UPU(만국우편연합)가 2002. 8월 발간한 소책자 '세계화시대의 우편시장'
(The Postal Market in the Age of Globalization)을 번역, 재구성하였음.
1995~2005의 10년간 전세계 우편시장의 추세를 분석․예측한 보고서임.
1. 통신시장의 환경변화
1) 통신시장의 성장
(통신시장의 정의)
정보의 전달은 문서뿐 아니라 시각, 청각 등 다양한 형태로 이루어진다. 광의의 통신시장에는 신문, 잡지, 라디오, TV 등 모든 정보전달수단이 포함된다. 그러나 통신시장을 협의로 해석하면 우편, 전화, fax, email, 인터넷우편 등이 구성요소이다. (본 보고서에서도 협의의 정의를 사용)
(통신시장의 성장률)
UPU는 보고서 ‘Post 2005’를 통해 1995~2005의 기간중 세계 통신시장이 연평균 5.6% 성장하여 GDP 성장률 3.5%를 상회할 것이라고 전망한 바 있다. 동기간중 우편의 성장률은 2.5%로 추정하였다. 2005년 이후 통신시장의 성장률은 예측하기 어렵지만 2010년까지 연평균 5%대는 유지할 것으로 보인다. 인터넷 등 전자적 통신은 19세기의 철도, 20세기의 자동차와 비견되는 경제․사회적 파장을 미칠 것이 확실하다.
1995년 세계 통신시장의 총 메시지 물량은 2조통, 그중 서장우편물량은 4천억통으로 추산된다. 앞의 표에서 보면 통신시장내 일반우편(physical mail)의 점유율이 1995년 19.6%에서 10년후 14.5%로 감소하였고 그 대신 Email이 6.4% 증가하였 음이 두드러진다. Email에 의한 서장우편 물량잠식이 이루어졌음을 알 수 있다. 그러나 우편은 통신시장에서 하락추세임에도 여전히 중요한 통신수단이며 우편의 절대물량은 당분간 계속 증가할 것이다.
2) 우편시장의 변화
(국내우편의 구조)
1995년 세계의 국내우편물 총량은 약 4천억통이었다. 고소득국가 그룹에서는 국내우편의 86%를 기업우편이 차지하고 개인고객이 창출한 우편은 14%에 그쳤다. 반면 저소득국가 그룹에서는 아직 개인우편이 평균 65%로 다수를 차지한다. 시간이 갈수록 개인우편의 비중은 떨어질 것으로 전망되며 기업이 소비자에게 발송하는 광고우편이 가장 성장성이 높다. Post 2005는 일반우편의 절대물량이 2005년까지 계속 증가할 것이나 주로 저부가가치, 저요금 서비스에서 성장하고 부가가치가 높은 서비스(예: 은행에서 기업으로 발송되는 우편)는 감소할 것으로 예측하였다.
(국제우편의 성장율)
세계의 국제우편물 총량은 90억통으로 국내우편의 2%에 불과하나 국가에 따라 비중이 다양하다. 국제우편물량은 2005년까지 연평균 3.8% 성장할 것으로 전망되며 저소득국가에서 특히 빠르게 성장할 것이다. (평균 5.1%) 그러나 지난 10여년간 국제특송업체들의 시장잠식으로 우정기관들은 시장의 상당부분을 빼앗겼고 경쟁은 더욱 격화되고 있다. (특송업체들이 국제우편시장의 70%를 점유)
(시장압력의 가중)
이러한 통신시장의 변화는 시작단계에 불과한지 모른다. 우정기관들은 향후 본격적인 시장의 압력에 직면할 수 있다. 공익적 의무를 충족하면서 수지타산도 맞추어야 하고 고객들이 원하는 상품/서비스를 경쟁력있는 요금으로 제공할 수 있어야 생존가능한 시대를 맞게 될 것이다. 우편이 통신시장에서 위치를 고수하려면 서비스품질확보, 경쟁력있는 요금책정, Intelligent(종추적가능) 우편개발, 그리고 고객들이 쉽고 편하게 사용할 수 있는 여러 시스템을 갖추어야 한다.
3) 우정기관 현황
다양한 규모, 체제, 환경하에 있는 우정기관들이지만 공통요소를 발견할 수 있다.
