 행해짐

○ 사법적, 행정적 기능들의 점진적인 분리는 결코 완성되지 않았는데, 검시관들과 선거관리관들은 여전히 사법적, 행정적 기능을 가지고 있고, 판사들도 여전히 광범위한 행정적 의무를 지니고 있다. 치안판사들의 대부분의 행정적 기능들은 지방정부로 전환되었지만, 여전히 감옥, 보호관찰서비스, 경찰권에서 몇몇 행정적 기능들을 가지고 있음

○ 그러나 정부활동의 큰 확장과 함께, 합법적 제도의 전통적 구조 밖에서 행정에 대한 자유재량의 사법권을 주었던 행정법의 새로운 실체가 발전됨. Dicey는 마치 정부 관료들이 행정 법원에 의해 통제되기 쉬운 것처럼, 이 관료들에 의한 자유재량권의 이러한 성장을 경멸스럽게 보았음. 그는 행정 판사가 전례의 기반과 사법 판례법을 해칠 것이고 정치적 영향에 민감하다고 생각함.

○ Robson : 행정법의 발달을 옹호. 행정적 자유재량권이 사법의 특성과 사법의 정신을 보유하는 한, 행정이 사법을 관리하는데 있어서 사법 만큼 능력이 없을 이유는 없다고 생각.
        
○ 현대 Diceyists : 행정적 자유재량권을 공격
- 행정적 자유재량권은 실제 권리들을 훼손시킴. 관료주의는 법으로 제정된 권리들이 수행되지 않도록 법률가들의 열망을 방해하려고 개입함
- 행정적 자유재량권은 일관성과 공평성의 욕구를 충족시키지 않으며, 실제로 서투르고, 심문자적이며, 설교적(교화적)임. 행정적 자유재량권의 절차는 사법 기준을 충족시키지 않음

○ 행정에 의한 자유재량권의 발휘를 계속해서 방어하는 사람들은, 균형잡힌(공평한) 사법과 창조적(개인적) 사법간의 구별을 만듦. 어떤 복지 체제는 개개인의 특별한 욕구와 환경에 반응할 능력을 요구하고, 융통성있는 개별화된 사법 요소를 필요로 함
- Titmuss : 공평의 원리에 기초하여, 보편적 권리 계획을 허용하기 위해서는, 가능한한 정확하고 융통성이 있어야 함. 이러한 정확성, 융통성, 보편성의 특성들은 그것의 유지에 따라 달라지고, 융통성있는 개별화된 사법의 어떤 요소의 존재를 강화시킴.
- Olive Stevenson : 적격성으로부터 권한 부여로의 전환에서, 그리고 적격성이 때때로 설정되는 부끄러운 절차에 대한 반작용에서, 자신의 사례에 맞는 규정이 없음을 발견하게 되는 새로운 유형의 불법이 있음

Discretion as threat to substantive rights  실제 권리에 대한 위협으로서의 자유재량권

○ 사회권 혹은 복지권은 법 안에 존재하지 않을 수 있으며(예를 들어 노숙자에게 집을 제공하는 법은 없다.), 법 안에 권리가 존재하는 곳조차도, 실제 서비스가 제공될 때 자유재량권에 의해 제한될 수도 있음. 대부분의 복지권은 한정적 조건에 의해 가두어지고, 이러한 한정적 조건은 필수불가결하게 자유재량적 판단을 포함함. 이러한 자유재량권은 규정들에 의해 다소 지배되고, 사람들이 제멋대로 행동하도록 허용되지 않음. 예를 들어 실업급여 신청자의 적격성 여부는, 신청자의 납부 기록이나 그의 근로능력과 실직 이유에 기초해 만들어지고, 이러한 모든 것은 법률 그 자체에 의해, 그리고 국가보험위원과 고등법원에서 결정된 판례에 따라 관리됨. 반면 의료적 욕구의 기초 위에서 건강보호에 대한 권리는 확실히 법을 통해 강요될 수 없고, 행정적 자유재량권에 따름. 즉 임상적 판단은 진단과 치료에 대해 이루어지고, 제공받게 되는 보호는 단지 의사의 판단뿐만 아니라 시설의 활용가능성에 따라 달라지게 됨.

○ 법률가의 공인된 의도가 실행자에 의해 어떻게 전달되는지, 그 한 예가 만성질환자 및 장애인 법임 : Alfred Morris 하원의원은 그들 지역에 장애인을 추적하여 장애인들이  법 안에서 가능한 원조에 대해 알게 할 의무를 지방정부에 위임하는 광범위한 "Private Member's Bill"을 통과시켰으나, 지방 당국이 그들 지역의 욕구를 지닌 장애인들에게 활용가능한 서비스를 만들도록 요구할 때 몇가지 문제가 발생
- Keith Joseph 경은 사회서비스부서들이 너무 바쁘다고 느꼈기 때문에, 그 수행이 지체됨. 그가 명령을 내렸을 때, 장애인에 대한 충분한 확인없이 단순한 조사를 하도록 함으로써, 정부로부터의 명백한 지도없이, 법의 목적을 희석시키고 회피하게 됨.
- 만성질환자 및 장애인 법은 서로 다른 당국들간에 불공평하게 수행됨. 비록 그 법이 지방 당국들에게 욕구가 존재하는 곳에 서비스를 제공할 의무를 위임했을지라도, 유권자들이 필요로 하는 것을 당국이 결정하는 것은 방치해 두었음.

○ 1950년대 후반에서 1960년대 초반동안, 거의 모든 사회정책분야에서, 이전 10년의 개혁에 투자되어왔던 희망들이 성취되지 않고 있다는 것이 명백해짐. 이는 부분적으로는 자원 부족의 결과로서, 부분적으로는 어떤 집단들을 적절하게 다루기 위한 법률의 실패로서 나타났지만, 전달 단계, 곧 클라이언트(혹은 신청자나 환자)와 서비스 간의 접촉부분에서도 문제가 있음. 지방 당국들은 그들의 서비스와 급부를 제공하는데 덜 열정적이고, 대다수가 그들의 권리를 인식하지 못함(이러한 최근 사례는 임대 연체금으로 인해 Edinburgh회사에 의해 퇴거된 거주민들의 절반이 자격이 있으나 임대 환불을 요구하지 않았음). 또한 많은 욕구-적격성에 대한 프로그램들은 기본적으로 사람들을 프로그램 밖으로 내몰기위해 만들어지지, 그들을 프로그램 안에 유지하려고 하지 않으며, 종종  공공 서비스를 사용하는데 부끄러움, 죄책감 혹은 실패의 감정을 느끼도록 운영함. 빈민을 위한 권한부여가 효과적으로 실행되고 있지 않는 하나의 이유는 빈민이 비난할만한 어떤 방식으로 보여져 왔고, 지금도 여전히 그렇기 때문임.

Discretion as threat to procedural rights  절차상의 권리에 대한 위협으로서의 자유재량권

○ 행정에 부여되어 온 자유재량권은 복지수혜자의 권리에 관한 많은 논쟁을 일으킴. 사회복지법률들은 복지가 국가에 의해 제공된 '선물'이라는 이론 위에서 성장했고, 따라서 국가가 부여하는데 적합하다고 보는 조건에 따라 달라짐.

○ 그러므로 수혜자들은 무엇이 최상인가를 설명하는 도덕주의자들의 경향에 따라 달라지며, 행정은 복지 수혜자들에 대한 도덕적 기준을 강요하려고 할 것이며, 사생활을 침해하게 될 것임. 복지 당국은 수혜자의 삶의 다른 측면들을 통제하려고 할 것임.

