스크랩 레포트자료 일본의 지역사회복지 와 우리나라 지역사회복지

[아이비]

일본의 지역사회복지 와 우리나라 지역사회복지

일본의 지역사회복지

복지 커뮤니티 만들기의 생각과 형성
복지 커뮤니티라는 생각을 최초로 제기한 오카무라 시게오는 1970년 지역복지 개념의 성립을 위해 지역공공사회의 성립이 하고 주민의 입장을 관철 시킬 수 있는 지역사회 구조로의 재편성을 원조하는 자의 조직화 활동이 불가피한 것이라고 지적하고 지역복지에 있어서 지역복지 공동사회가 갖는 의미와 성격 등을 규정, 이후 1974년 커뮤니티는 시민화 사회형 지역사회로 개인이 부담해야 할 지역적 연대 책임을 자각할 수 있게 하는 지역 활동의 주체적인 참가를 전제 조건으로 한다고 말했는데 시민화 사회형 지역사회에서는 특정 소수의 불리 조건을 가진 사람들을 이웃으로 동료로서 수용하고지지 하지만 그 사람들에 대한 사회복지적 원조까지 기대하는 것은 불가능하고 특정 소수로 취급하지 않으려는데 커뮤니티의 특징이 있다고 설명하고 이러한 커뮤니티의 일반적 상황 속에서 그 사람들에게 관심을 가지면서 이러한 사람들을 중심으로 ‘동일성의 감정’을 갖고 연대하는 하위 집단이 ‘복지 커뮤니티’라고 정리하고 “사회복지서비스의 이용자 또는 대상자가 가장 절실히 필요로 하는 생활 요구를 충족시키기 위한 조직체”라고 정리하였다.

 -------------------------------------------------------------------------------------------------- 

 일본에서 지역사회복지가 정책으로 등장한 것은 1970년대에 들어와서부터이며 그 이전에는 민간단체를 중심으로 지역사회복지활동이 전대되어왔다.

  1970년대 지역사회복지가 민간에서 정부, 자치단체로 이행된 배경에는 전후의 고도성장과정에서 나타난 지역생활문제의 심각화와 이에 대한 새로운 대응책으로서 재택복지, 지역사회복지가 필요하게 되었다는 점과 1973년 석유파동을 계기로 등장한 복지재검토론에 의한 정부, 자치단체의 정책으로서 지역사회복지의 강조를 들 수 있다.

  1) 지역사회복지의 대두

   일본의 경우 1970년대에 이르러 주민의 생활문제가 심각해지고 복지욕구의 변화가 현저해지는 가운데 이에 대응하기 위하여 복지서비스 이념이 발전하게 되었다. 그리고 이에 기초한 다양한 사회복지정책과 지역사회정책이 확대되기 시작하였다.  특히 일본에서 지역사회복지에 대한 관심은 고도경제성장에 따른 산업구조의 고도화로 도시화, 핵가족화 등의 문제를 야기하였고 이로 인하여 가족의 상호부조기능의 저하, 지역사회의연대성 상실 등이 심각하게 대두하고 지역사회에서 안심하고 더불어 살 수 있는 생활환경이 위협받게 된 결과이다.

   생활환경의 어려움은 비화폐적인 욕구를 확대시켜 대인서비스나 재가복지서비스의 필요성을 증대시켰으며 정상화이념의 도입에 따라 더불어 사는 사회와 공생사회라는 지역복지사상이 성립되었다. 이와 관련하여 주민참가에 의한 지역사회복지활동이 활발하게 전개되었다.

 2) 시설보호중심의 서비스에서 재가보호중심 서비스로의 전환

   1960년대 중반 재가보호 중심의 서비스로의 전환을 가져다준 행정시책을 통하여 재택복지가 활성화되기 시작하였다. 노인가정봉사원사업의 확대, 신채장애인 상담원 및 가정봉사원 설치, 정신박약자 상담원, 노인사회활동촉진사업 등을 통하여 재택복지의 기반을 갖추어나갔으며 복지사무소의 서비스부문을 강화하기 복지5법 담당공무원이 배치되었다.

   시설중심의 시책에 대한 반성과 더불어 시설의 사회와 질적인 충실화가 요구됨에 따라 후생성은 1971년 사회복지시설 긴급정비 5개년 계획을 통해 지역사회복지, 재택복지로의 전환에 대한 체계적인 시책을 마련하게 되었으며 민생위원활동, 사회복지협의회 등에서도 주민참여에 의한 재택복지서비스 제공을 위한 다양한 활동을 전개하였다.

  3) 중앙정부에서 지방정부 및 민간참여 전달체계로의 전환

   일본에서 지역사회복지정책이 처음으로 등장하게 된 것은 경제사회발전계획(1967 -1971)으로서 지역사회생활의 장에서의 인간성 회복과 풍부한 환경의 창조를 위해 지방의 종합계획정책이 의무화되었다.

    1981년에는 자조, 상호부조, 민간의 활성화를 기본으로 하는 활력있는 복지를 슬로건으로 복지에 관한 공적 책임의 축소, 가족과 지역사회로의 책임전가를 표방하게 되었다.

오늘날 일본에서는 다양한 지역개발운동이 전국 각 지역에서 대대적으로 전개되고 있다. 물론, 이러한 지역개발은 나름대로 객관적인 배경을 가지고 있지만 일종의 붐이라고 할 수 있다.

