성별 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
실업률 (%) | |||||||||
계 |
3.6 |
3.7 |
3.7 |
3.5 |
3.2 |
3.2 |
3.6 |
3.7 |
3.4 |
남자 |
3.8 |
3.9 |
4.0 |
3.8 |
3.7 |
3.6 |
4.1 |
4.0 |
3.6 |
여자 |
3.3 |
3.4 |
3.4 |
2.9 |
2.6 |
2.6 |
3.0 |
3.3 |
3.1 |
*자료: 국가통계포털에서 작성
청년층의 실업률 추이도 외형적으로는 큰 차이가 없다.
<표 2> 전체 실업률과 청년층 실업률의 변화, 2003년~2010년
연령계층별 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
계 |
3.6 |
3.7 |
3.7 |
3.5 |
3.2 |
3.2 |
3.6 |
3.7 |
3.4 |
15-29세 |
8.0 |
8.3 |
8.0 |
7.9 |
7.2 |
7.2 |
8.1 |
8.0 |
7.6 |
*자료: 국가통계포털에서 작성
그렇다고 고용상황이 좋아진 것은 아니다. 취업자 수는 정체상태이다. 2010년과 2011년의 증가세는 2008년 위기 이후 줄어들었던 취업자 수를 회복하는 수준에 머물렀다.
<표 3> 2004년 이후 취업자 수 추이
|
취업자 수 |
전년비 증감 |
2004 |
22,557 |
- |
2005 |
22,856 |
299 |
2006 |
23,151 |
295 |
2007 |
23,433 |
282 |
2008 |
23,577 |
145 |
2009 |
23,506 |
-72 |
2010 |
23,829 |
323 |
2011 |
24,244 |
415 |
*자료: 국가통계포털에서 작성
참여정부와 비교해 이명박 정부 때 고용률 상황은 정도의 차이는 낮지만 다소 악화되었다.
<그림 1> 고용률 추이, 2003~2011년
고용률의 둔화를 가져온 결정적 이유는 청년층의 고용률 악화에 있다. 청년 고용률은 98년 경제위기 이후 회복세를 보이다가 2002년 이후 정체기를 거쳐 2005년부터 하락하기 시작한다. 그 때부터 45% 수준에서 40%까지 지속적으로 하락하여 청년 고용문제가 더욱 악화되었음을 보여준다.
<그림 2> 청년층의 고용률 변화 추이
*자료: 국가통계포털, 경제활동인구조사 비경제활동인구의 지속적인 증가는 이런 고용률 악화의 이유를 설명해 주고 있으며, 공식 실업률과 달리 높은 수준의 실질 실업률이 유지되는 이유이기도 하다. <그림 3> 비경제활동인구 추이, 2003년~2011년 이를 반영하듯 공식 실업률은 매우 높은 수준이다. 숨어있는 실업자를 파악하기 위해서는 실질실업자라는 개념을 활용해야 한다. 공식 실업자 외에 구직단념자, 취업준비자에 18시간 미만 불완전 취업자를 합해서 실질실업자1로 파악하여 보면 전체적으로 실업률은 9.1%로 높아진다. 청년층의 실질실업자는 1,293천명이며, 실질실업률1은 27.1%에 달한다. 여기에 비경제활동인구 중 ‘쉬었다’고 응답했으나 취업의사가 있는 숫자를 더한 청년층 실질실업자2는 1,567천명이며, 32.8%에 달한다. 전체적으로 실질실업률2는 13.8%에 달한다. <표 4> 전체와 청년층의 실질 실업률(2010년) (단위: 천명, %)
경제활동인구 실업자 비경활 중 쉬었음 불완전취업자 취업준비자 구직 단념자 실질 실업자(률)11) 실질 실업자(률)22) 실업률 전체 24,748 920 1,418 556 625 220 2,321(9.1) 3739(13.8) 3.7 청년 4,254 340 274 433 466 54 1,293(27.1) 1,567(32.8) 8.0
*주 1) ‘실질실업자1 = 공식실업자 + 비경제활동인구 중 취업준비자 + 불완전취업자(18시간 미만) + 구직단념자’이고, ‘실질실업률1 = 실질실업자 ÷ (취업자+실업자+취업준비자+구직단념자×100’이다.
2) ‘실질실업자2 = 실질실업자1 +비경제활동인구 중 쉬었음’이며, 실질 실업률2= 실질실업자2÷ (취업자+실업자+취업준비자와 쉬었음+구직단념자×100’이다.
이외에 이명박 정부에서 새로 만들어 낸 개념으로 취업애로계층이 있다. 여기에는 실업자, 비경제활동 인구 중 취업의사나 능력이 있는 사람, 주 36시간 미만 단기근로자들로 추가적인 취업희망자를 선별해 만든 체감 지표이다. 2010년 기준으로 실업자가 92만명, 36시간 미만 단시간 근로자 중 추가취업을 희망하는 불완전 취업자 41만5천명, 실업자 통계에서 제외되는 비경제활동인구 중 취업의사와 능력이 있는 사람 58만명 등 총 191만5천명이다.
*자료: 국가통계포털, 경제활동인구조사에서 작성
OECD 보고서에 따르면(OECD, 2007, 「한국의 청년고용」), 유휴노동력을 파악하는 지표인 15~24세 사이의 니트족(NEET: Not in Employment, Education or Training)규모가 한국은 11.7%로서 OECD 평균인 12.0%과 비슷한 수준이다. 한국의 특수성(군입대)을 감안해서 15~29세 연령대로 보면 니트족 비율은 17%로 OECD 평균을 넘는다.
종사상 지위로 볼 때, 상용노동자 숫자가 일자리 증가의 대부분을 차지하고 있으며, 임시노동자나 일용노동자, 무급가족종사자, 자영업자는 줄어들고 있다. 고용구조 개선이 아니라, 열악한 노동층을 중심으로 일자리 단절 현상이 심화되고 있다.
<표 5> 종사상 지위별 일자리 증감 추이, 2003년~2011년
종사상지위별 |
계 |
비임금 노동자 |
자영업자 |
무급가족종사자 |
임금 노동자 |
상용 노동자 |
임시 노동자 |
일용 노동자 |
2003 |
22,139 |
7,736 |
6,043 |
1,694 |
14,402 |
7,269 |
5,004 |
2,130 |
2004 |
22,557 |
7,663 |
6,110 |
1,553 |
14,894 |
7,625 |
5,082 |
2,188 |
2005 |
22,856 |
7,671 |
6,172 |
1,499 |
15,185 |
7,917 |
5,056 |
2,212 |
2006 |
23,151 |
7,600 |
6,135 |
1,466 |
15,551 |
8,204 |
5,143 |
2,204 |
2007 |
23,433 |
7,463 |
6,049 |
1,413 |
15,970 |
8,620 |
5,172 |
2,178 |
2008 |
23,577 |
7,371 |
5,970 |
1,401 |
16,206 |
9,007 |
5,079 |
2,121 |
2009 |
23,506 |
7,052 |
5,711 |
1,341 |
16,454 |
9,390 |
5,101 |
1,963 |
2010 |
23,829 |
6,858 |
5,592 |
1,266 |
16,971 |
10,086 |
5,068 |
1,817 |
2011 |
24,244 |
6,847 |
5,594 |
1,254 |
17,397 |
10,661 |
4,990 |
1,746 |
*자료: 국가통계포털에서 작성
2) 이명박 정부 고용성적표 평가
이명박 정부 때 고용지표는 전반적으로 악화되었지만, 그렇다고 전반적 호전 추세에서 악화 추세로 반전시킨 것은 아니다. 고용지표를 중심으로 이명박 정부와 참여정부를 비교 평가해 보면 다음과 같다.
① 이명박 정부 4년간 고용률이 0.9% 하락했다. 08년 글로벌 금융위기 영향으로 약 1% 하락이 결정적인 요인으로 작용한다. 고용률은 이명박 정부 때 2% 하락, 참여정부 때 2.5% 하락해서 이명박 정부가 특별히 나쁜 것도 아니다. 참여정부 말에 하락한 이후 하향추세가 지속된 것이다.
② 청년층 고용률 하락이 두드러지나, 이는 참여정부 때 44.4%에서 42.6%로 하락 이후 이명박 정부 때 반작용이 없었던 결과이다.
③ 일자리 증감 추이도 2008년 영향 외에 두드러지지 않는다. 이명박 정부는 정권 초기인 2008년 일자리 수가 145천개로 이전에 비해 급감했으나, 2010년 이후 참여정부 때보다 많은 일자리 수가 증가해서 종합적으로 비슷하다.
④ 2010년 이후 빠른 일자리 증가는 상용직 증가의 몫이 큰데, 의외로 주목해야 할 것은 임시직, 일용직, 비임금 근로자의 급감이다. 일자리 양극화의 양상, 주변 노동자층의 하향 이동에 대해 주목해야 하며 고용구조의 전반적 악화가 뒤에 살펴볼 비정규직의 문제와 함께 중요한 과제로 인식해야 한다는 점을 보여준다.
⑤ 특히, 공식실업률은 비슷한 추이인데, 실제실업자 수가 급증하고 있는 현상에서 일자리 양극화의 도도한 흐름이 일고 있다는 점에 주목해야 한다.
종합적으로 고용지표에 관한 한 정부 성격 차이가 변수가 아니었다. 고용문제에 대한 패러다임 전환 차원의 근본적 개선이 필요하다는 것을 절감하게 해준다. 이명박 정부는 한 것도 없지만, 특별히 전과 달리 더 악화시킨 것도 아닌 상태로 한마디로 고용 문제에 무기력한 정권일 뿐이다.
