‘이명박정부의 2차 조직개편-정부기능 민간이양의 방향모색’ 토론회(08.08.25) 정리

[새벽길]

서울행정학회와 한국조직학회 주관으로 서울대 행정대학원에서 열린 ‘이명박정부의 2차 조직개편-정부기능 민간이양의 방향모색’ 토론회는 사실상 서울대 법인화에 관해 연구용역을 하는 이들이 중간발표를 하는 장이었다. 참석자들의 발언내용을 미루어보건대, 발제자인 유홍림 교수와 토론자 중에 오재록, 전영한, 한승준 교수가 법인화 프로젝트를 하고 있는 것으로 보였기 때문이다. 여기에 후원사인 서울신문사의 장세훈 기자가 토론자로 들어가고, 한국조직학회와 서울행정학회에서 이창원, 임승빈 교수가 토론하였고, 구색을 맞추기 위해 과거 우정사업본부 민영화를 추진하는데 참여했던 권기환 교수(어쩌면 법인화 외의 우정사업본부 관련 부분 용역을 맡았는지도 모른다)가 토론자로 참여했으니, 그야말로 짜고 치는 고스톱이라는 생각이 들었다.
 
역시나 발제내용도 민간이양을 어떻게 효과적으로 추진할 것인가에 초점이 맞춰져 있었다. 유홍림 교수가 발제를 맡았는데, 이 분이 왜 이런 내용의 발제는 하는지 잘 이해가 되지 않았다. 이전에는 그럭저럭 신자유주의에 비판적인 이로 알고 있었는데, 발제 내용은 그야말로 신자유주의의 전도사로서 제기하는 것처럼 보였다. 나중에 생각해보니 단국대 행정학과의 유홍림 교수와 서울대 정치학과의 유홍림 교수는 동명이인인 듯하다. 단국대 유교수가 이번에 발표를 한 것이고, 서울대 유교수는 여전하더라. 착각했다.
 
아래에서는 각 토론자들의 토론내용을 간단하게 정리하고, 그 뒤에 서울신문의 관련기사와 발제문을 발췌한 내용을 옮겨놓는다. 물론 발제 내용 자체에 대해 문제가 있는 경우 그에 대해 코멘트하였다.
 
<이창원 교수>
이 논의의 핵심 중에 답변해야 할 것이 있다. 공공기관의 문제점을 모르는 이는 거의 없다. 경찰병원, 국립의료원 등의 문제점을 얘기하는 것은 이제 진부하다.  
그렇게 문제가 많은 기관들이 공공부문에 있기 때문에 문제인가? 경쟁을 제공하고 자율성을 보장해주면 논문에서 얘기하는 기대효과가 날 것인지를 제시해야 한다. 추진주체가 이에 대해 답을 줘야 한다. 이에 대한 계량적 분석이 필요하다. 
메기슨의 경우 부문별로 민영화의 사전사후 메타분석을 해놓은 게 있다. 학계나 추진주체에서는 이를 말하지 않는다.
 
공공부문 선진화라는 용어를 쓰고 있는데, 상수도 민간위탁의 경우 이를 넣었다가 뺐다가 언론 떠보기에 열중하고 있다.  
형태가 중요한 것이 아니라 과학적, 구체적 분석이 중요하다. 경찰병원은 이미 40% 이상 민간자본이 들어와 있는 상태이다.
 
< 오재록 교수>
국립대 법원화 용역을 하고 있다. 일본 사례를 따르고 있는데, 여기서는 매스컴이 문제를 제기하여 폭넓은 공감대가 형성되어 있다. 정부의 지원도 막대하고, 정권의 추진력도 상당할 때 추진되었다. 그러나 한국의 경우는 상황이 다르다. 일본과 한국이 얼마나 차이가 나는지를 검토한 후에 추진할 필요가 있을 듯하다.
 
현재 제기되고 있는 것은 부속기관, 하위기관에 대한 민영화 논의이다. 그러나 정부조직개편에서 문제있는 부분이 빠져 있다. 바로 금융위원회이다. 이 정부에서 관치를 하려는 의도가 환율정책 등에서 드러난 바 있다. 그런데 금융위원회에 대한 민영화, 특수법인화 논의는 빠져 있다. 그래서 정부가 민간이양을 얘기하더라도 신뢰에 대한 문제가 발생한다.
 
정부에게 민영화를 추진할 에너지가 있는가. 스스로 민영화를 추진할 수 있는 에너지, 추진력부터 갖춰놓고 있어야 한다.
 
<권기환 교수>
과연 우정사업이 비효율적인 조직인가?
매출이 500억이 안되지만, 민간택배회사와 비교해보면 꼭 실적이 나쁘지는 않다. 이미 강도높은 구조조정을 했다. 비효율적인 부분이 있고, 이를 바꾸면 경쟁력이 생길 것이나, 어느 부분인가가 중요하다. 우정사업부문은 아니다.
 
오히려 나태 등의 문제는 공무원 자체의 문제가 아닌가?
글로벌 경쟁에 부딪히고 있으나, 이를 고려하면서 해본 적 없다.
민간부문과 경쟁하고 있고, 그리 성과는 나쁘지 않은데, 매출은 낮은 부분, 글로벌 경쟁을 매니지할 수 있는 부분이 있는지 검토해봐야 한다.
 
발제자는 이해관계자의 저항을 말씀하셨는데, 우정사업본부 직원들 중에 민영화가 안될 것이라 생각하는 이는 없다. 연령대가 낮다. 아/적군 형태의 분류가 오히려 반감을 살 듯하다.
 
<임승빈 교수>
1. 국가, 지방, 민간이 할 역할에 대한 합의점이 있는가. 이를 정리할 필요성이 있다.
9350억 GDP 중에 정부관리가 가능한 부분이 27%이다. 고용은 1,800만명 중 18%이다.
 
공익적 비율(교육, 금융, 복지)은 민간이 훨씬 더 많이 갖고 있다. 그래도 별 문제없이 굴러가고 있다. 정부가 손을 놓으면 경쟁력을 잃을 것이라는 건 기우이다.
 
2. 한국은 자생력이 있지 않다. 대외무역의존도가 높다. 경제구조상 싱가폴이 벤치마킹 대상으로 적당하다. 한미 FTA가 확정된 만큼 우정도 대외개방해야 하는 상황이다. 
 
3. 스톡홀름 효과. 연구자가 개혁하러 갔다가 거기에 빠져버린다. "살펴보니 괜찮잖아" 해버리는 것이다. 관료도 마찬가지다.
승패자, 적아군의 관점에서 보면 문제가 해결되지 않는다. 결정의 메커니즘에 대해 업계까지 포함된 정부개혁을 위한 중간기구가 필요하다. 이에 의해 당위론적인 관점을 국민들이 납득하도록 하면서 결정해야 한다.
 
<전영한 교수>
유교수 발제는 굉장히 폭발성이 높고 찬반논란이 크다. 학자들이 주로 고민할 부분은 이데올로기적으로 끌고가는 것이 아니라 어떻게 과학적으로 분석할 것인가의 여부이다.
전문적인 의견을 요구하는 것인데, 파당적 견해의 표명과의 경계가 모호하다. 과학적 근거에 대한 요구가 절실하다.
 
거시적인 수준에서 논쟁이 펼쳐지면 이데올로기적 논쟁으로 된다. 민주주의가 작동하지 않는 통치불가능성 상태가 초래된다.
과학적 분석에 대한 투자가 더 필요하다. 가능한 부분은 계량화된 숫자를 가지고 논의할 필요가 있다.
 
<한승준 교수>
1. 국립대 법인화가 필요한가에 대해서는 이견의 여지가 없다. 필요성이 있다. 스위스 IMD가 국가경쟁력을 36위로 평가하였고, 등수하락 요인이 정부효율성, 대학경쟁력 57위였다.
외국의 경우 국립대 변화의 바람이 불고 있다. 일본, 프랑스, 독일, 싱가폴 등이 그러한데, 국립대 내부의 조직도 개혁하였다.
 
2. 국립대 법인화가 실현가능한가 여부는 비관적이다. 이에 대해서는 유홍림 교수가 지적한 바 있다.
 
3. 국립대 법인화를 어떻게 할 것인가. 효과최대화 개혁과 저항 최소화 개혁이 있는데, 후자의 실현가능성 최대화방식은 개별법 위주의 선택적 법인화 방식으로 이것이 가능성이 있다.
앞으로 정치적으로 굉장히 어려워질 것이다.
울산과기대의 경우 지역사회가 개입하고 있고, 이사회도 개방되어 있다.
 
<장세훈 기자>
서울신문 여론조사 결과 공기업 민영화에 반대가 50%, 찬성이 44%였고, 특히 여성의 반대가 높았다.
정부조직개편과 공기업 개편은 다르다. 공기업 개편은 서비스조직의 개편이라서 시민들이 정부조직개편과는 다르게 받아들인다.
 
가치판단의 문제이고, 최선의 선택이 이해관계자의 요구를 반영하는 것이다. 절차적 민주성을 반영할 필요가 있다.
지금은 1차 조직개편과는 달리 반대의견이 많다. 국민, 이해관계자의 반발을 최소화할 수 있는 추진체계의 개편이 필요하다. 
 
조직개편 관련기사가 나면 해당기관이 아니라 상급부처에서 해명을 하더라. 상급기관에도 불이익이 안간다는 행안부의 조치가 있어야 조직개편이 용이할 것 같다.
 
<사회: 김병섭 교수>
정부가 과연 비능률적인가를 따져보자. 올림픽 7위를 했는데 정부의 역할은 어디까지였을까.
자율성이 없기 때문에, 경쟁이 없기 때문에 정부조직이 비능률적인가. 정말 경쟁이 없는가.
자율성 문제를 보면 비능률적인 것이 정부 내에 있기 때문인지? 공공부문에 있게 되면 자율성이 적고, 통제를 하게 된다고 하는데, 소속기관보다 공공기관이 더 자율성이 많은가. 아닌 것 같다. 시어머니가 더 많다. 결국 자율성 제고조치 또는 아예 민영화를 하는 게 낫다.
 
민영화에 소속 직원이 저항할 것인가. 오히려 상당히 환영하는 경우도 많다. KT의 경우 노조가 임금이 상승하였기에 좋아하였다고 한다. 더욱더 많은 증거가 필요하다.
 
요금을 보면 가스, 석유요금이 국제적 시세에 맞게 적절하게 움직이는지 검토해보자. 민영화의 경우 그렇지 않은 것 같다.
 
<유홍림 교수>
국민들에게 구체적이고 과학적이며 객관적으로 민영화 근거를 제시해야 할 것이다. 자료의 축적이 있어야 한다.
힘있는 초기에 민영화를 하면 좋겠지만, 그에 대한 대응책도 있어야 한다. 신념에 차있어야 한다.
정부부처는 아무리 잘해도 비능률적인 것이다.
 
<행안부 관계자>
참여정부 때 학계는 비대정부, 비능률적 정부라고 비판을 하였다. 이제 개혁을 추진하려 하니 이에 대해 외면하고 비판하고 있다. 학계가 쇠고기 파동 이후 너무 조용하다. 정부는 축적된 자료를 가지고 추진하려 하고 있다. 그런데 추진지원주체가 빈약하다.
 
<임승빈 교수>
민영화의 긍정적 효과가 보이지 않는다. 그런데 요금인상, 서비스만족도 하락, 주말근무 폐지 등 부정적인 측면은 많다. 긍정적인 측면을 많이 실증적으로 보여주어야 한다.
 
<권기환 교수>
우정사업본부를 민영화하면 과연 시장이 좋아할까. 택배사업의 경우 이미 어느 정도 경쟁력을 가진 우정사업본부가 본격적으로 진입하게 되면 시장의 사업자들이 더 힘들어진다.
체제전환의 논리는? 국민은 별로라고 생각하고, 시장도 꺼려한다.
 
<플로어의 모 교수>
민영화될 때 어떻게 관리할 것인가에 초점을 두어야 한다. 쓰레기 민간위탁의 경우 아직도 정부가 보조금을 주고 있다.
 
<오석홍 교수>
기획예산위원회에서 기획예산처로 바뀌면서 50억이 소요되었다. 무슨 개혁을 할 때마다 비용이 소요되고, 쓰레기가 넘쳐난다. 이러한 개혁쓰레기를 치우고, 복원하는데 비용이 든다.
개혁에서의 정치문제를 고려할 필요가 있다.
이익, 손실을 검토하고 그 판단은 정부, 대통령이 해야 한다. 지금의 정부는 눈치를 너무 보고 있고, 결단력이 없다.
  