---------------------------------------------------------------------------------------

일본에 있어서 주민주도적 지역창조의 이론과 실제

모리 이와오(森巖夫 / 明海大學 敎授)

본 연구에서는 먼저 지역개발과 불가분의 관계에 있는 국토계획의 전개과정을 살펴보. 그 다음 현재 추진하고 되고 있는 지역개발의 기본이념에 대해서 살펴보기로 한다. 그리고 지역개발 과정에서 가장 중요한 내발적 발전력의 강화, 즉 지역리더가 갖추어야 할 자격 및 지역리더의 육성방법에 대해서 살펴보기로 한다.

아무튼, ‘일본에 있어서 지역개발의 이론과 실제’가 오늘 이 심포지엄의 목적에 조금이라도 도움이 되기를 바라마지 않습니다.


Ⅰ. 국토계획의 전개과정

  1. 국토계획과 지역개발

일본의 지역개발은 국토계획과 불가분의 관계에 있다. 적어도 지금까지 중앙과 지방은 상하관계, 즉 지역개발은 ‘국토계획’의 틀 안에서 전개되어 왔다.

일본에 있어서 국토계획이 본격적으로 등장한 것은 1950년대에 들어서면서 부터이다. 즉 제2차대전으로 혼란하고 피폐된 국토를 부흥시키기 위해 국토개발의 기본을 제시하는 국토개발법(1950년)의 제정과 함께 시작되었다.

. 지역개발의 주요 유형과 기본전략            

본래 지역개발이란 종합적인 개념으로, 그 구체적인 내용이나 형태는 광범위하고 다양하다. 여기서는 지역개발의 유형을 4가지로 구분해서 검토하고, 지역개발의 전체상을 살펴보기고자 한다.

  1. 지역산업진흥형

지역산업형은 지역의 산업을 진흥시키고 고용의 기회를 확대하며 소득수준을 높이는 것에 주된 목적을 두는 형태이다. 한 마디로 말하면 경제적인 풍요로움을 추구하는 것이다. 이 과제는 시대와 장소에 구애받지 않고, 오늘날 지역경제의 空洞化와 지역간 경제격차가 드러나고 있는 시점에서 특히 그 의미가 크다.

산업진흥대책은 지역의 실정에 따라 다르다. 따라서 한 마디로 말할 수는 없지만, 종래의 이른바 저개발지역에서 큰 기대를 모았던 기업유치는 최근에와서는 별로 매력을 발휘하지 못하고 있다. 즉 기업유치보다는 지역자원을 활성화한 지역산업진흥에 더 많은 관심을 나타내고 있다.

한편 지역자원에 대해서 조금 언급하면, 얼마전까지만 해도 별 가치도 없다고 내 버려졌던 것이 예상치 않은 산업을 일으키기도 하고, 때로는 불필요한 장애물이 큰 히트(hit)상품으로 개발되기도 하는 것을 자주 볼 수 있다.

  2. 사회생활환경 정비형

사회생활환경 정비형은 교통, 통신, 문교, 의료 등 주민생활과 밀접한 제조건을 정비하여 살기 좋은 지역사회를 창조하는 형태이다. 이 과제도 일반적인 보편성을 가지고 있지만 도시지역과 농산어촌지역에서는 추구하는 바가 서로 다르다. 즉 전자는 과밀해소나 공해 등 환경문제를 중요시하는 반면, 후자는 생활환경정비에 대해서 관심이 많다. 그렇다고는 하나 후자지역에서도 공공시설이 외관상으로는 이전과 비교가 안 될만큼 많이 정비되어 있다.

오늘날 지역주민들이 강력히 요구하고 있는 것은 대규모 사회자본의 정비보다는 일상생활과 직결되는 생활환경시설, 예를 들면 상하수도의 정비이다. 희한하게도 물적조건의 정비에 따라 지역사회의 인간관계는 과거보다 소원해진 경우로 나타나기도 있다.

살기좋은 지역이란, 같이 살고 있는 주민끼리 마음을 터놓고 서로 도울 수 있는 환경이 갖추어진 지역이다. 최근 지역의 애매니티(amenity)를 높이기 위해서 연도나 주거지역 주변의 꽃심기 운동, 하천청소, 경관조례의 제정 등을 많이 볼 수 있다.

이러한 유형의 지역개발에서는 여성과 고령자의 역할이 특히 크다. 또한 자원봉사자의 활동도 살기좋은 사회를 만드는 데 대단히 중요하다.

  3. 이벤트형

각종 이벤트를 개최하여 외부에 지역을 선전하고 지명도를 높임과 동시에 내부에도 자부심과 자극을 주므로써 지역에 풍부함과 즐거움을 가져오는 지역개발형태이다. 이러한 형태는 최근에 와서 아주 활발하다. 따라서 지역개발을‘이벤트’와 동의어라고 까지 보는 경우도 있다.

그러나 이벤트가 문자 그대로 일과성 행사로 끝나버리는 한, 그것은 바람직하지 않다. 지속적이며 확실한 목적의식을 가지고 실시되어야 비로소 지역개발이라고 할 수 있다.

  4. 지역간 교류형

교류는 당사자에게 새로운 발전의 계기를 제공한다. 인간은 역사와 함께 교류를 통해서 사회, 경제, 문화를 발달시켜 왔다. 오늘날 지역간 교류도 그 흐름에 따르고 있다. 구체적으로는 국제교류를 비롯하여 도시・농산어촌 교류, 자매도시 교류, 유역내의 상하류교류, 나아가 어떠한 공통사항에 기인한 교류 등 여러가지 형태가 있다.

