지방세 비과세.감면의 현상과 과제

[박홍연]

출처및조회일자:영화조세통람(http://www.taxnet.co.kr/) 2012.01.04

:	지방세 비과세.감면의 현상과 과제

저자 : 구본풍

작성일 : 2012.01.01

들어가며

지방자치 출범 20여년, 일부 지방자치단체장들의 의욕 넘치는 사업추진, 지방세입․세출 구조의 근본적 취약성 등으로 인해 지방재정의 건전성과 책임성 문제가 사회적 이슈로 급격히 부각되었다. 1995년 지방자치단체장 선거 등 4대 지방선거를 통한 진정한 지방자치의 출범 이후 20여년이 지났음에도, 지방재정문제가 고질적으로 남아 있는 것이 흔히 말하는 ‘2할 자치’를 벗어나지 못한 절름발이식 지방자치의 현실이다. 진정한 의미의 지방자치란 지역사회 주민의 안락하고 윤택한 생존권 보장을 위한 수단으로서 지방자치만으로도 최상의 인권보장이 이루어져야 하는 것이며, 이를 뒷받침하는 것은 결국 지방재정권이라 할 수 있다. 지방재정권 보장은 지방자주재원을 충족하는 것인데, 지방자주재정 확충방안으로 현재 논의 중이거나 학계 등 각계각층에서 제기되는 방안으로 국세의 일부를 지방세로 이양하는 방안과 지방세의 자주세원 발굴노력, 지방세 비과세․감면의 축소․정비 등이 있다. 본 고에서는 최근 5년간 급증한 지방세 비과세․감면에 대한 문제점 등 그 현상을 살펴보고 감면의 축소․정비 방안으로써 현재 추진 중인 사항과 앞으로의 발전방안에 대하여 살펴보고자 한다.

지방세 비과세․감면의 현상

지방세 감면은 유형과 성격에 따라 지방세법, 조세특례제한법, 자치단체 감면조례에 의해 규정되었고, 이들 감면 대부분이 국가 정책적으로 이루어진 감면으로 주로 지방세법에 의해 이루어져 왔다. 그러나, 2011년 1월부터는 지방세법이 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법으로 분법(2010년 3월 제․개정)되어, 종전에 지방세법에 규정되어 있었던 감면과 표준 감면조례 중 법으로써 규정해야 할 감면을 지방세특례제한법에 반영하여 규율하고 있다. 또한, 지방세특례제한법이 시행(2011.1.1.)되기 전까지 종전 지방세법상의 감면은 지방세법 제5장에 규정하여 3년 단위로 일괄 일몰제로 운영되었다. 감면의 특성을 고려할 때 매 3년마다 감면 전반에 대하여 유형별로 감면의 필요성, 타당성, 효과성 및 지방재정여건 등을 종합적으로 고려하여 일몰연장 여부를 결정하여야 하나 한 번 도입된 감면은 일몰연장이 당연시되는 기조가 계속 유지되어 왔다. 그리고, 관계부처 등에서 새로운 감면 요청이 있을 때에는 유사한 감면과의 형평성과 국가정책적 논리에 의해 수시로 신설되어 왔다. 특히, 1997년말 불어 닥친 IMF 외환위기에서 벗어나기 위한 정부의 재정정책 수단으로 여러 가지 대책들이 추진되었는데, 지방세 분야에서도 주택거래 감면, 노후차 교체 감면, 금융기관 및 기업구조조정 감면, 미분양주택 감면, 정부추진 개발사업 지원 등 많은 지원을 하게 되었다.

이와 같이 기존 감면은 정비하지 못하고 새로운 감면은 매년 증가됨에 따라 최근 5년간 비과세․감면액이 급증하게 되었고, 그 비율이 지방세 규모 대비 2005년 12.8%였던 것이 2009년 25%, 2010년 23.2%로 크게 증가되었다. 이는 결국 지방재정에서 지방세 비중을 낮추고 의존재원의 비중을 증가시켜 지방재정의 책임성을 약화시키는 한 요인으로 작용하고 있다.

또한, 2010년 결산 기준으로 지방세 비과세․감면은 국가에 의한 감면이 99.4%이고, 지방자치단체의 개별감면 조례에 의한 감면은 행정안전부장관의 사전허가제 등으로 인해 그 비중이 0.6%로 매우 미미한 실정이다. 그 중 감면의 경우 전체 감면 253개 유형 중 1995년 지방자치 시행 이전부터 도입되어 15년 이상 유지되어온 감면은 약 57%인 145개 유형으로 1조8,062억원 규모에 이른다.

