스크랩 사회서비스 시장화 전략의 문제점과 대안

[이문수]

사회서비스 일자리 및 바우처 확대,

약인가 독인가?

사회공공연구소(소장: 강수돌 고려대 교수)는 3월 9일, 연구보고서 “사회서비스 시장화 전략의 문제와 대안 모색”을 발간했다.

인구의 고령화, 가족구조의 변화, 여성의 노동시장 진출 증가 등과 같은 사회·경제적 변화로 인해 가정 내에서 주로 주부가 담당해왔던 돌봄노동이 서서히 가정 밖으로 공식화되고 있다. 돌봄노동의 공식화는 정부의 '사회서비스 확대' 전략을 계기로 지난 2006년 말부터 제도화되어 발전되어 왔다. 그러나 정부의 사회서비스 확대 전략은 돌봄노동에 대한 사회적 인프라를 구축하면서 전체 국민을 포괄하는 서비스로 자리 잡고 있지 못하다. 오히려 정부의 정책은 '복지의 시장화 전략'으로 비판될 수 있으며, 동시에 사회서비스 일자리는 중년 여성을 상대로 '나쁜 일자리'를 수용하도록 강요하고 있다.

정부의 정책이 시장화 전략으로 비판되는 요소는 대표적으로 두 가지이다. 첫째, 사회서비스 공급기관의 자격이 비영리기관 뿐만 아니라, 영리를 추구하는 기관과 개인에게 까지 허용되면서 사회서비스의 공공성 형성은 중요한 정책달성의 목표가 되지 못하고 있다. 둘째, 사회서비스 일자리가 일자리 확대정책의 일환으로 지나치게 강조되면서 '나쁜 일자리'로 전개되면서 다양한 노동문제가 발생하고 있지만, 정부는 이에 대한 개선의 노력을 전혀 보이고 있지 않다.

정부는 이 두 가지 요소를 바탕으로 공급기관이 확충되어 기관 간에 경쟁을 통해 질 좋은 사회서비스가 제공될 것이라고 주장해왔다. 그러나 영리 추구형 기관과 개인이 사회서비스 공급기관으로 서비스 전달체계 내로 유입되면서, 기존의 비영리기관의 특수성마저도 사라진 채 공급기관의 생존과 수익성을 위한 경쟁만이 난무하게 되었다. 개인 또는 사회전체의 복지 증진 및 삶의 제고를 위해 제공되는 서비스를 정부는 사회서비스로 규정하고 있지만, 그 어디에도 이를 실현할만한 정책적 제고가 보이지 않고 있다.

더욱이, 바우처제도는 사회서비스 전달체계의 심각한 왜곡을 불러일으키고 있다. 이전까지 정부는 비영리기관의 사업에 대해 재정적으로 지원해왔으나 사회서비스 시행 이후 서비스 이용자에게 직접 서비스 이용권을 제공하는 방식, 즉 바우처제도로 전환되어 현재 전자바우처 제도가 시행중이다. 정부는 바우처제도로 '소비자의 선택권'(정부는 복지 수급권자에 대해서 소비자로 명명하는 등 시장에서 사용되는 용어를 적극 활용하고 있음)이 커짐으로써 공급기관은 어쩔 수 없이 경쟁구조에서 보다 나은 서비스를 제공할 수밖에 없게 된다는 주장만을 해 오고 있다. 그러나 정부가 해마다 사회서비스에 대한 서비스 대상자 선정에서 구체적인 지침까지 결정해서 공급기관에게 하달하고 있기 때문에, 공급기관 간의 차별적인 서비스를 찾아보기 힘들고, 그 결과 서비스 수혜자들의 실제 선택권은 허구에 불과하다. 오히려 바우처제도는 본인부담금을 지불할 경우만 생성되고, 제한된 이용시간 때문에 저소득 노인이나 장애인에게는 불합리한 면이 더 많기도 하다. 또한 전자바우처로 인해 민간 금융업체가 너무나 자연스럽게 공적 복지 전달체계에서 카드사용에 따른 수수료란 명목으로 이득을 취하는 등 다양한 문제점이 드러나고 있다.

