스크랩 수용 내 토지 보상가격은 어떻게 결정되는가?

[복돈]

내 토지 보상가격은 어떻게 결정되는가?

내 토지의 보상가격은 {면적 ×표준지공시지가 ×지가변동률,생산자물가상승률 ×지역요인 ×개별요인 ×기타사항}으로 결정된다. 그 중 지가변동률과 생산자물가상승률 및 지역요인은 주관이 개입될 여지가 상대적으로 매우 적고, 결국 내 토지의 보상가격은 표준지공시지가, 개별요인, 기타사항이 어떻게 결정되는 가에 따라 차이가 나는 것이다. 특히 그 중 가장 중요한 표준지 공시지가는 한국감정평가협회의 인터넷사이트를 보면 알 수 있다. 이하에서는 하나하나에 대해 살펴본다.

1. 표준지 공시지가를 기준으로 평가

가. 공시지가란

협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상한다(법70조1항). 여기서 공시지가란 건설교통부장관이 지가공시및토지등의평가에관한법률 제4조의 규정에 의하여 토지이용상황이나 주변 환경 기타 자연적, 사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 공시한 것을 가리키는 것이고, 이와 달리 같은 법 제10조 제2항에 의하여 관계행정기관이 건설부장관으로부터 제공받은 토지가격비준표를 적용하여 산정하는 이른바 개별공시지가는 토지수용보상액 산정기준이 되지 아니한다(1994. 10. 14. 선고 94누2664).

나. 시간적 기준의 공시지가

⑴ 사업인정 전

사업인정 전의 협의에 의한 취득에 있어서의 공시지가는 당해 토지의 가격시점(보상액 산정의 기준이 되는 시점, 즉 협의에 의한 경우는 협의성립 당시) 당시 공시된 공시지가 중 가격시점에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가에 의한다(법70조3항본문).

그러나 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 당해 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 당해 공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다(법70조3항단서). 이는 공익사업의 시행으로 발생한 개발이익을 배제시키기 위한 것이다.

⑵ 사업인정 후

사업인정 후의 취득에 있어서 공시지가는 사업인정 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다(법70조4항). 이는 사업인정 후에 발생한 개발이익을 배제시키기 위한 것인데, 사업인정 전에 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 개발이익이 발생한 토지에 대하여 사업인정 전에 협의취득하지 못하여 사업인정을 받아 협의취득을 하거나 수용하는 경우에는 그 개발이익을 보상액 산정에서 제외할 수 없다는 문제점이 있다. 그러나 대법원은 위와 같이 제도적으로 배제하지 못한 개발이익도 보상액 산정에 포함되어서는 안 된다는 것이 확립된 원칙이다.

다. 표준지의 선정

취득하는 토지를 평가함에 있어서는 평가대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 한다(규칙22조). 즉 실무적으로는 이 표준지 선정 문제는 매우 중요하다. 왜냐하면 표준지가 어떤 토지로 선정되는지에 따라 그 가격이 달라지기 때문이다. 따라서 사업시행자나 토지소유자는 이 표준지 선정 문제를 매우 적극적으로 간여할 필요가 있다고 생각한다.

⑴ 용도지역 우선의 원칙

대법원은 “비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시계획구역 내에서는 용도지역을 우선으로 하고, 도시계획구역 외에서는 용도지역을 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 하여 선정하여야 할 것이나, 이러한 토지가 없다면 지목, 용도, 주위환경, 위치 등의 제반 특성을 참작하여 그 자연적, 사회적 조건이 수용대상 토지와 동일 또는 가장 유사한 토지를 선정하여야 한다.”고 판시하고 있다(2001. 3. 27. 선고 99두7968). 즉, 대법원 판결에 의하면 표준지는 도시계획구역 내에서는 용도지역이 기준이고(2000. 12. 8. 선고 99두9957, 1997. 4. 8. 선고 96누11396, 1993. 3. 12. 선고 92누10616, 1993. 2. 26. 선고 92누12605, 1993. 2. 26. 선고 92누8675), 도시계획구역 외에서는 지목이 기준이다.

그리고 용도지역이 같고 지목(공부상 지목보다는 현실지목)도 같은 표준지가 존재한다면, 그 토지를 용도지역만 같고 지목은 다른 토지보다 우선하여야 한다. 즉 용도지역의 동일성은 필요조건이기는 하지만, 경우에 따라서는 충분조건이 될 수 없기도 하다는 점을 유의하여야 할 것이다. 용도지역이 완전히 동일한 표준지가 없을 경우에는 일부라도 용도지역이 같은 표준지를 선정하여 품등비교시 이를 보정하여야 하고, 인근지역에 용도지역이 일부라도 같은 표준지가 없다면 실제이용상황 등 이용가치가 가장 유사한 용도지역의 토지를 표준지로 선정할 수밖에 없을 것이다. 표준지가 개발제한구역 내에 소재한다고 하여 수용보상액의 산정의 기초로 삼을 수 없는 것은 아니다(1993. 10. 12. 선고 93누12527).