단, 교류는 상호 대등하고 호혜적인 관계에서 이루어져야 한다. 유감스럽게도 오늘날 이러한 원칙이 관철되지 않고 한 쪽이 우위에 있고 다른 한 쪽이 희생을 강요당하는 경우가 자주 보인다. 도시와 농산어촌의 교류에서 ‘도시는 뽐낼 것 없고, 농촌은 기죽을 것 없다.’ 즉 상호 동등하고 호혜적인 관계에서 나아가야 한다.

  5. 지역개발의 기본전략

오늘날 전개되고 있는 지역개발은 위에서 살펴본 바와 같이 4개의 유형으로 분류할 수 있다. 이러한 유형은 서로 연관되어 있고, 또한 다양한 형태로 나타날 수 있다.

예를 들면 지역산업진흥과 지역간 교류가 동시 병행하여 추진되기도 하고, 또 그러한 움직임과 이벤트가 결합되기도 하고, 사회생활환경 정비가 이벤트나 지역간 교류를 촉진하기도 한다. 그 밖에도 다양한 형태가 있다. 이러한 것이 하나의 사회조류가 되어 오늘날의 지역개발을 형성하고 있다.

바꾸어 말하면, 지역개발이란 어떠한 형태로 시작해도 좋다는 것을 의미한다. 어떤 분야부터 시작할 것인가는 지역의 사정에 따라 다를 수 있다. 다시 말해서, 지역개발에는 정형화된 틀이나 순서가 없다.

. 지역개발의 결정자로서의 인재육성 

  1. 인재육성 방법

인력계발, 즉 인재육성은 현대사회의 화두이다. 그것은 지역개발 분야에서 뿐만 아니라 기업경영, 복지활동, 기타 여러 분야에 있어서 마찬가지다. 그리고 실제로 인제육성을 위해 다양한 프로그램이 개발되고, 또한 시도되고 있다.

그리고 인재육성은 그 중요성이 강조되고 있는 것에 비해 성과는 금방 나타나지 않는 것이다. 특히 지역개발에 있어서 인재육성은 어렵다. 거기에는 매뉴얼이나 정석이 없으며, 있다고 해도 별로 도움이 되지 않는다. 지역인재육성은 지역이나 당사자의 사정, 바라는 목적 등에 맞추어서 다양하게 대응해야 한다. 

  2. 바람직한 인재육성
이하에서는 본인이 모리塾의 원장으로서 그 동안의 경험에 입각해서 인재육성에 대한 소견을 피력하고자 한다.
먼저 구성멤버는 연령, 성별, 직업 등이 다양할수록 좋다. 다양한 사람과의 교류는 분위기를 활발하게 하고, 또한 효과를 상승시킨다.
덧붙여서, 본인이 주관하는 인재양성기관(지역활성화센터)에서는 피연수자의 생년월일을 묻지 않는다. 중요한 것은 피연수자의 의욕 정도이다. 굳이 표현하면 ‘기분연령 40세 미만’을 조건으로 하고 있다.
그리고 남녀구성에 있어서는 여성이 많을수록 좋다. 이는 지역개발에 필요한 것이 총론이나 원칙이 아니라 각론과 실제이며, 일과성적인 것이 아니라 지속적인 방법이 요구되므로 이러한 조건에 대해서는 대체로 여성이 남성보다 유리하다.
굳이 말하면 “여성이 변하면 지역이 변한다. 여성이 변하지 않는 한 지역은 변하지 않는다”. 지역개발에 있어서 여성의 역할을 특히 강조하고 싶다.
직업에 관해서도 異業種交流가 가져오는 효과는 대단히 크다. 종래까지만 해도 이에 대한 배려가 없었지만, 같은 업종끼리의 상하관계나 할거주의는 지역개발에 있어서 마이너스이다.
그리고 참가인원의 적정규모가 문제가 되지만, 인재육성기관의 성격과 목적에 따라 다르다. 이를테며, 대규모가 유리한 경우도 있지만, 소수정예가 유리한 경우도 있다. 다시 한 번 강조하지만, ‘인원이 많다고 해서 자랑하지 않으며, 적다고 해서 실망할 필요가 없다’.
인재육성기관의 개최 빈도에 대해서도 일률적으로 정할 수 없지만, 중요한 것은 계속성을 확보하고, 무리하지 않고, 또한 무계획적으로 하지 말아야 하는 것이다.

. 지역리더의 요건

인재육성론에서 중요한 것은 방법론이 아니라, 어떠한 인재를 육성할 것인가 하는 것이다. 즉 수단이 아니라 먼저 목표를 확실히 해야 한다. 목표를 확실히 하지 않은 데 방법이 있을 리 없다.

이러한 의미에서 지역리더의 인물상을 확실히 하는, 즉 지역리더로서 요구되는 요건을 찾는 것이 매우 중요하다. 이하에서는 연구자의 체험에 근거하여 다소 주관적으로 서술하기로 한다.

첫째, 지역에 대한 애정과 미래에 대한 확신을 가져야 한다.
지역리더에 요구되는 첫째 조건은 스스로 지역에 대한 강한 애정과 자긍심을 가지고, 미래를 향한 확실한 신념과 긍정적인 자세를 가지는 것이다. 바꾸어 말하면 지역에 대한 불평불만을 늘어놓는 사람은 지역리더로서 자격이 없다.