고용 없는 성장 시기에서 경제위기 국면에 이르기까지 '일자리 창출'은 정부와 자본뿐만 아니라, 노동자·서민의 중요한 화두이다. 그러나 새로이 창출되는 일자리가 기존의 비정규직 평균임금과 노동조건에도 못 미치는 매우 '나쁜 일자리'로 불안정한 일자리 내부의 층화만 심화시키는 일자리라면, 우리 사회는 일자리보다는 오히려 사회적 소득보장 확대를 위해 노력해야 할 것이다. 그러나 정부는 지난 IMF이후 사회적 소득보장제도보다는 일자리 확대에 초점을 맞추면서 '노동을 통한 복지'로의 비전을 제시해 왔다. 노동을 통한 복지가 가능하기 위해서는 어떤 사람이든 자신의 노동을 통해 생계가 유지되어야한다. 그러나 사회서비스 일자리를 통해 생계를 유지하기 힘든 경우가 대부분이다. 돌봄서비스는 사회서비스의 가장 핵심적인 서비스인데 대부분 중년여성들이 종사하고 있다. 이들은 대부분 시급제로 일하고, 이동거리나 서비스이용자와 직접연관성이 없는 노동에 대한 부분은 임금으로 지불되지 않으며, 5대 사회보험에 가입되지 않은 경우가 지배적이고, 월평균 노동시간을 예측하기 힘들고, 항상 불안정한 상황에 노출되어 있다. 이외에도 인격적 모독과 심지어 성폭행 등에도 노출되어 있지만 이들에 대한 보호는 이들을 파견하는 공급기관에서도 보건복지가족부에서도 거의 방치하고 있다. 돌봄노동은 생계노동으로 의미가 적을 뿐만 아니라, 돌봄노동자들은 이들에 대한 낮은 대우와 인식 등으로 자존감마저 상실하고 있는 상황이다. 그러나 정부는 이러한 문제점들은 전혀 개선하지 않은 채 끊인 없이 돌봄노동을 통해 사회서비스 일자리 창출로 마치 현재의 실업상황을 극복할 수 있을 것처럼 호도하고 있다.

만약 정부가 기존의 사회서비스 일자리의 노동문제를 해결하지 않은 채 일자리만 확대한다면, 열악한 조건에 있는 중년 여성노동자들의 노동력을 착취해서 서비스 공급기관은 더욱 이득을 취할 수 있게 되고, 바우처로 제공되는 사회서비스의 질적 제고는 어렵게 될 것이다. 즉 사회서비스에 대한 공적 재원으로 열악한 노동자들의 노동력이 더 많이 착취될 수 있고, 사회서비스의 시장은 더욱 확대될 것이다. 복지를 위한 공적 재원이 시장형성을 위한 자원으로 활용되고 있지만, 아직 이에 대한 문제의식이 심각하게 제기되지 못하고 있다.

이 보고서는 이렇듯 정부의 사회서비스 시장화 전략이 가지는 두 가지 측면에 대해 구체적인 분석과 자료를 제시하고 있다. 바우처제도와 돌봄서비스가 가지는 심각한 문제에 대해 제기함으로써 사회서비스를 포함한 복지 전 영역의 시장화에 대한 경고를 담고 있다는 점에서 기존 보고서들과는 다른 시각을 제공할 것이다. 또한 이명박 정부의 노동자와 서민의 희생만을 강요하는 막무가내 일자리 창출에 대한 비판을 사회서비스 일자리 확충전략을 통해 분석되었다. 이명박 정부의 희망복지 전달체계나 사회서비스바우처관리법(안)으로는 사회복지에 대한 훼손된 공공성과 시민들의 사회복지에 대한 보편적 권리 확대가 보장될 수 없다. 오히려, 공급구조와 전달체계에 대한 보다 혁신적 개혁이 공공성과 사회성의 원칙에 준하도록 개혁되어야 한다. 영리추구형 기관이나 개인에게 공급기관의 자격이 제한되도록 재 규제되어야 하며, 바우처제도에 대한 전면적 검토를 통해 폐지까지 고려해 봐야 할 것이다.