특히, 지방세 감면은 1995년부터 산발적으로 흩어진 감면체계를 일원화하여 지방세법에 규정하고, 이중 현재까지도 장기적으로 유지된 감면은 농·어민, 농·수·축협, 각종 사회단체 등을 대상으로 한 감면들이다. 1996년 이후에 도입된 감면은 대부분 사회적 환경 변화와 국가 정책적 목적에 의해 신설된 감면이며, 그 이후에도 지원대상 사업이 지속적으로 확대되고 있는 추세이다.

이와 같이 최근 5년간 비과세․감면비율이 급증하여 2009년 25%, 2010년 23.3%에 이르렀으며, 전체 감면의 56%가 15년 이상 장기 유지되는 등 비과세․감면의 만성화와 기득권화 경향이 지속되어 왔다. 특히 감면의 대부분이 국가주도에 의한 감면으로 이는 지방의 자주재원을 낮추고 국고보조금, 교부세 등 의존재원을 높이는 효과를 초래하게 되고 의존재원 증가는 세입과 세출의 일치를 통한 재정 책임성 확보를 저해할 뿐만 아니라 지방재정의 건전성 및 조세형평성을 저해하는 요인이 되어 왔다.

비과세.감면 축소 필요성 및 추진상황

위에서 살펴본 바와 같이, 지방세의 비과세․감면 비율은 2010년 23.3%로 국세(14.6%)대비 상당히 높은 편으로 지방재정 건전성을 악화시키는 요인으로 작용한다는 지적이 있었다. 이에 따라 행정안전부는 2010년 9월에 지방세 비과세․감면에 대한 개편방안을 발표하였고, 그의 실행을 위하여 제도적 장치를 마련 입법을 추진하였으며, 2011년 4월 관계부처에 감면통합심사 기본계획을 통보하는 등 여러 가지 개선책을 시행 중에 있다.

주요 내용을 살펴보면, 첫째로 지방세특례제한법 시행(2011.1.1.)에 앞서 2010년 말 지방세특례제한법을 개정하여 지방자치단체 감면조례 허가제 폐지에 따른 선심성․민원해결성 감면 등 무분별한 감면 방지를 위해 감면요건을 강화하였고, 감면조례 총량제도를 도입하여 각 자치단체가 지방세를 감면할 때 지방세수 규모의 일정비율범위 내에서 조례감면을 통해 자율적으로 운영하도록 하되, 그 범위를 초과하여 운영하고자 할 때에는 행정안전부장관의 허가를 받도록 하였다. 또한, 조례에 의한 감면액은 지방교부세 신청시 그 감면액을 ‘기준재정수입액’에 포함하도록 함으로써 조례 감면시 신중하게 결정하도록 하여 지방재정 책임성을 강화 하였다.

둘째로 2011년부터 2015년까지의 지방세수가 경기회복, 지방세제 개편 등 세입 확충 노력 등의 기조(기획재정부 향후 5년간 명목성장률을 7.6%로 예상)에 따라 매년 약 7~9%정도씩 증가할 것으로 전망하고, 2011년과 2012년에는 각각 감면 일몰액의 50%를, 2013년 이후에는 감면 일몰액의 90%를 감면재원으로 설정하는 ｢감면재원 중기운용계획｣을 수립하였다. 이에 따라 감면을 축소 정비할 경우 2015년에 비과세․감면비율은 국세 수준인 14%대로 낮아지게 된다.

셋째로 이의 실행을 위해 2011년 6월 임시국회에서 지방재정법을 개정(2011.8.4. 공포)하여 ‘지방세 감면 한도제’등을 도입하였는데, 행정안전부장관이 매년도 지방세 감면을 할 때에는 대통령령으로 정하는 일정비율 이하가 되도록 노력하도록 하는 법적 근거와 각 부처에서 새로운 감면을 요청할 때에는 기존 감면을 축소․폐지하거나 국가지원사업의 국고지원부담 비율 증가 또는 예산지원 등 재원보전 방안을 함께 제출하도록 의무화 하는 제도적 장치를 마련하였다.