○ 복지 과정의 가장 공통적인 특징은 비밀엄수. 사람들이 법을 알고 있거나 적어도 확인할 수 있어야만 하지만, 대부분의 사회정책에서의 결정은 비밀스런 기준이나 전혀 기준없이 이루어짐. Cullingworth 위원회는 지방당국이 공영주택 할당을 위한 그들의 기준을 누설하지 못하도록 엄격했으며, 매일 사회서비스부의 직원들은 확인가능한 기준없이, 그리고 시정조치 없이, 장애인에 대한 원조나 '아동 및 청소년법'의 제1장 하에서의 원조, 혹은 노인에 대한 가정 원조를 제공할지에 대한 '전문적' 결정을 함.

Welfare rights movement  복지권 운동

○ 복지에서의 법률주의에 대한 새로운 주장으로 영국에서 발전된 '복지권운동'은 다양한 영향을 받게 됨. Wootton과 Sinfield의 글에 의해 영향을 받고 자신들의 클라이언트의 물질적 문제에 의해 혼란을 겪었던 사회사업가들과, 많은 대중들이 필요한 법적 조언과 원조에 접근할 수 없다는 데 관심이 있던 법률가들, 그리고 기본적으로 'Child Poverty Action Group'에 의해 영국에서 발전

○ 미국의 전례 : 복지권운동의 전례는 법정 활동을 통해 법률가들과 사회사업가들이 낮은 임금의 가족들이 획득해야만 하는 것을 한조목씩 규정해 나갔던 미국에서 찾아볼 수 있음. 그것은 권리의 부정이라는 측면에서 빈곤을 정의하고 클라이언트의 지위를 물품을 호소하는 탄원자에서 그의 권리를 요구하는 요구자로 변환시키려는 시도임. 그것은 사회가 어떤 급여와 서비스를 공급하기 위해 법률을 통해 책임을 수용해왔고, 사람들이 이러한 권리를 얻고 있지 않다면, 그 사법 기관은 그들의 책임에서 실패하고 있다는 원칙에 기초함. 또한 복지권운동은 클라이언트에게 유리하게 하도록 법을 조정하고, 서비스의 관대함을 최대로 확대시키도록 법에 압력을 가하는데 관심을 둠.

○ 복지권운동을 이루는 압력집단, 요구자, 지역사회집단들과 조언 서비스들은 3가지 주요한 영역에서 활성화됨

1) 정보와 조언의 공급을 통해 복지권을 강화 : 직접적으로는 조언과 서비스를 통해, 간접적으로는 지역 혹은 전국 기관들이 급여와 서비스를 홍보하는데 실패했음을 밝힘으로써 급여의 활용을 증진시키려 함
2) 복지권 워커들은 요구자들 편에서 옹호
- 미국의 복지권운동 : 구호 명부를 두배나 세배로 늘리려는 캠페인은 구호체계에서 국가적 개혁을 위한 중요한 압력을 생산할 것이고 생각
- 영국의 복지권운동 : 미국보다는 덜 거창함. 급여가 어떻게 사정되는지에 대한 설명서나 예외적인 욕구 지급을 요구하는 편지를 쓰는데서부터, 법정에서 원고를 대변하는 것까지 다양. 그들의 옹호를 통해 법정은 죄수 부인들의 매달 방문, 학교 스포츠 장비, 그리고 운전교습비와 같은 것들에 대해 보충급여위원로부터 다른 관점을 취하도록 설득되어옴.
3) 법을 통해 빈민의 권리 확장을 시도
- 미국 : 이 전략은 미국에서 발전되었는데, 그들의 시민에게 보호를 보장하는 성문법과 대법원이 그 법을 해석할 수 있고, 그 결정을 통해 의회와 입법부 양쪽 모두에게 의무를 지울 수 있음.
- 영국 : 성문법이나 대법원이 없는 영국에서, 단편적인 경향으로 사회 법률을 취함. 즉 권리를 확장시키는데 그동안 잊혀지고 사용되지 않았던 예전 법률들을 이용하는 방법과, 법의 공식적 해석에 이의를 제기하는 방법을 사용함(예, Child Poverty Action Group은 보충 급여 신청 심사위원회의 결정과 실제 사회보장법률에 대한 이들의 해석에 대해 고등법원에 이의를 제기함)
- 그러나 권리를 향상시키기 위해 법정에서 사용되었던 법률은 정책 입안자들에 의해 폐지되거나 수정될 수 있고, 고등법원으로의 사건이송이나 금지 혹은 명령에 대한 우선 명령을 얻기 위한 법적 절차는 복잡하고 값 비싸며, 재판관이 행정적 자유재량권을 점검하는데 실제로 준비가 되있는지는 전혀 명확하지 않음. 최근의 한 사례에서, 재판관은 법에 오류가 있을지라도 심사위원회의 결정과 충돌할 의지가 없음을 지적하고 있음.

The defence of discretion 자유재량권에 대한 방어

○ 최근 10년간 법률주의와 자유재량권에 대한 많은 논쟁들은 보충급여에 집중됨. 보충급여서비스는 비버리지가 의도했던 것처럼 보험 급여 자격에 실패했던 사람들을 위한 잔여적 서비스가 되지 않고, 전체 사회 보장 체제를 위한 지원책이 되어 왔는데, 이 보충급여에는 관료들의 자유재량권에 의존하는 융통성의 영역을 보유하고 있음. 그러나 이러한 자유재량권을 지닌 관료들에 의해 사용된 보충급여위원회의 행정 규정이 공무원기밀법에 의해 운영되었기 때문에, 처음에는 이것이 어떠한 방식, 어떠한 환경에서 획득되는 지에 대해 거의 알려지지 않았고, 복지권운동으로부터의 압력의 결과로서, 더욱 더 많은 정보가 안내책자들과 안내물로 출판되어 급여를 획득하도록 돕게 됨.

○ 자유재량적 급여의 확장은 지속적인 논쟁의 근원이었고, 거대한 과외의 행정적 짐을 위원회에게 부과하였음. 급여보충위원회의 의장인 David Donnison은 위원회가 개인적 기반에서 이를 계속해서 제공할 수 없다고 주장했고, 보충급여에 대한 현행 정부의 검토는 정책과 절차를 표준화하려고 하는데, 이것은 자유재량권의 영역을 감소시킬 것이고, 권리의 영역을 증가시킬 것이지만, 또한 급여를 욕구와 연결시키는 체제 내에서의 능력을 감소시킬 수 있음. 보충급여위원회의 부의장이었던 Titmuss는  '법률주의의 병리학'에 대한 신랄한 공격에서, 융통성 있는 개별화된 판단의 이러한 영역을 단호하게 방어함