(보편적 서비스)
대부분 국가에 있어 보편적서비스(USO)의 정의와 비용이 확립되어 있지 않다. 약 20%의 국가만이 법규 또는 정부와 우정기관간 계약형태로 보편적서비스를 명시하고 있다. 보편적서비스가 정의된 경우에도 국가간에 차이가 있는 바, 일정중량의 소포배달 또는 금융서비스를 보편적서비스에 포함시킨 곳도 있고 서비스종류가 아닌 네트워크시설로 보편적서비스를 규정한 국가도 있다. 보편적서비스 비용이 전체비용에서 차지하는 비율도 2%~30%로 국가마다 다르게 보고 있다.
우편사업에서 정부가 거리를 두는 것이 추세임을 감안할 때 보편적서비스 정의와 비용을 명확히 정립해두어야 규제정책이 실효를 거둘 수 있다. 우편서비스에 대한 접근성, 요금수준, 서비스품질 등에 대한 계량화된 목표를 설정하는 것이 바람직하다.
세계은행과 UPU의 공동조사보고서는 보편적서비스 비용부담에 대한 우려가 우편시장개방의 애로요인으로 작용한다고 기술하였다. 고객들이 우편배달의 빈도보다 신뢰도를 더 중시하므로 우정기관이 고객만족을 저해하지 않고 보편적서비스비용을 절감할 여지는 많이 있다.
(신규서비스 도입)
세계 60%의 국가에서 정부가 우정기관의 사업범위를 설정하고 있는데 10%는 법령에 규정되어있고 나머지 50%는 관련부처 또는 규제기관이 범위를 지정한다. 세계 40%의 국가에서 우정기관이 스스로 사업범위를 정하는데 주로 우편사업이 정부부처로 운영되는 국가들에서 그러하다. 이렇게 볼 때 우편서비스 범위결정에 정부가 직․간접적으로 관여하지 않는 나라는 없다고 해도 과언이 아니다.
고객만족 차원에서는 서비스범위를 정부보다 우편사업자가 결정하는 편이 좋다. 수익확대를 추구하는 우편기업은 시장수요에 부응한 상품/서비스를 기획하게 마련이기 때문이다.
(우편요금 결정)
세계 86%의 국가에서 정부가 우편요금결정에 개입하고 있다. 정부의 개입은 우정사업자와의 계약, 요금결정공식 사전설정, 요금인상 신청시 승인 등 다양한 방식으로 이루어진다. 정부개입은 우편독점의 제한, 국가경제차원의 소비자물가상승율 억제 등에서 타당성을 찾을 수 있지만 필요 이상으로 개입할 경우 우정기업의 상업적 이익을 저해할 수 있다. 우편개혁의 추세는 우편상품/서비스에 상업적으로 접근하는 것이다.
(사업실적)
세계 우정기관들의 약 50%는 이익창출을 목표로 하고 14%는 균형재정이 목표이다. 34%의 우정기관들은 적자를 당연시하고 정부예산으로 충당하거나 텔레콤, 금융 등 타사업에서 창출된 이익으로 보충하고 있다. 우정기관의 독립채산제가 전세계적 추세이다.
조사대상 우정기관의 42%가 흑자상태이고 6%가 수지균형을 맞추었으나 50% 이상은 아직 적자를 벗어나지 못하고 있다. 우편사업이 장기적으로 재정적 자생력 확보를 추구하지만 아직까지 손실이 용인되는 분위기임을 보여준다.
(직원신분 및 급여)
조사에 응한 우정기관들(140개)의 85%는 직원들이 공무원신분이다. 공기업으로 전환한 경우에도 공무원신분이 유지되는 경우가 많아 이 부분에서는 변화가 느리게 진행됨을 보여준다. 나머지 15%는 주식회사 형태로서 직원들은 민간인이다.
우정기관들의 65%에 있어 직원보수가 유사직종의 공공부문과 비슷한 수준이다. 그러나 20% 국가에서는 유사부문보다 급여가 낮아 우편산업의 세계화․개방화․정보화에 애로요인으로 작용할 소지가 있다. 우정기관들중 10%는 임금을 민간업체 수준에 맞추거나 노조와의 협상에 따라 결정하고 있다.
4) 우정기관들의 SWOT(강점, 약점, 기회, 위협)
(Strengths: 강점)
우정기관마다 상황이 각기 다르지만 공통적 강점으로는 전국적 배달네트워크를 들 수 있다. 집배원들은 정기적 배달서비스를 통해 우편물 수령자에 대한 지식을 축적하고 있는 바, 경쟁업체들에 비해 우위를 점할 수 있는 전략적 자산이다. 또한 지역사회와 접촉점인 우체국 네트워크도 우정기관의 강점으로, 우편업무뿐 아니라 다양한 판매서비스기회를 제공한다. 우정기관의 사회적 신인도 역시 자산으로, 믿을 수 있는 중개자라는 인식은 우정기관들이 공통적으로 보유한 귀중한 경쟁력이다. 대형우정기관에 해당하는 강점으로는 대규모의 자동화기계, IT 설비, 물류기반시설 등이 있다.