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[ 요 약 ]

1. 사회서비스에 대한 이해와 특징

▪ 사회정책의 보편성에 따라 국가별로 서비스 범위, 서비스 제공방식(전달체계), 공공의 개입 정도의 차이 존재, 그러나 대부분 국가에서 노인, 장애인, 아동, 여성 및 가족을 위한 사회적 서비스로 돌봄(care)이 중요한 서비스의 내용

▪ 한국의 사회서비스 분야: 사회복지서비스(보육, 돌봄, 주거, 재활, 등), 보건의료서비스(간병, 간호 등), 교육서비스(방과 후 활동, 특수교육 등), 문화․예술서비스(도서관․박물과 운영 등)로 분류. 주요 대상은 노인, 장애인, 아동, 청소년, 여성 및 가족서비스, 노숙인, 미혼모, 다문화가족 등임.

▪ 사회서비스의 기능: 기초적 재생산을 위한 의식주 등 생활보장, 신체적․정신적 건강 확보․인적 자본 확충 및 기회평등을 위한 지원, 사회적 관계 형성 및 참여, 일자리 보장, 일반 행정 및 관련 서비스 전달과 같은 서비스임.

▪ 사회서비스의 특징: 사회서비스가 포괄하는 위험은 구조적, 서비스는 포괄적인 것과 개별적 서비스 모두 제공, 사회서비스의 집합성, 서비스의 사회적인 성격으로 공공부문에서 우선적으로 개입, 다양한 일자리 창출 가능.

2. 사회서비스 시장화 전략의 두 가지 요소

▪ 서비스 공급구조의 탈규제화: 영리 추구형 조직과 개인에게 서비스 공급자격 허용, 바우처제도를 통한 전달체계 전환, 서비스 공급에 대한 정부의 감시·감독 부재

▪ 사회서비스일자리 확대: 돌봄노동의 저임금·불안정 여성중심 노동자형성의 문제와 사회서비스 질적 제고의 문제.

3. 사회서비스 시장화 전략으로써 바우처제도

▪ 바우처란 정부가 특정한 재화 혹은 서비스의 수요자에게 일정액에 상응하는 구매권을 부여하고 공급자에 대해서는 서비스 제공의 대가를 사후 지불해 주는 서비스 전달체계임. 바우처제도는 공공의 재원과 민간 운영이라는 기존의 사회복지서비스의 특성과 맥락을 같이 하지만, 기존에는 서비스를 제공하는 기관에게 직접 재원을 제공했던 방식에서 서비스 이용자에게 직접 이용권을 제공하는 방식으로 전환함. 그러나 서비스 제공기관의 기준을 영리추구형 조직과 개인에게까지 확대되면서 문제점 발생.

▪ 바우처제도 시행이후 제기된 반론: 소비자 선택권의 허구성, 사회적 통제와 수급권자의 인권 간의 반비례성, 바우처 가격과 일반 시장가격 간의 이원화된 가격으로 서비스의 양극화 심화, 공급 경쟁의 결과 큰 공급체 중심으로 서열화로 인해 공정한 경쟁을 통한 서비스 질 향상을 기대하기 힘듦, 취약계층에게 더욱 까다로워짐.