○ 보충급여에 대한 논쟁의 다른 영역은 경제 사회 체제에 의해 버려진 사람들에게 휴먼서비스를 제공하는 것과 그 체제를 유지하려는 가치를 지속시키려는 욕구 간에서 그 계획이 가지는 갈등에 관심을 둠. 실제로 보층급여계획은 일련의 통제를 통해 사회 가치들을 유지하는데, 이러한 통제에는 직업 윤리와 가족 윤리가 포함됨. 즉 실업 심사 절차, 스트라이커들을 위한 급여에 대한 규정, 그리고 급여 그 자체의 수준은 모두 직장으로 되돌아가도록 유인책으로 작용하며, 보충급여체제에서 부정한 남편과 아버지로 추정되는 사람 (책임있는 친족)을 따르게 하고, 동거 규정을 둠으로써 가족체제를 유지하려함.
○ 이러한 통제에 대한 자유재량권의 기반은 누구도 만족시키지 못함. 청구자들과 그들의 대표들은 이를 그 체제에서 불법의 기본적 원천으로 정의하고 있고, 여전히 걸인과 일하기 싫어하는 사람들에 대한 심한 비판의 소리와 말을 듣지 않는 사람들에 대한 통제 요구가 있음. 자유재량권을 지닌 관리들은 그것이 그들의 일 중에서 가장 어렵고 불유쾌한 부분임을 발견함. 보충급여심사위원회는 권리 보호와 관리들의 자유재량에 대한 정밀조사를 위한 만족스러운 방법을 제공하지 못함. 위원회가 자신들의 결정을 위한 기초를 명확히 하고 의사결정에 일관성을 지니려는 자체 시도의 성공은, 관계자들의 높은 이직률과 과중 업무, 그리고 서로 다른 가치, 태도, 신념을 가진 수백명의 관리들에 의해 일관된 결정을 내리는 것이 불가피함에 따라 감소되어 옴.

결론

○ 사회와 사회정책의 성격에 대한 관점들은 법률주의와 자유재량권 문제에 대한 태도에 필수불가결가게 영향을 줌

1) 가치와 이익의 기본적인 구조적 갈등이 없고, 국가의 권력을 개인에 대한 위협으로 보지 않는 사회에 대한 일치 모델을 수용하는 사람들은, 자유재량권이 욕구를 가진 사람들을 돕는데 활용될 것이고, 논쟁이 거의 없거나 수용된 준거틀 내에서 우호적으로 해결될 것이라고 믿음.

2) 권력과 권위와 부를 가진 사람들과 가지지 못한 사람들의 분리된 갈등상태로 사회를 보는 사람들은 권리를 무의미한 것으로 볼 것이며, 급여는 사회통제의 수단이거나 사회의 불안을 가라앉히려는 미끼이며, 자유재량에 대한 통제는 사회의 일치된 관점을 보급시키기 위해 존재한다고 생각함.

3) 개방모델. 이 모델에서 사회는 다소 유동적이거나 역동적인 성격의 구조 내에서 발생하는 이익과 가치들의 지속적이고 광범위한 갈등을 인식. 이 사회에는 단지 양면이 아니라 여러면의 갈등이 있다고 생각함.

○ Kenneth Culp Davis의 법률주의와 자유재량에 대한 논의

- 비록 자유재량권이 개별화된 판단을 위해 필수불가결하고 필요할지라도, 그것이 있어야만 하는 것보다 휠씬 더 많이 존재하고 있고, 제한될 필요가 있음. 자유재량권은 정부와 법에서의 창조성의 기본적 원천으로, 적절히 사용될 때만 유용한 도구가 됨.
- 자유재량권을 확인하고 조직화하고 검토할 수 있는 준거틀을 설명함. 더욱 의미있는 기준들이 법령속에서 제시될수록, 더욱 더 정교하고 개방적인 행정 규정의 제정은 자유재량을 확인하고 조직화하도록 요구받게 되며, 심사위원회의 공정함과 접근가능성을 증진시키고,  마침내 공정한 심사에 대한 장애물을 감소시킬 필요가 있게 됨.

 4 장   사회문제의 정의

이 장은 사회문제의 정의와 모델의 첫 부분을 보여주고자 하는 것이다. 사회문제는 연구와 합리성, 가치, 정치적인 측면에서 정의되어야 한다. 더욱 정확하게, 사회문제를 정의하기 위해 다음과 같은 세가지 질문이 되어야 할 것이다.

  무엇이 사회문제인가?

  누가 이 문제에 의해 직접적으로 영향을 받는가?

  어떻게 문제가 일어나는가?

1. 무엇이 사회문제인가

1) 조사와 합리성 : 사회문제의 정의가 합리적이고 현재의 조사와 일치하는가?
사회문제는 가능한한 완전하게 기술되어야 한다.
예. 만약 빈곤이 문제라면 수입의 빈곤선에 대해 기술해야 한다. 또한 다른 측면에서 음식, 옷, 주거의 부족함등도 포함되어야 한다.
문제의 범위 (문제에 의해 영향받는 사람의 수와 문제의 심각성)가 제시되어야 한다. 또한 문제가 국가적, 지역적, 지역사회적 또는 이웃 차원에서인지 논의되어져야 하고, 정치가 문제에 미치는 영향에 대해서도 논의되어져야 한다.
현재의 조사나 경험들이 문제를 정의할 때 사용되어져야 한다.
예. 클라이언트 조사나 욕구조사 또는 출간된 책, 논문
사회문제의 정의는 현실에 기초해야 한다. 사회 문제가 정책가에 의해 만들어져서는 안된다.

2) 가치 ; 이것은 중요한 문제인가?
가치에 근거해서 어떤 문제가 다른 것보다 중요하게 보인다. 사회문제의 리스트는 상대적인 중요도에 의해 순위매겨진다. 왜냐하면, 자원이 한정되어 있고, 정책가들이 결정을 내리기 때문이다.
사회정책이 사회문제가 있거나 사회문제에 대해 어떤 일을 할 수 있는 중요한 사람들에 의해서 일반적인 합의가 될 때까지는 사회문제에 영향을 받아 발전하지 않는다. 즉 만약  변화하고자 하는 일반적인 욕구가 없다면 사회적 상황은 오랫동안 지속된다는 것이다.
역사적으로 빈곤, 질병, 이혼, 탈선과 같은 사회문제는 심각하게 보여져 왔고, 이런 문제를 위해 사회정책이 발전되어 왔다. 그러나 어떤 때는 이런 문제가 별로 주목을 받지 못하기도 했다. timimg은 사회문제의 선택에 있어서 아주 중요하다.
사회정책을 만들기 위해 사회문제를 선택하는 것은 가치에 기반을 둔다. 사회정책가들과 분석가들은 다른 문제와 비교하여 어떤 문제가 의미있고 중요한지를 결정할 수 있게 된다.

3) 정치 ; 문제의 정의가 정치적으로 실행할 수 있는가?
가치와 함께 정치는 사회문제가 중요한지 아닌지를 결정하는데 중요하다.
권력과 경제적 효율성이 정책결정에 있어서 중요한 요인이 된다.
organizational process model (조직과정모델) ; 이해관계 집단간의 기술과 힘의 요소를 강조. 정책에 있어서 조직적 행동의 효과를 설명
bereaucratic model (관료주의모델) ; 권력을 가진 개인, 정치가나 관료 역시 정책결정 과정에 중요하다.

2. 문제로 인해 누가 직접적인 영향을 받게되나?

1) 조사와 합리성 ; 보편성의 적절한 수준에 있어서 클라이언트집단에 대한 기술이 현재의 연구와 일치하는가?
정책에 있어서는 클라이언트 집단을 명확하게 규정하는 것이 중요
정책에 있어서 일반적인 실수가 클라이언트 집단을 모든 빈곤자, 모든 노인, 모든 탈선청소년등으로 막연하게 잡는데 있다.
클라이언트 집단을 규정하는데는 명확한 규정과 근거가 있어야 한다.