3. 비정규직 고용구조의 변화
1) 비정규직 고용 악화의 잘 드러나지 않는 요인들
전체적으로 비정규직의 규모는 2007년 3월을 정점(55.6%)으로 증가추세가 멈추고 소폭이나마 감소하고 있다. 그러나 전체 임금노동자 중 여전히 약 50%에 이르는 이들이 비정규직 노동자라는 사실로부터 한국의 비정규직 문제의 심각성이 개선되지 않고 있음을 알 수 있다. 또한 비정규직의 절대 규모가 2004년 8월 조사 기준 813만명에 비해 여전히 많다는 것도 비정규직 일자리 자체가 크게 줄어들지 않았음을 보여준다. 더구나 실업자 규모가 100만명을 넘어섰으며 실업자 비율 또한 실업자 규모가 80만 1천명이었던 2004년 8월 3.5%에 비해 높은 4.1% 수준이다. 장기 추세선을 보면 비정규직 규모는 하향 안정화되고 있는 것이 아니라 여전히 증가 추세이다.
<그림 4> 비정규직 규모 추이
자료: 한국비정규노동센터, 『월간 비정규노동』, 2010년 7월. 통계청 경제활동인구조사 부가조사의 원자료에서 계산
더구나 비정규직 통계 집계 방식의 한계로 통계에 잡히지 않는 비정규직의 엄청난 숫자가 숨어있어서, 비정규직 규모와 비율의 감소를 감히 장담할 수 없다. 첫째, 57만7천명(3.5%)로 파악되는 특수고용 노동자는 현실을 제대로 반영하지 못한다. 레미콘, 덤프, 굴삭기 등 건설운송기계 종사자와 지속적으로 늘어나고 있는 택배 노동자의 숫자만으로도 통계상의 특수고용 노동자 수와 비슷할 정도다. 산재보험 적용과정에서 파악된 보험모집인의 숫자만도 30만이 넘고, 골프장 경기보조원, 학습지교사, 건설기계 운전자 등 4대 직종만이 아니라 화물운송, 퀵서비스, 대리운전, 간병인, 채권추심인, 대출모집인, 텔레마케터, 방송작가, A/S기사 등 전 서비스부문에서 급속히 확대되고 있는 숫자까지 고려해보면 엄청난 수가 빠져 있음을 알 수 있다. 따라서 면허 숫자가 아니라 실제 종사자 수를 고려하더라도 실제 특수고용 숫자는 통계상의 숫자 약 60만 명의 최소 2배에서 최대 3배까지로 추산된다.
둘째, 비정규법 제정 전후로 급속히 확대되고 있는 간접고용 노동자 숫자도 통계상으로 제대로 파악되지 않는다. 파견 21만2천명(1.3%), 용역 55만 명(3.3%)을 합해야 70만이 조금 넘고, 호출 77만 4천명(4.7%)까지 포함해도 약 150만 명 수준이다. 불법파견 혐의가 있는 제조업 사내하청 노동자는 어디에 포함되어 있는지 알 수 없다. 2008년 노동부가 파악한 사내하청 규모만도 36만8천여 명에 이른다. 그런데, 300인 이상 원청 사업장만 대상으로 했으며 자동차 부품업에서 만연한 2,3차 하청을 제외한 숫자라는 점을 감안하면, 이보다 훨씬 많은 숫자가 누락됐음을 알 수 있다. 법으로 금지되고 있는 제조업 파견업무를 실제 시행하고 있는 파견업체 현황으로 짐작해보면, 최소 100만 명이 넘는다. 또한 간접고용 확대는 비단 제조업에 한정되지 않는다. 일례로 통계에서 0%로 잡히는 보건업의 간접고용 숫자는 보건의료노조와 한국비정규노동센터의 조사로 13% 수준에 이른다.
숨어 있는 비정규직은 대부분 간접고용, 특수고용에 해당하는 노동자로 현재 통계는 실상을 제대로 반영하지 못해서 그릇된 정책 판단으로 이어질 수 있다. 이는 단지 통계기법 상의 문제는 아니다. 간접고용과 특수고용의 문제를 정책적 의제에서 의도적으로 배제하여 인건비절감책으로 이들 노동력을 활용하는 기업들의 책임전가식 고용형태를 고용 유연화라는 이름으로 묵인, 방조하고 있는 노동 정책 방향이 이런 현실 왜곡을 조장하고 있다.
더구나 정규직 증가, 비정규직 감소에 가려져 있는 실업확대, 자영업 몰락 등 전반적 고용구조의 악화현상에도 주목해야 한다. 통계청의 집계기준으로 경제활동인구가 28만 7천명 증가하였으나 이중 5만 3천명이 실업자인 것으로 나타났다. 전체 취업자가 24만 5천명이 증가한 가운데, 그중 임금노동자 규모는 전년 동월대비 54만 1천명 증가한 데 반해, 고용주, 자영업자, 무급가족종사자가 30만 6천명 감소하고 임금노동자 내 독립도급노동자(한국비정규노동센터 분류 기준) 또한 5만여명이 증가하여 중소규모 사업자 및 자영업자층이 붕괴하여 종속적 노동자층으로 흡수되었을 가능성이 감지된다. 종속적 노동자 내에서는 직접고용이 53만 1천명 증가로 3.8%의 증가율을 보인 가운데 간접고용의 경우 증가규모는 6만 3천명 수준이나 증가율은 직접고용에 비해 높은 4.3%인 것으로 나타났다.
무엇보다 비정규 관련 법 제정과 상관없이 큰 폭의 감소가 정규직 증가로 이어지기도 했으나, 파견 노동자의 급증과 시간제 노동자의 증가 현상으로 이어지고 있다. 비정규직 중 상대적으로 고용조건이 좋은 기간제 노동자가 더 열악한 시간제, 간접고용으로 전환된 것이다.
2) 비정규 내 고용구조의 악화 현상
한국비정규노동센터 집계 방식의 통계로 살펴볼 때, 고용구조에서 간접고용과 임시파트의 증가와 기간제의 감소가 두드러지게 나타난다. 통계방식의 한계를 고려하면 열악한 비정규직으로 하향이동이 나타난 점을 더 눈여겨 볼 필요가 있다. 또한, 전체 취업자에서 영세 자영업자 감소, 비경활 중 실질 실업자 증가 등과 같이 봐야 한다.
정부 통계 방식에서 임시일용 정규직의 감소로 인한 비정규직의 증가와 달리, 노동계 통계에서 비정규직으로 모두 분류하는 임시일용직의 감소로 인한 비정규직의 감소 양상이 나타났다. 1년 이상 상용직 중 무기계약, 기간제의 계약의 장기화 중에서 일부 정규직으로 이동도 나타났다. 또한, 파견, 용역 등 간접고용과 특수고용에서 통계에서 누락되고 오히려 정규직으로 집계될 수 있는 분야가 확대되고 있는 현상도 고려해야 한다. 이런 요인들은 모두 참여정부 때 만들어진 비정규법의 양면적인 양상이지, 이명박 정부 정책의 독자적 산물인 것은 아무 것도 없다.
<표 6> 비정규 고용의 변화
구분 |
고용형태 |
비율(%) |
증감 | ||||
2009.3 |
2009.8 |
2010.3 |
2010.8 |
2011.3 | |||
임금노동자 |
전체 |
100.0 |
100 |
100 |
100 |
100.0 |
|
정규직 여부 |
정규직 |
47.9 |
48.2 |
50.2 |
49.8 |
51.5 |
+ |
비정규직 |
52.1 |
51.8 |
49.8 |
50.2 |
48.5 |
- | |
비정규직 고용형태 |
일반임시직 |
18.8 |
17.7 |
18.4 |
18.3 |
17.1 |
- |
기간제 |
14.3 |
14.2 |
11.8 |
11.5 |
11.7 |
-- | |
상용파트 |
0 |
0.1 |
0.1 |
0.2 |
0.2 |
| |
임시파트 |
5.5 |
5.9 |
6.4 |
6.7 |
6.0 |
+ | |
호출근로 |
4.8 |
4.7 |
4.7 |
4.8 |
4.8 |
0 | |
특수고용 |
3.9 |
3.8 |
3.5 |
3.4 |
3.4 |
- | |
파견근로 |
0.8 |
1 |
1.3 |
1.2 |
1.3 |
+ | |
용역근로 |
3.6 |
3.8 |
3.3 |
3.6 |
3.6 |
0 | |
재택근로 |
0.4 |
0.6 |
0.4 |
0.4 |
0.5 |
0 |
*자료: 상동
이명박 정부의 비정규 문제에 대한 무대책을 반영하듯, 비정규직의 임금차별과 사회적 배제는 지속되고 있다.
정규직 대비 비정규직 임금 비율은 46.2%로 역대 최저 수준이다. ‘절반의 임금’이란 말이 무색할 정도로 낮아지고 있는 추세이다. 임금차별의 확대는 고용 양극화의 골이 점점 깊어지고 있으며, 비정규직 차별을 해소하기 위한 실질적 제도 개선이 필요함을 경고하고 있다.
<그림 5> 정규직 대비 비정규직 임금 수준 추이
*자료: 한국비정규노동센터, 『월간 비정규노동』, 2010년 7월. 통계청 경제활동인구조사 부가조사의 원자료에서 계산
2010년 3월 정규직의 평균임금은 266만원이며 비정규직의 평균임금은 123만원으로 나타났다. 또 전체 임금노동자의 평균임금은 195만원이다. 매년 전체 임금노동자들의 월평균임금은 꾸준히 상승하고 있으나, 정규직의 월평균임금이 작년 동월대비 11만원 증가한 데 비해 비정규직은 3만원이 증가하여 격차가 더욱 확대되고 있다.
2000년의 경우 정규직과 비정규직의 임금격차는 73만원 정도였으나 2010년 3월의 경우 정규직과 비정규직의 임금격차는 143만원으로 절대적인 금액에서 차이가 계속해서 커지고 있는 것으로 나타났다. 2000년 이후 비정규직 비율 감소와 정규직 비율 증가가 완만하게 꾸준히 진행된 데 반해 정규직과 비정규직 간의 임금격차는 급속히 커져 왔다.
비정규직의 정규직대비 임금비율 역시 2000년 8월 경제활동인구 부가조사가 시작된 이래로 점차 낮아지고 있다. 2000년 8월 비정규직의 정규직대비 임금비율은 53.5%였으나, 2010년 3월 조사에서는 46.2%로 7.3%p 낮아진 것으로 조사되었다. 이러한 비정규직 임금비율 감소는 사회양극화 문제와 밀접한 연관이 있으며 최저임금제가 있음에도 불구하고 양자 간의 임금격차가 확대되고 있음을 보여준다. 비정규직 노동자 중 특수고용 노동자의 임금이 163만원으로 가장 높게 나타난 반면, 파트타임과 재택근로, 호출근로를 제외하면 용역근로가 116만원으로 가장 낮았다. 특히, 파트타임과 파견, 재택근로 등 열악한 비정규직의 임금수준이 낮아지고 있다는 점도 심각한 문제이다.