둘째, 지역의 특성을 살릴 수 있는 풍부한 창조력을 갖추어야 한다.
지역리더가 갖추어야 할 조건으로서 탁월한 창조력과 풍부한 아이디어를 들 수 있다. 과거의 가난한 시대, 즉 총량적 성장을 지향하던 시대에는 선진사례를 모방하거나 추종해도 그 나름대로 의미가 있었고, 그것이 안전하고 확실한 방책이었을지도 모른다.

한편 지역리더의 창조력이나 독특함이 일방적으로 지나치게 강조된 탓인지, 일부에 특이하다기 보다는 기발한 것에 지나치게 집착하는 경향도 없지 않다. 이를테면 무의미한 이벤트라든지, 지역주민에게는 아무런 관련도 없는 행사 등이 이러한 것이다. 만약 그것이 일시적으로 지역에 자극을 주는 효과가 있다고 해도, 일과성 내지 단발적인 것이라면 지역개발로서는 의미가 없다.

셋째, 실패를 두려워하지 않는 과감한 행동력이 필요하다.
지역리더는 왕성한 행동력, 강한 실천력이 있는 인물이어야 한다. 그러면 어떻게 해서 행동력, 실천력을 익힐 수 있을까? 지극히 평범한 대답이지만 실천을 통하여 익힐 수밖에 없다. 머리로 아무리 생각하고 입으로 아무리 그럴듯하게 말해도 행동력, 실천력은 익혀지지 않는다. 실천을 반복하는 가운데 비로소 행동력과 실천력은 몸에 배인다.

넷째, 동료와 서로 돕는 협조성이 요구된다.
지역개발은 혼자서 될 수 있는 일이 아니며, 바람직하지도 않다. 동료와 서로 돕는 협조성은 지역리더에게 있어서 불가결한 요건이다.

일반적으로 리더 중에는 개성이 강한 사람이 많다. 그 자체가 잘못되었다는 것은 아니다. 오히려 개성이 강하기 때문에 효과도 높을 수 있다. 그렇지만 상호협조성이 결여되어 있으면 쉽게 와해되어 버린다.

이상으로 지역리더에게 요구되는 4가지의 요건을 살펴보았다. 두 말할 필요도 없이 이러한 요건은 상호 보완적인 관계에 있다. 아무튼 지역리더는 적어도 이 4가지 요건을 갖추도록 노력해야 할 것이다.

----------------------------------------------------------------------------------------------------

일본 지역복지의 특징적 동향과 과제

1. 사회복지법의 성립ㆍ공포와 지역복지의 추진

  일본의 지역복지를 연구할 때, 2000년 5월에 제안 6월에 개정 공포된 사회복지법은 지역복지의 법의 틀을 규정하는 데에 있어 중요한 의미를 지닌다고 할 수 있다. 이 사회복지법은 1951년 제정된 사회복지사업법을 근본적으로 전면 개정한 법으로, 동 법의 목적(제1조)에서는 지역복지의 추진을 제시하고 있다. 동 법안은 「지역복지추진법」이라 할 정도로, 지역복지는 동 법의 키워드라고 할 수 있다.

  동 법 4조는「지역복지의 추진」규정을 설정하고 지역주민, 사회복지를 목적으로 하는 사업경영자, 사회복지활동가는 상호 협력하여「복지서비스를 필요로 하는 지역주민이 지역사회를 구성하는 일원으로서 일상생활을 영위하고, 사회, 경제, 문화, 기타 여러 분야의 활동에 참가할 수 있는 기회가 부여되도록」지역복지의 추진에 노력해야 하며, 지역주민을 최우선으로 하는 제3자의 노력의무를 부과하고 있다. 괄호「  」의 문헌은 지역복지추진의 목적을 제시하는 것으로 정상화(normalization)실현을 지향하고 있다. 한편 국가 및 지방공공단체는 지역복지추진의 책무가 직접 규정되어 있지는 않지만, 동 법 제6조에서 ①복지서비스의 공급체제의 확보, ②복지서비스의 적절한 이용추진, ③그 외 필요한 제반조치를 규정하고 있다.

  동 법 제 10장은「지역복지의 추진」으로서 사회복지협의회(이하 사협이라고 함)와 공동모금을 규정하고 있다. 사협에 대해서는 시정촌(市町村)ㆍ구ㆍ광역(둘 이상의 시정촌), 도도부현(都道府縣), 전국 각 레벨의 사협을 규정하고 있으며, 지역복지의 추진을 목적으로 하는 단체로 규정하고 있다. 기본단위의 시정촌 사협에 대해서는 구역내의 사업경영자 및 사회복지활동가를 구성원으로 하고, 사업으로는 ①사회복지를 목적으로 하는 사업의 기획ㆍ실시, ②사회복지활동에의 주민참가 원조, ③조사, 보급, 선전, 연락, 조정ㆍ조성, ④사업의 건전육성을 규정하고 또한 광역사업의 실시도 가능하도록 규정하고 있다. 민간성의 담보를 위해 행정청의 직원은 사협 임원의 5분의1 이내로 하고 있으며(종전규정과 같음), 사업자나 활동가의 참가요구에 대해서도 거부할 수 없다. 공동모금에 대해서도 지역복지의 추진목적을 명확히 하고 있다. 동 법은 2003년 4월 실시를 전제로 시정촌지역복지계획, 도도부현지역복지지원계획을 규정하고 있다. 양 계획 모두 법적 책정의무를 부과하지 않으며, 책정ㆍ변경할 경우를 규정해 놓고 있는 것은 지방분권의 방향을 반영한 것이라고 할 수 있다. 시정촌의 지역복지계획은 ①복지서비스의 적절한 이용의 추진, ②사업의 건전한 발달, ③지역복지활동에의 주민참여의 촉진을 책정사항으로 하고 있고, 도도부현의 지역복지지원계획은 ①시정촌지역복지지원의 기본방침, ②종사자의 확보ㆍ자질향상, ③복지서비스의 적절한 이용추진과 사업의 건전한 발달을 위한 기반정비를 책정사항으로 하고 있다. 모두 주민, 사업경영자, 활동가의 의견반영을 요건으로 하고 있다.