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“우정사업 민영화 중간단계 거쳐야” (서울, 장세훈기자, 2008-08-26  8면)
 
“정부기능을 민간으로 이양하려면 추진 실적보다는 이양효과를 따지는 게 중요하다.”
서울행정학회·한국조직학회 주관, 서울신문 후원으로 25일 서울대에서 열린 ‘이명박정부의 2차 조직개편-정부기능 민간이양의 방향모색’ 토론회에서 현재 쟁점이 되고 있는 우정사업본부와 국립대학 등의 조직개편과 관련, 참석자들은 이같이 입을 모았다. 토론회 주요 내용을 지상 중계한다.
 
●“실적보다 이양효과 따져야”
유홍림 단국대 교수에 따르면 국가공무원은 지난 4월 현재 60만 5880명으로, 이 중 중앙부처의 본부에서 근무하는 인력은 3.8%인 2만 3025명에 불과하다. 나머지 58만 2855명(96.2%)은 중앙부처의 소속기관 등에 몸담고 있다.
 
유 교수는 “민영화의 근본목적은 정부 개입이나 간섭을 차단해 정부의 실패를 방지하는 데 있지만, 소유권까지 넘긴다는 의미로만 오해돼 민영화에 과민 반응이 빚어지기도 한다.”면서 “소유권까지 넘기는 ‘소유의 민간화’와 법인화·공공기관화 등 서비스 생산주체만 민간으로 전환하는 ‘생산의 민간화’(민간이양)를 구분할 필요가 있다.”고 강조했다.
 
올 초 대통령직 인수위원회가 지식경제부 산하 특별지방행정기관인 우정사업본부를 민간이양키로 확정한 이후 절차·시기 등에 관심이 쏠리고 있다. 권기환 상명대 교수는 “환경 변화에 따라 우편서비스는 만성 적자에 시달리고, 예금·보험사업은 민간 금융시장에 비해 불공정 경쟁을 한다는 비판을 받는다.”면서 “우편서비스는 경쟁력 확보, 금융사업은 독립적 경영기반 구축이 각각 시급하다.”고 지적했다. 그는 또 “우정사업을 무리하게 민영화하기보다는 우편시장 자유화, 우편서비스·금융사업간 구조분리 등 선행조건이 충족될 때까지는 공사화라는 중간단계를 거칠 필요가 있다.”고 제안했다.
 
●“서울대 법인화 자율 운영가능”
서울대 법인화 문제도 초미의 관심사다. 교육과학기술부 소속기관인 서울대의 인력은 교수 2432명, 교직원 778명 등 모두 3210명이다. 연간 예산은 2590억원으로, 인건비가 62.0%인 1605억원이다. 유 교수는 “국립대학들이 조직·인력·예산 등의 제약을 받고 있어 합리적·자율적·탄력적 운영에 한계가 있다.”면서 “법인화를 통해 지배구조에 변화를 줄 경우 총장을 중심으로 자율적 운영이 가능해질 수 있다.”고 밝혔다.
 
우정사업본부와 서울대 등에 대한 민간이양 또는 법인화는 다른 소속기관에도 적잖은 영향을 미칠 전망이다. 임승빈 명지대 교수는 “철도청과 서울대병원 등 정부기관에서 법인화된 기관에 대한 성과평가가 체계적으로 이뤄지지 않는 게 현실”이라면서 “민간이양은 철저한 분석을 거쳐 신중하게 판단하고, 국민적 합의를 도출한 뒤 실행하는 게 바람직하다.”고 말했다.
 
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서울행정학회ㆍ한국조직학회 2008년 하계 기획세미나 발표논문
 
주제: 정부기능 민간이양의 방향과 전략 모색
일시: 2008년 8월 25일(월) 오후4시~6시
장소: 서울대학교 행정대학원 특별과정강의실(204호)
주최: 서울행정학회, 한국조직학회 

유홍림.pdf정부기능의 민간이양 방향과 전략 모색
유홍림(단국대학교)
 
< 목 차 >
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 중앙행정기관의 현황과 행정환경 분석
Ⅲ. 정부기능의 민간이양 방식: ‘법인화’를 중심으로
Ⅳ. 역대 정부의 민간이양 추진 정책 및 국내외 주요 사례 비교 분석
Ⅴ. 민간이양 우선추진 대상기관의 선정기준 및 예시
Ⅵ. 민간이양에 대한 저항과 극복 전략
Ⅶ. 마무리
 
Ⅰ. 머리말
 
중앙정부의 기능 및 조직이 통합ㆍ간소화되고, 이에 따른 인력조정이 마무리됨에 따라 제1단계 정부조직개편 작업은 마무리되었다고 할 수 있다. 이를 토대로 이명박정부는 통칭 중앙부처의 하부조직이라 불리어지는 중앙행정기관 소속기관의 기능 및 인력운영의 효율화를 목표로 하는 ‘제2단계 기능․조직개편’ 작업을 본격적으로 검토 또는 진행중에 있는 것으로 짐작이 된다. 나아가 이명박 정부가 출범을 전후로 하여 발표한 「국가발전전략 체계(5대 국정지표-21대 과제-193개 국정과제)」를 미루어 짐작해 볼 때, 이번 ‘제2단계 기능ㆍ조직개편’ 작업에 적용될 가장 핵심적인 원칙과 기준은 다음 두 가지로 요약될 수 있을 것이다. 첫째, 「큰 시장 작은 정부」를 지향하는 이명박 정부의 조직ㆍ인력 운영방향에 입각하여 (중앙)정부-민간間 역할분담체계를 재정립할 것이다. 둘째, 「작고 실용적이며 일 잘하는 (중앙)정부」의 구현을 위하여, 민간부문의 창의성ㆍ효율성을 활용할 수 있는 분야는 가급적 민간부문에 이양하려 할 것이다. 이 같은 원칙과 기준에 의거하여 각 중앙행정기관의 소속기관들에 대한 기능 검토를 거쳐, 민간이양의 여부를 판단할 것이고, 민간이양이 결정될 경우, 해당 기능에 적합한 이양 방식이 검토될 것으로 여겨진다.
 
이 같은 작업을 소속기관의 유형(특별지방행정기관, 부속 기관, 그리고 각급 국공립학교)에 따라 보다 구체적으로 언급을 하면 다음과 같을 것이다. 특별지방행정기관의 경우에는 자체 정비 및 광역화 시도가 주를 이룰 것이며, 부속 기관들의 경우에는 관련 환경의 분석 및 선진국들의 동향, 설립목적의 달성 여부, 해당 기능분야의 민간역량의 수준 등을 감안하여 각 기관의 실정과 특성에 적합한 민간이양 기법들(민영화, 법인화, 민간위탁, 책임운영기관화, 하부기능 재설계 등)을 찾아내는데 초점이 맞춰질 것으로 예상된다. 이와 더불어 국가공무원 605,924명(2008. 5. 31 현재) 가운데 57.6%를 차지하고 있는 각급 국공립학교들에 대한 민간이양 방안에 대해서도 나름대로의 분석이 이루어질 것으로 보인다.
 
이처럼 새롭게 출범한 이명박 정부는 정부의 역할을 줄이는 반면, 민간의 역할을 확대하려는 기조를 취하고 있는데, 이러한 움직임의 배경에는 ‘민간에 대한 정부개입의 축소를 통한 효율성 제고’로 집약되는 논리가 뒷받침되고 있다. 그러나 이에 대한 반론도 간과할 수 없는 논리로 무장한 채, 거세게 제기되고 있는 상황이기에 보다 신중한 접근이 요구되고 있는 실정이다.
 
본 연구는 조만간 실시가 예상되는 중앙행정기관의 소속기관들을 대상으로 한 이명박 정부의 2차 조직개편을 위한 선행적 연구로서, 정부기능의 민간이양 방식에 대한 내용과 절차에 관한 성찰과 방향모색을 시도해 보려는 성격을 지니고 있다고 하겠다.
 
Ⅱ. 중앙행정기관의 현황과 행정환경 분석
 
1. 중앙행정기관의 현황
 
1) 국가조직의 분류 체계
광의의 국가조직에는 입법부, 사법부, 행정부, 헌법기관, 그리고 공공조직(공공기관) 등이 포함되어 있다. 그 가운데 협의의 국가조직에 해당되는 행정부는 국가행정조직과 지방자치단체로 나누어지며, 국가행정조직은 중앙행정기관과 그의 소속기관들로 구성되어 있다. 중앙행정기관에는 부ㆍ처ㆍ청 수준의 기관들과 각종 위원회(합의제 행정기관 중 일부) 기관들이 속해 있으며, 소속기관에는 일반 행정기관, 조세기관, 공안기관, 노동기관 그리고 현업기관 등이 포함되어 있는 특별행정기관과 시험, 교육훈련, 문화, 의료, 제조, 그리고 자문 등의 기능을 수행하는 부속기관들로 구성되어 있다.
 
2) 공무원정원 분석(2008. 5. 31 현재)
광의의 공무원 수는 976,546 명에 이르고 있으며, 협의의 국가조직에 해당되는 행정부 소속 공무원의 수는 국가직 공무원 605,924명, 지방직 공무원 348,638명(선출직 포함)을 합쳐 총 954,562명에 달하고 있다.
 
○ 전체 공무원 수 (‘08년 4월 현재)
본부 제외 인원 계 582,855
본부 인원 계 23,025
전체 계 605,880
 
○ 본부제외 인원 총괄 (‘08년 4월 현재)
소속기관          부속기관 21,977
          특별지방행정기관 201,591
기타소속기관 / 위원회 862   지자체 국가공무원 79   전직비서관 12
별도관리 / 교원(국립 각급 학교) 356,391   부속기관과 특행의 성격을 모두 지님(국립대학: 41개 대학, 26,537명)
                재외공관 1,423 (재외공관과 경호처는 부속기관의 성격을 지니고 있으나, 기관 속성상 별도 관리)
                경호처 520
본부 제외 인원 계 582,855
 
○ 특별지방행정기관 인원 현황 (‘08년 4월 현재)
      분류     인원(명)  예시 기관
․ 공안기관 130,886  경찰서, 교도소, 출입국관리소, 해양경찰서 등
․ 기타기관  12,138  지방보훈청, 지방국토관리청, 지방항공청, 지방통계청 등
․ 노동기관   4,808  지방노동청, 지방노동사무소
․ 세무기관  22,973  세관, 지방국세청, 세무서 등
․ 현업기관  30,786  체신청, 우체국, 우체집중국, 우편물류센터
            계 201,591

○ 부속기관 (‘08년 4월 현재)
 
2. 정부기능의 민간이양 당위성과 기대효과
 
1) 정부조직의 문제점: 비효율성
공공조직들 가운데 민간 기업 못지않게 높은 효율성을 보이고 있는 조직들도 없진 않다. 그러나 대부분의 공공조직들은 서비스를 독점적으로 생산ㆍ공급하면서 사업관리, 조직관리, 인력의 운용, 회계 및 예산 처리 등 거의 모든 측면에서 방만하면서도 경직되게 운영해 오고 있다는 평가를 받고 있다. 지금부터는 우리나라 정부조직의 비효율적 운영이 어떤 측면에서 무슨 원인들에 의해 발생되는지를 살펴본 뒤, 이를 토대로 정부기능의 민간이양 당위성을 제시하고자 한다.
 
(1) 태생적 원인들
① 경영 위험의 부재ㆍ능률제고 동기 결여
정부기관들은 시장으로부터의 경쟁 압력도 없고, 부실한 경영이 이루어져도 퇴출 압력이나 파산의 위협을 받지 않으며, 적자가 나면 국민 세금으로 보전되어 왔기 때문에 기술의 혁신이나 새로운 기술의 도입ㆍ개발, 끊임없는 원가절감 등을 위한 노력이 민간부문만큼 절박할 이유가 없다. 따라서 생산성 향상이 더디고, 효율성이 낮은 것은 당연한 귀결이라고 하겠으며, 이 같은 문제점들의 근본 원인은 대부분의 정부기관들이 법률에 의해 독점적 지위를 누리고 있다는 점에서 기인한다고 하겠다.
 
② 사회적 감시의 상대적 취약
공공부문의 관리자나 일반 구성원들에 대한 직접적인 사회적 감시 시스템이 민간부문에 비해 상대적으로 허술한 편이라 하겠다. 그로인해 공공부문의 존재 이유에 보다 충실하려는 노력보다는 개인적 편익이나 권익 증대에 보다 많은 관심을 갖게 될 가능성이 높다고 하겠다. 예를 든다면 산출물을 非가격 기준(예, 정치적 이유)에 따라 배분하려는 경우도 발생할 수 있으며, 수요와 공급의 상태를 무시한 채, 영향력이 있는 이해관계자나 정치인의 입장만을 고려해 조직을 운영할 가능성도 높다는 의미이다.
 