이명박 정부의 고용정책의 모순을 보여주는 대표적 사례 중의 하나가 공공 비정규 정책이다. 2011년 공공 비정규 대책이 참여정부 때 대책 수준으로 복귀했지만, 겨우 제자리걸음으로 돌아왔을 뿐이다. 전체 비정규직 비율은 줄어들고 있다고 하지만, 이명박 정부 들어와 공공부문 비정규직 비율은 줄어들지 않고 오히려 늘고 있는 추세를 보였다.
<그림 6> 전체와 공공 비정규 추이의 비교
3) 양극화 심화와 동반 진행한 이명박 정부 4년
이명박 정부 집권 4년 동안 소득분배 지표는 악화되었다. 전가구의 가처분소득 기준 지니계수는 2003년 0.277에서 2009년 0.293이며, 2011년에는 다소 낮아졌으나 0.288로 여전히 높은 수준이다. 양극화 추이를 가장 알기 쉽게 보여주는 지표인 전체가구의 가처분소득 기준 소득 5분위배율은 2009년 5.75배로 06년의 5.38배에서 매우 높아졌으며, 2011년에는 5.73배로 경제위기 이후에도 회복되지 않고 있다. 국제기준으로 빈곤가구의 비율을 알 수 있는 상대적 빈곤율은 2009년 전체가구의 가처분소득기준으로 15.2%로 이 역시 계속 악화되고 있다. 06년 14.3%, 07년 14.8%에 비해 08년 15.2%, 09년 15.3%로 높아졌으며, 경제위기에서 회복했다는 2010년에도 14.9%, 2011년 15.2%로 악화된 빈곤율이 개선될 조짐이 전혀 나타나지 않고 있다.
<표 7> 주요 분배 지표의 변화 추이, 2006년~2011년
분배지표별 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
지니계수 |
0.306 |
0.312 |
0.314 |
0.314 |
0.310 |
0.311 |
5분위배율 |
5.38 |
5.60 |
5.71 |
5.75 |
5.66 |
5.73 |
상대적빈곤율(중위소득 50%미만) |
14.3 |
14.8 |
15.2 |
15.3 |
14.9 |
15.2 |
*자료: 국가통계포털에서 작성
<그림 7> 전국가구의 가처분소득 기준 지니계수의 변화 추이
*자료: 국가통계포털에서 작성
이명박 정부는 국제 기준으로 본 한국의 지니계수 수준은 0.312로 OECD 30개국 평균인 0.311과 별 차이가 없다고 반박할 수 있다. 그러나 문제는 지속적인 상승 추세이며, 증가율도 매우 빠르다는 점이다. 더구나 빈곤율이 매우 높다. 한국은 14.8%로서 OECD 국가 평균 10.6%보다 월등히 높으며, 하위 5위권에 해당하는 수준이다. 10분위 소득간 편차로 측정하는 빈곤갭은 0.360으로 평균 수준 0.286에 비해 매우 높다. 특히, 시장소득과 가처분 소득의 차이로 실질 생활 수준을 보장하는 사회안전망에 대한 공공지출이 국민소득에서 차지하는 비중이 8%로 OECD국가 중 최하위인 멕시코의 7.9%와 거의 같은 최하위 수준이며, 다른 국가들과의 격차도 크다.
또한, 소득분배 지표와 관련해 이명박 정부는 집권 기간인 08년, 09년에만 특히 악화된 것이 아니며 멀리는 노무현 정부 집권 초인 2003년부터 멀게는 집권 말인 07년부터 증가 추세라고 반론을 제기할 수 있다. 분명히 노무현 정부는 양극화 대응에 실패했다. 노무현 정부 집권기인 2003년부터 2007년까지 모든 소득분배지표는 악화되었다. 그런데, 이명박 정부 집권 이후인 2008년, 2009년에도 양극화 지표는 가장 악화된 상황이며, 위기 이후에도 별로 개선되지 않은 상태로 머물러 있다. 전 정권과 비교해서 더 나쁘지 않다고 자위할 것처지가 아니다. 또한, 양극화의 진행속도가 점점 빨라지고 있는 현실의 심각성에 주목해야 할 때였다. 과연 심각한 양극화 현실에 반작용을 하기 위해 실질적인 노력을 했는지 여부가 중요하다.
정부 재정 운용의 내용을 본다면, 전 정권부터 시작된 양극화 심화 추세가 계속된 것뿐이라는 주장에 중요한 허점이 보인다. 이명박 정부 하에서 양극화에 대응할 사회지출 예산 증가율은 낮아지고 4대강 사업이 포함된 SOC예산은 더 많이 증가했다. 2009년 SOC 예산 증가율은 전년대비 26%에 이른다. 이에 반해 복지, 교육 등 사회지출의 증가율은 낮아졌다(국회예산정책처(2009), 「NABO 2009~2013 국가재정운용계획 분석」참조). 더구나 이명박 정부의 고용정책을 보면 양극화 대응의 중요성에 대한 불감증 증세의 심각성을 알 수 있다.
4. 양극화 대응에 무력했던 이명박 정부 4년의 고용정책
이명박 정부 4년은 단기 일자리 창출, 비정규 문제에 대한 무능력, 양극화 현실의 방기로 특징지울 수 있다. 고용정책은 당장 예산을 투여해 가시적 결과를 보이는 단기 일자리 창출에만 집중하면서 동시에 전반적인 안정적 고용의 약화를 초래하는 예산정책과 공공행정정책은 지속하는 역행적인 정책을 보였다. 정권말인 올해에 나타난 변화는 2008년 위기 이후 등장한 이명박식 일자리나누기(안정적 고용을 두 개의 불안정 고용으로 나누는 직무분할식 일자리나누기 job sharing)의 재등장이 특징이다. 비정규정책은 비정규법의 한계를 활용해 비판하면서 결국은 사용자 편향적 개편을 도모하다가 여론의 비판을 받은 이후 참여정부 때 공공 비정규대책을 다시 옮겨붙이기로 실시하는 등 뒷걸음치기와 제자리걸음을 반복하는 행보를 보였다. 그 대가로 양극화 현실은 갈수록 악화되는 양상이 나타났다.
1) 유연한 노동시장에 더해진 유연화 정책
이명박 정부의 3년 간 노동시장 정책은 유연한 노동시장에 유연화 정책을 덧칠하는 형색으로 전개되었다. 기간제법의 기간연장 추진, 파견업무의 기간과 대상업무 확대, 최저임금법 감액 적용, 해고요건 완화, 변형근로 확대, 고용서비스 업무 규제 완화, 공공부문 퇴출제와 상시 구조조정 체제 도입 등 노동시장 보호를 완화하고 노동 유연화를 확산하는 정책 내용을 선보였다. 물론 일부를 제외하고 대부분 시행까지 이어지지 않았기는 하지만, 이명박 정부의 노동시장 정책은 일자리 질의 하락과 불안정 일자리의 확산, 양극화 확산을 촉진하는 내용을 주로 담고 있었다.
<표 8> 이명박 정부 노동시장 유연화 정책의 개요
구 분 |
주 요 추 진 내 용 |
문 제 점 | |
비정규 보호법 |
기간제법 |
- 기간제 2년에서 3-4년으로 연장 - 기간제한 적용제외 확대 |
- 비정규직 확대, 영구화 |
파견법 |
- 사용기간 2년서 3-4년으로 연장 - 파견업무 확대 |
- 파견노동 확대, 영구화 | |
최저임금법 |
감액 적용 |
- 60세 이상, 수습기간(6개월) 감액 |
- 고령, 수습노동자 임금삭감 |
숙식 비용 |
- 숙식비용을 최저임금에 포함 계산 |
- 이주노동자 등 임금 삭감 | |
근로기준법 |
해고제도 |
- 부당해고 시 금전보상제도 도입 - 최소자격기간 3-6개월 설정 - 해고 제소기간 3개월 설정 - 해고규모별 사전통보기간 차등화 |
- 해고요건 완화 - 해고 제한 무력화 |
변형근로 |
- 변형근로 확대 - 탄력적근로시간제도 확대 |
- 노동시간 유연화, 임금삭감 | |
주휴 |
- 무급 전환 |
- 임금 삭감 | |
직업안정법 |
고용서비스 |
-「고용서비스 활성화 법」으로 개정 - 직업소개요금자율화 등 고용중개산업 규제 완화 - 민간 고용중개업 육성 |
- 간접고용(파견) 확대 - 파견허용업무규제 무력화 - 중간착취 확산 |
구조조정/ 인력감축 |
공공부문선진화 |
- 공무원(1만) 공공기관(1.9만) 감축 |
- 실업 및 비정규노동 증가 |
상시 구조조정 |
- Pre-Workout 등 상시 체제 도입 |
- 실업 및 비정규노동 증가 |
* 자료: 노중기․전병유, 2011, 「시장친화와 노조파괴․노동억압 정책」, 민주화를위한교수협의회 외,『독단과 퇴행, 이명박 정부 3년 백서』, 메이데이출판사)에서 인용
2) 청년 고용정책 평가
청년 고용 문제의 심각성은 모두가 인식하는 과제이다. 98년 이후 지금까지 청년실업은 계속 악화되고 있는데 반해 이명박 정부의 대응은 IMF 직후의 대책 수준을 벗어나지 못했다. 청년고용에 초점을 둔 정부의 정책 대응은 실질적으로 4차례 전개되었다. 노무현 정부와 이명박 정부가 각각 2번씩 총괄 대책을 제시했다. 예산과 지원인원은 꾸준히 늘어났으나, 사업 내용은 동일하다. 정책 용어가 달라지긴 했으나 이명박 정부의 청년인턴지원과 노무현 정부의 단기 일자리 제공이 가장 우선순위에 있는 것, 그 다음으로 직업훈련이나 연수가 차지하는 것도 비슷하다.