  사회복지법의 개정과 동시에 민생위원법이 개정되어 지역복지추진의 담당자로서 민생위원의 위치를 명확히 했다. 민생위원은「사회봉사의 정신을 바탕으로 언제나 주민의 입장에 서서」상담ㆍ지원을 수행해야 하며 종래의「명예직」규정이 삭제되었다. 그 직무는 ①주민의 생활 상태의 파악, ②생활상담ㆍ조언ㆍ원조, ③복지서비스 이용에의 정보제공ㆍ원조, ④사업경영자, 활동가와의 연계ㆍ지원, ⑤행정기관의 업무협력, ⑥주민의 복지증진활동으로 규정되어 있다.

2. 지역복지의 추진을 중요시 한 배경 -사회복지기초구조개혁의 전개필드(field)로서-

  이처럼 지역복지의 추진이 법적인 틀과 함께 중요시되어진 배경은, 1990년대 후반부터 정책사이드에서 검토되어 온 사회복지기초구조개혁의 구체화로서 2000년 사회복지법 등의 관련법 개정을 관철한「행정조치에서 계약ㆍ이용제도에로의 전환」이라는 기본적 규정요인에서 찾아볼 수 있다. 일본의 사회복지는 패전 후 50여 년에 걸쳐 행정조치권한에 따라 실시되어져 왔다. 획일적이며 탄력성을 잃은 채 오늘에 이르고 있으나, 현 시대의 변화에 대응해서 이용자가 복지서비스를 선택하고 사업자와 대등한 입장에서 계약을 하고 이용하는 제도로 개혁하려고 하는 것이다. 2000년 4월에는 그 선두주자로서 고령자대상의 개호보험제도가 발족되었다. 그리고 같은 해 사회복지법과 동시에 개정된 신체장애인복지법, 지적장애인복지법 및 아동복지법(장애아)에 의해 2003년도부터 장애인ㆍ아에 대해서도 조치제도에서 계약ㆍ이용제도인 지원비지급제도로 바뀌게 된다. 보육소는 이미 제도상 계약ㆍ이용제도로 바뀌어져 있다. 그리고 정신보건복지행정은 2003년부터 도도부현에서 시정촌으로 권한이 이양되어지지만 조치제도는 남게 된다.

  다음으로 이러한 계약ㆍ이용제도를 위해서는, 선택할 수 있는 서비스공급주체의 다원화와 지역에의 참여를 필요로 한다. 「복지서비스의 공급주체의 확보」나 「사업의 건전한 육성」이 그 과제라 할 수 있겠다. 또한 공급주체의 다원화와 지역참여는 이용자의 확보와 서비스 질의 향상을 위한 경쟁을 필연적으로 유발시킨다. 그것은 의사시장원리(疑似市場原理)의 출현이라고 할 수 있다. 더욱이 이용자가 서비스를 적절히 이용하기 위해 정보의 공개ㆍ제공, 사업운영의 투명성, 이용자 고충처리, 판단능력이 저하된 이용자의 권리옹호 등 이용자의 이익보호가 필수 불가결이라 하겠다.

  「조치에서 계약ㆍ이용제도로」전제하는 요건으로 「생활을 자기가 책임지도록」하는 원칙이라 할 수 있다. 그러나 현실적으로는 어려운 경제사회 조건하에서 자기노력만으로는「생활자기책임」을 다하기 어려운 요지원자가 지역 내에 발생하게 된다. 이에 대해 요지원자의 자립을 도와줄 수 있는「사회연대」를 기초로 한 주민참가에 의한 지역복지활동이 요청되어진다. 이와 같은 내용으로 보아 새로운 계약ㆍ이용형 사회복지의 전개필드로서 지역복지의 계획적 추진이 중요과제로 클로즈업 되어왔다고 볼 수 있다.

  일본의 사회복지기초구조개혁은 선진국 공통의 국제적 배경에 있다. 그것은 1980년 전후부터의 복지국가비판, 작은 정부지향의 신자유주의(neo-riberalism), 복지다원주의, 공적부문의 축소와 볼런티어부문 그리고 비공식부문의 각광, 시장주의적 복지 등의 제경향을 특징으로 한다.

  계약ㆍ이용제도로의 전환은 이용자와 사업자의 대등평등관계, 그리고 서비스의 선택가능을 기초로 한 적극적 측면을 가지고 있음은 인정되어진다. 그러나, 이미 개호보험의 실시에서 나타난 것과 같이 80-90%의 요개호고령자가 만족하고는 있지만, 10-20%의 저소득층 고령자가 보험료나 이용료 부담에 고통을 느끼며, 이용을 회피하는 경향이 있는 것은 간과 할 수 없는 문제이다. 게다가 각지에서 서비스 기반정비의 미비 등에 따른 선택의 제약, 타산이 맞지 않는 부문이나 지역에서의 사업자의 철수, 종전보다 미비한 서비스 등의 문제가 발생하고 있다. 기본적인 문제는 이용자의 권리가 서비스의 소비자라고 하는 계약ㆍ이용의 권리로 좁혀져, 생존권보장과 사회복지시책에 대한 공적책임의 후퇴경향을 부정할 수 없게 되었다는 점이다.