③ 일정 수준 이상의 공공성 유지 의무
공공부문은 시장실패 등의 이유로 민간부문이 제공하지 못하는 서비스를 제공하기 위해 존재하고 있으며, 그 운영을 통해 자연독점의 치유, 공공재의 적정 공급, 민간의 부족 자본ㆍ기술의 지원, 소득의 재분배, 의료보건을 위시로 한 특수 서비스 제공 등의 역할을 수행하고 있다. 이처럼 공공조직들이 정책 도구적 목표를 달성하려는 과정을 거치면서 기관의 수익성은커녕 효율성 내지는 경제성 인식마저 자연스럽게 매몰되어 버리는 경향이 높다.
 
(2) 관리운영상의 문제점들
현행 공공부문 관리체제 하에서는 내부효율이 획기적으로 제고되기에는 근본적인 한계가 있다고 판단된다. 이처럼 공공기관의 경영능률 향상은 물론 설립목적조차 제대로 달성하지 못하게 만드는 구조적 원인들을 살펴보자.
 
① 인사상의 문제점
공공부문의 기관장을 비롯한 대부분의 고위직들은 민간부문에 비해 전문성이 크게 부족하며, 때론 정통성마저 결여되어 있는 경우도 적지 않다. 이처럼 고위직들의 대부분은 정치적 인연내지는 연공서열에 입각해 임명되는 까닭에 정부와 관련 부처의 통제나 간섭에서 온전히 벗어날 수 없을 것이다. 따라서 자율적ㆍ창의적 의사결정에 제약을 받을 것이고, 심지어는 정상적 지휘체계의 작동에도 문제가 생기는 경우도 종종 발생한다.
 
② 경영상의 문제점
공공부문의 방만한 경영과 비효율의 또 다른 원인은 ‘주인의식의 결여’ 및 기업의 ‘문어발식 사업 확대’에 해당된다고 볼 수 있는 1차ㆍ2차 부속기관의 남설 등에서 찾을 수 있다. 또한 상위ㆍ중간ㆍ하위 관리계층들 간의 불균형을 비롯해, 예산 운영에 있어서도 합리성과 책임성이 결여된 사례들도 종종 발견된다. 생산성 증가율을 상회하는 임금인상, 부당한 수당의 신설, 과도한 복지비의 지출 등이 그 예이다. 또한 관계부처는 물론 외부로부터의 과다한 경영간섭과 획일적인 규제로 인하여 자율경영이 원천적으로 불가능하다는 문제점을 안고 있다. 그리고 주무부처 장관의 빈번한 교체와 관련 부서의 책임자들에 대한 잦은 인사이동으로 인해 정책은 일관성을 유지할 수가 없을 뿐만 아니라 책임경영체제의 구축마저 어렵게 만들고 있다. 마지막으로, 수직적 계층제와 과도한 다단계 결재단계 구조, 그리고 관료화ㆍ경직화되어 있는 조직문화 때문에 자발적 동기유발을 위한 인센티브의 효율적 활용도 불가능한 실정이라고 하겠다.
→ 방만경영 등의 자체 문제점이 민간이양의 이유라면 최근 공기업 선진화에서 민영화의 주된 대상이 되는 것은 흑자기업, 효율성을 가진 기관들인데, 이를 어떻게 설명할 수 있을까?
  
③ 법체계상의 문제점
우리나라 공공부문은 그 설립의 배경과 목적이 각기 다르기도 하지만, 그 운영에 있어서도 서로 다른 법체계의 적용을 받고 있으며, 기관들마다 개별적으로 확고한 기준도 마련되지 않은 채 운영되고 있기에 효과적인 관리는 근본적으로 어렵다.
 
④ 재정상의 문제점
우리나라 공공부문이 당면하고 있는 재무관리상의 문제점으로는 예산조달의 문제, 예산구성의 불완전성, 서비스 가격의 불합리한 결정 및 통제 등을 들 수 있다. 공공부문은 자금조달에 있어서 사기업보다 유리한 측면도 있기는 하나, 의회의 의결이나 동의, 기획재정부 장관과의 합의 아래 예산이 확보된다는 행정절차의 복잡성 때문에 조달의 규모나 시기에 차질이 생길 수 있다. 특히 공공서비스 가격의 결정에 있어서도 적정 이윤이 포함된 가격으로 결정하지 않고 공익성을 의식한 무리한 가격통제가 가해져 정상적인 경영이 어렵다.
 
2) 환경변화에 따른 정부-민간간 역할분담 체계 재정립 필요성*주)
*주) 정부-민간間 역할분담 체계를 재정립해야 한다는 주장, 다시 말해 공공서비스일지라도 공공부문이 아닌 민간부문에 의해 제공되는 것이 보다 합리적이라는 주장에 대한 논리적 근거를 다른 각도에서 정리해 본다면 다음과 같을 것이다: ① 민간부문은 공공서비스도 전달할 수 있을 정도로 역량이 커졌다; ② 민간부문의 관리가 더욱 효율적이다; ③ 공공서비스의 구매자와 제공자 구분이 가능해졌다; ④ 서비스 제공자들 간의 경쟁을 조성ㆍ유도하여 효율성을 제고시킬 수 있다. ⑤ 투입보다는 산출이 중요하다고 여기는 조류가 생겨났다; 그리고 ⑥ 국민의 입장에서는 공공적 성격을 지닌 서비스일지라도 누가 제공하든 문제가 되지 않을 것이다.
 
(1) 국제화ㆍ개방화 시대의 도래
새로운 행정 패러다임에는 ‘큰 정부(big government)에서 작은 정부(small government)로’의 지향과 이의 구현을 위한 실천논리들이 포함되어 있다. 이러한 지향에는, 사회체제 작동과정에 있어 거대한 국가조직에 의한 운영에서 기인된 시장원리 왜곡현상을 방지하고 정책실패를 예방하는 동시에 증대 또는 강화된 민간부문의 역량을 최대한 활용하여 국가경쟁력 강화 및 재정의 효율적 운용을 도모해야 한다는 주장이 담겨져 있다. 한마디로, 큰 정부의 거대한 조직들이 맡아왔던 역할들 가운데 가급적 많은 부분들을 민간부문에 되돌려 줌으로써 시장원리에 맡길 영역과 정부가 책임져야 할 영역간의 비율에 변화를 가져오자는 것이다.
 
이 같은 국제화ㆍ개방화 추세로 말미암아 우리나라 공공기관들은 효율성이나 경쟁력 제고는커녕 생존하기조차 어려운 실정에 놓이게 되었다. 왜냐하면 대개의 공기업들은 국내경제에 초점이 맞춰져 설립되었고, 정부의 보호 아래 독점적 위치에서 경영을 해 왔기에 무한경쟁이 심화되고 있는 글로벌 환경 속에서는 취약할 수밖에 없을 것이기 때문이다.
 
(2) 시대적 조류로서의 민간이양
정부기능의 민간 이양은 시대적 조류라 하겠는데, 이러한 조류의 뚜렷한 특징은 다음 세 가지로 요약될 수 있을 것이다: ① 신자유주의적 사조 팽배, ② ‘작은 정부’ 지향, ③ 자원부족시대를 맞이해 국가의 관리도 국가경영(governance)의 관점에서 접근 필요. 이 같은 영향을 받아 선ㆍ후진국을 막론하고 거의 모든 국가들은 전통적으로 공공분야가 맡아왔던 기능들의 수행에 민간부문의 부분 또는 완전 참여를 허용함으로써, 현재의 독점적 구조를 경쟁체제로 재편시키려 하며, 국민 개개인들에게는 선택의 폭을 넓혀 주는 동시에 담세의 부담을 완화시켜 주려는 노력을 하고 있다. 이처럼 민간이양은 전 세계적인 추세임에는 분명하나, 무분별한 편승보다는 우리나라만의 고유한 흐름과 원칙을 찾아내고, 이에 입각하여 민간이양을 추진ㆍ점검하는 것이 중요하다고 하겠다.
 
(3) 민간 역량의 확대
민간부문의 역량이 크게 증대됨에 따라 생산ㆍ투자 등을 포함한 시장경제 활동에 있어서 정부보다는 민간의 이윤동기 활용이 보다 효율적인 단계에 진입한지 이미 오래되었다. 이에 경제영역에 대한 정부 역할의 재조정 필요성 역시 본격적으로 거론되기 시작한지도 제법 되었다. 정부의 역할을 서비스의 직접적 ‘공급자’에서 민간기업의 자율성과 창의성을 적극 신뢰하고 활용할 수 있는 ‘조성자’ 또는 ‘조정자’로 전환하여야 한다는 것이다*주).
*주) 그렇다고 정부에 의해 제공되던 모든 서비스를 민간을 활용하여 제공하자는 것은 아니며, 최소한 다음의 판단기준들에 적합한 경우에 한정되어야 하는 것은 당연하다고 하겠다. 그러한 판단 기준의 예로는 ① 행정환경의 변화로 원래 설계된 기능의 목적과 내용이 달성되었거나, 대대적인 변화가 있은 경우; ② 서비스 제공에 대한 성과측정이 가능할 경우; ③ 자체 수익모형이 존재 가능한 경우; ④ 민간부문에 유사기능이 존재하는 경우 등을 제시할 수 있을 것이다.
 
(4) 정부조직으로서의 존립 필요성 축소
얼마 전까지 공기업을 포함한 공공부문이 경쟁적으로 채택ㆍ운영되고 확장되어 온 까닭은 민간부문의 효율성보다는 분배의 형평성과 사회복지에 대한 요구, 그리고 공공수요의 충족이라는 사회적 합의가 나름대로 굳건한 토대를 이루고 있었기 때문이라고 여겨진다. 그러나 20세기 후반에 접어들면서 영국이 사회적 비용의 폭발적 증가로 인해 경제적인 측면에서 2류 국가로 밀려나게 되었으며, 구소련을 포함한 동구 공산권 국가들이 차례로 몰락하기에 이르렀다. 이러한 경험 덕분에 그 동안 적극적 개입을 통해 복지혜택을 제공해 왔던 프랑스, 독일, 그리고 북유럽 국가들을 위시로 한 세계 각국에서는 사회적 이념보다는 효율성이 서서히 설득력을 얻어 가기 시작했으며, 사회복지나 공공수요를 담당하는 일부 기능들이 민간에 이양됨으로써 국민들은 보다 나은 양질의 서비스를 제공받게 되는 사례들이 생겨나기 시작했다.
 
이상과 같은 문제점과 급변하는 환경의 압력에 직면해 오던 우리 정부는 정부규제의 완화, 책임운영기관의 지정ㆍ운영 및 성과에 대한 평가 및 관리시스템의 도입 등 다양한 조치들을 시도해 나름대로의 성과를 얻기도 하였다. 또한 특정 정부기능에 대해서는 지방 및 민간에 이양을 시도해 보았지만, 이해관계자들의 저항을 비롯한 여러 이유들로 말미암아 일부 조치에 대해서만 극히 제한적인 성과를 거두고 있을 뿐이다. 더욱이 우리나라는 IMF 외환위기까지 경험하였고, 최근 몇 년 전부터는 국가경쟁력 순위가 개선되기는커녕 하락 추세에 있는데, 그 배경에는 정부 및 공공부문의 취약한 경쟁력이 원인이라고 알려져 있는 실정이다. 따라서 이처럼 공공부문에 대한 근본적인 체질 개선이 요구되는 우리나라 정부로서는 스스로의 비효율성을 제거하고 작은 정부로 거듭나기 위한 공공부문 구조조정의 일환으로 정부기능의 민간이양을 본격적이고 체계적으로 추진하여야 할 것이다.
→ 공공부문의 취약한 경쟁력의 근거로 국가경쟁력 순위를 제시하는 것은 편향된 것이다. IMD 등이 제시하는 국가경쟁력 순위가 주관적이라는 사실은 이미 밝혀진 것이 아니던가.
 