(Weaknesses: 약점)
우정기관들의 공통적 약점은 국영기업들의 일반적 문제점과 같은 바, 환경변화에 탄력적으로 적응하기 어려운 체제, 운영의 비효율성, 서비스품질의 일관성 부족, 고객만족의식의 결여 등이다. 개도국 우정기관들에 있어서는 투자재원의 만성적 부족, 낙후된 설비, 개혁마인드의 부족 등을 들 수 있다. 시장수요에 부응한 효율성 확보가 우정기관들에게 공통적으로 필요하다.
(Opportunities: 기회)
대형 우정기관들은 서신에서 중기계에 이르기까지 어떠한 중량의 우편물이라도 다양한 배달속도로 처리할 수 있는 원스톱 배송사업체가 되는 것이 기회이다. 무궁한 성장잠재력을 가진 소포․물류시장, 특히 인터넷의 확산과 홈쇼핑의 성장으로 B2C(기업→개인) 소포부문의 성장잠재력이 크다. 관련사업을 통합시켜 주문접수․처리, 창고보관, 포장, 인수, 대금수납까지 일괄 수행할 수 있다. 우체국 네트워크를 활용한 금융사업 진출, 그리고 전자정부 및 전자상거래도 우정기관들에게 기회가 되고 있다.
(Threats: 위협)
우정기관들에 대한 공통적 위협요소로는 Email 등 전자적 대체통신수단의 확산, 특송업체들과의 경쟁격화 등이 있다. 정부와 국민들의 우편서비스에 대한 부정적 인식도 위협이 될 수 있다. 특송업체들은 우정기관의 경쟁자이자 협력자로서 기회와 동시에 위협을 준다.
2. 우편사업의 추세
1) 조직구조
(규제기능과 사업기능의 분리)
역사적으로 우편사업을 정부가 수행해왔기 때문에 규제기능과 사업기능을 한 조직이 수행하는 것을 당연시했으나 최근에는 규제와 사업기능의 분리가 바람직한 것으로 받아들여진다. 현재 전세계국가들의 80%는 우편분야 규제와 사업기능을 분리하고 있으며 20%는 양기능을 통합수행한다. 우정사업을 정부부처가 수행하는 경우 대부분 양기능이 통합되어 있다.
규제의 내용과 범위에 있어 국가별로 차이가 있으나 보편적서비스와 우편독점은 공통적으로 핵심규제기능에 속한다. 대부분의 우정기관들은 보편적서비스 의무를 부여받고 자국내 균일요금을 적용해야 한다. 일반적으로 벽지에서는 적자이고 도시의 인구밀집지역에서는 원가보다 높은 수익을 얻는다. 개방화시대 우편규제의 구조와 내용에 대해 심층적 연구가 필요한 상태이다.
(조직형태 - 공기업화)
경영형태는 우정개혁중 비교적 앞선 분야로 ‘영리추구’와 ‘기업화’가 세계적 추세이다. 지난 10년간 많은 국가들이 우편개혁을 추진, 전통적 우정기관을 영리추구 기업구조로 전환시켰다. (현재 전세계 192개 우정기관들중 58%가 공기업체제로 운영되고 있음) 민영화된 우정기관은 아직 그 수가 많지 않으며 TPG(네덜란드), 독일, 아르헨티나, 싱가포르, 말레이시아, 레바논, PNG 등 7개국에 불과하다. 민영화를 통해 세계의 선도적 우편․물류기업으로 성장하고 있는 독일과 네덜란드도 있고 아르헨티나와 같이 파산상태로 전락한 우정기업도 있다. 우편사업 수지개선을 위한 영리추구 공기업 전환은 향후에도 계속될 것이다.
2) 사업다양화
(텔레콤사업의 분리)
세계각국은 오랜기간 우편과 전신 양 사업을 한 기관에서 겸업해왔으나 경영효율화를 위해 별개회사로 분리하는 것이 세계적 추세이다. 단일 우정기관이 우편과 텔레콤 양 서비스를 통합운영하는 국가는 현재 15%에 불과하다. 일부 우정기관이 수행하던 승객운송사업과 신문배달서비스도 위축되고 있다.