3. 지역복지활동의 현황과 과제 -사협활동을 중심으로-

  사협은 지역복지추진의 중핵으로서 중시되고 있다. 사협은 원래 점령당국의 GHQ의 지시에 의해 설치되었고, 사회복지의 시민참여조직으로서 지역조직화방법과 함께 미국에서 도입ㆍ이식되었다. 1951년 전사협과 도도부현사협이 설치되고, 1950년대 후반에는 전국적으로 군시구정촌(郡市區町村)사협의 설치가 완료되었으며, 중앙에서 지방에 이르기까지 톱다운의 관제적 사협만들기에 대한 반성으로 1962년에는「주민주체의 원칙」에 선「사협기본요강」이 책정되었다.

  1983년에는 시정촌사협도 법제화되었으며, 1990년에는 사회복지사업법의 개정에 의해 사협은 공급주체의 다원화를 배경으로「서비스사업의 기획ㆍ실시」를 맡게되어, 그 방향제시로서 1992년「신사협기본요강」이 책정되었다. 이렇듯 1990년대는「사업형사협」이 추진되었지만, 2000년 개호보험사업실시에의 참가를 시작으로 사협은 다종다양한 활동을 전개하면서「경영형사협」으로 재편ㆍ추진되고 있다. 그러나, 사협의 운영이 경영주의, 효율주의에 치우치게 되면, 사협 본래의 미션(mission)인 주민주체와 지역복지추진과의 딜레마에 빠지기 마련이다.

  2001년 4월 1일 현재, 사협 총수는 시구정촌사협 3366개소, 도도부현ㆍ지정도시사협 59개소, 전사협 1개소로 법인화는 100%에 가깝다(전사협조사, 이하동일). 사협직원은 전국ㆍ도도부현ㆍ지정도시ㆍ시구정촌사협을 합해서 총10만명을 돌파했다. 그 중 사업경영직원이 80%를 차지하는 반면 일반사업직원은 20%에 그치고 있다. 홈헬퍼나 데이서비스직원, 개호지원전문요원(케어매니저)등이 다수를 차지하고 있어, 사협본래의 커뮤니티워커와 복지활동전문요원은 약 3200명(1990년도)에 불과하다. 주민참가를 원조하는 체제는 빈약하다. 시구정촌사협의 회장은 민간인이 대다수이지만 행정단체장이 회장인 경우가 35%에 이른다. 사협의 사무국장은 예전부터 행정퇴직자나 행정현직의 겸임직원이 많은 편이다(근래 이러한 종류의 조사는 시행되지 않고 있다). 회장과 사무국장에서 읽어낼 수 있는 이러한 경향은 행정에 의한 사협의 컨트롤을 의미하며 극복해 나가야 할 사협민주화의 기본문제이다. 시구정촌사협의 2000년도 수지결산액는 평균 1억 6천7백만엔이다. 재원으로는 행정보조금 등 공공재원이 72%에서 48%로 격감했고, 새로운 개호보험참가에 따른 개호보수는 27%이며, 회비ㆍ공동모금배분금ㆍ기부금ㆍ기타를 합한 민간자주재원은 전년의 16%에서 46%로 증가했다. 개호보수는 사협도 하나의 사업자로서 같은 업자들과의 경쟁을 통해 획득해야 하는데, 이는 지역을 대표하는 공공적인 사회복지법인으로서 유리한 조건을 갖는다는 외부의 비판도 크기 때문에 반드시 개호보수가 안정재원이라고 보기는 어렵다.           

   시구정촌사협의 사업활동(2000년도 실적, 전사협조사)에 있어서는 고령자의 욕구조사가 약 반수정도 실시되고, 주민좌담회는 37%에 그치고 있다. 반면, 고민상담은 90%, 생활복지자금대출은 100%에 가까운 사협이 실시하고 있다. 초등학교를 기준으로 한 촌락단위의 지구(地區)사협 설치율은 28%, 복지위원 등의 설치율은 38%이며, 지구사협의 설치는 간사이(關西)가 활발한 편이다. 복지문제를 안고 있는 당사자조직화(當事者組織化)는 신체ㆍ지적장애인이나 모자가정의 모임은 절반가량의 사협이 관여하고 있으며, 독거노인의 모임, 와상노인의 모임, 치매노인의 모임, 개호자의 모임은 10-20%의 사협이 지원하고 있고, 부자가정의 모임에의 지원은 7%이다.

  시구정촌사협의 볼런티어센터는 91%의 설치비율을 보이고 있다. 사협의 볼런티어활동은 원래 1960년대 전반에 선의은행(善意銀行)의 시도가 각지로 전해지고, 1973년 국고보조로 볼런티어센터의 설치가 시작되었다. 1985년 이후의 볼런토피아사업(국고보조), 1993년 정부의 볼런티어정책제기와 전사협의 계획적 추진, 그리고 1995년 1월의 한신․아와지 대지진(고베 대지진)으로 130만 명의 볼런티어가 모여든 이후 볼런티어활동이 크게 확장되었다. 2000년 4월 현재 전국 사협의 볼런티어센터에 등록된 인원수는 712만 명(1980년 대비 4.4배), 그룹수는 약 9만6천(상동, 5.9배)이 되었다. 센터사업으로서는 일반적인 수급조정과 볼런티어 양성강좌, 그룹지원, 학교복지교육지원이나 기업ㆍ노조의 사회공헌활동의 지원 등이 행해지고 있다. 볼런티어 활동가는 주로 주부에게 크게 의존하고 있어 젊은이들의 참여가 적은 것이  문제점으로 제기되고 있다.