연구조사와 합리성에 의해 클라이언트를 선택하게 되는가?
정책을 위한 클라리언트를 선택하는데는 여러 가지 방법이 있다. 일반적인 방법은 나이와 같은 일반적인 위치를 기반으로 하는 것이고, 다른 방법으로는 특화된 욕구에 기반하는 것이다.
길버트와 스펙트는 클라이언트가 사회적 프로그램의 수혜대상이 되는 좀더 특정한 시스템을 개발했다. 여기에는 기여된 욕구(attributed need), 보상(compensaton), 진단적인 차별화(diagnostic differentiation), 자산조사(means test)가 요구되었다.

2) 가치 ; 어떤 가치가 클라이언트 그룹을 선택하는데 중요한가? 이것은 적절한 가치인가?
클라이언트는 기여된 욕구(attributed need), 보상(compensaton), 진단적인 차별화(diagnostic differentiation), 자산조사(means test)에 근거해서 프로그램의 적격성이 결정된다.
이런 원칙은 권리로 보이기도 하지만 어떤 낙인이 되기도 한다.

3) 정치 ; 어떤 집단이나 개인이 지지하고, 어떤 사람이 클라이언트의 그룹에 반대하는가? 이것이 문제의 정의에 어떤 영향을 주는가?
한 가지 사건에 대해 다르게 보는 시각이 있게 된다.
문제나 정책에 대해 이해가 있는 개인과 집단이 지지나 반대를 하게 된다. 이런 과정은 정책의 모든 과정에서 일어난다.
문제나 정책이 논의되어질 때, 개인이나 이해관계 그룹들은 이것들이 어떻게 자신들에게 영향을 미치는지에 대해 사정하게 된다.

3. 어떻게 문제가 일어나는가?

1) 조사와 합리성 ; 현재의 조사가 이 원인을 지지하는가?
어떻게 사회문제가 생기게 되었는지의 원인에 대해 현재의 조사자료를 검토해야 한다.
만약 원인이 분명하다면, 문제를 해결하기 위한 프로그램을 선택하는 것이 더 쉬워질 것이다.

2) 가치 ; 문제의 원인을 결정하는데 무엇이 중요한 가치인가? 이것이 적절한 가치인가?
사회문제의 원인이 문제를 가진 개인내에 있거나, 사회의 주요한 단면이거나 아니면 두 가지의 혼합일수 있다.
예 ; 아동학대의 원인을 가족차원에서 찾는다면, 정책을 가족을 치료하거나 강화시키는 방법을 찾을 것이고, 아동학대의 원인을 높은 실업률에서 발생한 것으로 본다면 직업의 유형, 위치, 분배에의 변화로 노력할 것이다.

3) 정치 ; 원인을 선택하는 것이 개인이나 집단에게 어떤 영향을 주는가?
힘이 있는 개인이나 집단이 종종 사회문제의 원인이나 근원을 발전시킨다. 예를 들면, 직업훈련 기관은 고실업의 원인을 직업훈련의 부족이라고 주장한다. 그러므로 그들은 실업     의 원인에 대한 그들의 정의가 받아들여지도록 노력할 것이다.
정치는 사회적 원인에 대한 연구조사의 기반이 일반적으로 받아들여지니 않는 상황에서는 사회문제의 원인에 대해 가정하는데 있어서 중요하다.
정책 분석가와 정책 개발자들은 사회문제를 위해 원인을 선택하는데 있어서 정치의 영향력에 대해 설명할 필요가 있다.

 5 장   사회복지 정책문제의 형성

1. 사회복지 정책과정에서 정책문제와 관련된 개념들
 
1) 문제의 개념 및 특성
사회복지문제는 사회복지정책의 형성을 촉발시키는 원동력이자 주원료이며 사회복지정책상 해결해야 할 문제로 인식될 때 성립한다.
① 어떤 상황이나 조건을 사람들이 '해결되어야 한다고 인식 할 때'.
② 문제는 사람에 따라서 다르게 나타난다.    개인의 문제.
③ 사회가 어떠한 조건이나 상황을 해결해야 할 문제로 인식하면 그것은 그 사회의 문제가 된다.   사회문제.
④ 사회문제는 사회에 따라 다르며 시공간에 따라 다르게 나타난다. 예) 알코올 중독문제는 미국에서 사회문제이나 우리 나라에서는 아니다.
⑤ 사람들의 불충족된 욕구와 밀접히 관련되며 문제는 항상 존재하기 마련이다.
⑥ 본질적으로 그 문제로 인하여 고통을 받고 있는 사람이 스스로 해결하지 못하기 때문에 문제로 성립한다.  

2) 문제, 요구, 의제, 정책의 개념
♠문제: 인간으로서의 기본적인 생활을 누리지 못하여 고통을 받고 있는 사람들이 그러한 상황이나 조건을 해결해야 한다고 인식할 때 성립.
♠요구: 사회복지문제의 해결을 정부에 대하여 요청하는 구체적인 행동.
예) 캠페인, 청원.
♠의제: 논의가 이루어지는 문제나 요구를 의제라 하고, 의제들의 모음은 아젠다라 한다.
♠정책: 문제나 요구가 일단 정책의제로 성립하여 해결이 논의 될 때, 해결방안들을 정책대안이라 하고 선택된 대안을 정책이라 한다. 정책대안의 선택과정을 정책결정과정이라 한다.

2. 사회복지정책 문제의 이슈화

모든 사회복지 요구가 자연스럽게 다 정책으로 발전하지는 않는다. 그러므로 사회복지문제나 요구가 정책아젠다 위에 오르도록 하기 위해서는 정치적 논점으로 부각시킬 필요가 있으며 정치적 논점으로 부각된 문제나 요구를 이슈라고 한다.

1) 이슈의 개념과 크기
♠넓은 의미에서의 이슈: 공공의 관심을 끌어야 하고 공공정책상의 논점으로 제시되어야 한다.
장점: 규범적 이슈나 가치이슈도 이슈의 개념 속에 포함하여 다룰 수 있다.
단점: 이슈갈등을 뚜렷이 부각시켜 주지 못한다.
♠좁은 의미에서의 이슈: 문제나 요구가 공중의 관심을 집중시키며, 정책꾼들에 의하여 논의되고, 여기에 관련된 사람들 사이의 이해관계가 노정 되는 경우이다.
단점: 이슈의 범위를 너무 한정함으로써 명분이나 가치 전제 따위의 규범적 요소를 간과하기 쉽다.
♠이슈의 크기: 이슈의 크기가 크면 클수록 정책아젠다 위에 오르기가 쉽다. 이슈의 크기는 이슈에 관여하는 사람이나 집단의 수, 이슈를 둘러싼 이해당사자들의 관여 정도, 그 이슈에 대한 일반 국민들의 인식정도로 파악할 수 있다.

