산지전용허가기준의 적용실태 및 문제점
글·사진 / 박영규 (국립산림과학원 산림평가과)
산림청은 산지의 난(亂)개발 방지와 지속가능하고 과학적인 산지관리를 위하여 산지관리법을 제정하고 산지전용허가기준을 마련하였다. 그러나 산지전용허가기준이 획일적인 판단 기준으로서 산지의 여건이 상이한 지역에 적용하기가 난해하며, 기준 자체의 모호함 등으로 민원이 빈번함에 따라 산지전용허가기준의 개선과 보완이 요구되고 있다. 이번 호에서는 산지전용허가기준의 적용실태를 분석하여 현지 적용시 발생하는 문제점들을 진단해 보았다.
평균경사도 25도 이하
산지의 기본적인 특성은 경사를 이루고 있다는 것이다. 이와 같은 특성으로 인하여 산지를 개발하면 필연적으로 절개면이 발생하게 되는데 절개면의 높이는 경사각이 클수록 높아진다. 높은 절개면은 산사태의 주요 원인이 될 수 있으며 산지의 경관을 크게 훼손시킨다. 따라서 산지전용허가기준에서는 평균경사도 25도 이상은 개발을 제한하도록 하고 있다.
그러나 개발의 제한인자를 산지 내 최대 경사도가 아닌 평균경사도로 규정함으로써 급경사지도 개발이 가능하게 된다는 것이 문제점으로 지적되고 있다. 즉, 개발대상지가 일부의 급경사지와 대부분의 완경사지로 구성되어 있다면, 대상지에 포함된 급경사지도 개발대상지에 포함될 수 있으며, 경사 30도 이상의 급경사지도 개발되고 있는 것으로 조사되었다.
또한 지역여건을 고려하지 않고 획일적인 기준이 적용되다 보니 평야지역과 산간지역 간 형평성 문제가 발생하고, 표준화된 평균경사도 산출방법이 마련되어 있지 않아 개발사업자와 산지전용허가 담당공무원 간 논쟁이 빈번히 발생하고 있는 실정이었다.
ha당 입목축적이
해당 시·군의 평균 입목축적의 150% 이하
입목축적에 대한 기준은 양호한 산림지역을 개발로부터 보호하기 위하여 마련된 기준으로, 해당 시·군의 평균 입목축적이 150% 이상일 경우 개발이 제한되며, 산불이나 벌채를 했을 경우에는 5년이 경과되어야 개발이 가능하도록 되어 있다.
그러나 이와 같은 규정은 입목축적을 낮추기 위해 고의적인 산불이나 5년 후 개발을 목적으로 한 산림시업 등으로 악용될 수 있다는 문제점이 있다. 이와 같은 사례는 개발 수요가 많은 수도권을 중심으로 빈번하게 발생하고 있었다.
입목축적에 대한 또 하나의 문제점으로는 산림시책에 따라 조림한 산주들이 오히려 불이익을 당할 수 있다는 것이다. 즉, 조림성공지의 경우 입목축적이 높아 개발 대상지에서 제외되기 때문이다.
산지의 표고 50/100
산지의 표고 기준은 산지의 능선과 경관을 보호하기 위하여 마련된 기준으로, 전용하고자 하는 산지는 당해 산지의 표고(산자락 하단부를 기준으로 한 산정부의 높이로서 지반고)의 100분의 50 미만에 위치하도록 규정하였다.
그러나 산정부와 산자락 하단부에 대한 개념이 애매하여 현지에 적용하는 과정에서 개발사업자와 산지전용허가 담당공무원 간 논쟁이 발생하고 있었다. 특히, 산자락 하단부에 대한 용어 정의를 개발사업자가 악용할 경우 모든 산지가 개발대상지에 포함될 수 있기 때문에 능선을 보호하고자 하는 기준의 취지는 실효성이 없는 것으로 판단되었다.
또한 산정부를 판단할 때 조망지점에 따라 위치가 다를 수 있고, 특히 능선이 복잡한 다능선인 경우 능선을 분류할 수 있는 방법이 마련되어 있지 않아 산지전용허가업무의 비효율성을 초래하고 있었다.
따라서 산자락 하단부와 산정부에 대한 용어 정의가 확립되어 과학적으로 능선을 분류할 수 있는 방법을 개발 보급할 필요가 있었다.