  볼런티어 활동과 관련하여 NPO(비영리단체)가 대두되고 있다. NPO도 고베 대지진을 계기로 1998년 의원입법으로서 NPO법(특정비영리시민활동촉진법)이 제정ㆍ실시되었다. 비영리의 시민활동단체는 1996년도 (구)경제기획청의 조사에서 85,786단체였고, NPO법에 의해 인증 받은 단체는 2000년 10월을 시점으로 2763단체, 그 중 2/3는 보건ㆍ의료ㆍ복지관계의 활동을 전개하고 있다. 사협은 이들 NPO와 연대해 나가는 것이 과제이다.

  오늘날 지역복지과제의 하나로 지역안에서 고립되거나 고독사(孤獨死) 등 사회적 고립을 없애기 위한 노력이 모색ㆍ진전되어지고 있다. 소지역(小地域)네트웤 활동이 그것으로, 고립되기 쉬운 요지원고령자에게 문안인사나 보살핌, 안부확인 등 이웃주민의 볼런티어에 의한 개별지원네트를 결성하는 활동이다. 접근방법으로는 식사서비스도 활용되고 있다. 소지역 네트웤을 실시하는 시구정촌 사협은 60%에 이른다. 지금 주목할만한 움직임으로 1990년대 후반부터 전국적으로 확대되고 있는「후레아이 이끼이끼살롱」모임이 있다. 이것은 지역에서 고립되기 쉬운 고령자 등의 이용자와 이웃의 볼런티어가 각각 10명 내외의 인원수로 월 1회～수 회, 2시간정도 집합장소에 모여 이야기나 노래 등 즐거운 프로그램을 공동기획ㆍ실시하는 것으로 2000년 1만6천 개소 현재는 2만 개소가 넘는 것으로 추정된다. 이 살롱은 원래 고령자중심이었지만, 최근에는 소자녀화에 따른 육아지원살롱도 점점 확산되는 추세이고, 장애인살롱도 시도되어지고있다. 과제로는 살롱활동과 개별지원의 네트웤 활동과의 연결을 강화함과 동시에 󰡐풀뿌리지역에서 복지마을만들기󰡑에의 연계성과 전개를 꾀해야할 필요가 있다.

  이렇듯 소지역복지활동은 지역 사협을 거점으로 전개되어지기 위해서는 지역주민의 자치회조직과 민생위원의 연대협력이 절대적으로 필요하다. 특히 민생위원은 앞에서 서술한 것처럼 주민의 입장에 서서 중심 인물(key-person)로서의 활동지원이 기대된다. 민생위원제도는 창설85주년의 역사를 지니며, 200세대 1인의 비율로 지역에 배치되어(3년 임기) 있는데, 1998년 12월 개선(改選)으로 약21만6천여명(주임아동위원 1만4천여명을 포함)이 되었다. 민생위원은 아동위원과 겸임하고 있으며, 또한 육아지원이나 아동문제의 심각화를 배경으로 1994년 주임아동위원이 배치되었다. 민생위원의 활동건수는 우애방문을 시작으로 3천 6백 1만건, 상담지도건수는 1천2백9십6만건에 달한다. 민생위원구성의 남녀균등은 달성했지만 젊은층의 확보는 어려워 고령화가 확산되고 있다.

  사협의 직접사업경영부문의 비중이 점점 커지고 있다. 시구정촌사협의 개호보험참가현황은 헬퍼(유급가정봉사원) 등의 방문개호사업이 72%, 개호지원센터의 케어매니지먼트, 거택개호지원사업은 67%, 데이서비스, 통원개호사업은 42%(이하 2001년도), 요개호 인정 조사수탁 49%, 방문입욕개호사업이 28%(이하 2000년도)로 되어 있다. 개호보험사업 이외의 재가복지서비스로서 식사서비스 실시 사협은 74%, 이송서비스실시는 31%(2000년도)이다. 사협이 1980년대 후반부터 협동을 권장해 온 주민참가형 재가복지서비스 단체 파악수는 1900여 단체이다. 또 사협은 1999년부터 판단능력이 저하된 노인ㆍ장애인 등의 서비스이용지원이나 금전출납관리 등을 담당하는 지역복지권리옹호사업을 실시하고 있다. 이러한 다양한 사업경영과 사협 본래의 지역복지조직화와의 분리경향도 발생하고 있어 사협의 운동적측면과 어떻게 연계하여 통합적인 전개를 도모해 나갈 것인가가 큰 과제이다. 또 사협의 사업경영에 대하여 규제완화ㆍ공급주체의 경쟁촉진의 입장에서 사협이 갖는 유리한 실시조건을 개선하라는 압력이 커지고 있다.