2) 없이슈와 잠재적 이슈
♠없이슈(non-issue): 문제나 요구가 공공의 관심을 끌긴 하지만, 공공정책상의 논점으로 제시되지 못하고 무시되는 경우로 억압된 이슈라고 하기도 한다. 예) 제 5공화국 시대의 통일 이슈나 노동 이슈.
♠잠재적 이슈: 한때는 공공의 관심을 끌어 논의되었으나, 공공의 관심권 밖으로 나가거나, 공공정책상의 논의가 이루어지지 않는 경우로 대부분의 사회문제는 잠재적 이슈의 성격을 띤다. 없이슈나 잠재적 이슈는 일정한 시기가 지나 다시 공공이나 정책꾼의 관심을 끌 경우 이슈로 재등장한다.
♠없이슈의 존재에 관한 논쟁
① 다원론: Dahl 등은 민주주의 정치체제, 특히 미국의 정치체제에서는 삼권이 분리되어 있고, 세 개의 정부를 가지고 있고, 권력자원이 분산되어 있고, 어느 한 계층이나 집단이 계속해서 권력을 독점할 수 없기 때문에 없이슈란 존재할 수 없다고 본다.
② 엘리트론: 공공정책에는 '가진 자'만의 견해가 반영되고 '가지지 못한 자'의 문제는 억압되기 때문에 없이슈로 남는다고 한다.

3) 이슈화 과정
♠이슈화 과정의 의미와 성격
이슈화 과정이란 문제나 요구가 이슈화하여 일반국민들의 관심을 끌거나, 정책꾼들의 관심을 끌게 되는 과정이다. 사회복지문제나 요구는 사회적 약자들의 문제인 까닭에 이슈화 과정은 사회복지정책 과정에서 매우 중요한 의미를 지닌다. 이슈화 과정은 이슈를 사회의 정치적 쟁점으로 등장시키는 것이기 때문에 이해당사자들의 이슈갈등이 나타나는 과정이다.
♠이슈 제기자와 이슈 유발장치
① 이슈 제기자(issue initiator): 어떤 문제를 해결하기 위하여 그 문제를 제기하고 국민들에게 널리 인식시키려고 하는 사람.
② 이슈 유발장치(issue mechanism): 문제가 이슈로 전환되는 과정에 도움을 주는 예기치 못한 사건들.
문제로부터 이슈로의 전환은 이슈제기자의 의도적인 노력이나 이슈 유발장치에 의하여, 또는 이들 상호간의 작용에 의하여 이루어진다.
♠이슈화 과정에의 참여자
① 이슈 다투는 이들(contending parties): 이슈갈등에 끼여들어 직접 논쟁에 참여하는 사람들이나 집단들이다. 이들의 크기는 이슈 다투는 이들의 수, 조직화 기술, 의사전달의 강도 및 폭, 그들이 동원할 수 있는 또는 동원하고자 하는 자원의 양 따위에 의하여 측정할 수 있다. 이들이 이슈의 가시성 및 이슈확장에 작용하는 주요 결정인자다.
② 관련공중(relevant public): 이슈에 대한 사람들의 관심 및 참여정도에 따라서 나눈다.
㈀ 동일시 집단(identification group): 논쟁당사자들이 제기한 이슈에 걸려 있는 이익과 자기 자신의 이익을 동일시하는 집단으로서 이익갈등에 가장 민감하게 반응하는 집단이다. 예) 피켓을 들고 데모, 진정서, 선거자금 제공. 구성원들 사이의 연대감은 비교적 안정적이며 지속적이다.
㈁ 관심집단(attention group): 어떤 특정 이슈에 관하여 관심을 가지고 있는 사람들로 구성되어있다.
㈂ 관심공중(attentive public): 이슈에 대해 일반적으로 알고 있고 관심을 가지고 있는 집단으로 동질적이진 않지만 비교적 그 구성에서 안정적이며, 교육 소득수준이 높은 인구층으로 구성된다. 여론의 지도자들이 이 계층으로 비활동적이고 별로 관심을 가지지 않은 사람들에게 이슈를 전파하는 역할을 담당한다. 크기는 대체로 전 국민의 10%를 넘지 않는다.
㈃ 일반공중(general public): 이슈에 관하여 잘 모르고, 별 관심도 없으며, 별로 적극적이지도 않은 인구층으로 이슈에 관여한다 해도 그 관심은 일시적이며 반응도 비조직적인 경우가 많다.

 6 장   복지국가와 사회정책

사회적 서비스는 집단적 수준뿐 아니라 개인적 수준에서 소비와 투자 양자의 형태이다.

이장에서의 토론은 사회정책이 경제성장에 기여할수 있는가 하는 것이 논쟁점이다.

이 기여는 여러형태를 취하여 복잡하나 세가지로 분류되어 질수있다.

Ⅰ. 노동의 질에 대한 개선,
Ⅱ. 산업과 노동 이동성에 대한 장려,
Ⅲ. 증가된 소비를 통한 생산과 고용의 촉진

Ⅰ. 노동의 질에 대한 개선 : 인간자본론 Human Capital Theory

교육에의 사회서비스의 응용은 인간자본론의 사회정책과 경제성장 간의 관계양상을 요약하고 있다.  그러나 교육뿐 아니라 모든 사회적 서비스는 다양한 방법의 정도로 노동의 질을 개선하는데 유용할수 있다.

1. 역사적 개관

인간 자본론도 예외없이 주로 정치적 그리고 사회경제적 환경의 산물이다.

17세기 말 Willim Petty경 : 지나친 이환률과 사망률은 인간의 비극이며 경제적 비극이다.  정부의 서비스는 노동을 통하여 국가의 부를 증가시키는데 도움이 되었다.  다른말로 노동을 통하여국부에 보탬이 된것은많은 노동자 였다는 것이다.  

18세기에 상당한 정도의 인구가 증가하였고 19세기 초에는 더 가속화 되었다.  Adam Smith는 교육이 노동의 질을 개선하고 경제성장을 증진 시킨다는생각을 지지 하였다.  

19세기 중반의 전염병으로 사망률이 상승하자 경제성자에 기여하는 건강서비스에 대한 관심이 다시 환기되었다.  구빈법담문위원 으로서 Chadwick은 범죄, 비행 등의 비용에서 의 사회적 비용은 간과 하더라도 높은 사망율을 초래하는 부적절한 공중위생에 막대한 투자를 하였다고 지적 하였다.

신고전학파 특히 Alfred Marshall 은 경제성장에 대한 교육의 기여에 보다 긍정적 견해를 취했다.  "국가투자로서 교육"을 언급했고 가장 가치잇는 투자를 인간에 대한 투자라는 견해를 피력했다.  

20세기 전반은 국가투자의 형태로 초기에 아동 및 청년건강에 대한 공적관심과교육, 건강에 대한 생각에 기본적 변화를 초래하지는 못하엿다.  1911년의 국민의료보험안은 피보험자인 노동자만 커버 하였다.  

2차대전 초기에 이르는 기간동안 노동력은 풍부하였고 실업율은 적정수준에서 불황 수준까지 다양 하였다.  1940년대 여러 가지 백서들은 윤리적이고 평등주의 및 인본주의 배경에서 사회적 서비스의 재조직을 주장했고 1950년대에 이르러서야 서비스의 투자역할이 정부토론에서 중요성을 부각하기 시작 하였다.  

1960년대는 인간자본론 및 그 이론가들이 드드러진 시기 였다.  사회경제적 요인으로 인하여 사회적 서비스를 통한 사람에 투자하는 것은 정부들간에 인정되고 대중적인 사회정책으로 발전된다.  Guillebaud 보고서는 "국민보건 서비스는 건강을 창출할 뿐 아니라 부를 창출하는 서비스" 로 인식 하였다.  