이와 같은 방향에서 2011년부터 감면심사 방식을 종전 개별 수시심사에서 일괄 통합심사 방식으로 개선하였다. 이에 따라 2011년 일몰예정인 감면에 대한 연장 여부와 새로운 감면 신청서를 모두 제출하여 일괄 심사하는 ｢지방세 감면 통합심사계획｣를 수립 4월 초에 각 부처에 통보하였고, 5월 중순까지 감면신청서를 제출받았다. 각 부처로부터 제출받은 신청서를 토대로 6월부터 8월까지 통합심사를 하였는데, 이 때 심사 초기부터 일부 지방자치단체(서울, 경기, 충남) 지방세 공무원을 직접 참여시켜 해당 부처의 사전설명 및 자료검토 등을 함께 추진하였으며, 이 후 자체심사위원회 개최, 전문가 및 부처 의견수렴, 종합심사위원회 등을 거쳐 통합심사를 최종 확정하고, 그 결과를 반영한 지방세특례제한법 개정을 추진하였다.

향후 발전과제

감면 통합심사제도 조기정착

011년의 경우 지방세 감면 통합심사시 감면심사 기준을 정하고, 장기․과다 지원되어온 감면을 합리적으로 조정하면서도 서민생활 안정과 친환경․신성장분야 지원은 확대하는 방향에서 추진하였다. 심사결과 특기할 만한 사항으로서 2011년 일몰 중 자기부과적 성격인 지방공기업에 대한 감면, 즉 지방자치단체가 전액 출자 또는 출연한 지방공사 및 지방공단 등에 대하여 조례로 면제받아온 것을 법에 규정하면서 지방공사에 대하여는 75% 감면으로 축소하고, 지방예산으로 위탁 운영하는 방식의 지방공단과 대중교통 및 생활물가에 영향을 미칠 수 있는 지하철․농수산물공사에 대하여는 현행을 유지하였다. 다만, 지방공기업 모두에 대하여 특정목적 재원인 지역자원시설세(종전 소방공동시설세)와 주민세 재산분 및 지방소득세 종업원분(종전 사업소세)은 전액 과세로 전환하였다. 그 외로 사회적기업, 신재생에너지 건축물 및 친환경건축물, 재래시장 및 수퍼마켓협동조합 등 친서민․친환경 감면은 신설 또는 확대한 반면, 경제위기 때 도입됐던 미분양주택 감면 등 부동산 관련 감면은 종료하거나 축소하였다. 이들 감면에 대한 축소는 2012년에 몰려 있는 대부분의 지방세 감면을 축소․정비하는데 기준이 될 것으로 기대된다.

• 1) 2012년 감면통합심사 방향

2012년의 경우에도 2011년과 같이 감면통합심사 체제를 유지하면서, ｢지방세 감면재원 중기운용계획｣에 따라 상반기에 ｢지방세 감면통합심사계획｣을 수립하여, 일몰예정인 감면액 2.2조원(2009년 결산기준)의 50%수준인 1.1조원 정도를 감면재원으로 하여 통합심사하고 하반기에 그 결과를 반영한 지방세특례법을 개정할 계획이다. 실행방안으로 행정안전부는 매년 초 ｢지방세 감면재원 중기운용계획｣을 바탕으로 해당 연도 ｢지방세 감면 통합심사계획｣을 수립하여 각 부처에 통보한다. 심사 대상은 해당 연도에 일몰이 도래하는 지방세 감면과 각 부처에서 신규로 건의되는 감면이다. 각 부처는 ｢지방세 감면 통합심사계획｣을 바탕으로 해당 연도의 감면 수요를 예측하고, 일몰 감면의 연장 건의 및 신규 감면 수요를 우선순위에 따라 정리하여 행정안전부에 제출한다. 이때 부처는 부처별 지방세 감면 우선순위와 함께, 일몰 감면은 감면평가서, 신규 건의 감면은 감면건의서를 제출한다. 감면평가서 및 감면건의서에는 감면의 필요성 및 효과성 분석, 향후 예상되는 감면액, 지방세 외 지원(조세 지원 및 보조금 등 재정 지원) 현황 등이 포함되어 있으며, 2012년부터는 새로운 감면을 신청하는 경우 그 감면액의 보전대책을 함께 제출하여야 하는 점이 종전과 달라진 점(2011.8.4. 지방재정법 제28조의2 신설)에 유의해야 한다. 행정안전부는 부처에서 제출된 심사자료를 바탕으로 종합의견서를 작성하여 지방자치단체가 참여하는 자체심사위원회를 통해 감면안을 마련한다. 이렇게 마련한 1차 심사 결과에 대해 지방세연구원, 정책자문위원 등 전문가 자문을 거치고, 부처에도 통보하여 의견을 수렴한다. 최종적으로 전문가 및 부처 의견 수렴을 통해 조정된 감면안을 바탕으로 민간 전문가 등이 참여하는 종합심사위원회를 거쳐 해당 연도 법정감면안을 확정한다.