<표 9> 역대 청년실업대책
대책명 |
예산 |
지원인원 |
사업 내용 |
정부 |
청년실업 종합대책 (2003. 9) |
5,390 |
126,453 |
일자리제공, 현장연수, 직업훈련, 해외연수 취업지원, 인프라 확충 |
노무현 정부 |
청년고용 촉진대책 (2005. 1) |
7,885 |
252,716 |
단기일자리제공, 청년층직업훈련강화, 중소기업 유휴일자리 충원, 직장체험활성화, 해외취업인턴 활성화, 청년취업인프라확충, 공공부문 일자리 창출 |
노무현 정부 |
청년고용 촉진대책 (2008. 8) |
- |
- |
- |
이명박 정부 |
청년고용 추가대책 (2009. 3) |
13,240 |
397,198 |
청년인턴지원, 교육훈련, 단기일자리제공, 글로벌청년리더양성, 취약청년일자리지원, 창업지원 |
이명박 정부 |
* 주: 1) 2007년 4월의 청년실업 보완대책은 기존 대책과의 차별성이 없어 제외. 2008년 8월의 청년고용 촉진대책은 구체적인 사업목록이 제시되지 않음.
2) 주요 사업은 예산 순으로 제시. 세부 예산과 정책을 제시하지 않았는데, 양적 확대에도 불구하고 질적 차이는 없다는 점을 고려함.
* 자료:국회예산정책처, 「청년고용대책 평가」, 2010. 10에서 수정, 인용.
이명박 정부의 청년고용정책은 경제위기로 인한 고용대란에 대처하기 위해 추경예산을 통해 재정과 지원인원을 확대했지만, 이제까지 청년 고용대책의 연장선에 서 있다. 특히, 이명박 정부는 과거 정부들이 활용했던 직접 일자리 창출 정책이었던 한시적 일자리를 만드는데 총력을 기울였다. 중소기업 청년인턴, 관광분야 청년인턴, 정부출연기관 인턴, 고용서비스 인턴, 지역사회서비스 청년사업단, 학습보조교사, 대학 내 채용지원, 자치단체 청년인턴, 중앙행정기관 행정인턴, 공공기관 청년인턴, 농산업 인턴 등 인턴제의 총결정판이라 할 만하다. 2009년 청년고용 예산 집행액 약 7천9백억 원의 절반이 넘는 4천억 원 이상이 인턴제에 투입되었다. 여기에 청년직장체험프로그램, 10여종의 해외 연수·인턴 프로그램까지도 한시적 일자리 정책으로 포함할 수 있다. 한시적 일자리가 정규직 고용으로 이어지는 비율이 10%에도 미치지 못하는 현실에서, 일시적 일자리 일변도 정책 이외에 일자리 창출 정책이 없다는 점이 결정적 한계이다.
3) 일자리 창출정책과 알맹이 없는 동반성장 카드인 국가고용전략
노무현 정부는 200만개 일자리 창출을 공약으로 내걸었지만, 2005년부터 3년간 68만9000개 일자리 창출에 그쳤다. 그런데 이명박 정부는 매년 60만개씩, 임기동안 300만개의 일자리를 만들겠다고 공약했지만, 3년 동안 만들어진 일자리는 39만6천개에 그쳤다. 일자리 창출 목표에 한참 못 미친 노무현 정부 때보다 더 야심찬 구호를 내걸었지만 훨씬 더 빈약한 결과에 머물렀다. 2008년 금융위기의 영향을 감안하더라도, 일자리의 대부분이 한시적 대책으로 만들어진 1년 미만의 한시적 일자리였다는 점에서 임기응변식 대응이라는 한계도 드러났다. 공공부문에서 유독 비정규직 비율이 증가하여 정부가 고용안정의 반면교사의 역할을 하게 된 것도 문제이다. 한시적 대책 말고 뚜렷한 고용대책이 없어 취약층인 청년과 여성의 실업률 증가, 고용률 하락, 실질 실업률의 대폭 증가로 이어지는 것은 필연적인 결과였다.
이명박 정부는 한편으로 ‘성장-고용-복지의 선순환 구조’를 만드는 「국가고용전략2020」을 발표했다. 고용률 저하가 소득분배 악화로 이어지는 현실에서 장기정책으로 크게 손색없는 구호이다. 이 선순환 구조는 ‘성장→고용→복지’가 일방통행으로 작동하는 것이 아니라, 상호 영향을 미치는 관계를 갖는다. 그런데 성장 우선정책을 넘어서서 고용을 통한 성장, 복지제도의 밑받침을 통한 고용 개선이라는 새로운 기반을 구축할 정책 내용은 전혀 갖추지 못했다. 또한, 여성, 중고령층, 청년, 비정규직 등 취약계층에 대한 정책은 전반적 고용정책과 상호 호응하면서 보완적으로 작동할 때 효과가 있다. 그런데 청년 고용정책은 전반적 고용정책과 별개로 취급된다. 전반적 고용정책의 상이 구축되지 않은 채 청년층 대책은 한시적 일자리를 쏟아내며 기존의 비정규직 일자리를 밑돌거나 상호 충돌하는 결과를 가져오게 된다.
미래 고용정책의 청사진으로「국가고용전략2020」을 제시했지만, 미래에 대한 전망을 찾아보기 힘든 내용이다. ‘성장-고용-복지의 선순환’을 위한 내용이라고 주장하지만, 그간의 유연화 일변도 정책의 한계에서 벗어날 만한 전향적 성격의 내용은 매우 미미하며, 그나마 실효성이 매우 의심되는 방안일 뿐이다. 구체적이고 현실화될 가능성이 있는 구상은 파견 확대, 탄력적 시간제 확대와 같이 고용 확대 효과는 없고 오히려 고용구조 악화를 초래하는 내용이다. 새롭고 참신한 내용의 부족을 절감한 나머지 제시한 듯 보이는 ‘상용형 일자리 확대 정책’은 현실성 없는 전시성 정책에 불과하다. 구호는 대담하고 2020년을 내다보는 장기비전을 제시한다고 했는데, 내용은 매우 소소하고 기존의 고용정책과도 차별성이 없다. 한마디로 소문난 잔치에 먹을 게 없는 격이다.
<표 10> ‘성장·고용·복지’의 선순환을 위한 국가고용전략 2020 주요 내용
내용 |
문제점 |
① 지역·기업이 주도하는 일자리 창출 - 일자리 창출 우수 100대 기업 선정, 포상 - 민관 일자리협의체 구성, 일자리 현안 논의 - 고용영향평가 단계적 확대 - 고용확대형 재정 산업정책 추진 |
- 지역은 예산 부족, 기업은 고용 회피 ․구시대적 발상: 포상으로 일자리를? ․실효성 논란 ․국책사업에 한해서 진행 ․실질적 효력 평가 불비 |
② 공정하고 역동적인 노동시장 구축 - 사내 하도급 실태조사 후 위법 시 의법 조치 및 직접 고용 계획 - 건설업 노무비 등 개선방안 마련과 정부발주 공사 근로자 노무비 사전 공사원가 반영 - 근로시간 유연화: 탄력적 근로시간제 확대(3개월→1년)와 근로시간저축휴가제 도입 - 파견업종 조정 - 기간제 사용기간 예외확대(신설기업, 청소경비업무 등) |
- 공정과 역동? 역동의 방향은 유연화 ․법원 판결 반영하는 법무부 지침 개정 또는 입법 필요한데 안이한 계획 ․구체안이 없고 관계부처와 협의한다고만 함. 기존에도 협의는 있었음. ․신규고용보다 장시간노동을 선호하는 사용자측 유인을 오히려 촉진 ․간접고용 확대로 차별악화 초래 ․해고대란설의 연장선. 청소경비 등 열악한 비정규직 처우 악화 |
③ 일·가정 양립 상용형 일자리 확대 - 시간제 일자리 확대. ‘시간제 근로자 수요 촉진 및 보호에 관한 법률’ |
-상용형 시간제란 현실 감각 없는 발상. 열악한 시간제로 하향 이동 초래 ․핵심 대상으로 꼽는 (유휴)간호사, 공공부문 시간제 상담원 등 해당 직종의 고용악화 초래 |
④ 생애 이모작 촉진
- 근로시간 단축형 임금피크제 도입 - 전직지원 장려금 요건 완화, 사회공헌형 일자리 발굴 확산 |
-정년연장과 청년고용 간의 상충관계에 대한 고려 없음 ․시간단축형 임금피크제는 실효성 없음 ․미미한 효과
|
⑤ 일을 통한 빈곤탈출 지원 - 기초생활수급자 실태조사 및 개인별 탈수급계획 수립, 고용지원프로그램 집중 실시 |
-잔여적 복지정책의 발상 여전 ․탈수급이 아니라 저수급이 문제
|
파견 확대의 연장선상에서 추진된 직업안정법 개정안은 제조업 불법파견을 합법화 할 고리를 여는 중요한 뇌관을 건드렸다. 또한, 잔여적 복지체계에 고통 받고 있는 현실보다 이명박 정부가 지향하는 ‘능동적 복지’에 초점을 둔 기초생활수급자 취업 종합대책은 ‘성장-고용-복지’의 선순환이라는 구호가 의미하는 바를 분명하게 보여준다. 노동능력이 있는 기초생활 수급자 28만명을 겨냥해 이중 취업대상자가 0.7%인 2천명에 불과하다는 데 초점을 둔 탈수급 지원 대책을 유일한 복지관련 정책으로 포함하고 있다. ‘복지병 타령’만 읊조리며 저수급 상태에 있는 300만이 넘는 수급자와 수급대상에서 빠져 비정규직과 실업을 맴맴 도는 저소득층이 800만이 넘는 현실은 눈감은 채 ‘성장-고용-복지’의 선순환을 얘기하는 이명박 정부는 이치에 맞지 않는 자기 말만 반복하는 ‘청맹과니 정부’일 뿐이다.