1963년의 Robbins의 보고서　 교육에 대한 투자가 경제성장을 보조하는데 가장 강력한 경우로로 인정 하였다.  그 위원화의 주장과 권고들은 정부에 의하여 수용되어 1960년대 1970년대 초기에 고등교육이 상당히 확장되어 진다. 또 선진국과 개발도상국간의 불평 등을 위한 동일한 치료책으로 교육은 경제성장과 수입에 도달하는 큰 수단으로 간주하였다.  그러나 인간자본론은 선진산업사회의 경제성장이 1970년대 중반에 침체되면서 정체하기 시작할 때 쇠퇴하기 시작하였다.  

2. 인간자본론의 평가

건강, 교육과 같은 사회적 서비스가 경제성장을 용이하게 한다는 주장에는 많은 논쟁이 존재한다.  

Miller는 "그것은 개인에게 정보를 주고 어떻게, 왜 요구되어지는가를 가르쳐줄뿐 아니라교육은 경제성장의 근원이다."라고 주장하고 Denison의 교육의 4가지 성장발달능력을 지지했다.  (1) 평균적으로 교육수준이 높을수록 직종에서 유능하다.  (2) 작업에 대한 새로운구상과 방법에 대한 저항을 감소 시킨다.  (3) 부가적 교육은 정보와 직업선택의 개선에 보다 합리적 노동시장을 제공한다.  (4) 선진 산업화와 자동화는 노동력의 직업구조를 현저하게 변화시켰다.  

교육과 건강 서비스는 경제성장을 위한 밀접한 관계를 가진 명백한 방법과 관련된다.  건강서비스가 경제성장에 어떻게 영향을 미치는가? Werborod와 그의 동료들은 직접적 효과로(1) 질병으로 인한 결근의 감소로 산출의 증가, (2) 향상된 신체적, 정신적 능력으로 효율성의 증대에서 생기는 산출, (3) 직장생활의 확대에 기인한 산출의 증가 등을 제시 하였다.  

교육과 경제개발사이의 연결을 측정하려는 다양한 연구들은두군으로 나눌수 있는데 그것은 통계적 상관관계의 연구와 생산함수의 연구이다.  Anderson & Bowman의 연구는1950년에 문맹률과 83개국에서 1인당 GNP를 조사한 것으로 교육의 어떤 최소한의 수준이 산업화의 시작단계에서 필수조건이라고 제시하고 있다.  또 Bennett의 연구에서도 일반 중등교육과 직업교육 사이에 차이점을 나타내개 때문에 상관관계가 높다고 보고 하였다.  이렇덧 교육지표와 경제성장간에는 강력한 통계적 상관관계가 존재하나 일치하지는 않는다.  

Denison은 1909년-29년과 1929년 -57년 두기간 동안에 미국실질 소득의 성장율을 살펴 보았다.  교육에 대한 그의 연구는 사망율과 장애자의 감소가 경제성장에 기여한 바를 포함 하였다.

Ⅱ. 사회정책과 작업 및 노동의 이동성

노동이동정책과 정부의 지역정책이 주로 설명되는데 그 이유는 지역정책은 지출과 공적토론의 양자에 대하여 노동이동 프로그램보다 정부의안에서 가장 두드러진 특징을 가지기 때문이다.  

지역정책은 재정적유이동기와 산업개발허가제도 두가지 형태로 존재하는데 여기에서는 주로 산업보조금을 설명하고 있다.  이런 효과로 나타나는 다양한 형태의 산업보조금의 유형은 (1) 그나라의 모든 산업체에 다양한 프로그램으로 제공된 일반적인 유인동기, (2) 지역에 보편적인 산업의 효율성을 조장하는 개편, (3) 국가의 박탈지역 산업에 한정시킨 지역보조금등이다.  

지역정책에 대한 논쟁점은 먼저 경제적인 측면에서 친지역적 논쟁으로 나타난다.  지역적 실업과 침체는 전체국가에 대하여 경제적 상실이며 그자체로는 수정이 어렵다.  정부보조는 시장세력에 대처하기 위하여 필요하나 장기적 국가문제와는 무관하게 최대의 이윤을 신속하게 거둘 지역을 선호하여 운영한다는 것이다.  또 정부가 유인동기를 제공하여 침체지역에 이동시키거나 그 산업체를 그나라의 풍요한 지역에 확장하지 못하게 함으로서 지역정책을 추구하는 것은 경제성장을 방해하고 자원을 낭비하는것에 상응된다.  

다음은 사회적 이유로 친지역주의자들의 주장은 지역보조금이 부재하다면 청년, 숙련자들은 지역을 떠나고 노인과 비숙련자만이 남아 그지역은 사회적으로 분리된다는 것이다.  침체지역과 성장지역에서의 사회적 분리는 경제적의미 에서도 비용이 더 든다.  마지막으로 정치적 이유는 사람들은 기본적으로 그들의 지역사회를 떠나는 것을 좋아하지 않으며 정치가들은 이감정을 무시하기가 어렵다는 것이다.

지역정책의 결과로 직접 및 간접적인 많은 직업이 창출된다.  그 직접적 결과는 정부에 의하여 원조된 회사에서 고용성장의 결과로 창출된 직업이다.  간접효과는 제조부문에서 고용성장의 결과로 다른 기업에서 창출된 직업으로 본다.  

실업의 감소는 지역정책의 영향이다.  지역정책의 효과성의 기준으로 실업을 사용하는 것은 한정적으로 중요하다.  활발한 지역정책 기간동안 개발지역으로 부터의 이전은 쇠퇴하고 또한 그런 기간동안 회사는보다 많은 사람을 잉여노동으로 만들 가능성이 있고 직업을 발견할 가능성이 높아진다.  

Ⅲ. 소비의 장려

사회정책이 소비투자 및 고용증가 그리고 그에따른 경제성장에 기여하여 왔다.  다음은
세가지 주요한 방법이다.  이 세가지 주요한 방법으로 지출되는 사회적 서비스는 완전고용, 사적이윤, 경제성장을 유지하는 것을 돕는다.

1) 사회보장 급여의 지급은 거의 수입이 없는 수백만의 사람에게 경제에 대량의 돈을 유입 시킨다.  이의 대부분은 반드시 저축된다고 말할수 없고 소비되어 지며 따라서 가계상품의 소비가 증가하거나 가격의 하락을 방지한다.  경제의 수요가 일반적으로 낮을 때 완정고용에 대한 급여의 기여는 분명하다.

2) 사기업의 번영, 존립은 주로 사회적 서비스들의 작용에 의존한다.  예를들면 학교는 책들의 중요한 소비자이고, 국민보건서비스는 모든 종류의 약제의 주요 소비자이며 사회복지사업들은 신체장애자 보조금의 주요 고객이다.  

3) 사회적 서비스는 모든 사회경제적 대다수의 노동력에 직업을 제공한다.  공공부문의 고용이 지나치게 확대되어 많은 노동력을 흡수하여 국가경제에 역효과를 가지게 되는 경우 가 있다.  또 선진산업사회에서 기술변화 및 노동절약적인 투자의 속도로 인하여 산업이 추가적인 직업을 창출하지 못할대 사회적 서비스가 없다면 인구의 일부분이 실업상태에 놓이게 된다.  완전고용이 유지된다면 직업은 그경제의 사적, 공적 부문에서 창출되어야 할것이다.