(비우편사업으로 영역확장)
통상, 소포, 우편환 등이 각국 우정기관의 기본업무였으나 지난 십수년간 비우편분야로 사업영역이 확장되어 왔다. 우편물량 성장률 둔화로 인한 수익감소를 타개하기 위한 목적이며, 주로 다음과 같은 분야로 확장이 추진되고 있다.
․예금, 송금, 보험 등 금융서비스
․행정기관의 대행서비스(복권판매, 공연예약, 정보제공 등)
․문구류 등 판매
․고객목록 관리, 프린팅 등
예금, 송금의 금융서비스는 우정기관에 따라 차이가 있다. 예컨대 프랑스우정은 금융사업이 총매출의 30%를 차지하나 호주우정은 10% 선으로 비중이 훨씬 낮다. 아직까지 본격적 금융사업을 시작하지 않은 나라도 많다.
(물류사업)
우정기관들의 확대에 있어 소포, 택배, 물류사업의 중요성이 최근 크게 부각되고 있다. 전자상거래 지원사업은 서구 우정기관들이 적극 수행하고 있는 바, 인터넷을 통한 주문수령, 상품배달, 대금수납에 이르기까지 거래의 전과정에 참여한다. 독일우정과 TPG는 3자물류사업(기업체대상의 통합물류솔루션)에 활발히 참여하고 있다.
전자상거래 시장에서 선발주자의 위치를 확보하면 소포배송의 점유율을 높일 수 있고 프리미엄서비스(신속하고 종추적가능한 배송)의 강화로 통상우편의 물량감소를 보전할 수 있다. 1997년 세계 우정기관들은 총 33억개의 국내소포와 4천5백만개의 국제소포를 배달하였다. 그러나 물량면에서 소포는 서장우편의 1%에 미달하며 세계 총 우편수익의 10%에 그쳐 향후 확대의 여지가 많다.
(사업다변화의 필요성)
우정기관들이 전통적 핵심사업인 서장 및 소포배달(30kg이하)에서 벗어나 인터넷사업, 우체국금융, 대행서비스, 판매 등으로 사업영역을 확장하는 것은 미래의 우편성장이 다량광고우편과 같은 요금이 낮은 저가서비스에 집중되고 시장개방에 따른 업체들간의 치열한 경쟁으로 수익률이 낮아질 것에 대비한 자구책이다.
3) IT 기술의 활용
선진국이든 개도국이든 우정기관들은 정보통신기술의 영향을 받지 않을 수 없다. 전자통신기술의 발전은 우편물량을 잠식하는 대체성과 동 기술을 이용하여 새로운 기회를 창출하는 긍정적 보완성 등 두가지 추세를 만들어내고 있다.
(우편에 대한 정보기술의 대체성)
최근 50여년간 일대일 통신은 우편에서 전자적 수단으로 계속 대체되어 왔다. 전자적 통신수단이 우편보다 저렴하고 사용이 쉽기 때문이다. 그러나 대체성의 정도를 측정하기는 어렵다. 전자상거래관련 OECD 보고서는 신기술이 개발되어 실용화될 때 과도하게 낙관 또는 비관적 예측들이 난무하나 모두 정확하지 못하다고 하였다. 실제로 전자상거래로 인해 전통적 점포판매가 크게 위축된 것은 아니다. 또한 fax로 문서발송후 원본을 우편으로 보내는 사례도 있고 온라인으로 상품정보를 보낸 후 카탈로그를 우송하는 경우도 많다. 전화, fax 등 전자적 대체수단들이 성장하는 동안 일반우편도 지속적으로 성장해왔다.
그러나 email의 대체성을 보면 IT 기술이 우편에 위협이 된다는 것은 명백하다. 유럽의 여러 연구결과에 의하면 기업대 기업간의 대체성이 가장 높고 개인-개인간의 통신에서 대체성이 가장 낮으며 개인-기업간, 기업-개인간 우편이 그 중간인 것으로 결론지었다. 잠식의 정도는 어느편이 고객욕구를 진정으로 충족시키느냐에 달려있다. 가격적 요소를 생각하지 않는다면 속도, 확실성, 사용편리성 등에서 고객만족능력이 잠식의 정도를 결정한다고 볼 수 있다. 전자통신수단에 고객을 빼앗기지 않으려는 우정기관들의 노력도 일종의 추세로 볼 수 있다.