  앞에서 서술한 것처럼 2003년에는 행정계획으로서의 지역복지계획이 종전의 분야별계획이었던 고령자보건복지계획, 장애인기본계획, 아동육성계획을 포함하는 방향으로 책정된다. 이러한 동향에 대응하여 지역복지활동계획을 민간차원에서 주민참가에 의해 민주적으로 책정해 나갈 필요가 있다. 그러나, 시구정촌사협의 지역복지활동의 책정율은 36%에 그치고 있다.(2000년도) 활동계획책정에는 지역분석과 주민의 생활과제를 과학적으로 명확히 할 필요가 있으며, 그 경우 노숙자(홈리스)나 정신장애인, 외국인등 지금까지 배제되기 쉬웠던 대상자들을 지역에 포함시켜 통합하는 시점이 중요하다. 또한 지역복지활동을 계획적으로 자금조성을 하는 공동모금의 역할을 재정립할 필요가 있다. 참고로 2000년도 공동모금의 총액은 248억엔이다. 총괄적으로 지역복지활동계획의 책정, 그리고 지역복지계획의 책정참가, 그리고 시책․활동의 계획적 실시를 통해서 행정과 민간과의 대등하고 평등한 민주적 파트너쉽을 구축하고, 풀뿌리주민자치․지방자치와 지역복지의 확립을 추구해 가는 것이 21세기 지역복지의 역사적 과제이다.

  그런데 지역복지를 둘러싼 문제점 중의 하나는 지방분권화지향에 역행하는 듯한 시정촌합병의 움직임에 있다. 시정촌합병은 정부주도로 효율적인 시점에서 현재 3200개 지역의 시정촌을 1000개의 지역으로 줄이는 방향으로 2005년까지 재정적우대조치(財政的優遇措置)라는 명목하에 진행시키고 있다. 주민의 의사를 따르지 않고 반강제적으로 추진해 나간다면 지방․주민자치는 멀어지기 마련이다. 더 나아가 복지서비스수준의 저하와 사협의 정리통합을 초래할 우려가 있다. 지역복지의 추진을 제약하는 위험요인으로서 간과해서는 안될 것이다.
------------------------------------------------------------------------------------------------

. 한국의 지역사회복지

   우리나라에서 현대적 의미의 사회복지와 이에 포함되는 지역사회복지, 지역사회개발과 조직 등의 용어가 사용된 것은 1940년대에 들어와서부터라 할 수 있다. 그러나 지역사회복지에 대한 현대적인 개념이 도입되기 이전에도 부락단위나 국가적인 차원에서 지역주민과 일반국민이 당면한 사회경제적 문제를 해결하고자 하는 공동의 노력은 존재해왔다.

   한국의 지역사회복지 전통은 주로 촌락단위의 자주적 복지관행에 의한 것이었으며 이는 공동체적 상부상조의 형태로 이루어졌다. 민간차원의 대표적 관행으로는 계, 두레, 품앗이, 향약, 사창 등이 있었으며 그 외에도 국가적 차원에서의 상설복지기구로서 오가통제도, 의창, 상평창, 진휼청을 설치하여 지역주민의 복리의 증진과 빈민구제를 담당하게 하였다.

  해방이후의 지역사회복지는 사회복지협의회, 사회복지공동모금회, 지역사회복지관, 지역사회개발사업 등에 의해 발전되어 왔으며 대학을 중심으로 한 지역사회사업교육이 이루어졌다.

   1) 사회복지협의회

  1952년 2월 당시 주로 구호운동을 전개하고 있던 민간사회사업기관과 시설들의 모임인 한국사회사업연합회로 시작되어 (1)정부와의 관계 (2)회원 및 관련단체와의 관계 (3)지역사회와의 관계 (4)국제기구와의 관계 등 네 가지 영역으로 나누어 활동을 전개하고 있다.

   2) 사회복지공동모금

   시민과 사회복지기관의 협동조직으로서 (1)지역사회 전체를 주 대상으로 하여 가맹기관을 위한 자금모금, 체계적 예산 편성과 분배 (2)지역사회의 사회복지와 보건 및 오락사업의 협동적 계획, 조정, 관리를 추진하기 위하여 설치되었다.

   3) 지역사회복지관

    우리나라에서 지역사회복지관운동은 1906년미국의 감리교 선교사인 Mary Knowles에 의해 시작되었다. 특히 1989년 주책건설촉진법에 의거 저소득층을 위한 영구임대아파트단지   건립 시 일정규모의 사회복지관을 건립토록 한 이후 사회복지관은 우리나라 지역사회복지활동의 중추적 역할을 담당하는 기관으로서 자리 잡게 되었다.

   4) 새마을운동

  새마을운동은 1960년대 이후 경제개발과정에서 나타난 농촌경제의 구조적 모순을 해결하기 위한 정책적 시도의 일환으로 시작된 지역사회개발사업으로서 농촌생활환경 개선사업에서 시작되어 소득증대사업으로 발전하였으며 도시에서는 의식개선운동으로 전개되었다.

   5) 지역사회개발모델에서 지역사회행동모델로의 전환

   현재의 우리나라 지역사회복지는 1995년 지방자치의 출범과 함께 지역사회의 생활환경의 개선과 삶의 질 향상을 목표로 지역주민의 참여와 연대를 강조하면서 주민들에 의한 지역복지활동으로 나아가고 있는 경향을 보이고 있다.

  특징은 정부에 의한 지역복지활동보다는 주민들 스스로 자발적인 참여를 통하여 더불어사는 복지공동체의 형성하고자 하는 노력이 강조되고 있으며 기존의 지역사회개발모델을 넘어서 복지와 관련된 이류 또는 지역사회의 문제해결을 위해 사회행동모델로 점차 변화되는 경향을 보이고 있다는 점이다.