• 지방세 감면 기준

종전의 경우 지방세 감면 심사는 특별한 심사 기준 없이 감면의 목적과 필요성을 중심으로 이루어졌으며 대부분 전액 감면 형태로 지원되었다. 2011년 이후 부터는 전액 감면을 최대한 지양하고 감면 유형에 따라 감면율을 차등 적용하기 위해 ｢지방세 감면 기준｣을 마련하였다. 우선 대분류로 4개 영역으로 나누어 ① 농어민․취약계층 등 지원 ② 공익･비영리단체 지원 ③ 취약산업 지원 ④ 일반산업 지원으로 구분하여 감면율 상한선을 규정하였다. 농어민․취약계층 등의 지원은 서민 지원 필요성 등을 감안하여 가능한 100% 감면을 유지하고, 공익․비영리단체 지원과 취약산업 지원은 75%, 일반산업 지원은 50%로 정하였다. 4개 영역은 다시 감면 목적 및 대상의 유사성을 기준으로 22개 분야로 세분화된다.

[지방세 감면 기준]
　

감면유형		상한선
영역	분야
농어민,취약계층 등	① 농어민, ② 사회적 약자(장애인, 국가유공자 등), ③ 천재지변, ④ 형식적 취득	100% 이하
공익.비영리단체 등	⑤ 공공행정단체(공단 등), ⑥ 공익시설단체(학술･장학단체 등), ⑦ 교육시설, ⑧ 비영리단체(종교단체 등), ⑨ 기타 공익단체	75% 이하
취약산업	(10) 기간산업(철도, 항만 등), (11) 농어업산업, (12) 중소기업, (13) 지역발전(지방이전 등), (14) 서민생활, (15) 친환경산업, (!6) 에너지산업	75% 이하
일반산업	(17) 공공사업(LH공사, 수자원공사 등), (18) 운송물류산업, (19) 산업단지, (20) 구성원 권익, (21) 법인합병, (22) 기타 시책사업(의료법인 등)	50% 이하

• 감면 통합심사 도입 효과

｢지방세 감면 통합심사｣를 통해 모든 지방세 감면을 유형별로 우선순위에 따라 계획성 있게 운영할 수 있게 된다. 특히 지방재정 여건 등을 고려하여 정해진 감면재원 범위 내에서 감면의 효과성 및 필요성을 심층․분석하여 심사함으로써 무분별한 감면을 막을 수 있을 뿐만 아니라 그동안 장기․과다 지원된 분야의 감면을 정비하여 지방세의 과세형평성을 도모하는데 크게 기여할 것으로 기대한다. 또한, 지방자치의 근간인 지방자주재원을 확충해 나감으로써 최근 어려워진 지방재정 건전성 회복의 역할과 수단이 될 것으로 본다.