▪ 2007년과 2008년도 복지분야 바우처 사업 현황: 노인돌정보미, 산모신생아도우미, 장애인선택적복지, 지역복지서비스혁신사업, 시험관시술비지원, 노인실비입소이용료지원, 임산부 및 영유아 보충영양사업의 7개 사업. 수혜대상은 가구소득이나 월평균 소득을 기준의 빈곤층과 중증장애인 중심. 지역자활센터(총 362), 재가노인시설(총 250), 사회복지관(총 206), 시민단체 및 사회단체(총 115), 개인 및 법인(총 31), 기타(총 84)로 공급기관 형성됨.

▪ 바우처의 문제점: 사회복지서비스전달체계의 영리적 속성의 유입으로 인한 기관 간의 불필요한 경쟁촉발, 시설은 시설유지를 위해 노동자들은 생계비를 더 벌기 위해 사례에 대한 질적 관리보다는 양적 팽창으로 귀결, 영리형 공급기관의 시장지배로 인해 사회서비스의 사회공공성이 약화, 사회복지서비스에 대한 복지시설의 정체성에 혼란, 사회복지시설 노동자들의 고용상황을 불안하게 함, 지역사회 자원활동(volunteer) 축소됨. 돌봄노동을 제공하는 노동자들의 노동자성 인정되지 않음.

4. 일자리 창출 전략으로써 사회서비스

▪ 사회서비스 확대를 통해 창출된 일자리는 315,000개(2008년), 요양보호사, 간호사 등 시설 종사자 확충을 통해 5만 개의 새로운 일자리까지 포함하면 36만 명 이상의 종사자들이 사회서비스 영역으로 유입됨.

▪ 사회서비스는 대인서비스이기 때문에 서비스의 질적 향상은 서비스를 제공하는 종사자들의 노동의 질과 직접 관련을 맺음. 노동의 질은 한편으로는 종사자들의 교육 및 지식의 정도, 노동의 숙련도와, 다른 한편으로는 노동에 대한 대가로 제공되는 임금 및 노동조건으로 구성됨. 그런데 사회서비스 일자리 확충전략에서는 이러한 노동의 질적 측면보다는 양적 측면만이 강조됨.

▪ 사회서비스 일자리에 대해 '나쁜 일자리'라는 평가가 지배적: 바우처사업에 참여한 노동자의 월평균 임금이 50만원 미만, 바우처에 종사하는 대부분 노동자들의 임금이 시급제이고, 서비스 수요의 빈도에 따라 임금이 결정되기 때문에 일의 연속성이 보장되지 않아 임금 수준과 고용의 지속성과 안정성 모두가 불안정한 일자리로 파악됨. 정규직의 비율보다는 일용직, 상용직, 계약직 등의 비정규 고용형태로 인해 불안정한 고용에 항상 노출됨.

▪ 사회서비스 인력에 대한 양적 팽창정책은 해당 노동자들의 노동조건과 임금수준을 일정 정도 수준 이하로 머무르게 하는 효과를 보임. 자활참여자들은 적극적 노동시장정책의 속성으로 인해 강요된 노동을 해야 하고, 사회서비스의 대다수 노동자인 여성들은 저임금과 불공평한 대우를 받고 있음.

▪ 사회서비스 일자리는 사회서비스의 사회적 효과로 나타나는 부수적인 결과임. 즉 사회서비스의 질적 발전을 바탕으로 사회서비스일자리를 확대시켜야 함. 그러나 사회서비스 확충전략의 목표를 일자리 확대전략에 초점을 맞출 경우, 사회서비스의 시장화는 가속화될 수밖에 없고, 여성을 중심으로 한 저임금/불안정 고용시장은 확대될 것임.

5. 대안적 사회서비스를 위한 모색

▪ 사회서비스의 사회적 성격의 강화: 서비스 이용대상자에 대한 보다 포괄적 적용 요구됨. 나이, 장애정도, 소득대비 가구 소득수준, 건강정도와 같은 기존의 선별기준을 보다 보편적으로 확대해야 함. 더불어 사회서비스 일자리가 괜찮은 일자리로 발전시키기 위한 사회적, 정치적 전환이 요구됨.