⑵ 현황 중시의 원칙

위의 요건이 갖추어 졌다면 그 다음으로는 수용대상토지의 수용재결 당시의 현황을 기준으로 표준지를 선정하여야 할 것이다. 즉 용도지역, 실제이용현황, 공부상 지목 순서로 표준지를 선정하여야 한다. 물론 일시적 이용상황일 경우에는 고려하지 아니한다.

2. 시점수정

협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점(협의성립 당시 또는 수용재결 당시)까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다(법70조1항).

가. 지가변동률의 적용

법 제70조제1항에서 "대통령령이 정하는 지가변동률"이라 함은 국토의계획및이용에관한법률시행령 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사·발표하는 지가변동률로서 평가대상토지가 소재하는 시·군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 지가변동률을 말한다(령37조1항). 다만 평가대상토지가 소재하는 시·군 또는 구의 지가가 당해 공익사업으로 인하여 변동된 경우에는 당해 공익사업과 관계없는 인근 시·군 또는 구의 지가변동률을 적용한다(령37조2항).

나. 생산자물가상승률의 적용

생산자물가상승률은 한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다(법70조1항). 과거에는 도매물가상승률이었으나, 한국은행은 1992년 12월부터는 생산자물가지수로 명칭을 바꾸어 발표하고 있다. 생산자물가상승률의 적용은 지가변동률과의 산술평균이 아니고, 지가변동률과 생산자물가상승률을 종합적으로 참작하여 적용한다. 따라서 생산자물가상승률이 지가변동률보다 낮거나 미미한 때에는 적용하지 아니할 수 있다(1991. 2. 8. 선고 90누6767). 그리고 생산자물가상승률을 필요적으로 참작하여야 하는 것은 아니다(1999. 8. 24. 선고 99두4754).

3. 지역요인의 비교

지역요인의 비교는 수용대상토지가 위치해 있는 지역과 표준지가 위치해 있는 지역의 특성을 비교함으로써 어느 쪽이 우세한지를 결정하는 것이다. 토지보상법에서는 토지에 대한 보상액의 산정에 있어서 개별요인의 비교에 대하여서는 규정하여 놓고 있으나, 지역요인의 비교에 대하여서는 특별히 규정되어 있지 않다. 따라서 지역요인의 비교를 할 수 있는지에 대하여 논의가 있을 수 있으나, 표준지가 많아서 일반적으로 인근지역에 적용할 표준지가 없는 경우는 별로 없기 때문에 지역요인을 비교하는 사례는 많지 않겠지만 부동산평가이론의 일반원칙에 해당하는 지역요인의 비교를 부정할 아무런 이유를 발견할 수 없으므로 이를 반영하여야 한다고 보아야 할 것이다. 다만 현실적으로 지역요인은 큰 차이가 없는 경우가 많다.

4. 개별요인의 비교

사업시행자가 취득하는 토지는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가의 표준지를 기준으로, 지가변동률 등을 적용하여 시점수정을 하고, 표준지와의 개별요인을 비교하여 평가하여야 하는 것이다. 법 제70조 제1항은 "… 그 밖에 당해토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다."라고 표현하여 개별요인을 종합적으로 고려하도록 하고 있다. 이와 같이 개별요인을 비교함에 있어서는 어떠한 요인들을 어떻게 비교하였는지를 구체적으로 밝혀야 한다. 구체적으로 밝히지 아니한 것은 위법한 감정평가이다(1996. 5. 28. 선고 95누13173). 그리고 공공사업의 시행으로 개별요인이 변경되었을 경우 위와 같은 개별요인의 비교에 있어서는 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 한 개별요인의 변경은 이를 고려하지 않고 종전의 개별요인을 기준으로 하여 비교하여야 한다. 즉 대법원은 토지수용의 목적사업으로 인하여 토지 소유자의 의사와 관계없이 토지가 분할됨으로써 특수한 형태로 되어 저가로 평가할 요인이 발생한 경우 분할로 인하여 발생하게 된 사정을 참작하여 수용대상 토지를 저가로 평가하여서는 아니 된다고 판시하고 있다(1998. 5. 26. 선고 98두1505).