3) 민간이양의 기대효과
민간이양을 하게 되면 정부의 간섭과 규제 그리고 보호에서 벗어나 여러 기업들과 치열한 생존 경쟁을 벌이게 되면 효율성은 향상되고 경쟁력은 제고될 것이며, 그로인해 국민들에게는 보다 싸고 질 좋은 서비스를 선택할 수 있는 기회를 제공하게 될 것이며, 또한 주인의식 하에 책임 경영도 이루어질 것이다. 이러한 기대효과를 보다 구체적으로 기술한다면 아래와 같다. 첫째, 정부기능을 민간에 이양하게 되면 국내외적 환경변화에의 탄력적 대응과 경영의 효율성이 증진될 것이다. 둘째, 시장경쟁체제하에서 민간부문이 기존의 정부기능을 수행하게 되면, 공공부문에 의해 제품이나 서비스가 생산되었을 때보다 자원의 효율적 사용이 가능해지며, 생존을 위해 기술적 우위를 점하려는 노력이 끊임없이 이루어지게 될 것이다. 셋째, 지금과 같은 경제위기상황에서 정부기능의 매각을 통해 확보된 자금을 가지고 저소득층 지원, 실업대책, 중소기업지원 등에 사용할 수 있을 것이다.
→ 왜 굳이 정부가 직접 사회복지 기능을 수행하는 것이 아니라 정부기능의 매각을 통해 확보된 자금으로 저소득층 지원을 하겠다는 건지 모르겠다. 이렇게 될 경우 사회복지 수준을 확충한다는 것이 아니라 기존의 것은 줄이고 다른 방식으로 재원을 확보한다는 논리인데, 이것이 허무맹랑하다는 사실은 지금의 이명박 정부가 잘 보여주고 있다. 다시 말해서 이는 그냥 해보는 핑계에 불과하다. 
   
Ⅲ. 정부기능의 민간이양 방식: ‘법인화’를 중심으로
 
1. 정부기능 제공 방식의 변화 필요성
 
특정 기능들에 대해서는 정부가 계속 서비스를 제공하여야 할 이유와 필요성이 인정된다 하더라도, 해당 서비스를 정부가 직접적으로 제공할 것인가? 아니면 간접적 방식으로 전환할 것인가? 라는 문제에 직면하게 된다. 만약 해당 서비스가 다수 국민의 이익에 관련되어 있고, 사회적 형평성 보장과 서비스의 공정한 제공이 요청되며, 시장실패의 영역이라 해당 기능을 공공재로서 취급할 필요가 있으며, 또한 국가의 상징성과 정체성에도 기여하는 경우라면 정부에 의한 직접적 수행이 바람직할 것이다. 이때에도 해당 서비스를 중앙정부가 맡아 수행할 것인가? 아니면 지방정부에 이양하여 수행하게 할 것인가? 라는 문제는 여전히 신중한 선택을 기다리고 있게 마련이다.
 
이어서 해당 서비스가 당초의 설립 또는 설정의 목적을 (일정수준 이상) 달성했거나, 자발적인 민간역량의 활용이 가능한 기능들에 대해서는 중앙정부에 의한 ‘직접적 제공방식’에서 ‘간접적 관리방식’으로의 전환이 이루어져야 할 것이다. ‘간접적 관리’ 방식으로는 ‘민영화’ 방식과 ‘법인화(공공기관화)’ 방식이 있는데, 해당 기능을 수행하는 기관이 처해 있는 상황과 관련 환경의 특성 등에 따라 채택되어야 하는 바람직한 방식은 서로 다를 것이다. 예를 들어 자체수입의 비중이 높은 편이라 자생능력은 지닌 반면, 공공성은 상대적으로 줄어든 기능을 수행하는 기관들의 경우에는 민영화 방식을 택하여 정부의 간접적 간섭마저 최소로 줄이는 것이 바람직할 것이다. 반면에 서비스의 공공적 특성 때문에 현재는 물론 앞으로도 상당 기간 정부에 의해 독점적으로 제공되어야 될 필요성이 있는 동시에 자체 수입의 비중이 현저히 낮은 상태이며, 해당 서비스에 대해 관심을 지닌 민간 자본도 부족한 경우에는 ‘법인화 또는 공공기관화’ 방식을 채택하는 것이 적절하다는 판단이다.
 
2. 관련 용어들 간의 개념 구분
 
1) 민영화ㆍ민간이양의 개념 구분
우선 민영화의 근본 목적은 정부의 개입이나 간섭의 여지를 차단하여 정부의 실패를 방지함에 있으며, 그 의미는 협의에서 광의에 이르기까지 매우 다의적인 의미를 지니고 있음에도 불구하고, 일반 국민이나 관련 이해당사자들은 광의적 개념에서의 소유권까지 넘긴다는 의미로만 이해하는 경향이 강해 민영화에 대해 과민한 반응을 보이고 있다고 여겨진다. Savas가 지적했듯이, 민영화의 개념은 ‘소유권의 민영화’와 ‘생산의 민간화’로 나누어진다. ‘소유권의 민영화’란 소유권 자체가 민간으로 넘어가, 정부에서는 관여의 여지가 거의 없어지는 것을 말하며, 그 대표적인 예가 공기업의 민영화라고 하겠다. 반면에 ‘생산의 민간화’란 소유는 정부가 하되, 서비스의 생산은 공무원 신분이 아닌 민간인이 수행하는 것으로서 정부기능의 공공기관화가 이에 해당한다고 하겠다. 
 
2) 공공기관화ㆍ법인화ㆍ공사화의 개념 구분
먼저 공공기관에 대한 개념과 기초적인 분류 기준, 그리고 각 기준에 해당되는 대표적 기관들을 소개해 보고자 한다. 공공기관은 정식의 정부조직은 아니지만, 정부의 직접적 개입이나 간섭을 받는 기관으로서 과거의 정부산하기관, 정부투자기관(50%이상), 정부출자기관(50%이하) 등이 해당된다고 하겠으나, 현재 이들 기관들은 '공공기관의운영에관한법률(’07.4.)'에 의해 ‘공공기관’이란 명칭으로 통합되었다. 공공기관의 법적 개념은 "정부의 투자·출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립·운영되는 기관으로서 ‘공공기관의운영에관한법률’ 제4조제1항 각호의 요건에 해당하여 기획재정부장관이 지정한 기관"이다. 그리고 공공기관에 대한 정부의 간여 방법 역시 상기 법률에 상세하게 규정되어 있으나, 그 가운데 가장 대표적인 조항은 제11조(경영공시), 제14조(공공기관에 대한 기능조정 등), 그리고 제15조(공공기관의 혁신)에 의거한 권한들일 것이다. 특히 경영공시를 통해 경영목표와 예산 및 운영계획, 인건비 예산과 집행 현황, 고객만족도 조사 결과, 그리고 경영실적 평가 결과 등을 공개하도록 의무화되어 있다.
 
공공기관들의 명칭에는 00공단, 00공사, 00기금 등 다양한 이름들을 가지고 있지만, (국가)공기업, 준정부기관, 그리고 기타공공기관으로 구분하여 지정되어 있다. 
 
공공기관 모두는 ‘특정 개별법’, ‘공익법인설립운영에관한법률’, ‘상법’ 등과 같은 근거법에 의거한 법인에 해당되지만, 그 가운데 특정 개별법에 의해 존재 근거가 명시된 기관들을 특수법인이라고 한다. 행정안전부가 추진하고자 하는 정부기능의 민간이양 방식 가운데 특정 기능을 수행하는 정부기관을 특수법인화한 뒤, 이들을 공공기관화시켜 나가겠다는 전략이 바로 여기에 해당된다고 하겠다. 그러나 특정 기능을 수행하는 정부기관을 특수법인화했다고 해서 자동적으로 공공기관이 되는 것은 아니다. 다시 말해 해당 기관이 '공공기관운영에관한법률' 제4조(공공기관)의 각호에 해당되어 기획재정부장관의 지정 등의 조치가 뒤따라야 비로소 공공기관이 된다는 의미이다.
 
이처럼 법인화와 공공기관화 개념은 민간이양의 하위 개념이며, 공공기관화는 법인화의 하위개념으로 이해할 수 있을 것이다. 그러나 민간이양이라는 개념보다는 법인화가, 법인화보다는 공공기관화가 보다 구체적인 개념임에도 불구하고, 민간이양이란 용어를 주로 때론 의도적으로 사용하는 까닭은 법인화와 공공기관화라는 용어는 보다 법률적이면서 학술적인 느낌을 주는 대신에 일반 국민들에게 주는 이미지나 영향력은 상대적으로 약하기 때문인 것 같다. 반면에 민간이양이란 용어는 국민들에게 전달되는 이미지는 강한 동시에 이해하기 쉬운 측면은 있지만, 노조 등 기존의 이해관계자들에게는 상대적으로 보다 강한 자극을 주는 용어라 하겠다. 물론 민영화보다는 민간이양이 덜 정치적이고 덜 자극적인 용어라는 점은 이미 앞에서 언급한 바가 있다.
 
이어서 법인화와 공사화의 개념을 우정사업을 예를 들어 구분해 보기로 한다. 우정사업본부를 정관의 작성, 이사회 설치 등의 조건을 충족시켜 법인화하되, 공익성을 일부 유지시켜 공익법인을 만들고, 그 공익법인이 기획재정부 장관의 지정을 받게 된 경우를 상정해 보자. 우정사업본부는 기관의 규모나 종사원의 수, 그리고 자체수입의 비중 등을 감안할 때, 시장형 국가공기업으로 전환될 것이다. 이러한 시장형 국가공기업은 여러 명칭으로 부를 수 있지만, 현재 해당 유형에 속해 있는 6개 기관 모두는 00공사라는 용어가 사용되고 있으며, 과거 정부기관이었다가 현재의 공공기관으로 전환되었던 전매청(담배인삼공사), 철도청(철도공사) 등의 사례가 있었으므로 우정사업의 민간이양 경우는 법인화 또는 공공기관화보다는 공사화가 자연스럽게 통용되고 있다고 여겨진다.*주)
*주) 참고적으로 현재 논의가 진행 중에 있는 우정사업 공사화 대안 가운데 금융시장의 왜곡을 초래하고 있다고 판단되는 금융사업 부분은 민영화를, 보편적 서비스(어디에 있는, 누구든지, 동등한 서비스를, 동등한 가격으로)라는 공공성을 유지할 필요성이 있다고 판단되는 우편사업부문은 공사화(또는 공공기관화)를 추진한다는 방안이 유력하게 논의되고 있다.
→ 이 글에서 사용되는 민간이양이란 민영화와 법인화, 공공기관화를 모두 포함한 것인데, 어찌보면 현재 이명박 정부에서 사용하고 있는 선진화와 개념이 유사할 수도 있겠다. 
  
3. 법인의 개념과 요건 및 법인화의 장점
 
1) 법인의 개념과 요건
 
2) 법인화의 장점: 국립대학교의 법인화를 중심으로
중앙정부기능을 법인화 방식에 의거하여 민간이양을 할 경우, 예상될 수 있는 효과들을 몇 가지 기준에 따라 살펴보면 다음과 같다. 그러나 민간이양 검토대상인 중앙정부의 기능들이 매우 다양한 관계로, 여기에서는 국립대학교의 법인화 경우만을 살펴보고자 하는데, 그 구체적인 내용은 국립대학법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률안에서 찾아 정리해 보고자 한다.
 
법인화의 기대효과
- 예산 등 정부보조금 지급: 민법상 재단법인과 달리, 특수법인은 운영비 등 법률에서 출연․보조규정 가능(§24 출연금 또는 보조금, §30 매년 출연금)
- 인사․조직의 자율성: 임명권(이사회에서 선임하되 교육부장관 승인)
- 회계처리의 자율성: * 재산처분 (국립대학의 경우 국가재산을 대학에 양여 가능)  * 잉여금의 처분, 수익사업 가능여부 등  * 국립대학법인 회계처리를 위해 법인회계를 설치  * 장기 채입 및 학교채 발행
- 정부개입 가능성: * 법인의 사업이 공공적․공익적 성격을 가지고 있을 경우, 사업계획, 예산․결산, 임원 등에 대한 통제 가능  * 교직원 의견과 대학 재정상태 고려  * 공공기관 관리에 관한 법률 적용
- 정부역할 유지: §31 기초학문 지원 육성: 국립대학법인의 기초학문분야 지원 육성을 위한 대책 수립
- 공무원 신분유지 및 연금: §34 소속교직원 희망에 따라 공무원 신분 유지 가능 (5년 이내 국가, 지자체 전출)
 
Ⅳ. 역대 정부의 민간이양 추진 정책 및 국내외 주요 사례 비교 분석
 
1. 중앙정부기능의 민간이양(법인화) 연혁
  
2. 국내외 주요 민간이양 사례
 
1) 국립대학교 병원 법인화
□ 연혁
ㅇ 서울대학교병원을 78년 법인으로 전환 ('77년 서울대학교병원설치법 제정)
- 국가기관이 아닌 독립된 특수법인체로 전환
- 소속직원의 신분은 전원이 공무원이 아닌 법인의 직원으로 전환
※ 기존 6개 국립대학부속병원들도 서울대학교병원 사례와 동일한 형태로 법인화
ㅇ 국립대학교 부속병원을 법인인 대학병원으로 전환('90년 국립대학교병원설치법 제정)10)
- 이후 설치될 부속병원들도 이 법에 의해 대학병원으로 설립
 
□ 법인화의 효과
ㅇ 서울대학교병원은 법인화 이후, 타 대학병원에 비해 임상교육ㆍ연구 및 진료, 재정운영 면에서 더 많은 향상을 가져왔다고 보고됨.
ㅇ 관련 국립대학교의 요청으로 서울대학교에서 실시한 용역(’88년 12월)에 따르면,
- 독자적 의사결정에 따른 우수인력 및 첨단의료기기의 적기 확보가 가능해짐
- 질 높은 임상교육 및 대국민 의료서비스 제공이 가능해짐
- 기업회계방식의 도입, 적기의 재정투자로 경영의 합리화 및 재정운영의 효율화
- 책임경영체제의 확립으로 병원의 발전을 위한 계획기능과 변화대처 능력제고 등.
 