4) 비정규 대책
가) 열악한 비정규직 확산 현상의 방치와 조장
비정규직 비율은 2007년 이후 조금씩 계속 감소하고 있긴 하지만, 비정규직 비율이 절반을 넘는 비정상적 상황이 장기간 지속되고 있다. 전체 노동력의 절반이 넘는 비정규직 비율은 기업의 인력운용 측면에서 보나, 사회 전체적으로 보나 불안정한 상태이다. 무엇보다 시간제, 파견, 호출 등 비정규직 중에서도 더 열악한 처지의 고용형태가 확대되고, 비경제활동인구로 감춰진 넓은 의미의 실업자 증가, 자영업자의 몰락과 함께 전반적 고용구조의 양극화가 진행되었다.
정규직 대비 비정규직 임금 비율은 46.8%로 역대 최저 수준이다. ‘절반의 임금’이란 말이 무색할 정도로 절반 밑으로 한없이 추락하고 있다. 비정규직의 사회안전망으로부터의 배제도 지속되고 있다. 비정규직의 확산과 차별의 결과, 개인이 저임금계층에 속한 비율로 측정한 빈곤율은 24.6%에서 48.9%에 이른다. 최저임금이나 3인 가구 생계비를 기준으로 30% 정도가 비정규직 개인의 빈곤율이라고 볼 수 있다. 가구특성으로 볼 때 비정규 가구주의 빈곤율(가구소득 중위값의 60% 기준)은 26.6%이고 비정규직이 한 명이라도 있는 가구의 빈곤율은 25.0%이다. 비정규직의 4/1 이상이 빈곤층에 속한다(김성희, 「비정규직과 양극화」, 학술단체협의회 심포지엄 발표문).
나) 공공부문 고용악화 선도정책에서 참여정부 비정규대책으로 회귀
고용구조 악화의 현실에서 이명박 정부는 공공부문에서 고용 악화를 선도하는 정책을 전개했다. 공공부문(공공행정국방과 교육서비스업)은 정규직 감소 또는 기간제의 감소가 전반적 고용감소를 주도하는 다른 산업과 다른 특징을 보인다. 공공부문에선 정규직과 기간제가 줄어들면서 열악한 비정규직인 시간제 증가가 이를 대체하는 양상으로 고용구조가 악화되고 있다. 파트타임 확대 정책은 비경제활동 상태인 여성의 새로운 일자리의 통로로 작용하는 것이 아니라, 기존의 정규직이나 전일제 형태의 비정규직을 시간제로 이동시키는 고용악화 정책으로 작동할 가능성이 높다. 공공부문의 퇴출제와 기능직을 중심으로 한 현업업무의 축소와 그 빈자리를 학교 부문을 중심으로 늘어난 비정규직으로 대체하는 정책이 이루어졌다.
2011년 공공부문 비정규대책을 발표해서 정책 전환의 조짐을 보이기도 했다. 이명박 정부는 최근 공공부문 비정규대책을 내놓았다. 공공부문이 고용의 모범을 보이겠다는 시도는 날로 심각해지는 비정규직 차별을 축소하는 돌파구라는 점에서 중요하다. 이명박 정부가 ‘상시 지속적 업무는 정규직으로 전환하는 것이 맞다’고 인정한 공공 비정규대책을 내놓은 것은 노동유연화를 선도했던 이전 정책에 비해 진전이긴 하다. 정부 출범 직후 공공부문 퇴출제를 실시해 계약직에서 무기계약직으로 전환된 사람들을 구조조정 대상으로 삼는 결과를 낳았고, 기간제한 2년을 4년으로 연장하는 비정규직 확대안이 비정규 대책이라 강변하던 것보다 낫기 때문이다. 다른 한편 이번 정부 대책은 2004년과 2006년 참여정부 때 실시한 공공 비정규대책의 수준으로 되돌아간 것이다. 시간은 흘렀고, 비정규 문제의 양상은 달라졌는데 복제품을 내놓은 건 퇴보이다.
또한, 참여정부 때 공공부문 대책과 마찬가지로 한계를 가지고 있다. 온전한 정규직이 아니라 무기계약직으로 일부의 처지가 조금 개선되는 한편에서 더 열악한 간접고용 노동자가 빠르게 확산되는 문제를 개선하지 못하는 한계를 보인다. 약간의 개선과 동시에 더 큰 차별의 확산이 바로 10여년 공공부문 비정규직 대책의 결과이다.
다) 엉뚱한 흑심을 드러낸 해고대란설
고용 양극화 현실에 대한 불감증을 넘어 이를 핑계로 엉뚱한 처방을 내리려 했던 일도 있었다. 비정규법의 기간제한 규정 때문에 해고되는 비정규직 위해 기간제한 규정을 2년에서 4년으로 바꾸어야 한다고 주장했던 ‘100만 해고 대란설’이다. 대량해고설은 어설픈 보호조항인 기간제한마저 완화하여 유연화 우선의 비정규 정책을 확고히 하려던 사용자 편향의 조바심이 빚은 일대 희비극으로 끝났다.
문제는 남겨진 과제이다. 7월 전 해고 숫자가 정부 말대로 100만이 아니고 정확한 숫자는 5만이나 10만이라고 정정하고, 그래서 해고사태 운운은 정부의 의도적인 설레발임을 밝힌다 해서 문제가 달라질 건 없다. 840만 명 비정규직 대다수는 비정규법 이전에도, 2년 기간제한 하에서도, 4년 기간제한으로 바뀌더라도 계속 해고에 직면한다. 100만이 아니라 200만, 300만 명이 매년 고용단절을 경험한다. 이 모두가 직업을 잃는 건 아니다. 비슷한 조건의 일로 수평 이동하거나, 또 한 부류는 더 열악한 간접고용이나 특수고용으로 떨어지고, 일부는 정규직으로 상향 이동한다. 그런데 상향 이동하는 경우는 고작 10-20만 명 수준이나, 하향 이동하는 비정규직은 그 3-4배에 이른다. 수평 이동한다고 해도 주기적으로 실업과 고용의 쳇바퀴를 돌아야 한다.
정부가 결국 거둔 소득은 2년이냐 4년이냐 숫자 논란에 빠져 결국 기간제한 내로 시야를 좁혀놓았던 것이다. 노동권 사각지대에서 생활고에 시달리는 특수고용 노동자의 문제, 일은 대기업에서 하는데 중소기업에서 고용되어 차별을 절감하면서 정규직인지 비정규직인지 몰라도 원청 대기업이 계약해지 하면 그게 해고 통보가 되는 사내하청·용역·도급·파견 등 간접고용 노동자들, 단기 계약 하에서 채용과 해고를 반복하는 임시계약직 노동자의 문제 등을 해결할 수 있는 수단에 대한 고민과 관심도 묻히게 만들었다.
5) 정권 임기말 정책의 일대전환이 벌어지고 있는가?
2011년 말 이명박 정부의 고용노동부는 실노동시간단축을 추진한다면서, 그간 행정해석으로 시간외노동 산입대상에서 제외했던 휴일 노동시간을 포함하는 지침을 발표하였다. 또한, 그 연장선에서 현대, 기아, 한국GM, 르노삼성, 쌍용 등 국내 완성차업체의 전체 공장을 대상으로 2011년 9.26∼10.14(3주간)에 걸쳐 노동시간 실태조사를 실시하고, 노동시간 규정 위반 실태 결과를 발표했다.
고용노동부는 2012 업무보고를 통해 ‘일할 기회의 부족’과 ‘일하는 사람들간 격차’를 해소하기 위해 ‘청년 일할 기회 늘리기’, ‘내일 희망 일터 만들기’, ‘상생의 일자리 가꾸기’를 3대 핵심과제로 제출하는 한편 ‘근로시간제도 합리화’를 위해 ‘생산성 제고-일자리 창출-근로생활의질 향상의 새로운 선순환 구조로 패러다임 변화’를 추구하겠다는 목표를 제시하여 둘을 연동시킬 것을 예고하였다. 이를 위해 주 40시간 제도 도입이 마무리된 상황에서 2020년까지 연간 1,800시간대 단축에 노사정 합의라는 노동시간 단축 방향으로 장시간근로개선 종합대책을 수립(2010.12), 추진 중이라고 한다.
물론 정권 임기말이라고 하더라도 노동부의 태도는 매우 강한 것으로 드러나고 있다. 장시간근로 업체 연중 상시감독, 1차금속 제조업에 대한 반기별 집중 실태점검, 완성차와 500인 이상 1차부품업체에 대한 상반기 내 집중 점검 등으로 강력하게 압박하고 있다. 또한, 휴일근로를 연장근로에 포함하도록 관련 규정을 개정하여 6월 국회에 법안을 제출할 계획이며(25개 일자리 창출 예상), 현행 12개 업종에 적용되는 근로시간 특례제도를 대폭 축소키로 하고 관련 법안을 6월 국회에 제출할 예정이며. 주야 2교대제를 3조2교대제 등으로 개편하는 중소기업에 대한 지원금과 직업훈련을 확대하고 양질의 시간제 일자리 창출이 가능하도록 적합한 업종과 직무도 선정할 예정이라고 한다.
고용노동부의 실노동시간단축 방안은 주변사안인 휴일근로 편입여부를 건드리면서 크진 않아도 실질적인 고용창출 효과를 거두기 위해 강력한 조처를 연달아 취하고 있다.
그런데 노동부는 내놓은 구체적 계획에서 실노동시간단축을 통한 고용창출과 반대되는 노동시간 유연화 제도를 결합시켜 놓고 있다. 탄력제 확대는 전형적으로 실노동시간단축의 여지를 축소하는 정책이며, 자본의 이해를 반영하는 대표적인 제도이다. 노동시간 관련 위반 단속 건이 거의 0건일 정도로 근로감독을 해태해왔다는 점을 반성하는 취지로는 의미가 있을 지언정, 실질적인 개선조처로 이어질 것인지 여부는 불투명하다. 또한, 전환지원금과 컨설팅지원사업은 실질적 효과 없이 예산만 남용할 우려마저 심각하게 제기될 만한 사안이다. 실노동시간단축에 기여할 다른 조처는 일회성인데 반해, 자본의 이해를 반영하고 실노동시간단축에 저해가 되는 탄력제 개편은 누적적, 지속적이라는 점은 가장 큰 허점이다.