▪ 사회서비스의 사회화를 위해 국가와 민간영역의 기능 조정이 요구됨: 우선 국가는 시장원리에 따라 움직이는 사회서비스 공급기관에 대한 적절한 감시와 감독기능을 수행하지 않을 채, 전자바우처 비용을 지불하고 있음. 이로 인해 서비스에 대한 품질관리 및 노동문제에 대해 공적 기구에서 책임을 거의 수행하고 있지 않음. 이에 바우처제도에 대한 전면적인 재고와 민간공급기구에 대한 성격규정이 재 요구되고 있음.

▪ 국가가 이제까지 사회복지에 대한 공공성확보보다는 시장화 전략에 주력을 두었다는 점에서 장기적으로는 국 가의 권한과 기능에 대한 재고가 필요함: 국가는 '정책형성-결정-집행-감시-평가’의 과정에서 독점적 지위를 갖는 주체가 아니라, 여러 주체 중 하나의 주체로 그 지위를 축소시켜야 함. 국가의 축소된 지위에 사회복지의 실질적 권리를 향유해야하는 주체들로 형성된 지역중심의 복지주체 대표자 위원회와 같은 실질적 대표기구가 결성되어야 함. 복지정책의 생산과 소비과정에서 실질적인 주체를 형성하는 것이 국가 주도형 공공성에 벗어난 새로운 '노동자․서민주도형 사회공공성'이 요구됨.

▪ 공공성을 높이기 위한 방식을 국가 중심의 국유화나 공공화의 방식이 아니라, 각 지역을 중심으로 기존 민간조직들과 공공조직 모두를 사회화시켜가는 방식으로 지역사회 내에서 사회공공적 조직으로 재인가 받는 과정을 거쳐야 함. 지방자치단체들은 경제중심의 지역개발에 열을 올리는 것이 아니라, 사회서비스와 복지를 중심으로 새로운 지역사회 발전에 대한 전망으로 전환해야 함. 민간영역의 재구축과 지방자치단체의 기능적 부상을 위해 사회서비스의 현실과 맞닿아 있는 주체들의 인식과 조직적 연대가 선행되어야 함.

▪ 사회서비스 영역의 실질적 주체인 사회서비스 수혜자와 시민, 그리고 사회복지업종 노동자, 공무원, 공단노동자, 사회서비스 노동자를 모두 포괄하는 현장 노동자들이 더 이상 수동적 자세로 변화되는 정책에 순응하는 것이 아니라, 복지의 실질적 주체임을 인식하고 패러다임 전환을 위한 초동적인 집단으로서의 부여된 역할을 인식해야 할 것임.

▪ 대안적 사회서비스 전달체계의 원칙: 보편적 사회서비스 전달을 지향, 사회적 연대에 기초, 사회서비스가 개별적 서비스이면서 동시에 통합적 서비스를 제공되어야 함, 지역적 불균형 지양, 사회보장 체계와 연결되어야 함, 탈자본적이고 탈시장적 구조로 이루어져야 함.

▪‘지역거점 사회서비스 총괄기구’건설: 민간 부분에서 지역사회복지를 담당해 왔던 자활센터, 종합·단종 사회복지관, 비정부조직, 시민단체, 생활공동체조합(생협, 공동육아 등)과 같은 기구들과 읍/면/동 사무소와 보건소와 같은 공공부문 모두를 총괄해서, 사회서비스 공급을 일원화할 지역기구가 요청됨.

▪ 지역거점 사회서비스 총괄기구에서는 지역사회 전체의 사회서비스 수요에 따른 적절한 서비스 분배, 재정지원, 사회서비스 노동자 양성 및 파견 그리고 평가담당. 각 지역의 실제 욕구조사를 바탕으로 지역자원을 최대한 활용하고, 최적의 역할 분담을 조정할 수 있는 총괄기구로서 자리할 것 임.

<끝>

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