□ 서울대 병원 수입중 정부지원 비율
ㅇ ’01년 : 출연금 320억(수입의 5.4%), 보조금 66억(수입의 1.3%)
ㅇ '06년 : 출연금 39억(수입의 0.7%), 보조금 63억(수입의 1.1%)
 
2) 일본의 독립행정법인
□ 특징
ㅇ 독립행정법인의 범주 내에 공무원형 조직과 비공무원형 조직이 함께 존재함
- 공무원형 조직을 특정 독립행정법인이라 하며, 이는 우리의 책임운영기관과 유사
- 비공무원형 조직을 비특정 독립행정법인이라 하며, 이는 우리의 공기업과 유사
ㅇ 특정 독립행정법인의 경우, 독립적 법인격이 부여되므로 보다 많은 자율성이 확보되는 반면, 최종적으론 민영화 또는 파산의 가능성까지를 고려한 조직형태
 
□ 연혁
ㅇ '96～'97 하시모토내각이 구성한 행정개혁회의에서 중앙성청에 대한 개혁안 마련시 영국 대처정부의 책임집행기관(Executive Agency)을 모방해 고안(’99년 도입 결정)
ㅇ 독립행정법인은 국립박물관, 통신종합연구소, 경제산업연구소 등 57개 기관으로 시작(’01년 4월 1일)
 
□ 독립행정법인의 수 추이 및 직원 현황
ㅇ ’07. 10. 현재 102개 법인이 존재하는데 비해, 공무원 신분을 지닌 특정행정법인은 ’06년도에는 11개, ’07년도는 8개임.
ㅇ ’06. 1. 1. 현재 상근직원 수는 132,158명이고, ’05. 1. 1.과 비교하면 396명 증원, ’02. 1. 1.과 비교하면 115,232명이 증원됨
 
3) 세종문화회관 재단법인화
 
4) 철도청 민영화
□ 추진배경
○ 철도산업의 경쟁력 제고와 철도서비스 향상을 위해 철도 건설․관리 및 운영 기능을 공기업화함에 따라 철도청 폐지 추진
 
□ 추진경과
○ ’99. 5월 철도 민영화 및 공단화 방침 결정 (국무회의)
○ ’01. 12월 철도산업구조개혁 기본계획 확정
- 철도 건설․관리부문과 운영부문을 분리하되, 철도 건설․관리부문은 공단화하고, 운영부문은 민영화 추진
○ ’03. 4월 철도구조 개혁 수정방안 마련
- 운영부문은 민영화에서 공사화로 변경
- 시설관리주체인 철도시설공단이 철도건설 및 개량업무 수행
○ ’03. 7. 29 철도산업발전기본법 및 철도시설공단법 공포
○ ’03. 12. 31 『한국철도공사법』｝공포(’05. 1. 1 시행)
○ ’04. 1. 1 공사 설립 준비를 위한 ‘한국철도공사설립위원회’ 설치
○ ’05. 1. 1 철도청 폐지(󰡔정부조직법󰡕｝개정․시행)
 
□ 『정부조직법』 개정 내용
○ 건설교통부 소관사무 추가
- 건설교통부가 철도전반에 관한 법령․정책 등에 관한 총괄기능을 수행하므로 건설교통부 소관사무중 철도에 관한 사무를 추가
○ 철도청 설치근거 폐지(제43조 제3항 및 제4항 삭제)
 
□ 그간의 운영성과(‘07년)
○ 1,000억대 흑자 달성, 고객만족도 향상(’05년 64 → ’07년 79) 등 경영 효율성 확대
- 기타 주요 성과: 비용절감 4.8% 확대, 부대사업수익 24.4% 증가, 계열사 순이익 5배 증가, 운전사고 23.5% 감소
 
Ⅴ. 민간이양 우선추진 대상기관의 선정기준 및 예시
 
1. 우선추진 대상기관의 선정 필요성 및 선정 기준
 
본 연구의 주된 관심은 중앙행정기관의 소속기관, 즉 특별행정기관과 부속 기관을 비롯해 국립 각급 학교의 기능에 대한 정부와 민간간의 역할 재조정에 초점이 맞춰져 있다. 그렇지만 중앙행정기관의 현황(‘08년 4월 기준)에서 보았듯이, 기관의 종류와 수가 너무나 다양하며, 그 기관들에 종사하는 공무원의 수가 국가공무원의 상당 부분을 차지하고 있는 관계로, 이들 전체를 대상으로 한꺼번에 민간이양을 시도하기 이전 가능성 검토에만 상당한 시간과 노력이 투입되어져야 할 것으로 여겨진다. 설사 동시 민간이양이 결정되었다 하더라도, 추진하는 과정에 있어서 (예견했든 아니면 예견하지 못했든 간에) 발생할 거세고 조직적인 저항들에 대해 효과적으로 대처할 능력의 부족으로, 전면적인 민간이양의 시도는 분명 실패하고 말 것이다. 따라서 민간이양 대상기관들 가운데 우선적으로 추진할 기관들을 전략적으로 선택하여 성공시킨 뒤, 그러한 성공 경험을 지렛대삼아 민간이양의 범위와 대상 기관의 수를 점차 넓혀나가는 것이 바람직할 것이다.
 
그렇다면 민간이양 우선추진 대상기관들을 어떠한 기준에 입각하여 선정해야 할 것인지에 대해 살펴보자. 이러한 선정기준은 대상기관이 어떤 분야의 기관이냐? 관련 환경의 실태는 어떠한가? 등에 따라 달라지겠지만, 가장 공통적이고 대표적인 것들만 예시한다면 다음과 같을 것이다. 우선, 시대적 상황이 설립 당시와는 크게 달라져 정부조직으로서의 유지 필요성보다는 기업적 운영의 필요성이 더 크게 요구되고 있는 기관들을 찾아내어야 할 것이다. 당초의 설립 목적을 달성했거나, 날로 성장하고 있는 민간의 경쟁력(기술력ㆍ창의성 등)을 활용한다면, 민간부문이 더 잘 할 수 있는 환경을 갖추고 있다고 판단되는 기관들이 대상이라고 할 수 있다. 이에 해당하는 가장 적절한 사례로는 이미 공사화된 철도청의 경우와 가장 최근의 사례인 운전면허시험관리단을 들 수 있다. 둘째로는, 정부조직의 부정적 특성으로 기인한 조직의 경직적 운영으로 자원배분의 효율성이 크게 저하되어 왔고, 그러한 사실을 내부 구성원은 물론 일반 국민들에게도 충분히 공감하고 있는 기관들이 적합하다고 하겠다. 하나의 예를 든다면, 행정직의 순환보직근무, 전문직의 신분보장 등으로 인하여 경쟁력을 가진 인력의 확보가 곤란한 기관들도 이에 해당한다. 셋째, 일반 국민들이 직간접적인 경험을 통해 특정기관의 서비스나 특성에 대해 상대적으로 많이 알고 있으며, 상징성마저 커 민간이양을 반대할 명분이 적고, 민간이양이 성공할 경우, 그 파급효과가 기대되는 기관들이 해당된다고 하겠다. 넷째, 민간부문에도 유사한 서비스 기능이 존재하여 정부기관의 서비스의 수준과 비능률이 극명하게 대비되는 기관일수록 적합하다고 하겠다. 다섯째, 해외 및 우리 정부의 과거 사례, 유사 공공기관 운영 사례 등 벤치마킹이 가능한 성공적 경험이 있는 기관들을 선정하는 것이 바람직하다. 마지막으로, 민간이양방식에 대해 충분한 연구가 되어 있으며, 추진과정에서 발생될 저항의 종류와 강도 등에 대해 충분히 예상이 가능하고, 이에 대한 대책의 사전적 마련이 가능한 기관이 적절하다고 하겠다. 
 
<표> 법인화 성공가능성 판단 기준
분석 요소                        분석 기준
이해관계자     - 내부(특히 노조), 외부 전문가 그룹 및 시민단체의 지지
비교 대상기관 - 국내외 유사사례 (민간사례 포함)
대외적 여건    - 국민 공감대 형성 여부, 국회 동향
기관 의지       - 해당 기관장 의지, 소관 부처의 태도
재정여건        - 법인화 전환에 비용 소요, 법인화후 재정절감 가능성
효율성           - 자율성 확대 가능, 책임성 증가, 기타 파급효과(서비스의 질 등)
 
2. 우선추진 대상기관의 예시
 
방금 위에서 제시한 기준들을 감안하여 민간이양 우선추진 대상기관들을 각 유형별로 제시해 본다면 부속기관 유형에서는 경찰병원이, 특별지방행정기관 유형에서는 현업기관인 우정사업이, 그리고 국립 각급 학교 가운데서는 서울대학교가 우선적 선정이 고려될 수 있다고 판단된다. 이제부터는 각 기관들의 현황과 문제점, 민간이양추진의 성공가능성 및 추진 이후 기대되는 효과, 다른 기관으로의 파급 효과 등이 포함된 선정이유에 대해 살펴보기로 하자.
 
우정사업본부는 지식경제부의 소속기관으로서 특별지방행정기관 가운데 현업기관으로서, ‘48년도 체신부로 시작되어 ’94년도 정보통신부로 바뀌었다가, ‘00년도부터는 현재의 명칭을 유지해 오고 있다. 전체 인원 43,205명 가운데 국가공무원이 73.2%인 31,653명을 차지하고 있으며, 예산은 5조 6,744억이며, 이 가운데 인건비는 1조 6,500억을 차지하고 있으며, 나머지 사업비 가운데 우편사업에만 56.1%를 투입하고 있다.
 
우정사업본부 역시 다음과 같은 문제점에 직면하고 있다. 우선 급격한 환경변화에 부적절하게 대응하고 있으며, 국가직영의 경직된 운영으로 인한 우편서비스는 만성적 적자에 허덕이고 있다. 또한 특히 예금사업과 보험사업이 포함된 금융사업의 경우, 규모 및 성장속도 등의 면에서 민간부문의 추월이 예상되고 있으며, 오래 전부터 민간 금융시장에 대해 비공정 경쟁을 하고 있다는 비판을 듣고 있는 실정이다. 한 마디로, 우정사업은 경영의 합리화ㆍ효율화를 통한 우편서비스의 경쟁력 확보가 시급한 동시에 금융사업의 독립적 경영 기반구축이 절실히 요구된다고 하겠다.
 
이 같은 시대적 요청과 함께 관련 환경의 변화로 인하여 우정사업기능을 민간으로 이양해야할 시기가 성숙되었다고 판단된다. 지금까지는 일반 국민들에게 보편적 우편서비스의 제공ㆍ지역간 균형된 금융서비스의 제공을 위해 정부기업의 형태로 운영되어 왔다. 그러나 IT 발달로 인한 대체통신수단의 발달, 고객요구의 다양화ㆍ고도화 등에 따라 우편서비스ㆍ금융서비스를 정부의 기능으로 유지할 필요성이 크게 감소했다고 여겨진다. 그렇다고 당장, 그리고 우편기능, 금융기능 모두를 동시에 민영화를 하자는 주장은 아니다. 우정사업 민영화의 선행조건*주)을 충족할 때까지는 공사화라는 중간단계를 밟자는 것이다.
*주) 민영화의 선행조건에는 다음의 사항들이 포함될 수 있다: 우편의 보편적 서비스 제공 유지, 우편시장의 자유화 추진, 높은 체제전환비용 발생 차단, 금융사업의 공정경쟁 확보, 우편사업과 우체국 금융사업간 교차보조 문제해소 및 구조분리 등 검토
 
우정사업본부가 공사화로 전환되었을 때, 우편시장 개방 및 경쟁심화 등 환경변화에 능동적인 대응이 가능해지는 것은 물론 한미 FTA 협상결과인 우편서비스의 규제자(Regulator)와 운영자(Operator)의 분리 합의에 대한 이행방안 강구도 가능해질 것이다.
 