<표 11> 2012년 고용노동부의 노동시간관련 대책 내용
◌ (근로시간 제도개선) 탄력적 근로시간제 단위기간 확대 * 탄력적 근로시간제 단위기간 확대(2주->1개월, 3개월 ->1년), 근로시간저축휴가제 도입, 연차휴가사용촉진조치 시점 조기화(3개월 ->6개월전) ◌ (근로시간 집중 감독) 근로시간 줄이기의 파급력이 높은 업종을 매년 선정, 원청(대기업) 중심으로 근로시간 집중감독 -> 협력업체까지 신속한 확산 도모 ◌ (교대제 개편) 중소기업 교대제 개편 촉진을 위한 컨설팅 강화(노사발전재단, 65개소 -> 75개소)하고, 교대제전환지원금 지원 확대 및 직업훈련 우대 지원 * 교대제전환지원금 강화 (지원수준) 연 720 -> 최대 1080만원 (지원기간) 1년 -> 최대 2년 |
그러나 개혁적, 진보적 의제인 노동시간단축을 통한 일자리나누기를 부분적이며, 제한적인 형태(일자리나누기의 원래 형태인 작업량분담 work sharing이 아니라, 불안정 노동자로 직무분할 방식인 job sharing을 용어로 채택하고 있는 것도 상징적이다)로나마 선취하고 있는 것인데, 정책 의지와 의도가 분명치는 않다.
5. 이명박 정부의 일자리, 비정규 정책의 대안과 해결과제
이명박 정부는 단시간 일자리 중심의 외형적 일자리 창출 정책과 유연화 일변도 정책에서 참여정부의 정책으로 회귀를 오가며 오락가락한 비정규대책으로 결국 양극화 대응의 중요한 수단과 계기를 소모했다. 더구나 국민의 정부의 주40시간제, 참여정부의 비정규법은 공과에 대한 논란은 있더라도 확실히 노동시장정책의 대표상품인데 반해, 이명박 정부는 4년간 대표적인 노동시장정책이라고 내놓을 만한 작품이 없다. 일자리, 비정규, 양극화 대응 등 어디에서도 분명한 대표상품을 만들어내지 못했다. 집권 전반기의 노동유연화 강화 정책, 중반기에 말만 요란하게 등장했던 동반성장을 위한 성장-고용의 선순환 정책, 집권 4년차 후반선거국면에 이르러 전환의 조짐을 보인 것이 참여정부 비정규대책 수준으로의 회귀 등 오락가락, 갈팡질팡 행보를 보였다. 더구나 실행력은 매우 떨어져 실질적으로 작동한 정책은 퇴출제, 인턴제, 시간제 확대 등 고용 악화에 기여하는 내용만이 가시화되었을 뿐이다.
이명박 정부의 정책 한계를 극복하기 위해서는 노동시장 개혁의 분명한 비전과 정책의 일관성이 매우 중요하다는 점을 깨우쳐 준다. 일자리, 비정규 문제의 위상을 경제민주화와 복지제도 개편과 동등하게 자리할 필요가 있다. 일자리, 비정규 문제는 서민 대중의 고통의 진원지이자, 문제 해결의 출발점이다. 국민의 정부, 참여정부, 이명박 정부는 모두 일자리 창출 공약의 반의 반도 이행치 못했다. 정도 차이는 다음 문제다. 한번 굳어진 노동시장 유연화 기조의 틀을 전면 바꾸어 내는 것은 보편적 복지의 구축, 재벌체제로부터의 경제민주화의 달성과 제도적 상보성을 이루어 정책의 현실화 가능성을 높일 핵심 기제라는 점을 인식하는 것이 중요하다.
또한 야당들의 정책 공약을 보면, 비정규 정책 따로, 청년고용 정책 따로, 일자리 창출 공약 따로, 노동시간단축 공약 따로, 여성 고용 대책 따로 등 따로국밥 식 정책 나열이다. 일자리와 고용구조 개선 공약의 정책조합(policy mix)을 구현하는 것이 필요하다. 통합적, 종합적 일자리 창출과 고용구조 개선 대책의 종합판으로 마련될 때 정책 실현 가능성도 높이고, 예산 집행 실적만 남는 전시성 정책에서 벗어날 수 있다. 각종 난립하는 고용 관련 지원금 제도를 통합적으로 조정만 해도 비정규직 정규직 전환, 청년의무고용제, 실업보험 확대와 실업부조 도입, 실노동시간단축을 통한 고용 창출과 비정규직 전환 등을 통합적으로 관리할 기반을 마련하면서 재정 기반도 확장할 수 있다.
이런 기조 하에서 세부 정책을 가다듬고 또 통합적 정책의 위상을 부여하면서 한국 사회 체제전환의 한 고리로서 자리매김하는 것이 필요하다. 구체적인 예로서 청년실업 정책의 정책혼합과 비정규정책의 정책혼합 방안을 제시한다.
1) 청년실업 정책 대안
가) 청년실업 대책의 유형
일반적으로 청년실업 대책은 '① 학교에서 직장으로(School to Work) ② 학교에서 학교로(School to School) ③ 학교에서 훈련으로(School to Training) ④ 훈련에서 직장으로(Training to Work) ⑤ 직장에서 학교로(Job to school) ⑥ 직장에서 직장으로(Job to Job) ⑦ 실업이나 NEET로 이동(School to Unemploymet)'으로 나눌 수 있다. ①이 가장 바람직하나 ③을 거쳐 ④로 이어지는 경로도 효과적인 교육훈련서비스체계 구축을 전제로 긍정적이다. ⑤도 본질적으로는 고숙련 또는 재숙련을 의미하므로 장기적으로는 바람직한 경우가 더 많을 것이다.
그러나 현실에서 가장 잘 작동하는 청년실업 대책은 고학력화를 동반한 ‘② 학교에서 학교로’이다. 급격하게 높아진 대학진학률은 많은 잠재 실업자를 흡수했다. 과열 교육열이나 학력에 대한 집착이란 한국의 특수성도 크게 작용했다. 지식화, 정보화의 요구에 부응하는 바람직한 현상이라는 진단도 있다. 그러나 OECD국가들 대부분에서 진행된 고학력화는 각국정부가 실업대책 수단으로 의도적으로 활용했는지는 확인할 수 없지만, 대학 진학률의 급격한 상승을 통해 청년실업률을 줄일 수 있었던 것은 사실이다. 다른 한편, 학벌 위주 사회에서 개인의 불가피한 선택이기도 하다. 청년실업 문제를 대졸자를 중심으로 다루는 경향이 있지만, 고졸의 실업이 가장 심각한 현실이다. 실업계고의 정상화, 실업계고의 취업연계시스템의 강화, ‘직장에서 학교, 훈련으로’의 이동을 원활하게 하는 재훈련시스템의 마련과 아울러 무엇보다 고졸 이하 직종과 대졸 직종 간 임금격차 축소와 기능직, 서비스직, 노무직 등 중간하력 직종의 직업 전망 제시가 절실하게 필요하다(전문대졸자에 대한 별도의 고려도 필요하다). 불필요한 고학력화는 개인이나 사회의 낭비이며, 모두가 전문직이나 관리직이 될 수도 없고 되어서도 안 된다. 그러나 직종 차이가 신분 차이처럼 작동한다면 이런 낭비는 지속되고 확대될 수밖에 없다. 사회의 이목이 집중되고 있는 대졸 실업을 해결하는 좋은 방법은 대학 진학률을 정상 수준으로 낮추는 것이고, 이는 또 중등교육에 맞는 직업이 사회에서 제대로 대접받는 방법을 마련하는 것이 유일무이한 해법이다.
또한 대책의 영역으로 들어올 수 없는 범주인 ‘실업이나 NEET로의 이동’은 고용보험체계에서 보호되지도 관리되지도 않고 유휴인력으로 방치하거나 개인에게 책임을 전가하는 현행체계를 바꾸어야 한다는 의미에서 대책을 함축하고 있다. 실업부조 제도의 도입 또는 실업보험으로의 전환을 통해 달성할 수 있다(김성희, 2008, 「불안정노동층을 위한 실업부조 도입과 고용보험제도 개편방안」, 『사회법연구』참조).
무엇보다 ‘학교에서 직장으로’를 실현하거나 유도하는 정책이 가장 바람직하다. 이 정책에서 강력한 전환점이 마련될 필요가 있다. 청년인턴 등 한시적 일자리로 미봉하는 대책은 긴급구호이지, 실업대책이 아니다. 로제타플랜을 적용한 청년실업의무고용제와 같은 충격장치가 시금석이 될 수 있다.
교육훈련서비스체계의 구축은 누구나 강조하나, 누구도 성과를 장담하지 못하는 영역이다다. 지금 취업준비생 수가 청년실업자만큼 되고 있으며, ‘학교에서 학교로’ 범주에서 나타나는 부정적 효과가 ‘학교에서 훈련’의 범주에서도 똑같이 나타나고 있다. 주로 공무원 등 경쟁시험에 매달리는 취업준비는 사회적 낭비이기도 하다.
‘직장에서 직장으로’의 이동은 청년실업자도 많지만, 청년 신규 취업자의 90% 가량이 비정규직으로 취업한다는 점에서 청년 취업의 직업안정화를 도모할 수 있는 해법으로 적극 고려할 필요가 있다. 사회 전반에서 과도한 비정규직 비율을 획기적으로 줄이는 정규직화 방안과 연동하여 ‘어렵사리 취업해도 전망이 없는’ 청년층의 현실을 해결할 계기를 마련해야 한다.
나) 노동시장의 구조변동을 유도하는 청년실업 대책과 정책 조합
한국의 심각한 청년실업 현실을 타개하기 위해서는 새로운 전기를 마련해야 한다. 고용불안정을 확대재생산하는 현재 사회시스템의 변화를 유도하는 정책수위에서 대안을 내놓아야 한다. 또한 당장 효과를 확인할 수 있는 가시성도 중요하다. 이런 점을 고려해 노동유연화 일변도 구조에 충격을 가하는 청년실업 정책으로서 제시할 수 있는 정책은 4가지이다.