 7 장   사회복지 정책의 집행

1. 사회복지 정책 집행의 의미와 성격

1) 정책집행의 의미
정책집행 ; 의도된 정책목표를 달성하기 위해 결정된 사항들을 구체화시키는 활동을 의미
(1) 관리기술적 의미
정책집행을 관리기술적 측면에서만 파악
정책결정과 정책집행의 경계가 분명 ; 정책집행은 가치가 배제되는 기술적 과정       으로서 결정된 집행을 기계적으로 수행하는 것으로 본다.
(2) 정치적 과정으로서의 의미
정책의 집행은 여러 사회세력들과의 세력관계를 반영해 주는 과정

2) 정책집행의 성격
① 관리기술적 성격 ; 관료제의 병리현상 나타나기도 함
② 정치적 성격

2. 사회복지정책의 집행에 관한 이론모형
1) 프레스만과 윌다프스키의 정책집행에 관한 이론 모형 (오클랜드 프로젝트의 집행에 관한 연구)
① 정책의 목표와 정책의 집행활동을 분리시켜 생각해서는 안된다.
② 정책에 규정된 정책 수단대로 정책을 집행한다 하더라도 정책활동의 근거가 되는 이론상의 결함이 있는 경우 정책의 목표는 달성할 수 없다.
③ 중간개입자들을 줄일 필요가 있다.
④ 오클랜드 프로젝트의 정책집행을 지연시킨 요인 ; 정책집행과정에서 나타나는 기술적 문제, 조정의 결핍, 비용의 증가, 복잡한 절차, 지도자와 직원의 변동, 새로운 정치적 환경, 지지집단의 결핍 등
⑤ 성공적인 정책집행을 위해서는 리더쉽의 지속이 요구된다.

2) 판미터와 판호른의 정책집행에 관한 이론모형 <P148>
① 정책의 기준과 목표 ; 조직간의 의사전달 및 추진활동에 직접적인 영향을 미침
② 자원 ; 인적 물적 자원 및 각종 incentive
③ 조직간의 의사전달 및 추진활동 ; 조직간의 의사전달을 통해 정랙의 기준과 목표가 전달되며, 집행기관은 전달된 목표를 달성하기 위해 전달된 기준에 맞추어 정책을 집행하게 됨
④ 집행기관의 성격 ; 정책집행 성과에 직접적 또는 간접적 영향을 미침
⑤ 정치, 경제, 사회적 조건 ; 경제적 자원의 유무, 여론의 반응, 정책문제의 현정성, 정책에 대한 엘리트의 태도, 정책을 지지하는 이익집단의 수등은 정책추진 활동에 직접적인 영향
⑥ 집행자의 성향 ; 정책집행자의 인식정도, 구체적인 목표와 기준에 대한 태도

정책집행을 정책과 성과를 연결해주는 매개변수로 보고 있으며, 집행과정에서의 인간적 심리적 요인을 강조한 점이 특색이라 할 수 있으나, 분석 요소들간의 인과관계에 대한 설득력은 약하다고 생각

3) 매츠매니한과 사바티에의 정책집행에 관한 이론모형
정책집행 분석의 주된 역할이 정책집행과정 속에서 정책목표의 달성에 영향을 미치는 변수들을 찾아내는 데 있다고 주장

(1) 문제관련 변수 ; 문제의 취급가능성
이 범주에 속하는 변수들은 정책문제 자체와 관련된 변수들이다. 예컨대, 여러 사회문제들 가운데 어떤 문제는 다루기 쉬우나 어떤 문제는 다루기 어려운데, 그 이유는 그 문제의 기술적 성격, 정책이 규제하는 행태의 다양성, 구제 대상집단의 인구구성비, 바람직한 행태변화의 정도가 다른 까닭이다.

(2) 정책내재 변수 ; 정책집행을 구조화할 수 있는 정책결정 능력
정책집행에 영향을 미치는 정책자체에 규정되어 있는 변수들을 정책내재 변수 또는 법규적 변수라 부르는데 다음과 같이 나눌수 있다.
-> 법적 목표의 명백성과 우선순위, 인과이론의 타당성, 재정자원의 할당, 집행기관 내부 및 상호간의 계층적 통합, 집행기관의 결정규칙, 법적 목표에 대한 직원들의 관여, 외부인들의 공식적인 접근

(3) 비정책적 변수 ; 집행에 영향을 미치는 비법규적 변수들
정책문제 자체와 관련된 변수 및 법규에 규정되어 있는 정책내재적인 변수 이외에 정책집행에 영향을 미치는 변수들
-> 사회경제적 조건 및 기술, 공공의지지, 관련 이해집단의 태도와 자원, 통치기관의지지, 집행자들의 리더쉽 기술 및 관여

4) 블록과 램의 정책집행에 관한 이론모형들
<정책집행의 성공 및 실패에 영향을 미치는 중요한 변수 10가지>
정책의 명확성, 기준의 구체성, 모니터링, 집행기관의 존재, 집행자의 관여, 집행자의 상급기관의 관여, 수혜자의 태도, 행정적 조정, 비용과 편익, 연방정부의 직접적 관여

5) 볼만의 정책집행에 관한 이론모형
(1) 정책형성과정
문제의 개념화, 이론평가 및 선정, 목표의 구체성, 프로그램 설계, 프로그램 구조

(2) 정책집행에 관한 요인
자원의 적절성, 관리 및 통제구조, 관료제적 규칙 및 규제, 정치적 효과성, 되돌이 및 평가

3. 사회복지정책의 집행에 영향을 미치는 요인들
1) 정책환경적 요인
(1) 정치적 상황의 변화
(2) 경제적 상황의 변화
(3) 사회적 상황의 변화

2) 정책내재적 요인
(1) 정책문제의 정의와 관련된 변수
정책목표의 타당성, 정책목표의 구체성
(2) 정책수단 및 절차의 확보와 관련된 변수
재원의 확보, 복지서비스 전달체계, 복지서비스 전달방법
(3) 정책산물에 관한 변수 ; 사회복지서비스의 형태
(4) 정책행태적 요인
정치기관의지지, 정책집행자와 집행기관, 상급관청 및 경쟁부서의 관여, 클라이언트의 가치 및 태도, 이익집단/지역사회주민/ 일반 국민의 형태

 8 장   An Introduction to policy analysis and development

사회복지를 위한 공적 및 사적 지원이 활발하던 1960년대에 사회정책개발 모델이 급성장하였고, 여러 학자들이 새로운 사회정책과 사회 프로그램 창출에 관심을 두었다.
○ 사회정책을 위한 자원이 제한되고 현존하는 정책에 대한 문제점이 생겨나면서, 현 정책을 분석하기 위한 모델 개발이 증가하였다. 정책개발과 대조적으로 정책분석은 전통적으로 현존하는 정책 연구에 관심을 두며, 미래를 위한 제안을 자제하였다.
○ 그러나 정책분석과 정책개발 모두 사회정책의 내용과 결과에 초점을 맞추어야만 한다. 분석은 이미 나온 정책을 살피게 되고, 개발은 새로운 정책 창출의 지침을 제공하게 된다. 그러므로, 정책 분석과 개발 모두를 위해 사용될 수 있는 모델을 만드는 것이 논리적이고 유용하다.