현재 OECD 30개 회원국 가운데, 한국과 미국을 제외한 대부분의 국가들은 공사화 또는 민영화를 통해 경쟁력과 자율성을 확보하려는 추세에 있으며, 우편서비스와 금융서비스를 동시에 제공하고 있는 국가들은 9개국에 불과하다. 미국(USPS)의 경우만하더라도 우편서비스만을 제공하고 있으며, 이 같은 우편사업을 특화하여 세계 우편물의 40%를 취급하는 실적을 보이고 있다. 일본의 경우도, 우정청에서 우정공사(’03.4 출범) 체제를 거쳐 현재에는 우정지주회사로 전환하여, 그 산하에 우편・창구망・저금・보험주식회사(’07.10 설립)를 두고 있으며, '17년까지는 민영화를 완료할 계획에 있다. 이 같은 관련 환경의 세계적 추세나 선진 외국의 성공사례가 존재한다는 사실들 이외에도 우리는 오랫동안 이에 관해 구체적인 논의를 해 왔기에 상당 수준 공론화되어 있으며, 구체적인 추진단계와 대책들도 마련되어 있다는 사실도 민간이양의 성공가능성을 예견할 수 있는 해준다고 하겠다. 그러나 이 같은 오랜 논의에도 불구하고 공사화가 되지 못했다는 사실은 그만큼 강력한 저항이 있었고, 그로 인해 실패했다는 것을 의미하므로, 저항의 이유와 논리, 저항의 세기와 유형, 그리고 저항세력들의 요구사항에 대해 면밀하게 검토하고 대응해 나가야 할 것이다.
 
서울대학교는 ‘46년도에 설립된 교육과학기술부의 소속기관으로 ‘07년도 현재 인원은 3,210명 (교수 2,432명, 교직원 778명)이며, ‘3처 1실 2국 13과’의 조직을 갖추고 있으며, 2,590억(인건비 1,605억, 운영비 310억, 시설비 675억)의 예산을 사용하고 있다.
 
그러나 서울대학교를 위시로 한 대부분의 국립대학들은 정부행정기관의 성격을 띠고 있어 조직ㆍ인력ㆍ예산 등에 관한 법령상의 제약을 받고 있기 때문에, 대학운영시스템의 합리적 설계와 이를 바탕으로 한 자율적ㆍ탄력적인 운영이 근본적으로 불가능한 실정에 있다고 하겠다. 나아가 대학운영에 관한 자율성이 결핍된 상태에서 평가 및 성과관리 시스템을 제대로 구축ㆍ가동할 수 없기에, 운영 결과에 대한 책임성과 경쟁력 확보를 요구할 수 없는 상태라 하겠다. 더구나 조직운영, 학과편성 등에 대한 자율성 결여로 대학 간 경쟁체제마저 구축되어 있지 못해 교육서비스에 대한 만족도 역시 저조한 형편이다.
 
따라서 국립대학의 법인화를 통해 지배구조에 변화를 주게 되면, 국가의 직접적 통제에서 벗어나 총장을 중심으로 한 자율적 운영이 가능해질 것이다. 구체적인 예로는, 국립대학 교직원의 채용ㆍ승진ㆍ보수 등 인사에 관한 결정을 대학이 자율적으로 할 수 있을 것이다. 또한 국립대학 스스로 예산의 편성 및 결산에 대한 의결권을 가지게 되고, 예산 이·전용의 범위도 확대되어 불용액, 수입대체경비 운용에 있어 자율성을 확보할 수 있는 등, 회계에 원가ㆍ경영개념의 도입도 가능해질 것이다. 그리고 교직원의 신분도 민간으로 전환됨으로써, 공무원의 경직된 사고에서 벗어남과 동시에 구성원의 책임성 제고도 가능해 질 것이다.
→ 서울대 병원은 이미 법인으로 되어 있고, 공공기관으로 구분되는데, 서울대가 법인화되면 서울대 병원은 어떻게 달라지는 걸까.  
  
일본은 이미 ‘03년 7월에 ‘국립대학법인법’을 마련하였고, ‘04년 4월에는 89개 국립대학법인이 존재하고 있다. 일본은 국립대학의 법인화를 행정개혁의 일환으로 추진하였으며, 이를 통해 국립대학의 구조조정(재편·통합)을 완성하였으며, 민간부문의 경영방식과 ‘제3자 평가’에 의한 경쟁원리의 도입이 활발한 상태이다. 비록 일본과 우리나라는 법인화의 여건에서 차이가 나겠지만, 일본의 국립대학법인법의 내용은 물론 추진과정에서 제기되었던 쟁점들과 이를 해결해 나가는 과정과 전략들을 면밀히 검토하여 시사점으로 삼아야 할 것이다. 더구나 우리도 지난 정권 말 무렵 「국립대학법인 울산과학기술대학교법설립법」이 최초로 제정(’07.4.6)되어, ’09년 3월 개교 예정에 있으며, 「국립대학법인의 설립․운영에 관한 법률(안)」과 함께 국립대학 법인화의 사전적 단계로 볼 수 있는 『국립대학재정운영에관한특별법(안)』도 국회에 계류 중에 있다. 새로 출범한 이명박 정부도 국립대 법인화를 공약사항으로 내걸어 국회 입법을 재추진하여, 향후 법인전환 대학에 적용할 예정에 있다.
 
마지막으로 주무부처인 교육과학기술부는 국립대 법인화는 ’97년 최초 시도이후 지금까지 실행 못하고 있는 어려운 과제이므로, 일본과 같이 모든 대학의 일시적 법인화 시도대신에 점진적으로 접근하자는 입장이다. 또한 당사자 기관인 서울대학교 이장무총장은 최근 취임 2주년을 맞아 가진 기자간담회(‘08.8.5)에서 9월에 법인화추진위원회를 구성해 본격적으로 법인화를 추진하겠다는 의지를 밝히고 있다. 따라서 구성원들의 설득과 정부와의 협의가 원만하게 이루어진다면 성공가능성이 매우 크다고 판단된다.
 
Ⅵ. 민간이양에 대한 저항과 극복 전략
 
정부기능의 민간이양을 성공적으로 추진하기 위해서는 민간이양과정을 둘러싸고 누구에 의해 어떠한 유형의 저항들이 있으며, 그 저항의 내용과 성격은 무엇인지? 등에 대해 충분한 이해와 면밀한 분석을 통하여 저항의 극복전략이 마련되어야 할 것이다. 나아가 이러한 극복전략은 가급적 저항의 주체별(이해관계자, 구성원, 일반국민, 매스컴 등)로 나누어, 그리고 사전-실시-사후의 단계별로 나누어 제시하는 것이 바람직하리라 여겨진다.
 
1. 정부기능의 민간이양에 대한 저항
 
1) 이해관계자들의 저항
(1) 정치인들의 미온적 태도
정부의 기능이 민간으로 이양되기 위해선 민간이양에 대한 법률 제정이 선행되어야 할 뿐만 아니라 민간이양의 절차와 방법 등 정책적으로 결정해야 할 사안들이 많으므로 민간이양의 실현 여부는 상당 부분 정치인에게 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 그러나 대개의 정치인들은 해당 정부기능에 직간접적인 이해당사자의 하나이므로 해당 기능의 민간이양에 적극적인 태도를 보이지 않는 것이 예사이다.
 
(2) 소관부처 및 소속 관료들의 저항
정부기능의 민간이양은 범 부처간 정책조율이 이루어져야 신속하게 추진될 수 있을 것이다. 그러나 정부기능의 민간이양 작업은 행정안전부 소관이지만 실제 추진 계획의 마련에는 각 소관부처가 핵심적 역할을 하고 있기에 정책적 합의를 도출하기가 쉽지 않다. 또한 소관부처의 관료들은 정치인들에 비해 더욱 조직적이며 일관된 행태를 보이면서 정부기능의 민간이양에 대해 반대하는 경향이 뚜렷하다. 관료들은 정부기능이 민영화되면 업무의 축소를 비롯해 (현재 및 미래의) 신분이 위협받는 등 불이익이 따를 수 있기 때문에 불안감을 느끼게 되며 이를 미연에 방지하려고 저항을 하게 된다. 만약 관료들이 정치인들과 담합하여 저항하게 되면 정부기능의 민간이양은 거의 불가능하다고 하겠다.
 
(3) 구성원의 반대: 사익 우선
구성원들이 정부기능의 민간이양을 반대하는 현상에는 변화를 두려워하는 인간들의 기본적 속성 이외에도 여러 가지 두려움이나 이해관계가 작용할 것이다: 민간이양을 통해 자신이 얻게 될 실질적인 이득은 무엇인가? 민간이양 이후 당면하게 될 경쟁과 이윤창출의 압력에 적응하려면 얼마나 많은 노력이 필요하며, 그에 잘 적응할 수 있을까? 정부기관 지위를 유지하고 있을 때에는 적자가 생기더라도 정부의 보조금을 받으면서 편하게 일할 수 있었는데, 민간이양 이후에 이윤을 못 낼 경우에는 어떻게 될 것인가? 등. 이보다 더 큰 실질적인 두려움은 민간이양 과정을 전후로 하여 직장이 상실될 수도 있으며, 신분이 정규직에서 비정규직으로 변동될 지도 모른다는 두려움도 갖게 될 것이다. 그러한 두려움은 민간이양의 과정을 거치게 되면 자연스럽게 인력의 감축이나 기능이나 기구의 통·폐합이 뒤따르는 경우가 대부분이기 때문에 생겨나는 것이다.
 
2) 일반 국민들의 저항: 서비스 가격 상승 등 부작용 우려
그 동안 정부는 공공기관을 이용해 어느 정도 시장을 규제하고 경기 및 물가를 조절해온 측면도 있다. 다시 말해 공공기관들은 재화나 서비스의 공공성 때문에 종종 이윤 동기를 억제하고 적자경영을 하면서 낮은 가격으로 서비스를 제공했었고, 그로 인한 손실을 국민의 세금으로 보전해 왔다. 반면에 민간기업의 경우만큼은 아니겠지만, 법인화 또는 공사화 등을 통해 민간이양을 하게 되면 과거 정부기관처럼 생산비 이하로 판매하는 일은 없을 것이며, 원가에 적정 수준 이상의 이윤을 붙여야 기관을 유지ㆍ운영할 수 있기 때문에 가격인상의 가능성은 높아질 것이 당연하다. 그러므로 정부기능의 민간이양은 서비스 가격의 상승으로 이어질 것이라는 우려가 자극되며, 그 우려가 민간이양에 대한 저항으로 나타나는 것이다.
→ 유홍림 교수는 일반국민들의 우려가 비합리적이고 과도하다고 지적하였다. 과연 그러한가. 오히려 지금까지의 사유화 경험에서 도출되는 합리적인 결론이 아닌가? 
 
2. 성공적 민간이양을 위한 전략들
 
정부기능의 민간이양을 성공적으로 추진하기 위해서는 이해관계자들의 저항이나 닥치지 않을지도 모르는, 그것도 일시적으로 그칠 충격에 대한 과도한 두려움 등을 극복할 수 있는 논리와 증거를 바탕으로 각 단계별ㆍ시간대별로 그리고 대상자별로 정교한 전략들이 다양하게 마련ㆍ집행되어야 한다.
 
1) 기본 전략과 조건들
○ 정부기능을 민간에 이양해야 하는 이유와 당위성을 분명히 밝혀라.
- 민간이양의 필요성과 목적을 국민들에게 분명히 설명할 수 있어야 한다.
ㆍ민간이양의 궁극적 목적은 국민들에게 질 좋은 서비스를 낮은 비용으로 제공하기 위함임을 설득시켜야 한다.
- 특정 정부기능이 처해있는 문제점(예, 현저히 낮은 생산성 등)을 객관적이고 과학적으로 제시하여야 한다.
- 민간이양을 하게 될 경우, 어떤 면에서 얼마만큼이나 좋아질 것인지에 대해 선진외국의 사례나 민간의 유사 사례 등을 들어 구체적으로 밝혀 제시하라.
ㆍ민간이양을 해야 할 이유와 명분이 ‘시장에 맡기면 좋아질 것’이라는 식으로 막연하다거나, 지나치게 이념적이라면 곤란하다.
- 물론 이 때 민간이양의 과정에서 생길지도 모르는 문제점들도 솔직히 밝히면서, 그에 대한 대비책도 마련되어 있음을 알려라.
 