한편, 표고 100m 미만인 경우 적용대상에서 제외되어 모든 산지가 개발대상지에 포함되어 도심 주변 산지가 무분별하게 훼손되고 있었다. 따라서 표고 100m 미만이라 하더라도 경관이 양호하거나 보전가치가 높은 도심 주변의 산지에 대한 보호대책이 필요하였다.
건축물 높이
건축물로 인한 스카이라인훼손 등 산지의 경관을 보호할 목적으로 건축물 높이를 16m 이하로 제한하도록 규정하고 있다. 16m는 수목이 보편적으로 자랄 수 있는 높이로서 건축물과 조화를 이룰 수 있다는 취지에서 규정한 것으로 생각된다.
그러나 건축물 높이는 16m 이하의 저층의 경우도 지형의 위치에 따라 스카이라인을 훼손할 수 있으며, 능선부에 위치한 경우라도 건축물형상과 종류에 따라서는 수목과 조화를 이룰 수도 있었다. 따라서 획일적인 규정보다는 건축물의 종류, 지형의 형상, 개발 사업지 내 수목의 상태 등에 따라 탄력적으로 적용하도록 해야 할 것으로 판단되었다.
최소 소단높이
복구설계 기준으로 규정된 최소 소단높이는 옹벽의 높이를 포함하여 2m로 하고, 소단 조성 후 수직높이 5m 이상인 경우에 5m 간격으로 너비 2m 이상의 소단을 설치하도록 규정하고 있다. 이와 같은 소단높이 규정은 절개면의 구조적인 안정과 녹화를 통한 경관을 확보하기 위하여 마련된 기준이다.
그러나 지형이나 모암형태를 고려하지 않고 획일적인 기준을 적용함으로써 여러 가지 문제점이 발생하였다. 즉, 토지이용률을 높이기 위해 옹벽설치 등 기형적인 절개면 처리로 인해 오히려 경관을 훼손시키고 있는 것으로 나타났다.
연접개발 제한규정은 개발에 의한 충격을 완화하고 산지의 지형을 최대한 유지시켜주기 위한 기준이다. 연접개발 제한규정은 “산지전용허가를 받고자 하는 지역의 경계와 종전의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 500m 이내에 있는 경우 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만㎡ 이하”로 되어 있다.
이와 같은 기준이 적용된다면 반경 500m(면적 78.5ha) 내 개발이 가능한 면적은 3ha로 약 3.8%에 불과하게 되는 것이다. 따라서 개발 선점경쟁으로 오히려 난개발을 조장할 수 있는 것으로 나타났다. 즉, 허가부터 받아놓고 보자는 개발 선점경쟁으로 과대, 편법개발과 부지조성 후 시세차익을 노린 분양권 거래가 성행하는 등 문제가 발생하고 있었다. 또한 농가주택, 공장 증축의 경우 실수요자들이 피해를 보게 되며 사유재산 침해에 대한 논란의 소지가 있었다.
일본의 경우는 개발 유형별로 숙박시설의 경우 단지와 단지 사이에 10m 이상, 공장·주택·별장지 등은 시설물과 시설물 사이 30m 이상, 스키장과 골프장의 경우 슬로프와 홀 간에 30m 이상의 산림을 존치하도록 규정하고 있다.
맺음말
이상과 같이 산지전용허가기준은 자체가 가지고 있는 획일성과 모호함으로 현지에 적용하기 곤란하여 많은 민원이 발생할 수 있는 소지가 있는 것으로 나타났다.
따라서 지역여건이나 지형형태에 따라 탄력적으로 적용할 수 있도록 개선되어야 하며, 세부기준을 규정할 때 지역에 따라 차등화 할 수 있도록 지자체의 조례로 정할 수 있는 방안 등을 강구해야 할 것이다.
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급경사지 산지개발사례
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입목축적이 낮은 산불발생지
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입목축적이 높은 조림성공지
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입목축적이 높은 조림성공지
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도심 주변의 무분별한 산림훼손 사례
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저층에 의한 경관훼손 사례
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지형과 조화되는 건축물 사례
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최소 소단규정에 의한 경관훼손 사례
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입목축적이 높은 조림성공지
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과대 편법개발 성행(난개발 조장)
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반경 500m, 78ha 중 3ha만 개발가능