I. 정책분석-개발 모델

○ 사회정책은 사회 목표를 성취하기 위해 개발된 행동 과정과 일반 원칙으로 정의되어 왔다. 종종 경쟁하는 목표들 중에, 그리고 경쟁하는 수단들 중에 갈등이 있기 때문에, 정책분석과 정책개발은 대안들간의 선택을 이해하고 만드는 것을 포함한다. 이러한 선택은 연구와 합리적 사고, 가치 지향, 그리고 정책적 고려에 의해 해결된다. 그러므로 이미 만들어진 선택을 설명할 정책분석모델은 연구 및 합리성의 결과, 강조하는 가치, 그리고 관련된 정치적 고려 등의 측면에서 이러한 선택을 분석해야만 한다. 정책개발과정을 이끄는데 유용한 모델을 위해서도 같은 요소 - 연구, 합리성, 가치, 정치 - 에 기반한 선택을 고려해야만 한다.
○ 연구와 합리성은 다르지만 관련된 측면들이다. 연구는 관찰과 실험을 통해 획득되고, 정책선택을 만드는데 돕게 되는 지식이다. 연구 관점으로부터의 정책선택을 살피는 것은, 다른 정책 접근법으로부터 하나의 정책 접근법을 지지하는데 어떤 증거가 있는지를 확인하도록 요구한다. 합리성은 논리와 내적 일관성이다. 다양한 정책 부분들이 합리적 감각을 함께 만드는데 상호관련되는가? 정책이 논리적이고 내적으로 일관적인가?
○ 정책들은 가치, 견해, 그리고 신념의 측면에서 만들어지고 분석될 수 있다. 단순하게, 가치는 희망할 수 있는 것이란 개념이다. 가치는 또한 희망하는 것에 대한 결정을 하기 위한 기준일 수 있다. 가치는 대개 매우 추상적인 수준에서 일반적인 용어로 진술된다. 예를 들어 전형적인 미국의 가치는 민주주의, 평등, 개인적 자유, 사회적 이동, 책임감, 그리고 "자선을 취하는 것"보다는 노동하는 것 등을 포함한다. 이러한 가치와 다른 가치들은 사회복지정책 결정에 매우 중요할 수 있다.
○ 목적을 위해 정치는 정책이 민주주의 속에서 개발되고 변화되는 방법에 관심을 둔다. 더욱 전문적으로, 정략은 정책개발과정에 영향을 미치고 참여하는 조직화된 이익 집단들과 개인들이다.

○ 사회정책은 몇가지 측면들을 지닌다. 이러한 측면들은 사회 문제에 대한 진술과, 정책이 수행될 방법에 대한 진술을 포함한다.  마지막으로 정책 결과에 대해 몇가지를 고려해야 한다. 선택은 이러한 각 측면을 결정하는데 이루어진다.

< 정책분석-정책개발 모델 >

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                연구 및 합리성          가치            정략
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사회문제의 정의
사회정책의 수행
사회정책의 결과
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II. 정책 분석-정책 개발 모델을 사용하는데 있어서의 몇가지 고려점들

○ 사회정책 범위는 매우 광범위하다. 이 모델은 모든 사회정책에 적용가능하도록 개발되었다. 그 모델의 어떤 부분들은 특별한 정책과 관련되지 않을 것이고, 무시되어야만 하며,  다른 부분들은 중요하면서, 사용하는데 비현실적일 것이다.
○ 예를 들어 정책분석에서 정치는 특별한 선택이 왜 만들어졌는지를 이해하기 위해 극히 중요하다. 그러나 종종 사람들이 그 과정에 참여하지 않는 한, 개인과 이익 집단들이 만든 사건들과 약속들 중 상당수를 발견하기 어렵다. 유사하게, 정책 개발자는 제안의 정치적 측면을 고려해야만 하는 동시에, 개인과 집단 무리, 그리고 그들의 기술과 그들의 권력, 그리고 제안된 정책의 다양한 측면에 대한 그들의 지원과 반대를 정확하게 예견하기 어렵다.
○ 또한 연구와 합리성에서도 어려움들이 있다. 연구 문제에 대한 선별이 가치와 중요한 개인·집단들의 이익에 의해 영향을 받기 때문에, 시작부터 연구 기획은 완전히 객관적일 수 없다. 불행히도 사회복지에서의 합리적 정책 결정을 하기 위한 자료는 종종 유용한 형태로 활용가능하지 않거나, 전혀 활용할 수 없다. 이는 부분적으로 사회정책이 관심을 두게 되는 현상의 복잡성에 의해 야기된다. 또한 특별한 사회복지 프로그램과 개인 그리고/혹은 사회 변화의 확인된 결과 간의 관계를 설정하는데 어려움과도 관련된다. 기간, 에너지, 비용의 요소들은 주의깊은 프로그램 평가를 어렵게 하는 경향이 있다. 마지막으로 대개 프로그램들을 연구하는 것보다는 개발하고 운영하는데 더 높은 선호도가 주어진다.  
○ 또한 사회과학 연구와 정부의 결정을 연결시키는데 내재된 문제들이 있다. 사회과학자들은 광범위한 문제들을 연구하는 경향이 있다. 그러나 정부의 의사결정자들은 전형적으로 활용가능한 연구에 의해 종종 진술되지 않은 정책 선택의 제한된 범위를 지니고 있다. 게다가, 정부 관료들과 사회과학자들은 미래의 연구 욕구를 예견하는데 어려움을 지니며, 그래서 연구들이 종종 과거

의 문제들에 대해 이루어진다. 그 결과들이 활용가능할 때는, 현재의 결정을 위해 그 결과들이 유용하지 않게 된다. 연구가 현재에 대한 것이고 관련될지라도, 항상 유용하지는 않다. 정부관료들은 일반적으로 사회정책연구의 타당성과 신뢰성을 의심한다.
○ 이렇게 일반적으로 수용된 과학적 연구의 결여는 효과적인 사회정책 개발을 더욱 어렵게 만든다. 정책갈등을 해결하기 위해 설정된 권한들을 인용하는 것은 더욱 어렵기 때문에, 가치와 정치의 역할은 더욱 중요하게 된다. 만약 연구가 실제 정책이 효과적일 것이라는 것을 제시할 수 없다면, 정치적 압력과 의견은 정책 형성 과정에 더욱 중요하게 된다.
○ '정책분석-정책개발모델'은 중요성의 면에서 그 모델의 측면들에 가중치를 두거나 순위를 매기지 않는다. 그러나 주어진 정책을 위해, 정치적 요소들은 합리성 보다 더욱 중요할지도 모른다. 게다가 특별한 정책 국면들(문제의 정의, 정책의 수행, 정책의 결과) 내에서, 그리고 그 모델의 측면들(연구, 합리성, 가치, 정략) 내에서, 특별한 의문점들이 다른 것들보다 더욱 중요할 지도 모른다. 예를 들어, 특별한 정책이 합리적이지 않다는 사실은, (예, 문제의 정의, 목표와 수단, 클라이언트 집단이 서로 관련이 없다) 정책이 발생시킨 정치적 지원과 반대보다 덜 중요할 지도 모른다.
○ 결론적으로, 현 정책을 보는데 있어서 정책분석가는 그 모델의 어떤 측면들이 그 정책과 전혀 관련이 없다는 것을 발견할지도 모른다. 게다가 관련된 몇가지 측면들에서, 중요한 자료를 얻는 것이 더욱 어려울지도 모른다. 마지막으로, 관련되거나 획득가능한 다른 측면들에서, 몇가지 측면들은 다른 것들보다 정책을 설명하는데 더욱 중요할 것이다. 더욱 중요한 측면들에 가장 주의를 기울여야만 한다. 반면 정책개발자들은 그 정책이 나타내는 것처럼 가장 중요한 것 같은 그 모델의 이러한 측면들을 그 과정의 각 단계에서 강조하기 원할 것이다.