그러나 보상대상토지가 표준지인 경우에는, 그 자체가 기준이 되는 것이기 때문에 개별요인의 비교는 있을 수 없다(1995. 5. 12. 선고 95누2678). 따라서 표준지인 경우에는 기타요인이 문제가 되는 것이다.

한편 실무적으로 감정평가가 위법하다고 판단 받는 경우는 대부분이 개별요인의 비교가 부실한 것이 많다. 따라서 개별요인의 품등비교를 잘 살펴보면 의외로 보상금이 증액될 여지가 많은 것이다.

5. 기타사항

기타사항은 지가변동률·생산자물가상승률 및 개별요인과 같이 토지보상법에 명문으로 참작하도록 규정되어 있지 않으므로 반드시 그것을 참작하여야 하는 것은 아니기 때문에, 그것을 참작하여야 적정한 보상이 이루어지며, 그것을 참작함으로써 적정보상이 이루어진다는 것을 주장하는 자가 입증하여야 참작할 수 있는 것이다

이와 같은 입장에서 대법원에서 인정한 기타사항은 인근유사토지의 정상거래사례, 보상선례, 호가 및 그 외의 기타사항이다. 즉, 대법원은 “현행 토지수용법 하에서 수용대상 토지의 정당한 보상액을 산정함에 있어서 인근 유사토지의 정상거래사례나 보상선례를 반드시 조사하여 참작하여야 하는 것은 아니고, 인근유사토지가 거래된 사례나 보상이 된 선례가 있고 그 가격이 정상적인 것으로 적정한 보상액 평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에는 이를 참작할 수 있는 것이나, 단순한 호가시세나 담보목적으로 평가한 가격에 불과한 것까지 참작할 것은 아니다.”고 판시하고 있다(2003. 2. 28. 선고 2001두3808, 2003. 7. 25. 선고 2002두5054).

인근 유사토지의 정상거래사례는 그것이 존재할 뿐만 아니라 정상적인 것으로서 적정한 보상액평가에 영향을 미칠 수 있어야 한다. 즉, 참작할 수 있는 인근 유사토지의 정상거래가격은 보상대상토지의 인근에 있는 지목·등급·면적·형태·이용상황·용도지역·법령상의 제한 등 자연적·사회적 조건이 보상대상 토지와 같거나 비슷한 토지에 관하여 통상적인 거래에서 성립된 가격으로서 개발이익이 포함되지 아니하고 투기적인 거래에서 형성된 것이 아닌 가격이어야 한다(1998. 1. 23. 선고 97누17711). 따라서 대법원은 수용대상 토지의 공부상의 지목이 "전(田)"이고 수용 당시에는 장기간 잡종지상태로 방치되고 있었음에 반하여 거래사례 토지는 지목과 현황이 다 같이 "대(垈)"일 뿐 아니라 이 사건 택지개발사업지구 바로 옆에 소재하면서 사업지구에서 제척된 토지로서 향후 상업용으로 이용될 수 있어 그 매매대금에는 사업시행으로 인한 개발이익이 적지 않게 포함되어 있음을 알 수 있으므로 위 거래사례토지의 매매대금을 가지고 인근유사토지의 정당거래가격이라고 보기 어렵고(1993. 1. 26. 선고 92누8743), 재개발 사업의 원활한 진행을 위하여 통상의 거래가격보다 현저히 고가로 정해진 금액임을 알 수 있으므로 위와 같은 매매사례는 인근 유사토지의 정상거래사례로 삼기에 부적절하다고 할 것이라고 판시하고 있다(1998. 1. 23. 선고 97누17711).

그리고 보상선례는 인근 유사토지가 보상된 사례가 있고 그 가격이 정상적인 것으로서 적정한 평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 인정된 때에 한하여 이를 참작할 수 있다(2001. 4. 24. 선고 99두5085). 또한 구체적 거래사례 가격이 아닌 호가라 하여 수용대상토지의 보상가액 산정시 참작할 수 없는 것은 아니지만, 보상액 산정시 참작될 수 있는 호가는 그것이 인근유사토지에 대한 것으로, 투기적 가격이나 당해 공공사업으로 인한 개발이익 등이 포함되지 않은 정상적인 거래가격 수준을 나타내는 것임이 입증되는 경우라야 한다(1993. 10. 22. 선고 93누11500).

또한, 대법원은 공공사업의 시행에 따라 지가가 동결된 관계로 지가변동률이 개발이익을 배제한 자연적인 지가상승률도 반영하지 못하게 된 경우에는 그 못 미치게 된 부분을 기타사항으로 참작하여 보상액을 산정하여야 한다고 하였다(1998. 3. 27. 선고 96누16001).