‘① 청년실업 의무고용제: 100인 이상 기업 5% 적용, ② 사회연대형 고용창출형 실제 노동시간 단축, ③ 비정규직의 온전한 정규직화 전환계획, ④ 실업부조제도의 도입과 실업보험제로의 전환’이라는 네 가지 정책 조합을 제안한다. 이 정책조합은 ①의 청년실업을 겨냥한 의무고용제가 온전한 정규직화로 연결되는 장치로 이어지기 위한 ②와 ③의 일반적 정책과 결합을 통해 바람직한 정책 효과를 발휘하게 되는 것을 예상목표로 한다. 또한 청년실업자는 적극적 노동시장 정책이나 소극적 노동시장 정책에서 모두 배제되면서 간헐적 실업대책의 대상으로만 다루어지는 문제를 해결하기 위해 ④ 현행 고용보험제도의 사각지대를 제거하는 차원에서 실업부조제도의 도입이나 실업보험제로의 전면 전환을 통해 청년실업층을 노동시장정책으로 온전히 포괄해야 한다.
저성장과 고용 없는 성장의 시기에 신규채용 특히, 청년층 신규채용을 기피하는 기업들에게 고용을 단순히 유도하는 정책으로는 만연한 청년실업의 문제를 해결하기에 역부족이다. 이미 대기업에 대한 청년의무고용제가 특별법에 명시되어 있지만, 허다한 고용 인센티브 정책보다 못한 결과를 낳고 있다. 청년실업의무고용제를 촉진하기 위해서는 기업에 대한 유인책만이 아니라 의무고용 위반에 대한 제재라는 견인책을 함께 구사해 정책효과도 높이고, 재원마련도 용이하게 하면서 청년고용을 기피하던 기업이 지원금을 많이 받는 도덕적 해이 문제도 해결한다. 벨기에 로제타 플랜을 변형해서 적용해 보면, 100인 이상 기업에 5%의 청년의무고용제를 도입할 때 약 15만개의 일자리가 만들어진다. 재원은 견인장치인 의무의 위반으로부터 걷어서 유인장치로 쓰게 되므로 재정 부담은 크게 줄어들며, 기업의 고용책임에 대한 공정한 기준으로 작동한다.
장애인 의무고용제가 시행되고 있지만 벌칙금을 받고 마는 기업이 대부분이며, 형식적인 의무고용 관련 정책이 수십 가지는 된다면서 회의적인 태도를 보이는 정부 관료들과 사용자 단체 대표자들의 말을 듣게 된다. 자기 책임 방기를 스스로 고백하는 형국에 다름 아니다. 우리처럼 장애인 의무고용제를 시행하는 이태리에서도 실업이 극심한 남부 지방의 청년 실업자를 대상으로 하는 의무고용제를 실시하고 있다. 또한 로제타 플랜처럼 강력한 유인과 견인의 장치를 마련하고, 지원 대상층의 우선순위와 단계적 지원 방안까지 고려하는 정교한 제도 설계를 하는 것을 전제로 정책 효과를 따지는 것이 마땅하다. 무엇보다 청년실업과 관련해서 가장 강력하고 적극적인 해결책이라는 점에서 청년실업의 돌파구로서 상징적 의미도 크게 작용할 것이다.
둘째, 실노동시간단축과 연계한 사회연대적 노동시간단축 재구축 방안이다. 실노동시간단축에 실패한 40시간제 노동시간단축을 획기적으로 개편하여 교대제 개편 등 실노동시간단축 중심의 주5일 40시간제 재설계 방안을 마련하고, 여기에 청년실업과 불안정노동을 안정된 일자리 중심으로 재편하기 위한 사회연대적 비용분담, 정규직 고용창출 방안과도 연계시키도록 ‘유인과 견인의 장치’를 설계한다.
셋째, 온전한 정규직 전환 특별기획 프로그램이다. 기업들은 개별 기업의 비용절감을 위해 사회 전체가 큰 대가를 치르도록 만든 책임당사자이다. 그러나 단기간에 획기적으로 전환하는 계획에는 막대한 비용이 따르므로 현실적으로 실행 가능한 최소한의 틀을 만들어낼 필요가 있다. 기업의 책임을 추궁하는 방식과 함께 기업이 정규직화의 긍정적 측면을 스스로 인식하도록 만드는 제도적 유인책이 필요하다. 이는 상당한 규모의 정규직을 전환하는 데 따른 시행착오를 최소화하고 그 실행력을 극대화할 수 있는 방안이기도 하다. 기업의 고용불안정화 책임을 묻되 고용안정성의 긍정성을 수긍하는 방식으로 능동적, 적극적으로 전환하는 방안이라고 할 것이다. 정규직 전환제도에도 ‘견인과 유인의 시스템(Push and Pull)’이 필요하다.
마지막으로 청년층의 노동시장정책 포괄을 위한 실업보험제와 실업부조제도의 도입이 중요하다. 현행 고용보험의 경우 보편적 제도로서 기능할 만큼 충분히 포괄적이지 못 할 뿐만 아니라, 급여수급률이나 급여대체율이 해외 사례에 비해 매우 낮아 사회안전망으로서 제대로 기능하지 못한다. 실업지원제도의 보장성이 너무 낮게 되면 기본적으로 실업자에 대한 소득 지원도 충분치 않을뿐더러, 이를 통한 적극적 노동시장 정책과의 연계유인도 떨어져 결국 노동시장 정책 운영의 기본 골간으로 작동하기 어렵게 된다. 특히, 청년실업층의 노동력 사장과 보호 배제가 심각한 만큼 ‘보호와 고용 촉진을 위한 제도적 기반’을 구축할 필요가 있다.
덧붙여 대상층과 관련해서 당장 가시적 성과는 적다 할지라도 밑을 떠받치는 정책의 중요성을 고려해야 한다. 벨기에 로제타플랜은 고졸과 초대졸 이하의 저학력자를 중심으로 세운 정책이었음도 상기할 필요가 있다. 우리도 대졸 미만의 실업이 훨씬 심각한 상황이다. 이명박 정부의 정책 중 한 가지 칭찬할 만한 것이 있다면 고졸 취업대책의 마련이다(권위적이고 비제도적인 정책 도입과정은 물론 제외하고). 고졸, 초대졸의 청년들이 직업 전망을 가질 수 있는 실현 가능하면서도 장기적인 계획 마련에 하루빨리 나서야 한다.
2) 비정규 정책의 대안과 정책혼합
가) 지자체 비정규대책의 진전 지점과 추가 보완지점
민주당 기초단체장이 주도하는 지자체 비정규 대책은 비정규법과 참여정부 때의 공공 비정규대책의 한계를 일부 극복하고 있다는 점에서 시사적이다. 또한 최근 비정규법을 만든 당사자 중의 하나인 민주당은 비정규단체, 민주노총, 통합 민주노동당 시절의 비정규 해법을 대부분 수용하는 비정규 정책을 마련하고 있다. 비정규법의 한계를 전면 인정하고 있지만, 핵심 사안인 사유제한 문제엔 구체성이 없으며 간접고용 확산 현상에 대한 문제인식도 약하다. 직접고용 중심 해법을 구사할 때 나타날 풍선효과인 간접고용 확산에 대한 고려가 점점 중요해지는 시점에서 일반 해법 중심의 안이한 발상을 하고 있어, 과연 정책 실행의 의지가 유지될지 의문스럽기까지 하다. 박원순 시장의 서울시는 비정규법과 이명박 정부 정책을 넘어서는 대책을 구체화하고 실행함으로써 향후 비정규 관련 법제도와 정책의 개선 지점이 어디인지 짚어내게 되는 전략적 시기와 위치에 서 있다. 생색내기에 불과한 대책을 넘어서서 전체 비정규직 해법의 진정한 모범사례를 구축하기 위해선 ‘무기계약직과 간접고용’이라는 두 가지 암초를 동시에 넘어서야 한다.
<표 12> 비정규법/대책의 한계와 지자체의 성과, 그리고 향후 보완지점
|
항목 |
비정규법/정책의 한계 |
지자체 돌파지점 |
추가 보완지점 |
직접 고용 |
정규직화 |
2년 이상 무기계약직 |
별도의 임금체계 마련 |
동일 임금체계로 진전 |
정규직화배제 |
2년 미만 중고령자 중앙부처 지원사업 |
상시계약 상시계약/고용보장 추후 검토 과제 제시 |
기간단축/사유제한 적용 예외사유 제외 법제도 개편 요구 명시 | |
간접고용 |
규모파악 |
축소 파악 |
? |
직접고용 대상 확대 필요/ 상시업무 노무도급을 모두 대상화 |
(준)공영화 |
약한 준공영화, 공공책임성 개념 도입수준 |
공영화 또는 강한 준공영화 |
업무성격별 공영화 명시 대상 정립 | |
고용주체 |
사회적 기업 지원 외 민간위탁 유지 |
시설공단 흡수 방식 |
시설공단 흡수 또는 직접고용 대상 여부 판단 | |
구분기준 |
핵심-주변 |
상시업무 기준 적용 |
상시업무 기준 명시 | |
향후 고용형태 |
무 |
직접고용 시 무기계약 전환 대상 |
직접고용 후 온전한 정규직화 방향 정책 마련 | |
기타 |
시간제 |
무 |
무 |
시간제 확산에 대한 점검 필요 |
나) 비정규법 개정 공약에 대한 평가와 대안
선거의 계절을 맞아 전향적인 비정규 정책도 쏟아져 나오고 있다. 지자체 선거에서 당선된 야당 단체장들은 직접고용 비정규직 중 기간제의 무기계약직 전환, 간접고용 비정규직의 직접고용으로 전환 등의 비정규 대책을 실행한 바 있다. 민주통합당과 한국노총이 마련한 4.11 총선 노동정책공약도 현행 비정규법보다 한층 진전된 내용을 담고 있다. 현행법의 기간제 기간제한 2년 규정을 사유제한으로 상향 규제하며 사용횟수 제한까지 추가하였다. 간접고용의 사각지대를 줄이기 위해 상시․ 지속 업무에 대한 직접고용 원칙을 근로기준법에 담고 있고, 파견법에 도급과 파견의 구분 기준을 마련하여 불법파견 판정이 검찰의 자의적인 기소독점권 행사에 휘둘리지 않고 법원에 민사소송을 제기하여 판결을 기다려야 하는 사태를 막고자 했다. 선거 공약이니만큼 전향적인 내용을 담고 있는 것이라 실현 여부는 두고 봐야겠지만, 기간제 사유제한과 상시업무 직접고용 원칙이 현실화된다면 비정규 문제해결에 일대 진전을 가져올 것이다.