○ 민간이양에 대한 정부의 의지를 확고하게 표명하고, 이를 명백하고 구체적인 정책의 목표로 제시하여야 한다.
- 이해관계자들은 물론 일반국민들이 정부가 과연 민간이양 계획을 차질 없이 추진할 것인지 의심하는 상황에서는 민간이양을 성공시킬 수 없다.
ㆍ특히 민간이양에 반대하는 기득권자들에게 단호한 입장을 유지하라.
- 또한 대상기능에 경쟁을 조성해 서비스의 질은 제고하되, 가격은 하락시킬 수 있다는 비전과 이를 실현시킬 수 있는 구체적 전략들을 제시하여야 한다.
→ 유홍림 교수는 민간이양에 대한 정부의 의지가 확고해야 한다면서 촛불집회에도 굴하지 말 것을 주문하였다. 도대체 촛불집회에 나타난 민영화, 사유화 반대의 민의는 왜곡되고 엉뚱하게 선동된 것으로 파악해서 어떻게 하자는 것일까. 
 
○ 민간에게 이양할 정부의 기능을 선정하는데 적용할 명확한 기준과 원칙들이 사전에 마련ㆍ제시되어야 하며, 이에 대한 논의가 폭넓고 지속적으로 이루어져야 한다.
- 정치적 논리가 아닌 경제논리에 입각한 합리적인 기준과 원칙, 명확하고 투명한 절차가 마련된 뒤, 이에 따라 민간이양의 대상 기능이 선정되어야 한다.
ㆍ‘시장이 잘하는 것은 시장에 맡겨야 한다’는 식의 교과서적 원칙만으론 곤란하다.
- 이러한 민간이양에 관한 원칙과 기준은 공개적 논의를 거쳐 마련되어야 한다.
ㆍ가급적 즉시, 그리고 상세한 부분까지 공개하는 것이 바람직하다.
ㆍ불분명한 기준과 원칙, 밀실 논의, 일방적 결정은 이해관계자들의 집단이기주의적 행동을 자극시키는 주요 원인 중 하나이다.
ㆍ논의과정에의 이해관계자들의 참여를 장려하고, 그들과의 상시적 의견교환 통로를 마련ㆍ유지하라.
- 소통은 지속적으로 전개하되, 다양하고도 적극적인 소통방식을 사용하라.
ㆍ공청회, 학술대회, 매스컴 기고 및 연설, 이메일 등 다양한 방식 활용
 
○ 검토 대상기능들마다 민간이양을 하려는 배경과 목적이 서로 다르다는 사실을 분명히 파악ㆍ인식하고 있어야 한다.
- 민간이양의 목적은 경쟁력 강화, 효율성 제고, 경영합리화, 서비스 개선, 정부 및 관료의 개입 축소 등 다양하다.
ㆍ 이러한 목적을 모두 한꺼번에 달성하는 것은 무리이므로, 달성할 목표에 대한 우선순위, 달성 수준 등도 시기별로 제시한다면, 당해 기관들의 수용도가 높아질 것이다.
- 이러한 차이점을 감안해서 민간이양방식은 물론 민간이양 이후 정부의 개입 및 지원 방식과 내용 등이 달라져야 한다.
 
○ 민간이양 대상이 결정된 다음에는, 민간이양의 시기를 전략적으로 결정하라.
- 민간이양의 대상으로 선정된 정부기능들을 일시적 또는 점진적으로 추진할지를 결정한다. 점진적으로 추진할 경우, 그 순서와 구체적인 시행 시기 등도 정하여야 한다.
ㆍ특히 우선 추진대상 기능이나 기관은 신중하고 전략적으로 선정해야 한다.
- 추진 순서 및 일정에 대해 결정할 때에는 해당 기능의 속성, 민간이양의 절박성, 파급효과의 폭과 크기, 정부의 추진동력 보유 여부, 정부에 대한 국민지지도, 정권의 잔여기간, 이해관계자들의 저항의 이유ㆍ양태ㆍ강도, 그리고 국내외 경제 상황 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
 
○ 민간이양의 순서와 시기의 결정에 적용할만한 일반적인 기준은 다음과 같다.
- 민간이양은 일반국민들이 잘 알고 있고 명확한 기능부터 시작하라.
ㆍ우정사업의 경우처럼, 국민들이 빈번히 이용하고 있어 관심도 많고, 이미 해당 기능이나 문제점에 대해 상당 수준의 이해되어 있는 기능부터 시작하라.
- 민간이양이 반드시 필요한 부문이라면, 과감하고 신속하게 추진하라.
- 빠른 시일 내에 민간이양을 성공적으로 완수할 수 있는 기능부터 시작하여, 점차대상 범위를 확대해 나가라
- 다른 기능으로의 파급효과가 큰 기능부터 추진하라
ㆍ다시 말해, 볼링의 센터핀(1번 핀)에 해당하는 기능부터 시작하라
- 기능조정에 대한 공감대가 넓게 형성된 분야부터 추진하라.
- 이양과정을 전후로 하여 사회적 통합의 약화나 서비스의 질 저하가 크게 문제시되지 않는 기능부터 추진하라.
- 국내외 유사사례 및 민간부분 비교대상이 존재하여 벤치마킹이 가능한 기능부터 시작하라.
- 민간이양에 대한 수용도가 긍정적인 기관부터 추진하라.
- 정권 말기에 경제적 파급효과가 큰 기능의 민간이양 추진은 정권에 부담으로 작용할 수 있으므로 신중을 기하라.
 
○ ‘공무원 마인드’를 개조하고, 주인의식부터 고취시켜라.
- 정부기능의 민간이양을 전후로 하여 최우선 과제 중 하나가 바로 승계될 기존의 구성원들이 지니고 있었던 ‘공무원 마인드’부터 고치는 일일 것이다.
- 구성원들과 끊임없는 소통을 통해 다음과 같은 의식을 불어넣어야 한다.
ㆍ"시장 변화와 고객 요구에 민감하라." "경쟁력 있는 기업만이 살아남는다." "우리는 할 수 있다(We can do it!)" "변화는 아직 끝나지 않았다" 등
- 한편, 구성원들로 하여금 주인의식을 갖게 하는 것 역시 중요하다.
 
○ 이해관계를 초월한 중립적 인물들로 민간이양 추진체계를 구성하라.
- 추진위원회는 가급적 객관적이고 중립적인 민간 전문가들로 구성하라
ㆍ청와대나 주무부처가 주도하는 대신에, 민간이양 추진체계로 하여금 각 부처와 해당기관에게 계획을 마련토록 요구하라.
ㆍ철도청 사례(’01년) 경우도, 한시적 추진체계로 하여금 공사화 action plan 작성 및 노조 접촉 등을 담당한 바 있다.
- 추진과정에 있어 해당기관의 고위직 직원 등 직접적 이해관계자들의 1차 정보는 활용하되, 이들에게 주도적 역할을 맡기지는 말라.
→ 여기에서 유홍림 교수는 KBS 이사회를 민간이양 추진체계로서 언급하였다. 현재 KBS는 기획재정부가 지정한 공공기관에 속하지 않는다. 그럼에도 불구하고 KBS 이사회를 민간이양 추진체계로서 파악하는 저의는 무엇일지... 
 
2) 민간이양 반대 논리 극복전략 마련: 공공성 훼손과 서비스 가격의 급등
○ 정부기능이 민간에 이양된다고 해서 공익성이 훼손되지 않음을 설득하고, 그를 위한 대책도 마련되어 있음을 알려라.
- 먼저 정부기능이 민간 이양되면 일정부분 공익성이 저해될 수도 있음을 인정하라.
- 그러나 정부가 경쟁촉진 기능과 시장 감시기능을 정상적으로 가동한다면, 지금까지 제공받던 서비스의 공익성ㆍ형평성은 계속 유지될 수 있음을 강조하라.
ㆍ즉, 보편적 서비스의 축소 가능성은 예방이 가능하며, 오히려 정부의 보호막에서 벗어남으로써 정부의 감시가 더 철저해 질 수 있음을 역설하라.
 
○ 정부기능이 민간이양 된다고 해서 서비스 가격이 계속해서 상승하는 것만은 아니라는 사실도 이해시켜야 한다.
- 초기에는 서비스 가격의 일시적 상승은 있을 수 있다.
- 그러나 경쟁체제가 형성만 된다면, 필연적인 기술개발 및 경영합리화 노력으로 서비스의 질은 향상될 것이며, 중장기적으로는 가격이 하락될 것이다.
- 이러한 서비스 가격의 단기적 상승을 두려워해, 정부기능의 민간이양을 지연내지는 포기하면서까지 계속해서 저가격 정책을 유지한다면 그 결손 부분은 국민세금으로 충당해야 할 것이며, 그것을 핑계로 삼아 기관의 경영은 비능률과 안일로 일관될 것이며, 서비스 수준의 개선은 요원해질 것이다.
- 그로인해 국민경제에 미치는 부정적 영향은 점점 커질 것이며, 그에 따라 국민의 세금 부담은 계속 커질 것임을 설명하고 이해시켜라.
→ 이에 대해 구체적이고 과학적인 분석이 과연 가능할까. 적어도 지금까지 민영화 담론은 이데올로기 수준이었음이 분명한데... 
 
○ ‘공공성’ ‘공공재’라는 개념을 시대적 환경변화에 부합되도록 새로운 차원에서 정의하고, 이를 이해시켜라.
- 지금까지 우리는 관련 환경이 급변했음에도 불구하고, ‘공공성’ 또는 ‘공공재’라는 개념을 상식적 수준에서 그리고 과거의 습관대로, 심지어는 개인적 편익에 따라 이해하고 사용하여 왔다고 하겠다.
- 따라서 우리는 ‘공공성’과 ‘공공재’라는 개념을 달라진 환경에 적합하도록 새롭게 정의하고 인식하여야 할 것이고, 이에 부합되도록 정부와 민간간의 역할이 재정립되어야 할 것이다.
→ 달라진 환경에 적합하도록 새롭게 정의된 '공공성' 및 '공공재' 개념은 각주에서 현진권의 글을 인용하여 밝히고 있다. 이는 전형적인 뉴라이트 논리로서 여기에는 신자유주의 시장화에 반대하는 개념으로서 부각되고 있는 공공성에 대한 이해가 전혀 되어 있지 않다. 이런 식으로 공공성을 인식하고 있으니 공공성이라는 것은 유지되거나 강화해야 할 것이 아니라 축소되어야 하는 것으로 전락하고 민간이양, 민영화 만세를 주장할 수밖에 없는 것이다.
   
3) 각계각층의 공감대 확보를 통해 우호적 환경을 조성하라
○ 민간이양에 대해 찬성하는 집단들을 발견ㆍ형성하고, 이들을 네트워크화하라.
- 민간이양에 따른 (예상)수혜자나 일반 지지자들을 찾아내어 결집시키고, 이들로 하여금 찬성의 목소리를 내게 하라.
- 대상기관의 구성원들은 물론 정치권, 공무원, 일반 국민, 시민단체, 매스컴 등의 지지를 획득할 수 있도록, 이들에 대한 이해ㆍ설득부터 시작하라.
ㆍ특히 정치권, 관료, 해당 기관의 長간의 정치적 합의 모색이 중요하다.
- 이들에게는 비능률 등과 같은 현행 체제의 문제점을 밝히면서, 민간이양을 통해 국민들이 누리게 될 직ㆍ간접적인 혜택들을 구체적으로 제시하라.
ㆍ민간이양을 통해 경쟁이 활성화되면 원가 절감 및 서비스 개선 노력이 활발히 이루어질 것이며, 결국 국민부담의 경감으로 이어진다는 사실을 집중적으로 설득하라.
→ 민간이양의 수혜자나 지지자들이 누구일까. 대기업이나 보수단체 회원들 말고 직접적으로 이해관계를 가진 이들이 있을까.
 
○ 특히 일반 국민들에게는 다음의 사항들을 거론하면서 설득하라.
- 민간이양으로 절약되는 재원으로 국민생활에 직결되는 부문에 더 많이 사용할 수 있어 국민에게 혜택이 돌아간다는 기대감을 준다.
- 민간이양이 늦어질수록 장기적으로 비용은 더욱 늘어나게 되어, 급속히 진전되고 있는 고령화 사회에 대한 적절한 대비를 할 수 없음을 강조하라.
- 현재의 경제적 측면보다는 장래의 상태를 가지고 호소해야 한다.
ㆍ현 세대인 우리보다 당신의 후손들에게 부담으로 작용할 것임을 강조하라.
 