지방세 법정감면의 일원화 방안

2011년부터 지방세법을 3개 법으로 분법하여, 지방세특례제한법이 시행되고 있으므로 기존에 조세특례제한법에 규정되어 있는 지방세 감면을 일관성 있는 지방세 감면의 관리를 통한 지방재정 건전성 강화 및 납세자 불편 해소를 위해 지방세특례제한법으로 모두 이관할 필요가 있다. 특히, 행정안전부는 ｢지방세 감면재원 중기운용계획｣에 따라 2015년까지 지방세 감면을 합리적으로 정비하고 있는 중이므로 조세특례제한법상 지방세 감면도 이에 따른 통일적이고, 일관된 체계적 관리가 필요하다. 더욱이 조세특례제한법상 지방세 감면은 대부분이 전액 감면 위주로 운영되고 있으며, 일몰이 없거나 15년 이상 장기 감면 등이 많아 정비 필요성이 더욱 큼에도 효과적인 관리가 쉽지 않은 실정이다. 또한, 지방세 감면이 지방세특례제한법과 조세특례제한법, 두 개의 법률로 나누어 규정되어 있으므로 인해 납세자인 일반국민이 지방세 감면의 정확한 내용을 파악하기 곤란하다. 특히, 조세특례제한법상 지방세 감면의 입법 소관부처는 기획재정부이지만, 질의회신에 대한 유권해석 등 법의 운영은 행정안전부에서 담당하여 납세자인 일반국민의 혼란을 초래할 수 있으며, 국회에서도 지방세특례제한법상 지방세 감면은 행정안전위원회의 심의를 받지만 조세특례제한법상 지방세 감면은 기획재정위원회의 심의를 받는 등 일관성 없이 운영되는 문제가 있다.

관련하여, 행정안전부에서는 2011년 상반기 지방자치단체와 합동으로 조세특례제한법상 지방세 감면 규정(22개 조문)을 지방세특례제한법으로 이관하는 입법안을 마련하여 입법예고(2011.6.1.~7.1.)까지 한 바 있으나, 기획재정부에서 조세특례법상 지방세 감면은 국가정책 목적을 효율적으로 달성하고, 국세와 지방세를 통합적으로 관리함으로써 납세자가 쉽게 이해할 수 있는 등의 이유로 강력히 반대하여 더 이상 추진하지 못하는 상태였다. 이후 국회 행정안전위원회 소속 서병수의원 대표발의(2011.10.20.)로 조세특례제한법상 지방세 감면규정을 이관하는 내용의 조세특례제한법과 지방세특례제한법을 동시에 제출하여 기획재정위원회에서 심사한 결과, 향후 기획재정부가 행정안전부와 협의하여 관련 조항을 이관하는 제도적 방안을 마련하라는 심사결과가 도출되었다. 따라서, 2012년에는 현재보다 조세특례제한법상 지방세 감면의 이양과 관련하여 관계부처간 상당히 발전된 논의가 있을 것으로 예상된다.

맺음말

그간 지방자치의 근간인 지방재정 확충 및 건전한 지방재정 관리기반 마련을 위해 지방세 측면에서 지방세법을 3개 법으로의 분법, 세목체계 간소화, 지방소비세 도입 등 여러 가지 제도개편이 이루어졌다. 그럼에도 불구하고 지방재정의 세입․세출 구조적 취약성으로 인해 지방재정 건전성은 여전히 열악한 상태이며, 국회 등에서 지방재정 구조적 취약성 보완을 위해 자주재정 확충 필요성이 강력하게 대두되었다. 지역의 소득․소비를 지방배원과 연계하여 지방자치의 책임성을 높이는 내용의 지방소득․소비세 비중을 강화하는 방안과 과다한 지방세 비과세․감면의 축소․정비를 통한 지방재정 건전성 확보 방안 등이 제기되었다. 같은 취지에서 2010.9.10. 행정안전부는 지방세 비과세․감면의 단계적 축소와 체계적 관리를 위한 제도개편 방안을 발표하였다. 실행방안으로 연도별 지방세 감면재원을 설정하고, ｢지방세 감면 통합심사｣ 제도를 도입하여 합리적인 감면심사 기준을 마련하는 등 지방세 감면 정책의 패러다임을 획기적으로 개선하였다. 이를 통해 그동안 만성화․기득권화된 감면과 경제위기 때 한시적으로 도입된 부동산 감면 등은 대폭 정비하는 한편, 취약계층 및 저출산․고령화 사회에 따른 새로운 복지 수요와 신성장 산업 등 지원이 지속적으로 필요한 분야는 계속 지원함으로써, 지방재정의 확충과 함께 조세형평성을 기하고자 한다. 앞으로도 2011년 감면통합심사 결과를 바탕으로 지방세 감면의 효율적․체계적 관리를 위한 노력을 더욱 강화하고, 법정감면은 대폭 축소하는 반면 지방자치단체의 감면조례 총량범위를 점진적으로 늘려 조례 감면 자율성을 확대할 필요가 있다. 또한 조세특례제한법상 지방세 감면의 지방세특례제한법으로의 이관문제를 관계부처와 협의해 입법을 완료하여야 할 것이다.