사유제한은 상시․업무의 정규직 고용이란 원칙을 되살리는 것이고, 그럼 임시적이거나 일시적 업무만 기간제 고용이 허용된다. 그런데 간접고용 해법으로서 상시업무 직접고용 원칙도 있다. 위 공약에서처럼 상시․ 지속 업무와 상시업무로 나누는 것은 불가능하다. 따라서 상시업무일 경우 현재 기간제일 때는 정규직이 되고, 간접고용일 때는 직접고용이 된다. 간접고용은 직접고용으로서 기간제, 파트타임과 같은 비정규 고용형태로 변형되는 것이다. 그래서 동일 공약 내에서도 모순을 안고 있다. 상시업무에 대한 정규직화 원칙을 직접고용, 간접고용 가릴 것 없이 동일하게 설정하는 것이 완결적인 방안이다.
또한 최근 흐름은 이런 전향적인 정책이 실행된다고 하더라도 비정규직 해결의 사각지대가 여전히 건재할 것이란 우려를 낳고 있다. 크게 세 가지 문제를 보완해야 한다. 첫째, 기간제 사유제한을 도입할 때 계속 간접고용, 파트타임으로 이동시키는 풍선효과에 대한 대책이다. 둘째, 통계에 잡히지 않는 간접고용인 광범위한 불법파견의 문제이다. 셋째, 불법파견에 대한 규제방안을 개선해도 잡히지 않는 새로운 형태의 도급노동의 문제에 대한 대책이 필요하다.
첫째, 풍선효과의 문제이다. 기간제 사유제한이 도입되면 일시적, 임시적 필요에 의한 경우를 제외하고는 기간제를 사용할 수 없고 횟수 제한으로 반복 고용도 제한된다. 그럼 정규직 전환이 이루어져야 하는데, 사실은 그렇지 않다. 일부는 주로 무기계약직 전환 형태로 정규직 쪽으로 이동하지만, 기업의 인력 수요의 상당수는 파트타임과 간접고용 등 기간제보다 더 열악한 고용형태로 이동한다. 현행 기간제한 중심의 기간제법 하에서도 풍선효과는 나타나고 있다. 기간제는 계속 줄고 있고, 그 중 일부는 무기계약직으로 전환되고 또 극히 일부는 온전한 정규직으로 전환했다. 그러나 줄어든 기간제의 숫자는 무기계약직과 정규직의 전환 숫자보다 훨씬 많다. 기간제보다 열악한 비정규직인 파트타임이 가장 많이 늘어났고, 그 다음으로 간접고용의 3형태라 할 호출노동, 용역노동, 파견노동이 늘어났다. 이 문제는 상시고용 정규직화 원칙을 기간제만이 아니라 간접고용에도 동일하게 적용할 때만 해결할 수 있다. 상시고용일 경우 직접고용화(간접고용→직접고용(→정규직화))가 아니라, 정규직화(간접고용→정규직화)가 이루어져야 일관된 원칙이 적용되는 것이다.
둘째, 불법파견 규제와 관련된 보완이 필요하다. 기간제가 줄어들고 간접고용이 늘어났다고 하지만, 통계상으로는 가장 전형적인 간접고용인 파견노동은 절대숫자만 늘어났을 뿐 비율은 2007년이나 지금이나 거의 변동이 없다(17만4천:1.1% → 19만7천:1.1%). 왜 그런가?
2004년 정부안이 발표된 이후 2007년 비정규법이 제정되기 까지 오랜 논란을 거듭하는 동안 기업들은 아웃소싱을 확대하고 사용자 책임을 아예 벗어던져 간접고용으로 전환하고, 중소기업에 고용책임을 전가하는 양태를 보였다. 그런데 통계상으로는 파견보다 형식적 요건이 약한 용역노동(59만3천: 3.7% → 67만2천: 3.8%)이 조금 늘어나고, 직업소개형 간접고용에 속하는 호출노동(71만: 4.5% → 88만:5%)이 조금 더 많이 늘어났다. 광범위한 사각지대란 제조업에만 100만 이상으로 추정되며, 모든 산업부문에서 날로 늘어나고 있는 불법파견 영역에 있다.
민주통합당 공약에는 이에 대한 대책으로 불법파견에 대한 대책이 마련되어 있다. 비정규법 제정 당시 법무부(검찰)과 노동부가 합의한 지침이 불법파견에 대한 면죄부를 부여하는데 그쳤던 한계를 극복하는 대안이긴 하다. 그러나 현행 지침을 그대로 옮겨와서는 ‘왼쪽 바뀌 정규직, 오른쪽 바뀌 비정규직’이 조립하는 완성차의 완연한 불법파견 외에 다양한 변형형태에 대한 처방책이 되지 못한다. 최근 대법 판결처럼 해당 노동자가 법원에 민사소송을 제기하는 모험을 감행할 때만 적용될 수 있을 뿐이다.
사업경영상 독립성 항목 5가지와 인사노무상 독립성 항목 5가지를 섞어서 갯수로 판단하는 것이 아니라, 도급업체의 독자성을 판별하는 기준을 선별하여 한 가지라도 위반할 때 불법파견으로 판단하도록 하는 개선이 필요하다. 강력해서 비현실적 조항 같지만 파견법 제정 당시의 판단기준도 이와 같았다는 점을 상기해야 한다. 또한, 이를 파견법에 규정하기보다 파견법의 모법인 직업안정법에서 규정해 노동력공급 사업에 대한 총괄적 규정으로 자리매김하는 것이 필요하다. 파견, 용역, 호출 등 다양한 노동력 중개업에 대한 규제기준이 되어야만 조야한 형태의 소개, 모집형 파견에서부터 대기업의 상용형 파견까지 규율할 수 있다.
셋째, 새롭게 등장하는 진성도급 위장형 또는 완성도급형 파견형태에 대한 규제가 필요하다. 또 불법파견 판단은 사내하청만이 아니라 사외도급형 공장에까지 확장될 필요가 있다. 90년대의 소사장제를 떠올리게 하는 완성차의 모듈공장들과 동희오토와 같이 완성차를 생산하는 소사장식 공장, 사외 부품모듈공장 등 완성차 사내하청에서 더 위장된 노동력공급 양상이 확산되어 있다. 또한, 전자, 조선, 철강, 화장품 산업 등 진성도급으로 위장한 노무도급이나 공공부문이나 다양한 서비스산업에서 자회사 고용 형태로 간접고용으로 악용하는 경우까지 포괄하지 않으면 숨겨진 간접고용의 사각지대는 해소될 수 없다.
파견법은 전문적인 능력과 숙련을 상시적으로 고용할 수 없을 경우에 외부에서 노동력 공급을 통해 일시적으로 활용한다는 취지에서 도입되었다. 단기적으로는 그런 취지를 반영한 포지티브 리스트를 엄격하게 적용하고 대상 업무를 축소하고, 일시적 고용의 기준 기간을 현행 2년에서 1년으로 단축하는 것이 필요하다. 마찬가지로 사유제한이 적용되는 기간제의 사용 기간도 1년으로 단축되어야 한다. 중장기적으로는 비정규직 사유제한이 보편화될 경우 파견법은 불필요한 존재가 될 것이므로 폐지될 것이다.
간접고용의 확산과 다양한 형태로의 자기복제는 현행 비정규법의 한계를 여실히 보여주는 산 증거이다. 현행법의 틀에 맞춰 부분적 개선을 모색하는 방식은 누더기를 기우는 것에 불과하다. 진정 비정규직 문제 해결의 의지가 있다면, 근원적으로 다시 생각하고 총체적인 대안을 마련해야 한다. 물론, 너무나 광범위하게 활용되고 있어 충격이 너무 크다고 현실적 방안을 요구할 수 있다. 정규직 전환 지원제도나 인센티브는 바로 이럴 때 연착륙을 위해 쓰이는 것이지, 빠져나갈 구멍 다 있는데 쓸데없는 지원책을 남발할 때 쓰라고 있는 게 아니다. 그럴 때 지원금 받아가는 기업은 해야 할 걸 돈 받아서 하는 기업뿐이다. 강력한 견인 장치 없는 유인장치 마련은 소모전일 뿐이다. 아울러 간접고용의 더 진전된 변형태인 특수고용에 대한 노동3권이나 노동자성 인정에 대한 대책이 비정규 대책과 별도의 영역에서 다루어지고 있는 것도 큰 허점이다.
문제는 사유제한 도입이라는 공약이 비정규법의 기간제한의 한계를 분명히 인정하고 극복하겠다는 것인지 분명치 않으며, 간접고용 공약의 애매한 지점은 그 반영이라는 점이다. 모두를 하라는 것이 아니라 정책공약의 진실성을 의심케 하는 나열성 공약의 대표적인 예가 비정규 대책이라는 점이 문제이다.
다) 정책 혼합과 관련하여
청년실업에서 언급한 정책혼합은 비정규정책에서도 유사하다. 모든 정책은 실노동시간단축의 지원 제도와 결부되며, 유인과 견인 장치를 혼합한 정규직 전환제도, 간접고용 문제를 포괄한 비정규 법제도 개편는 정책조합의 핵심 사항이다.
대안적 고용체제의 관점에서 노동시장 구조개선 대책과 일자리 대책을 종합적으로 구성하는 것이 중요하다. IMF 이후 한번도 실현하지 못한 헛 공약을 제대로 하기 위해선 개개의 정책 내용의 혁신과 아울러 정책간의 상호 관련성을 높이고 통합적인 정책으로 자리매김하는 것이 필요하다.