○ 매스컴에 대한 설득부터 시작하여, 매스컴이 국민과 이해관계자들을 설득하게 만들라.
- 일시적으로 비판과 반대가 늘어날 수 있겠지만, 논의과정을 거치면서 민간이양 필요성에 대한 올바른 판단이 내려질 것이다.
- 매스컴에 대해 실제적인 정보와 자료를 지속적으로 제공하여 민영화의 당위성을 반복적으로 피력하라.
ㆍ처음부터 전폭적인 협조를 해주는 언론은 드물 것이다.
- 반복적인 메시지 전달에 의해 정부의 입장을 이해ㆍ동조하게 된 매스컴은 보다 강력하고 논리 정연한 어조로 국민들에 대한 설득에 나서게 될 것이다.
→ 이미 매스컴은 민간이양, 민영화에 대해 긍정적이며, 정부의 입장을 선전해왔다. 민간이양, 사유화가 제대로 되고 있지 않는 것을 매스컴 탓으로 돌려서는 곤란하다. 그리고 방송 등에서 정부의 선진화 정책에 대해 비판적이었다면 이를 무력화시키겠다는 언론장악 노력을 의미하는 것은 아닌지...

◯ 민간이양에 반대하는 집단들을 파악하고, 이들에 대한 설득과 함께 분열을 조장하라.
- 무엇보다 먼저 어떤 집단과 개인들이 무슨 이유로 그리고 어떠한 강도로, 반대를 하는지를 구체적으로 파악한 뒤, 각각에 대해 적절히 대응하라.
ㆍ해당 기관의 구성원 외에 정치권, 소관부처의 관료 등이 간접적 이익관계자들에 대한 파악과 이들에 대한 설득도 중요하다.
- 반대론자들에게는 “민간이양에 반대하는 것은 국민에게 조악한 서비스를 비싼 값에 공급하겠다는 것과 같다”는 사실로 압박을 가하라.
ㆍ정치가에게는 유권자 및 지역구민들을, 관료나 구성원에게는 일반 국민들을 대립시켜 갈등을 조성하라.
ㆍ특히 구성원들에게는, 장기적으론 고용이 더욱 안정적이게 될 것이며, 과거와는 달리 생산성 증가에 따라 처우가 개선될 것임을 강조하라.
→ 이건 완전히 정치공작 지침서라고 해도 과언이 아니다.
 
◯ 민간이양과정에서 생길지도 모르는 유휴 인력들에 대한 고용안정대책을 마련하라.
- 민간으로 이양되는 기능의 특성과 관련 환경의 상태 등을 감안한 뒤, 최소 일정 기간 동안은 고용승계가 이루어지도록 하는 방안을 마련하라.
ㆍ공기업의 경우이긴 하지만, 2001년 11월 한국도로공사 산하 고속도로 관리공단이 민영화하면서 5년간 고용을 보장했던 사례도 있다.
- 민간이양으로 인해 인원감축이 필요하더라도 단기적으론 배치전환, 신규채용 중단, 근로시간 단축 방법 등을 사용하여 계속 고용토록 권유하며, 이에 소요되는 비용의 일부를 정부가 부담하는 방안도 고려해야 할 것이다.
- 정부의 지원과는 별도로 공공기관별로 일종의 ‘구조조정펀드’를 조성하여 재취업 또는 창업 때까지 일정 기간 급여를 지급하거나, 훈련비용 지원 방안 등도 고려할 필요가 있다.
 
4) 민간이양 이후 발생될지도 모르는 문제점들에 대한 대책들도 마련하라.
○ 이양의 목적과 조건을 상세하게 규정하고, 이의 이행여부를 철저히 감시하라.
- 민간이양 이후에도 이전까지 정부로부터 저렴하게 제공받아 왔던 보편적 서비스가 적정 수준이상으로 제공되고 있는지?, 기대한대로 경영합리화 및 원가절감 노력 등으로 가격은 인하되면서 서비스의 수준은 제고되는지? 등에 대하여 정부의 철저한 감독이 있어야 하겠다.
○ 꾸준한 규제 완화를 통해 가급적 많은 자주성을 확보할 수 있게 하라
- 민간이양과 동시에 새로 적용받게 될 ‘ㅇㅇㅇ 설립법’ 상에 과다 규제와 평가지표 등에 대한 개선을 비롯한 포괄적 규제완화조치가 뒤따라야 한다.
ㆍ민간이양만으로는 기관의 효율성을 제고시키기 어려우므로 인사ㆍ재정ㆍ경영ㆍ법률ㆍ행정상의 자율성과 책임성을 제도적으로 확보시켜 주어야 한다.
○ 경쟁의 활성화를 위한 조치들을 시행하라.
- 민간이양 이후에 여전히 경쟁의 부재 또는 부족 상태가 이어진다면, 이는 해당기능에 대한 통제권이 정부에서 민간으로 이전되었다는 의미밖에는 없다고 하겠다.
- 민간이양의 목적을 달성하기 위해선 해당 기능이 독점적 지위를 형성ㆍ유지하지 못하도록 경쟁을 활성화시키고 시장에의 진입을 자유롭게 해야 한다.
ㆍ따라서 정부는 공정거래법 등의 철저한 적용은 물론 실효성이 있는 경영감시체제를 마련ㆍ운영하여야 할 것이다.
ㆍ물론 정부의 개입은 민간의 자율성ㆍ창의성ㆍ능률성ㆍ경쟁력이 훼손되지 않는 범위 내에서 제한되어야 함은 당연하다.
 
5) 최종 목적지는 민간이양 자체가 아닌 민영화임을 기억하고, 이를 준비하라.
○ 완전 민영화를 대비하여 내부 경영을 꾸준히 개선시켜라.
- 향후 건실하게 운영되어 민간에 대한 경쟁력을 확보시켜, 좋은 조건에서 (완전)민영화를 시키려면 내부경영부터 개선하라.
ㆍ조직 및 인력을 감축하면서 생산성 제고 노력을 기하여야 한다.
ㆍ내부업무 가운데 시장성이 있는 부문을 발견ㆍ육성한 뒤, 이들을 외부에 위탁경영을 맡겨 서비스의 질을 향상시키도록 한다.
ㆍ자율ㆍ책임 경영체제를 진전시켜 나가는 한편, 선진 기법들을 도입하여 경영의 효율성을 계속 제고시켜야 한다.
→ 결국 민간이양의 목적은 사유화이고, 이를 위해서 그 사전단계를 어떻게 가져갈 것인가를 준비하기 위한 것임을 명확히 밝히고 있다.
 
6) 기타 추진전략들
○ 민간이양이 지나치게 당위성에 의존한 성과주의식으로 추진되지 않도록 일정 단계마다 민간이양의 기본 원칙과 기준을 재점검할 필요가 있다.
- 동시에 민간이양의 목적을 달성할 수 있다면, 기존의 민간이양방식에 집착하는 대신 다른 방식의 채택도 유연하게 검토하라.
○ 민간이양 대상 선정원칙이나 기준에 맞는다고 해서 무조건적으로 민간이양을 추진하기보다는, 유사ㆍ중복 업무를 수행하는 기관들부터 선별 통폐합한 후, 진행 여부를 검토하는 것이 바람직할 것이다.
○ 관련 법안 마련시 원상회복이 불가능하도록 하는 조항의 삽입을 신중하게 검토하라.
○ 민간이양 時에는 일부 단위사무가 아닌 관련 기능 전부를 대상으로 한 포괄적 이양을 추진하라.
- 원칙적으로 기능이관과 함께 예산ㆍ인력을 동시 이체하라.
○ 최고지도자는 기회가 있을 때마다 이양추진세력에 대해 지지와 관심을 표명하라.
 
Ⅶ. 마무리
 
정부의 조직 및 기능 개편에는 정답이 없다. 다시 말해 어떠한 정부의 기능을 민간이양할 것이냐 말 것이냐, 민간이양을 하더라도 어떠한 방식을 택해야 할 것인가에 대해서는 하나의 정답만이 있을 수 없다. 어떠한 개편방식이 더 좋은 정책이냐는 것은 상황에 따라 달라짐은 물론 같은 시점에서도, 보는 견해에 따라서 다른 결론을 내릴 수 있다. 그러나 분명한 것은, 한번 실행하게 되면 ‘되돌리기’에는 많은 부작용과 비용이 뒤따르게 마련이라는 사실이다. 따라서 철저한 분석을 거쳐 신중하게 판단하고, 가급적 확실한 국민적 합의를 도출한 뒤 실행하는 것이 바람직하다고 하겠다. 물론 이렇게 하기까지에는 몇 년의 시간이 걸릴 수도 있으며, 자치 잘못하다가는 한 정권의 임기 내에 성취할 수 없는 경우도 생길 것이다. 그러나 때로는 궁극적인 비용 측면에서 볼 때, 민간이양이 몇 년 늦는 것이 오히려 효과적일 수도 있다는 사실을 염두에 두고 정부기능의 민간이양 작업을 추진하여야 할 것이다.
 
그리고 민간이양의 실시 그 자체를 실적 차원에서 헤아린다거나, 최종 목적처럼 여겨서는 곤란하다는 점도 명심하여야 할 것이다. 다시 말해 법인화 이후에도 지속적인 관심과 관찰을 통해 최소 3～5년 정도는 법인화의 전후를 비교하고, 법인화 이후의 추세를 추적할 수 있는 엄밀하고 다각적인 성과분석이 이루어져야 할 것이다. 이러한 분석에는 법인화하려고 했던 소기의 목적은 이루어졌는가? 법인화 이후 (특히 국민의 입장에서) 무엇이 어떻게, 그리고 얼마나 달라졌는가? 법인화 이후 생긴 부작용은 없는가? 향후 어떠한 정부기능들을 대상으로 법인화를 시도해야 되는지? 등에 대해서 판단을 해보아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 정부기관으로 있다가 현재 법인화된 기관(예, 철도청, 서울대 병원 등 대학병원 등)들에 대한 성과평가가 주기적으로 그리고 체계적으로 이루어지지 않고 있는 것이 우리의 현실이다.
 
따라서 법인화 이후, 최소 일정 기간 동안만이라도 체계적이고 주기적인 성과평가를 실시하는 것은 매우 중요하다고 하겠다. 그러나 문제는 그 평가를 누가 담당하느냐? 하는 것이다. 정부기능을 수행하고 있던 기관들이 법인화를 통해 민간이양이 되는 동시에 그 기관의 성격은 공공기관으로 변하게 된다. 다시 말해 민간이양이 이루어지는 순간 그 기관에 대한 관리의 주체는 행정안전부에서 기획재정부로 바뀌게 된다는 말이다. 과거에는 공공기관에 대한 관리를 기획예산처와 행정자치부가 공동으로 관리한 적도 있지만, 『공공기관관리및운영에관한법률』이 제정된 이후부터는 공공기관(공법인)에 대한 평가는 기획재정부가 담당하게 되어 있다.
 
그러나 기존의 공공기관과 함께 새로 편입된 직전의 정부기관에 대한 평가 역시 기획재정부가 단독으로 담당하는 것은 여러 측면에서 문제가 예상되기 때문에 신중한 검토가 요구된다고 하겠다. 필자의 견해로는, 향후 행정안전부 소관이었던 정부기관이 법인화되어 공공기관화 되었을 경우에는 예의 관찰이 필요하다고 여겨지는 최소 3-5년간의 성과평가에 대해서는 행정안전부가 담당하는 것이 바람직하다는 판단을 가지고 있다. 그 이유는 행정안전부는 해당 기능의 문제점을 비롯해 민간이양을 해야만 했던 목적이나 당위성, 그리고 민간이양의 과정이나 방식 등에 대한 풍부하고도 실제적인 정보를 지니고 있기 때문이다. 물론 경우에 따라서는 기획재정부의 협조를 받아 평가를 공동으로 수행하는 방안도 검토해볼 필요는 있을 것이다. 이러한 평가 주체에 대한 논의가 세칭 부처이기주의에 입각하여 이루어져서는 곤란하며, 평가의 근본 목적은 민간이양 조치에 대한 성과를 분석하고, 이를 토대로 향후 민간이양의 폭과 범위는 물론 방식이 결정되며, 민간이양과정을 전후로 하여 발생(가능)한 문제점들에 대한 개선에 있다는 사실에 기억해야 할 것이다.
 
참고문헌
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