(보완성)
정보통신기술의 발전은 우편사업에 경쟁위협을 가중시키지만 다른 한편 새로운 기회를 주는 측면이 있다. 자동화설비에 IT기술을 적용시킴으로써 노동생산성을 높이고 품질개선을 이룰 수 있다. 바코딩을 이용한 종추적서비스로 고객만족을 증대시킬 수 있다. 실제로 우정기관들은 정보통신기술과 결합된 새로운 상품과 서비스를 개발, 사업기회를 확대하고 있다. 인터넷우체국, EBPP, 제3자를 위한 정보제공 등 IT를 활용한 새로운 영역의 사업들이 등장하고 있다. 이런 면에서 정보기술은 우편의 보완성을 가진다 할 수 있다.
4) 규제완화(경쟁의 가열)
(우편시장의 개방)
우편독점의 장벽이 낮아지는 것이 대세이다. 우편사업을 자유화한 국가들은 스웨덴, 핀란드, 뉴질랜드, 파라과이, 아르헨티나, 페루 등 소수에 불과하지만 다른 나라들에 있어서도 우정기관의 독점범위는 계속 축소되고 있다. 서장배달의 유보범위 무게제한이 지속적으로 낮아지고 광고우편을 독점에서 제외하는 경우가 늘고 있다. 국제우편(발송)은 대부분 국가에서 실제 자유화된 상태이다.
그러나 국내우편시장에서는 여전히 우정기관들의 독점체제가 유지되고 있으며 독점보장의 법제화를 추진하는 우정기관도 적지 않다. 독점대상 서비스는 주로 서장으로, 대부분 1kg이하지만 2kg, 심지어 5~10kg까지 유보범위를 확장한 국가들도 있다. 250~500g이하 국가가 가장 많고 20g까지 내린 곳도 있다. (EU는 2003년부터 역내 회원국들의 독점범위를 100g으로 인하)
기본 우편요금의 몇배를 받는 프리미엄서비스를 독점에서 제외한 국가들도 적지 않다. 사송업체들이 긴급한 서장을 취급할 수 있도록 배려한 것이다. 소포는 1~2kg까지 (패킷형태 등으로) 독점을 허용하는 경우가 있으며 우표발행은 대부분 우정기관의 독점업무이다.
오랫동안 민간업체들이 활발히 참여한 분야가 부가가치가 높은 국제특급우편이다. 정부와 우정기관이 제대로 감시하지 않는 동안 다국적 특송업체들이 시장의 큰 부분을 장악하였다. 국제우편공사(IPC)는 1998년 동 시장규모를 410억불로, 그 중 우정기관들의 점유율을 30%로 추정한 바 있다.
(부분적 개방)
단일사업자에 의해 우편서비스가 효율적으로 수행되는 경우에도 부분적 경쟁도입을 통해, 예컨대 우편물 수집이나 분류와 같은 일부과정을 민간부문에 개방함으로써 효율성을 높일 수 있다. 미국우정청 등 선진국 우정기관들이 활발히 실시중인 작업분담(work-sharing)에 대한 인센티브시스템은 부분적 경쟁도입의 일종으로 볼 수 있다.
(우편사업 인가제)
새로이 부상하는 관행이 우편사업 인가시스템이다. 우편시장의 개방후 민간업체의 참여를 관리․규제하기 위하여 이용되는 방식인 바, 인가경신절차를 통하여 고품질서비스를 유도하고 보편적서비스 비용을 사업자들간에 공평하게 분담시킬 수 있다. 영국과 일본이 시장개방과 연계하여 인가시스템을 적극 활용중이다.
5) 세계화(일부 우정기관의 대형화․국제화)
세계화추세로 텔레콤, 금융, 미디어 등 분야에서와 같이 우편산업에서도 공격적으로 규모를 확장하는 사업자들이 있는데 독일우정과 네덜란드우정이 대표적 예이다. 이들 우정기관은 유관업체의 인수․합병과 타국 우정기관들과의 제휴를 통해 사업영역의 확대를 추구한다. 통합물류능력을 갖추기 위한 이들의 노력은 다국적 특송업체들이 ‘one-stop shop’을 지향하는 것과 일맥상통한다. 이러한 전략적 움직임은 주로 소포, 물류, 국제우편을 겨냥한 것이다.
이들 우정기관은 수직적으로 통합되어 있으며 국내우편사업을 독점적으로 수행하고 우편상품/서비스의 판매, 인수, 운송, 배달 등 전과정을 처리한다. 규모가 작은 민간기업들을 우편물의 준비․구분작업, 운송, 배달 등 과정에 선별적으로 참여시키기도 한다.
□ 우정기관들 규모
각국 우정기관의 규모는 다양하다. 연간매출 80조원(2002)이 넘는 세계최대의 미국우정은 차치하고라도 선진국 우정기관들 간에도 차이가 많다.